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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 28 de mayo de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por oficio de V. E. de 7 de mayo de 2020 (con registro de entrada el día siguiente), el Consejo de Estado ha examinado con carácter urgente el expediente correspondiente al proyecto de Circular del Banco de España, por la que se modifica la Circular 4/2017, de 27 de noviembre, a entidades de crédito, sobre normas de información financiera pública y reservada, y modelos de estados financieros.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto

El proyecto de Circular consta de un preámbulo, una norma única, dos disposiciones transitorias y una disposición final.

A) El preámbulo está dividido en tres partes.

La primera parte comienza exponiendo que la situación de emergencia de salud pública creada por la propagación del COVID-19 y las consiguientes medidas de contención adoptadas están provocando grandes perturbaciones en la economía española y que, por ello, es necesario adoptar una serie de medidas para garantizar que las entidades de crédito y los establecimientos financieros de crédito continúen prestando apoyo financiero a las empresas y hogares afectados negativamente por la situación. La adopción de estas medidas ha sido recomendada por los reguladores y supervisores bancarios de todo el mundo, que, para facilitarla, están promoviendo el uso de la flexibilidad implícita en el marco regulatorio.

El preámbulo destaca que la Autoridad Bancaria Europea (EBA, por su acrónimo en inglés) ha desarrollado estas recomendaciones en relación con la clasificación contable de las operaciones por riesgo de crédito (Comunicación, de 12 de marzo de 2020, sobre actuaciones para mitigar el impacto del COVID-19 en el sector bancario de la Unión Europea (UE), y Comunicación, de 25 de marzo de 2020, sobre la aplicación del marco regulatorio en lo relativo a impago, reestructuraciones o refinanciaciones y la NIIF 9 a la vista de las medidas de respuesta al COVID-19) y ha sostenido que, en este aspecto, el uso de la mencionada flexibilidad implica evitar la utilización automática de aquellos indicadores e hipótesis que, si bien han resultado razonables hasta ahora, han mostrado no ser adecuados ni en el contexto del COVID-19 ni de cara al futuro. La aplicación de las recomendaciones realizadas por la EBA por parte de las entidades españolas sujetas a la Circular 4/2017, de 27 de noviembre, requiere la modificación de determinados aspectos de dicha circular relativos a la clasificación de las refinanciaciones o reestructuraciones, que son, precisamente, los aspectos que modifica el proyecto de Circular sometido a consulta.

Esta primera parte subraya, asimismo, que las modificaciones que incluye el proyecto también afectan a los establecimientos financieros de crédito, en virtud de la remisión que realiza la Circular 4/2019, de 26 de noviembre, a establecimientos financieros de crédito, sobre normas de información financiera pública y reservada, y modelos de estados financieros, a los criterios establecidos en la Circular 4/2017, de 27 de noviembre.

La segunda parte describe el contenido de la parte dispositiva del proyecto de Circular.

Y la parte tercera del preámbulo afirma que el proyecto de Circular atiende a los principios de buena regulación exigidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y, a continuación, realiza un análisis individualizado del cumplimiento de esos principios (necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, eficiencia normativa y transparencia). Por último, afirma que se ha prescindido de los trámites de consulta, audiencia e información públicas y se explican las razones que han llevado a tomar esa decisión.

B) La parte dispositiva está integrada por una norma única, dos disposiciones transitorias y una disposición final.

La norma única recoge las modificaciones que es necesario introducir en el anejo 9, "Análisis y cobertura del riesgo de crédito", de la Circular 4/2017, de 27 de noviembre, para que las operaciones crediticias reestructuradas, refinanciadas o de refinanciación no tengan que clasificarse necesariamente como riesgo normal en vigilancia especial cuando no corresponda su clasificación como "riesgo dudoso". Dichas operaciones podrían continuar clasificadas como riesgo normal, siempre que la entidad justifique no haber identificado un aumento significativo del riesgo de crédito desde su reconocimiento inicial. Para ello, se modifican los puntos 24, 58, 99, 100, 117 y 120 del anejo 9.

La disposición transitoria primera, "Aplicación por primera vez de esta circular a las cuentas anuales", establece, en el primer apartado, que las entidades adaptarán, cuando sea necesario, sus metodologías, procedimientos y prácticas contables para aplicar a sus operaciones crediticias de forma prospectiva, como un cambio de estimaciones contables, las modificaciones recogidas en esta circular a partir del 30 de junio de 2020, a más tardar, y deberán informar en la memoria de las cuentas anuales del ejercicio 2020 de la fecha en la que empezaron a aplicarlas. En el segundo apartado, permite que las entidades puedan optar por aplicar las modificaciones recogidas en esta circular desde el 31 de marzo de 2020, informando de ello en la memoria de las cuentas anuales del ejercicio 2020.

La disposición transitoria segunda, "Aplicación por primera vez de esta circular a los estados financieros públicos y reservados", establece que, en lo relativo a la aplicación de las modificaciones que introduce el proyecto, la elaboración de los estados financieros públicos y reservados correspondientes a un período inferior al anual que se presenten en el año 2020 deberá ser coherente con la elaboración de las cuentas anuales de dicho año.

La disposición final única establece que la Circular entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

SEGUNDO. Contenido del expediente

A) Obran en el expediente las versiones inicial y final del proyecto de Circular y una completa memoria en la que se tratan los siguientes aspectos: objeto y necesidad de la norma; contenido; competencia del Banco de España; tramitación; análisis de impacto normativo; y disposiciones derogadas y tabla de vigencias de disposiciones anteriores sobre la materia. Además, en la memoria se examinan todas las observaciones formuladas, justificando su incorporación al proyecto o su rechazo.

B) La versión inicial del proyecto de Circular fue enviada a las asociaciones profesionales representativas del sector financiero - Asociación Española de Banca (AEB); Asociación Española de Leasing y Renting (AELR); Asociación Española de Establecimientos Financieros de Crédito (ASNEF); Confederación Española de Cajas de Ahorros (CECA); Confederación Española de Sociedades de Garantía Recíproca (CESGAR); y Unión Nacional de Cooperativas de Crédito (UNACC)-, en cumplimiento de la obligación de consulta a los "sectores interesados" establecida en el artículo 3.2 de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España, así como en el artículo 8.5 del Reglamento Interno del Banco de España.

El proyecto también fue remitido a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones; a la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera; a la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV); al Instituto de Crédito Oficial (ICO); y al Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (ICAC), el 7 de abril de 2020.

Los escritos que han sido recibidos son los siguientes:

- Escrito de la CNMV, con fecha 13 de abril. No se realizan observaciones.

- Escrito de la ASNEF, con fecha 20 de abril de 2020. Traslada una duda sobre si la posibilidad de refutar la presunción de que una reestructuración/refinanciación haya experimentado un incremento significativo del riesgo de crédito es de aplicación a todas las reestructuraciones/refinanciaciones, o solo a aquellas realizadas en el contexto del COVID-19.

- Escrito de la CESGAR, con fecha 20 de abril de 2020. Se limita a expresar una valoración positiva del proyecto.

- Escrito de la AEB, con fecha 21 de abril de 2020. No realiza observaciones al proyecto. No obstante, aprovecha su escrito para solicitar que se incluya en el documento de preguntas frecuentes, publicado por el Banco de España en su página web, una aclaración sobre el efecto de las moratorias en la identificación de las operaciones como reestructuradas/refinanciadas, en línea con las Directrices 2020/029 de la EBA.

- Escrito de la CECA, con fecha 21 de abril de 2020. El escrito solicita que, en el punto 117, se suprima la referencia al punto 100 que contiene porque, tras la modificación que introduce el proyecto de Circular, dicho punto no recogerá los criterios para la clasificación de las refinanciaciones. Además, pide que se aclare el significado de la expresión "de forma prospectiva", que se utiliza en la disposición transitoria primera.

- Escrito de la UNACC, con fecha 22 de abril de 2020. Valora positivamente la modificación de la Circular 4/2017 y plantea dos cuestiones que no se refieren estrictamente al tratamiento de las reestructuraciones/ refinanciaciones.

C) Consta informe del ICAC, que fue recibido el 23 de abril de 2020. El escrito invita a valorar si el objetivo perseguido por la modificación podría lograrse introduciendo una mayor flexibilidad en las interpretaciones del vigente marco contable, sin necesidad de adoptar un cambio de la circular, y recomienda, en caso de que se considere necesario aprobar el proyecto de Circular en cuestión, que se establezca un régimen para la primera aplicación de los nuevos criterios establecidos que garantice la comparabilidad de la información financiera.

A la vista de los comentarios recibidos, se introdujeron los correspondientes ajustes en el proyecto de Circular, se corrigió la referencia al punto 100 aludida y se incorporaron algunas aclaraciones en el preámbulo, entre las que destacan la que alude a que las modificaciones que introduce la Circular afectan a todas las reestructuraciones/refinanciaciones, no solo a las realizadas en el contexto del COVID-19, y la que explica el significado de la expresión "de forma prospectiva".

D) El proyecto se envió, para información y posible formulación de sugerencias y comentarios, al presidente del Consejo de Supervisión del BCE, el 21 de abril de 2020. Solo se ha recibido el agradecimiento de la información por parte del presidente, pero no observaciones.

E) Obran en el expediente dos informes de legalidad (inicial, de 15 de abril de 2020, y final, de 28 de abril de 2020) emitidos por el Departamento Jurídico del Banco de España. El informe final, después de destacar que se han recogido todas las observaciones recogidas en el informe de legalidad inicial, concluye que no existen reparos jurídicos que impidan la aprobación del proyecto de Circular por la Comisión Ejecutiva para su posterior envío al Consejo de Estado.

F) Consta que el proyecto de Circular fue aprobado por la Comisión Ejecutiva del Banco de España, el 5 de mayo de 2020, y, posteriormente, por su Consejo de Gobierno, el día 6 siguiente.

En virtud de tales antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:

I. Objeto y competencia

Se somete a consulta del Consejo de Estado el proyecto de Circular del Banco de España por la que se modifica la Circular 4/2017, de 27 de noviembre, a entidades de crédito, sobre normas de información financiera pública y reservada, y modelos de estados financieros.

El expediente relativo a este proyecto, que ha sido registrado con el número 281/2020, ha tenido entrada junto con otro expediente que modifica la misma Circular 4/2017, al que se ha asignado el número 280/2020. El motivo de que ambos proyectos sean objeto de dictámenes independientes obedece a que su tramitación, pese a modificar la misma circular, se ha realizado de manera separada. En efecto, el expediente número 280/2020 se incoó a principios del año 2019, cuando los reglamentos de la Unión Europea de los que trae causa aún estaban en proyecto. El expediente 281/2020 se ha iniciado a finales del mes de marzo de 2020, a resultas de sendas comunicaciones de la Autoridad Bancaria Europea, de 12 y 25 de marzo, que introducen una serie de cambios en los estados financieros de las entidades de crédito motivados por el COVID-19.

Como ya dijera el primer dictamen recabado a solicitud del Banco de España (dictamen número 2.458/94, de 16 de febrero de 1995), la atribución de la potestad reglamentaria del Banco de España en los términos contenidos en la Ley 13/1994, de 1 de junio, resulta suficiente para que la máxima autoridad de dicha institución pueda solicitar el dictamen del Consejo de Estado, de carácter preceptivo conforme a los apartados 2 y 3 de la Ley Orgánica del Consejo, por tratarse de una disposición de carácter general que se dicta en ejecución de una ley. "Puede decirse -afirmaba aquel dictamen- que, en este caso, la atribución de dicha potestad reglamentaria, inmediatamente vinculada a la ley, lleva implícita la capacidad de consulta al Consejo de Estado".

El Consejo de Estado emite el presente dictamen con carácter preceptivo en virtud, por un lado, del artículo 22 apartado 3 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que establece que dicho órgano deberá ser consultado en los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones", y, por otro, del artículo 8 del Reglamento Interno del Banco de España (aprobado por Resolución de su Consejo de Gobierno de 28 de marzo de 2000), cuyo apartado 6 dispone que, "aprobado el proyecto de circular o de circular monetaria por la Comisión Ejecutiva, será elevado al Consejo de Estado para consulta y dictamen, cuando sea legalmente preceptivo".

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite este dictamen de forma urgente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 19 de su Ley Orgánica.

II. Procedimiento

A) El procedimiento para la elaboración de circulares por parte del Banco de España está regulado en el artículo 3.2 de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España, y en el artículo 8 del Reglamento Interno del Banco de España, aprobado por Resolución del Consejo de Gobierno del Banco de España, de 28 de marzo de 2000, y modificado por Resolución del mismo Consejo, de 24 de abril de 2018. Estos preceptos establecen una regulación propia y específica del procedimiento de elaboración de las disposiciones reglamentarias - circulares- del Banco de España, excluyendo la aplicación del previsto en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

El artículo 3.2 de la Ley 13/1994 dispone que las circulares del Banco de España:

"(...) Se elaborarán, previos los informes técnicos y jurídicos que preceptivamente deberán emitir los servicios competentes del Banco y aquellos otros informes y asesoramientos que éste estime conveniente solicitar. No les será de aplicación lo dispuesto en el artículo 24 [actual artículo 26] de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, si bien, en el caso de las "Circulares", deberán ser oídos los sectores interesados".

El artículo 8 del Reglamento Interno del Banco de España prevé, en sus apartados 3 y 4, lo siguiente:

"3. El expediente para la elaboración de las circulares y circulares monetarias se iniciará por un informe de la dirección general competente en cada caso, en el que se concreten la necesidad y los objetivos de la futura norma y que, en caso de que se justifique la no necesidad de trámite de consulta pública previa, incorporará también el texto de su anteproyecto. Dicho expediente se completará con los informes técnicos y jurídicos que sean pertinentes por razón de la materia. En todo caso, el Departamento Jurídico emitirá informe de legalidad sobre el anteproyecto elaborado al inicio del expediente y, una vez concluido este, antes de la elevación del proyecto para su aprobación.

4. En la tramitación de las circulares y circulares monetarias se observarán las disposiciones del artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, relativas a los trámites de consulta pública previa, audiencia e información públicas".

B) El Consejo de Estado considera que, en la elaboración el proyecto de Circular remitido, se han atendido las exigencias de procedimiento que deben seguirse para preparar, con las debidas garantías de acierto, un texto normativo de la índole del ahora examinado. En efecto:

- Consta en el expediente la versión definitiva del proyecto de Circular sometido a consulta y la correspondiente memoria, que, tal como exige el artículo 8.8 del Reglamento interno del Banco de España, debe acompañar todo proyecto de Circular.

- Se ha remitido el proyecto de Circular a los "sectores interesados", como exige el último inciso del artículo 3.2 de la Ley de Autonomía del Banco de España.

- Figuran en el expediente -tal y como se ha hecho constar en los antecedentes- dos informes de legalidad, inicial y final, emitidos por el Departamento Jurídico del Banco de España, como exige el artículo 8.3 del Reglamento interno del Banco de España para todos los proyectos de Circular.

- Consta el informe del ICAC, que es preceptivo de acuerdo con los artículos 59 de la Ley 22/2015, de 20 de julio, de Auditoría de Cuentas, y tercero de la Orden de 31 de marzo de 1989.

- Se ha prescindido de los trámites de consulta pública previa, audiencia e información públicas, de acuerdo con lo previsto en los artículos 8, apartados 3 y 4, del Reglamento interno del Banco de España, y 133, apartado 4, de la Ley 39/2015. Este último artículo establece:

"4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.

Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella".

El Consejo de Estado comparte el criterio de la memoria de que se cumplen las circunstancias para prescindir de dichos trámites. En efecto, tal como se subraya en el expediente: (i) concurren graves razones de interés público que hacen necesaria, dada la situación de emergencia de salud pública y sus excepcionales efectos económicos, la rápida entrada en vigor de la norma para contribuir al mantenimiento de la financiación de la economía real; (ii) el proyecto no impone obligaciones relevantes en los destinatarios ni limita derechos de las personas, ya que sólo introduce una mayor flexibilidad en los criterios contables; y (iii) el proyecto regula aspectos parciales y concretos de la materia contable.

III. Habilitación al Banco de España y rango de la norma

A) Con carácter general, el artículo 3.1 de la Ley de Autonomía del Banco de España reconoce su potestad reglamentaria. El análisis de la potestad reglamentaria del Banco de España ha de partir de la doctrina de este Consejo (entre otros, dictámenes números 1.912/2007, de 8 de noviembre, y 25/2008, de 7 de febrero), de acuerdo con la cual la potestad reglamentaria de las entidades dotadas de autonomía no puede equipararse a la potestad reglamentaria originaria del Gobierno, pues se trata de una competencia de atribución, específicamente otorgada en el marco de las funciones de las correspondientes entidades.

En el caso del Banco de España, se le ha reconocido la potestad reglamentaria para regular, por un lado, el ejercicio de sus funciones en el ámbito de la política monetaria y, por otro, el ejercicio del resto de sus competencias, siempre y cuando sean desarrollo de normas que le habiliten expresamente para ello. En el primer caso, se llaman "circulares monetarias"; en el segundo, "circulares".

En cuanto a las circulares, la habilitación expresa podrá estar contenida directamente en norma con rango de ley o bien en la norma de rango reglamentario que la desarrolle. En este aspecto, la exposición de motivos de la Ley de Autonomía del Banco de España subraya lo siguiente: "En materias distintas de la política monetaria, incluidas las relativas a la supervisión de las entidades de crédito, el Banco quedará sometido no sólo a lo dispuesto en las leyes, sino también a las disposiciones reglamentarias que dicte el Gobierno en desarrollo de aquéllas". Por último, cabe traer a colación también la reiterada doctrina de este Consejo, según la cual dicha habilitación no debe producirse en blanco, sino que ha de fijar al menos las líneas o criterios esenciales en la propia norma de autorización; estas líneas o criterios esenciales deberán ser respetados por la norma que desarrolle la habilitación.

B) En el presente proyecto de Circular, la habilitación general del Banco de España para regular los aspectos contenidos en el mismo se encuentra en el artículo primero de la Orden de 31 de marzo de 1989, por la que se faculta al Banco de España para establecer y modificar las normas contables de las Entidades de Crédito, el cual "encomienda al Banco de España, como órgano de control y vigilancia de las Entidades de Crédito, la facultad de establecer y modificar las normas de contabilidad y modelos de los estados financieros a que se refiere el apartado 1 del artículo 48 de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito".

El apartado 1 del mencionado artículo 48 de la Ley 26/1988, hoy derogada, facultaba al Ministro de Economía y Hacienda "para establecer y modificar las normas de contabilidad y los modelos a que deberá sujetarse el balance y la cuenta de resultados de las entidades de crédito, así como los balances y cuentas de resultados consolidados previstos en la Ley 13/1985, de 25 de mayo, disponiendo la frecuencia y el detalle con que los correspondientes datos deberán ser suministrados a las autoridades administrativas encargadas de su control y hacerse públicos con carácter general por las propias entidades de crédito". Y precisaba que, "en el uso de esta facultad, cuyo ejercicio podrá encomendar el Ministro citado al Banco de España no existirán más restricciones que la exigencia de que los criterios de publicidad sean homogéneos para todas las entidades de crédito de una misma categoría y análogos para las diversas categorías de entidades de crédito".

En la actualidad, es el apartado 2 del artículo 84 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, el que contiene la previsión equivalente: "Sin perjuicio del Reglamento (CE) n.º 1606/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de julio de 2002, relativo a la aplicación de normas internacionales de contabilidad y de la normativa de información contable prevista en la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores y demás legislación mercantil que resulte de aplicación, el Ministro de Economía y Competitividad podrá establecer y modificar las normas de contabilidad y los modelos a que deberán sujetarse los estados financieros de las entidades de crédito, así como los estados financieros consolidados, con los límites y especificaciones que reglamentariamente se determinen, disponiendo la frecuencia y el detalle con que los correspondientes datos deberán ser suministrados al Banco de España y hacerse públicos con carácter general por las propias entidades de crédito. En el uso de esta facultad, cuyo ejercicio podrá encomendar el Ministro de Economía y Competitividad al Banco de España, a la Comisión Nacional del Mercado de Valores o al Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, no existirán más restricciones que la exigencia de que los criterios de publicidad sean homogéneos para todas las entidades de crédito de una misma categoría y análogos para las diversas categorías de entidades de crédito.

La orden ministerial en la que se establezca la habilitación determinará los informes que, en su caso, serán preceptivos para el establecimiento y modificación de las señaladas normas y modelos, así como para la resolución de consultas sobre esa normativa".

Junto a la anterior habilitación de alcance general, es preciso mencionar una habilitación de carácter específico. Como destacara el dictamen del Consejo de Estado número 954/2017, de 2 de noviembre, la habilitación del Banco de España para aprobar disposiciones relativas al "riesgo de crédito y de contraparte (esencialmente contenidas en el anejo 9) (...) se contiene en la disposición final sexta del Real Decreto 84/2015 [de 13 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito], en relación con su artículo 46".

C) A la vista de las anteriores consideraciones, debe concluirse que el Banco de España cuenta con habilitación para aprobar el proyecto de Circular sometido a consulta y, por ende, que su rango normativo es el adecuado.

IV. Valoración y observaciones

A) La Circular 4/2017, de 27 de noviembre, a entidades de crédito, sobre normas de información financiera pública y reservada y modelos de estados financieros se ve afectada, en estos momentos, por dos proyectos de Circular que han sido remitidos, por separado por las razones más arriba expuestas, al Consejo de Estado. Por un lado, el proyecto de Circular del Banco de España por la que se modifica la Circular 4/2017, de 27 de noviembre, a entidades de crédito, sobre normas de información financiera pública y reservada y modelos de estados financieros, sobre el que se ha pronunciado el dictamen número 280/2020, que se ha aprobado en la misma fecha que el presente dictamen; por otro, el proyecto que ahora es objeto de estudio, que modifica, exclusivamente, el anejo 9 de la Circular.

B) El anejo 9 de la Circular 4/2017, cuya rúbrica es "análisis y cobertura del riesgo de crédito", contiene los criterios contables en los que el Banco de España ha concretado los principios generales de las NIIF-UE en materia de contabilidad de determinadas operaciones características de las entidades de crédito.

Las circunstancias excepcionales que en estos momentos se están viviendo como consecuencia de la crisis sanitaria han puesto de manifiesto que algunos de los automatismos que, en su momento, se consideraron adecuados para la evaluación del incremento significativo del riesgo de crédito no resultan razonables ni fundamentados en el entorno actual ni tampoco de cara al futuro. De acuerdo con la redacción actual de los puntos 100 y 115 del anejo 9 mencionado, cuando las operaciones clasificadas de "riesgo normal" se vean afectadas por operaciones de refinanciación/reestructuración que se acuerden bilateralmente entre las entidades de crédito o los establecimientos financieros de crédito y el deudor con el objetivo de conceder facilidades a este para atender sus dificultades financieras, debe presumirse que se ha producido un incremento significativo del riesgo de dichas operaciones y, por lo tanto, dichas operaciones deben clasificarse contablemente como operaciones de "riesgo normal en vigilancia especial", salvo que deban ser consideradas como "riesgo dudoso". Es decir, en virtud de la redacción actual de dichos puntos, cuando se produzca la reestructuración/refinanciación de una operación que estaba clasificada como "riesgo normal", dicha operación no puede mantener la mencionada categoría y debe pasar a la categoría de "riesgo normal en vigilancia especial", salvo que deba ser considerada como "riesgo dudoso". El cambio de clasificación aludido tiene importantes consecuencias, pues supone un incremento de las coberturas por riesgo de crédito de las operaciones a largo plazo, ya que estas pasarían a estimarse teniendo en cuenta la probabilidad de impago durante toda la vida de la operación, en lugar de únicamente los doce meses siguientes.

El proyecto modifica el tratamiento de las reestructuraciones/refinanciaciones contenido en el anejo 9 en lo relativo a su clasificación por riesgo de crédito, con el objetivo de reducir el crecimiento de las dotaciones de provisiones en el momento de la concesión de reestructuraciones/refinanciaciones e incentivar dicha concesión. El proyecto mantiene la previsión de que, cuando una operación clasificada como "riesgo normal" se reestructure/refinancie, se presuma que empeora su clasificación por riesgo de crédito y se clasifique como "riesgo normal en vigilancia especial", pero admite que la entidad lo refute, aplicando el juicio experto apropiado en cada caso, por considerar que no se ha producido un incremento significativo de este riesgo y que, en ese caso, la operación permanezca clasificada como "riesgo normal". Con ello se consigue que solo se doten aquellas provisiones que sean necesarias por un aumento real del riesgo y, como consecuencia de ello, se facilite el acceso a la financiación.

Como resultado de la mencionada modificación, también cambian los criterios para la salida de las operaciones reestructuradas/refinanciadas de la clasificación de "riesgo normal en vigilancia especial", de forma que deja de ser obligatorio que estas operaciones permanezcan clasificadas en dicha categoría durante un periodo de prueba mínimo de dos años. Con el nuevo criterio, las operaciones reestructuradas/refinanciadas podrán pasar de "riesgo normal en vigilancia especial" a "riesgo normal" cuando haya revertido el incremento significativo de riesgo de crédito (si bien deberán permanecer identificadas en los sistemas de la entidad como operaciones reestructuradas/refinanciadas durante dicho periodo de prueba).

Por último, se introducen cambios menores en aquellos otros puntos que hacían referencia a los criterios de clasificación modificados, para adecuar su redacción a estos últimos.

C) La tramitación del proyecto ha sido especialmente pacífica y apenas se han suscitado observaciones.

Los distintos departamentos del Banco de España han realizado observaciones al texto de la norma proyectada que, con carácter general, han sido incorporados a su última versión.

Los escritos remitidos por los "sectores interesados", que figuran en el expediente, realizan una valoración positiva del texto normativo que se les envió y, salvo en contadas ocasiones, no formulan observaciones. En general, las observaciones realizadas en estos escritos solicitaban la aclaración de algunos aspectos del proyecto, lo cual ha dado lugar a la introducción de varios párrafos explicativos/aclaratorios en el preámbulo.

D) El Consejo de Estado valora positivamente el proyecto sometido a consulta que, siguiendo la línea establecida en las comunicaciones de la EBA a las que se ha hecho referencia más arriba, se limita a introducir las modificaciones necesarias para evitar la aplicación mecanicista de la Circular en materia de clasificación contable de las operaciones de refinanciación/reestructuración.

E) Sin perjuicio de lo anterior, se formulan las siguientes observaciones:

1. En la parte tercera del preámbulo, en el párrafo que explica las razones por las que se ha prescindido de los trámites de consulta previa, audiencia e información pública, debería mencionarse de forma expresa, tal como se hace en la memoria y ha quedado reflejado en el presente dictamen, que concurre un interés general de especial gravedad que aconseja que la Circular entre en vigor cuanto antes.

2. En el párrafo cuarto del preámbulo, cuando se dice "los recientes comunicados de la EBA de 12 y 25 de marzo", debería decirse "las recientes comunicaciones de la EBA de 12 y 25 de marzo", pues la EBA emite, a estos efectos, comunicaciones, no comunicados.

3. En el párrafo quinto del preámbulo, cuando se dice "estas operaciones podrían continuar clasificadas como riesgo normal...", debería decirse, por coherencia con los tiempos verbales utilizados en el párrafo, "estas operaciones podrán continuar clasificadas como riesgo normal...".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede elevarse al Consejo de Gobierno del Banco de España, para su aprobación, el proyecto de Circular sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 28 de mayo de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. GOBERNADOR DEL BANCO DE ESPAÑA.