Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 13 de mayo de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de la Orden de V. E. de 5 de mayo de 2020, registrada de entrada el día 6 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al anteproyecto de Ley por la que se modifica la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes. En dicha orden se señala que, el 5 de mayo de 2020, el Consejo de Ministros había acordado que se solicitase la emisión del dictamen al Consejo de Estado antes del 15 de mayo de 2020.

De antecedentes resulta:

Primero.- El anteproyecto sometido a consulta

El anteproyecto de Ley por la que se modifica la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes, consta de una exposición de motivos, un artículo, en virtud del cual se modifica la citada ley, una disposición transitoria y tres finales.

La exposición de motivos hace referencia, en primer lugar, a los antecedentes jurídicos, entre los cuales cita, en primer lugar, la Directiva 2003/87/CE[, de 13 de octubre de 2003,] del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de octubre de 2003 por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo, que estableció el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea (en lo que sigue, RCDE de la UE). También se alude a los compromisos adoptados por la UE, primero en el Consejo Europeo de 24 de octubre de 2014 y, luego, a raíz del Acuerdo de París, adoptado el 12 de diciembre de 2015, bajo la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (en lo que sigue, Acuerdo de París). En particular, se hace referencia a la Directiva (UE) 2018/410 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas, así como la Decisión (UE) 2015/1814, que entró en vigor el 8 de abril de 2018. El objeto de la Ley consiste en transponer esta directiva, que constituye el marco legislativo de la Unión Europea para el período de comercio 2021-2030 (fase IV) del RCDE de la UE. Junto a dicha directiva, alude la exposición de motivos a otros actos normativos, delegados y de ejecución que completan el régimen jurídico de la Unión Europea aplicable a dicho marco.

Los apartados II y siguientes de la exposición de motivos hacen referencia sintética a las principales modificaciones previstas en el anteproyecto.

Finalmente, el último apartado de la parte expositiva (el XII) justifica la adecuación de la propuesta a los principios de buena regulación contenidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

El artículo único introduce diversas modificaciones en la Ley 1/2005, ya citada.

En cuanto a los cambios que se hacen en el capítulo I de la Ley 1/2005 ("Disposiciones generales"), deben reseñarse los siguientes (la cita a los artículos se hace a los de la Ley 1/2005, salvo cuando explícitamente se indica lo contrario):

- Se da nueva redacción al primer párrafo del artículo 1, en relación con el objeto de la Ley.

- Se modifican algunas de las definiciones recogidas en el artículo 2 y se introducen otras: expedición, nuevo entrante, Estado miembro responsable de la gestión, Plan de seguimiento de las emisiones, cancelación y retirada.

- Se introduce un nuevo artículo 2 bis, que incluye el contenido del apartado 3 del actual artículo 3, con algunas modificaciones; se refiere a las relaciones de cooperación y colaboración entre la Administración General del Estado y las comunidades autónomas, e incluye una referencia particular a la necesidad de que la colaboración se produzca en relación con el informe relativo a la aplicación de la Directiva 2003/87/CE, previsto en su artículo 21.

- También se modifica el artículo 3, relativo a la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático, introduciendo algunos ajustes menores, en particular en su composición.

- Más relevante es la modificación del artículo 3 bis, en el que se prevén las mesas de diálogo social, que "garantizarán la participación de las organizaciones sindicales y asociaciones empresariales en el seguimiento del impacto de la normativa nacional, de la Unión Europea e internacional relacionada con la lucha contra el cambio climático y las políticas de transición ecológica en la competitividad, el empleo y la cohesión social y territorial".

En el capítulo II de la Ley 1/2005, relativo a las autorizaciones de emisión que deben tener las instalaciones que generen emisiones especificadas en el anexo I de la Ley, se modifican los siguientes artículos:

- El artículo 4, relativo a la solicitud de la autorización de emisión de gases de efecto invernadero, que será otorgada por la comunidad autónoma; como novedad relevante, se suprime la obligación, por parte del órgano autonómico, de revisar cada cinco años la autorización, como sucedía hasta ahora.

- Se introduce un cambio menor en el artículo 5, para modificar la referencia a la comunidad por otra a la Unión Europea.

- Los cambios que se hacen en el artículo 7, relativo a la extinción de la autorización, afectan sobre todo a la supresión de los dos últimos párrafos, relativos al cese de funcionamiento de las instalaciones que han recibido asignación gratuita de derechos, cuya regulación se lleva, con algunos cambios, al artículo 16.

- En el artículo 8, que versa sobre las comunicaciones al órgano competente en materia de registro, se introducen cambios para ajustar la redacción a la organización actual del Registro de la Unión Europea (Registro de derechos de emisión).

Se da nueva redacción al capítulo III de la Ley 1/2005, actualmente sin contenido, incluyendo en él la regulación de los derechos de emisión, que en la ley vigente se contenía en el capítulo V. Se compone de los siguientes artículos:

- El artículo 9, que establece la naturaleza jurídica de los derechos de emisión como derechos subjetivos a liberar a la atmósfera una tonelada equivalente de dióxido de carbono; la titularidad originaria de estos derechos para las instalaciones ubicadas en España corresponde a la Administración General del Estado, que los asignará mediante subasta o gratuitamente, en la forma establecida en la Ley. Se trata de derechos transmisibles, cuya expedición, titularidad , transferencia, transmisión, entrega y supresión debe ser objeto de inscripción en el área española del Registro de la Unión Europea.

- El artículo 10, que determina que estos derechos tendrán la consideración de instrumentos financieros.

- El artículo 11, que regula la transmisión de los derechos de emisión en términos análogos a cómo lo hacía el artículo 21. En particular, se señala que la transmisión tiene lugar en el momento de su inscripción en el Registro, y que la titularidad publicada en el Registro se presupone legítima.

- El artículo 12, que introduce una importante novedad, al establecer que los derechos de emisión expedidos a partir del 1 de enero de 2013 tendrán validez indefinida, y no para cada período de asignación, como hasta ahora.

- El artículo 13, que establece que los períodos de comercio tendrán la duración que determine el Derecho de la Unión Europea; el período de comercio 2021-2030 se divide en dos períodos de asignación: 2021-2025 y 2026-2030.

En cuanto al capítulo IV, relativo a la asignación de derechos de emisión, se introducen los siguientes cambios:

- Se da nueva redacción al artículo 14, que regula los principios generales de las subastas como método básico de asignación de derechos, introduciendo algunos cambios y previendo expresamente que la persona titular de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente desempeñará la función de subastador. Se regula la posibilidad de cancelar derechos de emisión en el caso de cese de la capacidad de generación de electricidad derivada de medidas nacionales.

- En el artículo 15, relativo a los informes que ha de emitir la Secretaría de Estado de Medio Ambiente con posterioridad a la subasta, se introducen pequeños ajustes formales.

- Se da nueva redacción al artículo 16, cuyas reglas, de gran importancia, determinan las instalaciones susceptibles de asignación gratuita de derechos de emisión. Se prevé una asignación gratuita del cien por cien de los derechos para aquellas instalaciones de sectores o subsectores expuestos a un riesgo significativo de fuga de carbono, de acuerdo con lo que determine la Comisión Europea; dichos sectores o subsectores son aquellos en los que la aplicación del RCDE de la UE, sin esta asignación gratuita, llevaría al traslado de la producción a terceros países que no han impuesto obligaciones comparables, con un aumento de emisiones de carbono en estos terceros países. Para las instalaciones que no pertenezcan a estos sectores, los derechos asignados hasta 2026 serán del 30% de la cantidad determinada conforme a las normas de la Unión Europea. Después, y hasta 2030, se reducirán anualmente con el fin de llegar en 2030 a una situación en la que no se asigne derecho de emisión alguno de forma gratuita, a excepción de la calefacción urbana. Se prevé que, a partir de 2021, al igual que sucedía en el periodo anterior, no se asignarán derechos de emisión de forma gratuita a la generación de electricidad, a las instalaciones de captura, a las conducciones para el transporte ni a los emplazamientos de almacenamiento de dióxido de carbono, salvo determinados casos que se especifican. También se determina que no se asignarán derechos de forma gratuita a las instalaciones que han dejado de funcionar, al menos que su titular demuestre que va a reanudar la producción en un plazo especificado y razonable.

- En el artículo 17 se establece que la asignación gratuita se regirá por las normas que apruebe la UE y las que se dicten en desarrollo de la Ley.

- El artículo 18 prevé que, al igual que en el periodo 2013- 2020, una cantidad de derechos de emisión será reservada como asignación gratuita para los nuevos entrantes en la fase IV; se trata de una reserva común y única para toda la Unión y se regirá por la normativa de la Unión Europea.

- El artículo 19 regula el régimen de asignación gratuita individualizada de los derechos de emisión, que se inicia con la solicitud del particular, y debe ser resuelta por acuerdo del Consejo de Ministros, debiendo entenderse desestimada en caso de que no recaiga resolución veintidós meses después de la solicitud. Se recoge una remisión al desarrollo reglamentario para la regulación del procedimiento.

También da nueva redacción el anteproyecto al capítulo V de la Ley 1/2005, que pasa ahora a referirse a los ajustes y devolución de la asignación gratuita de derechos de emisión. Este nuevo capítulo, como dice la exposición de motivos, responde a la necesidad de incorporar las novedades introducidas por la Directiva (UE) 2018/410, de 14 de marzo de 2018, y a la finalidad de dar mayor seguridad jurídica y agilidad a los procedimientos, cuyo volumen se incrementará previsiblemente de forma muy notable en la fase IV del RCDE de la UE como consecuencia de las novedades introducidas. En particular:

- En el artículo 20, se prevé la realización de ajustes en la cantidad asignada gratuitamente a cada instalación de acuerdo con su nivel de actividad determinado sobre la base de un promedio móvil de dos años, cuando la variación de dicho nivel de actividad al alza o a la baja supere el 15% en comparación con el utilizado inicialmente para determinar la asignación gratuita en el periodo de asignación. Todo ello se hará de conformidad con la normativa de la Unión Europea y la de desarrollo de la Ley.

- En la nueva redacción del artículo 21 se regula la devolución de derechos de emisión, que se llevará a cabo de conformidad con el procedimiento que se regule reglamentariamente.

La Ley da nueva redacción al capítulo VI, que pasa a tener nueva rúbrica ("Obligaciones de seguimiento y notificación de las emisiones y de los niveles de actividad para las instalaciones fijas, y verificación de datos y acreditación de los verificadores"). Se divide en dos secciones, la primera relativa a las obligaciones de seguimiento y los niveles de actividad; y, la segunda, sobre la verificación de los datos y acreditación de los verificadores. Las modificaciones más relevantes son las siguientes:

- En primer lugar, se prevé que, además de la obligación de seguimiento de las emisiones que debe hacer cada titular, y del informe de seguimiento de emisiones que debe remitir a la autoridad competente, los titulares de instalaciones a las que se hayan asignado gratuitamente derechos deberán seguir los niveles de actividad a nivel de subinstalaciones, conforme al plan metodológico que apruebe la Oficina Española de Cambio Climático (artículo 21 bis), de acuerdo con lo que dispongan las normas reglamentarias que regulen dicho plan (artículo 21 ter); posteriormente, deberán remitir informes verificados de emisiones y de actividad (artículo 22). El órgano autonómico competente podrá dar su conformidad al informe verificado de emisiones, en cuyo caso inscribirá el dato sobre emisiones en la tabla correspondiente del área española del Registro, o manifestará la discrepancia al titular de la instalación, dándole plazo para presentar alegaciones, tras las cuales resolverá, inscribiendo el dato de emisiones (artículo 23).

- En la sección segunda de este capítulo se determina la exigencia de verificar determinados informes que ha de presentar el titular de las instalaciones, entre ellos, los de emisiones y actividad (artículo 24); la acreditación de los verificadores se producirá de conformidad con la normativa de la Unión Europea y, en particular, conforme al Reglamento de Ejecución (UE) 2018/2067 de la Comisión, de 19 de diciembre de 2018, relativo a la verificación de los datos y a la acreditación de los verificadores de conformidad con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (artículo 24 bis).

También se da nueva redacción al capítulo VII de la Ley, que ahora lleva por rúbrica: "Registro de la Unión Europea y obligaciones de entrega de derechos de emisión". Su contenido puede sintetizarse así:

- El artículo 25 regula el Registro de la Unión Europea (de derechos de emisión) como instrumento a través del cual se asegura la publicidad y permanente actualización de la titularidad y control de las unidades de emisión y se regula por la normativa de la Unión Europea y por lo establecido en la Ley. Los titulares de instalaciones fijas y los operadores aéreos tienen la obligación de abrir una cuenta de haberes en el área española de dicho Registro. El órgano competente en relación con el área española del Registro es la Oficina Española de Cambio Climático (en lo que sigue, OECC), sin perjuicio de las competencias de las comunidades autónomas en relación con la inscripción del dato de emisiones verificadas de las instalaciones fijas. En el Registro se inscriben todas las operaciones relativas a la expedición, titularidad, transmisión, transferencia, entrega, supresión, retirada y cancelación de los derechos de emisión, así como a la constitución de derechos reales u otra clase de gravámenes sobre los mismos, en la medida en que así lo contemple la normativa por la que se establezca y regule el Registro de la Unión Europea.

- El artículo 26 regula la expedición de derechos de emisión que deben distribuirse cada año. No obstante, se prevé que no se lleve a cabo la propuesta de transferencia cuando concurra alguna de las circunstancias que determina la normativa de la Unión Europea o que establezca la regulación de desarrollo y, en particular, cuando se haya producido una disminución de actividad de una instalación y no se realice la devolución del exceso de derechos de emisión transferidos con anterioridad.

- El artículo 26 bis regula algunos supuestos en los que se suspenderán las operaciones de transmisión de los derechos de emisión.

- El artículo 27 regula la supresión de derechos de emisión y su entrega. Si bien la Ley no define el término "supresión", el Reglamento (UE) n.º 389/2013, modificado por última vez en 2019, lo hace en los siguientes términos: "la eliminación definitiva de un derecho de emisión por su titular sin contabilizarla a efectos de las emisiones verificadas"; se podrá hacer en cualquier momento a petición de su titular. La entrega se refiere a la obligación que han de cumplir los titulares de instalaciones y operadores aéreos por las emisiones verificadas.

- El artículo 28 establece que cuando el administrador central del Registro detecte irregularidades lo notificará al órgano competente en relación con el área española, suspendiendo cautelarmente la inscripción hasta que se resuelvan dichas irregularidades.

En relación con el régimen sancionador, contenido en el capítulo VIII de la Ley, las modificaciones más relevantes son las siguientes:

- Se da nueva redacción al artículo 29 en relación con la tipificación de las infracciones de las instalaciones fijas, incluyendo nuevas infracciones relativas a la falta de presentación o deficiencias en la presentación del informe de nivel de actividad y del plan metodológico de seguimiento de las actividades, así como al incumplimiento de la obligación de devolver los derechos gratuitos transferidos en exceso. También se incluye como infracción, en relación con las instalaciones excluidas del régimen de comercio de derechos de emisión, el incumplimiento de las medidas de mitigación equivalentes a la prevista por la participación en el régimen de comercio de derechos de emisión definida reglamentariamente.

- Se da nueva redacción al artículo 29 bis, en relación con las infracciones para la aviación, introduciendo algunos cambios eminentemente formales.

- En el artículo 32, relativo a la graduación de las sanciones, se incluye una nueva circunstancia, resultado de las nuevas infracciones previstas en relación con el seguimiento de actividades.

- En el artículo 34 se modifica el régimen de medidas de carácter provisional que pueden adoptarse con ocasión de la tramitación de un procedimiento sancionador por faltas graves y muy graves; se prevé la posibilidad de adoptar medidas consistentes en la suspensión de acceso a las cuentas del Registro y de transferencia de la asignación gratuita de derechos de emisión.

- Se modifica el régimen de competencia para imposición de infracciones establecido en el artículo 35, ampliando los casos en los que corresponderá a la Administración General del Estado.

- Además, se da nueva redacción al apartado 3 del artículo 35 bis, en relación con los órganos competentes de la Administración General del Estado para la imposición de sanciones.

Se da nueva redacción al capítulo IX ("Aviación") de la Ley 1/2005; los aspectos más significativos de la nueva redacción son los siguientes:

- Se modifica el artículo 36, relativo a la obligación de los operadores aéreos de contar con un plan de seguimiento de emisiones y de notificar las emisiones. Se introducen modificaciones menores.

- Se introduce un nuevo artículo 36 bis, sobre la notificación de las emisiones por los operadores aéreos, que debe hacerse con carácter anual, mediante un informe que deberá ser verificado. Se prevé la posibilidad de que los pequeños emisores utilicen procedimientos de seguimiento y notificación simplificados.

- El artículo 36 ter versa sobre la valoración del informe verificado de emisiones, que se lleva a cabo por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, y que, en caso de ser favorable, dará lugar a que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico inscriba el dato de emisiones en el Registro.

- De acuerdo con la redacción dada al artículo 37, la cantidad total de derechos de emisión que se expedirá al sector de la aviación será la determinada por la Comisión Europea.

- La asignación de tales derechos a los operadores aéreos se llevará a cabo conforme lo establecido en el artículo 38, previa solicitud de cada operador y mediante acuerdo de Consejo de Ministros.

- En el artículo 39 se prevé una reserva especial correspondiente al tres por ciento de la cantidad de derechos que se vayan a asignar a los operadores aéreos, para la asignación a los operadores que comiencen a desarrollar una actividad de aviación y para aquellos cuyos datos sobre toneladas-kilómetro aumenten por término medio más de un dieciocho por ciento anual.

- La solicitud de asignación de tales derechos se llevará a cabo conforme a lo previsto en el artículo 40.

- El artículo 41 regula el acuerdo de asignación de los derechos de dicha reserva especial, que se producirá mediante acuerdo de Consejo de Ministros.

En relación con las disposiciones adicionales, transitorias y finales de la Ley 1/2005, se introducen los siguientes cambios:

- En la disposición adicional primera se actualiza la cita de una norma de rango legal.

- En la disposición adicional segunda, se introducen algunos cambios en las funciones y composición de la comisión que ejercerá como Autoridad Nacional Designada para los mecanismos basados en proyectos del Protocolo de Kioto.

- También se da nueva redacción a la disposición adicional tercera, relativa a los proyectos de desarrollo limpio y de aplicación conjunta, sin cambios de relevancia.

- Respecto de las modificaciones que se introducen en la disposición adicional cuarta, relativa a la exclusión de las instalaciones de pequeño tamaño, se mantiene la exclusión de estas instalaciones durante el periodo de asignación 2021 a 2025, modificando el contenido mínimo de la medida equivalente que debe adoptarse para reducir las emisiones. Posteriormente, se evaluará si estas instalaciones han contribuido de forma significativa al cumplimiento del objetivo nacional, para lo cual el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico emitirá un informe en 2023 sobre la aplicación hasta la fecha del régimen de exclusión de las instalaciones de bajas emisiones. A la vista de este informe, mediante real decreto del Consejo de Ministros, se podrá extender la aplicación del régimen de exclusión a partir de 2026.

- En la nueva redacción dada a la disposición adicional sexta, relativa al mecanismo de compensación para las instalaciones pertenecientes a los sectores expuestos a un riesgo significativo de fuga de carbono, se introducen algunos cambios, previendo que el Gobierno procurará no destinar a este mecanismo un importe superior al veinticinco por ciento de los ingresos anuales obtenidos por las subastas de derechos de emisión; en caso de que se supere dicho porcentaje, el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo y el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico emitirán un informe que justifique los motivos por los que se supera dicho importe.

- Se modifica la disposición adicional séptima, ahora referida a las prácticas contrarias a la libre competencia y a las actividades relacionadas con el blanqueo de capitales o la financiación de terrorismo o abuso de mercado. Se establece la obligación de la Oficina Española de Cambio Climático, como autoridad competente en materia de administración del área española del Registro de la Unión Europea, de informar sin demora a las autoridades competentes en materia de investigación y lucha contra el fraude, blanqueo de capitales o financiación del terrorismo, de cualquier transacción en dicho registro que pueda estar relacionada con tales actividades, así como de cooperar con las autoridades competentes nacionales o europeas en materia de supervisión de los mercados de derechos de emisión, cuando tenga motivos razonables para sospechar que se están realizando actos constitutivos de operaciones con información privilegiada en dicho mercado, de acuerdo con los mecanismos de coordinación establecidos por la normativa de la Unión Europea.

- La nueva redacción que se da a la disposición transitoria primera contempla el régimen transitorio para el cumplimiento de las obligaciones de entrega hasta el 30 de abril de 2021.

- La disposición transitoria segunda establece que las unidades correspondientes a los créditos internacionales generados por las actividades de proyectos de aplicación conjunta ("URE" [unidades de reducción de emisiones]) o mecanismos de desarrollo limpio ("RCE" [reducciones certificadas de emisiones]) del Protocolo de Kioto serán elegibles para su uso e intercambio por derechos de emisión válidos, en la medida en que no superen los límites cuantitativos y cualitativos establecidos en la normativa de la Unión Europea y hasta la fecha que esta determine.

- En la disposición transitoria tercera se establece el régimen transitorio para la aviación durante los años 2013-2023, derivado de los cambios introducidos por la normativa de la Unión Europea. Se determina que durante cada año natural comprendido entre el 1 de enero de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2023, no serán aplicables las obligaciones del RCDE de la UE para los vuelos con destino u origen en aeródromos situados en países no pertenecientes al Espacio Económico Europeo, ni tampoco a vuelos entre un aeródromo situado en una región ultraperiférica y un aeródromo situado en otra región del Espacio Económico Europeo. Se establecen, además, ciertas reglas sobre los operadores con emisiones anuales inferiores a 3.000 toneladas y sobre la asignación de derechos hasta el 31 de diciembre de 2023.

- El anteproyecto de Ley suprime las disposiciones transitorias cuarta a decimocuarta de la Ley 1/2005.

- En la modificación que se hace a la disposición final primera, relativa a los títulos competenciales, se mantiene la referencia al artículo 149.1, reglas 13.ª y 23.ª de la Constitución, en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, y de legislación básica sobre protección del medio ambiente, respectivamente; y se añade ahora otra al artículo 149.1.20.ª de la Constitución en materia de control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo.

- En la nueva redacción que se da a la disposición final segunda de la Ley 1/2005, se completa la referencia al Derecho de la Unión Europea que se incorpora mediante la mención de la Directiva (UE) 2018/410.

- Se modifica la disposición final tercera, relativa al desarrollo reglamentario, simplificando su redacción y eliminando algunas habilitaciones.

- Se suprime la disposición final tercera bis, antes relativa a la incorporación del Derecho de la Unión Europea, cuyo contenido se incluye ahora en la disposición final segunda.

Finalmente, se introducen algunas modificaciones puntuales en los anexos I y III de la Ley, y se modifica el anexo V, en lo relativo a los sujetos afectados por las disposiciones de la Ley.

El anteproyecto de Ley contiene además, una disposición transitoria y tres finales de la propia norma consultada.

En la disposición transitoria única se prevé que la asignación gratuita de derechos de emisión y nuevos entrantes del periodo de comercio 2013-2020 se regirá por lo previsto en los artículos 2, 16, 17, 18 y 19 de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, en su versión vigente a fecha de 7 de diciembre de 2018, y no por la redacción introducida el artículo único de la ley cuyo anteproyecto se consulta.

La disposición final primera de la norma consultada recoge nuevamente una referencia a los títulos competenciales.

La disposición final segunda, también de la ley cuyo anteproyecto se consulta, expone que con ella se incorpora parcialmente la Directiva (UE) 2018/410.

La disposición final tercera de la Ley objeto del dictamen prevé la entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo.- Memoria del análisis de impacto normativo

El apartado I de la memoria contiene una breve introducción.

El apartado II se refiere a la oportunidad de la propuesta. Se analiza el objeto de la norma consultada, que consiste, en primer lugar, en incorporar al Derecho interno la Directiva (UE) 2018/410 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas, así como la Decisión (UE) 2015/1814. Esta norma fue publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea de 19 de marzo de 2018, y entró en vigor el 8 de abril de 2018; en ella se prevé que los Estados miembros debían poner en vigor, a más tardar el 9 de octubre de 2019, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la mencionada directiva, salvo lo relativo a la modificación del artículo 10 bis, apartado 6, de la Directiva 2003/87/CE, de 13 de octubre de 2003, que debía estar en vigor a más tardar el 31 de diciembre de 2018, y que fue objeto de transposición a través de la disposición final tercera del Real Decreto 18/2019, de 25 de enero, por el que se desarrollan aspectos relativos a la aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el periodo 2021-2030.

Junto a dicha norma, hay otros elementos conexos, de carácter instrumental, contenidos en otras normas de la Unión, que desarrollan el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea. Juntamente, aquella directiva y estos actos constituyen el marco regulador de la fase IV del RCDE de la UE (2021-2030). Se hace referencia a dichos instrumentos normativos, que son los siguientes:

- El establecimiento de la reserva de estabilidad del mercado, mediante la Decisión (UE) 2015/1814 del Parlamento Europeo y del Consejo de 6 de octubre de 2015 relativa al establecimiento y funcionamiento de una reserva de estabilidad del mercado en el marco del régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión, y por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE.

- En materia de seguimiento y notificación, el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/2066 de la Comisión, de 19 de diciembre de 2018, sobre el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero en aplicación de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y por el que se modifica el Reglamento (UE) n° 601/2012 de la Comisión.

- En materia de verificación y acreditación, el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/2067 de la Comisión, de 19 de diciembre de 2018, relativo a la verificación de los datos y a la acreditación de los verificadores de conformidad con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.

- En materia de registro, se ha aprobado igualmente el Reglamento (UE) 2018/208 de la Comisión, de 12 de febrero de 2018, que modifica el Reglamento (UE) n.° 389/2013 por el que se establece el Registro de la Unión.

- En lo referente al sector aéreo, se ha modificado la Directiva 2003/87/CE mediante el Reglamento (UE) 2017/2392 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2017, por el que se modifica la Directiva 2003/87/CE con objeto de mantener las limitaciones actuales del ámbito de aplicación para las actividades de la aviación y preparar la aplicación de una medida de mercado mundial a partir de 2021.

- En lo referente a las normas de asignación gratuita de derechos de emisión, se ha aprobado el Reglamento delegado (UE) 2019/331 de la Comisión de 19 de diciembre de 2018 por el que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.

- En lo que se refiere a los ajustes de la asignación gratuita de derechos de emisión, ha sido adoptado el Reglamento de Ejecución (UE) 2019/1842 de la Comisión, de 31 de octubre de 2019, por el que se establecen disposiciones de aplicación de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo respecto de las disposiciones adicionales de ajuste de la asignación gratuita de derechos de emisión debido a modificaciones del nivel de actividad.

- Por último, en materia de riesgo de fuga de carbono, debe mencionarse la Decisión Delegada (UE) 2019/708 de la Comisión, de 15 de febrero de 2019, que completa la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo en lo referente a la determinación de los sectores y subsectores que se consideran en riesgo de fuga de carbono para el período 2021-2030.

De esta manera, el anteproyecto de Ley es la pieza central y de mayor rango jurídico del conjunto de las normas destinadas a implementar la fase IV del régimen de comercio de derechos de emisión en la UE.

El objetivo de la Ley, se dice, consiste en lograr la reducción de las emisiones de las instalaciones que recaen bajo el RCDE de la UE, y que esta reducción se lleve a cabo de la forma más eficiente posible desde el punto de vista de los costes. En el largo plazo, se persigue estimular la innovación y la inversión en tecnologías bajas en carbono. Los objetivos específicos de la norma proyectada son los siguientes:

- Lograr que las instalaciones sujetas al RCDE de la UE en España, en el periodo 2021-2030, cumplan el objetivo asumido por la Unión de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero un cuarenta y tres por ciento en 2030 respecto de las emisiones del año 2005, lo que implica una intensificación en los esfuerzos de reducción de emisiones hasta la fecha.

- Contribuir a que las inversiones en combustibles fósiles se desplacen hacia tecnologías limpias e innovadoras que permitan que las reducciones de emisiones se produzcan al menor coste posible y de la forma más eficiente.

- Mantener la competitividad internacional de los sectores y subsectores industriales que estén sometidos a un riesgo de fuga de carbono.

- Mejorar la eficacia y la eficiencia en la gestión del RCDE de la UE respecto de las fases anteriores, especialmente en lo que se refiere a la reducción de las cargas administrativas.

Se razona en la memoria que la Ley se adecúa a los principios de buena regulación recogidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En cuanto a las alternativas consideradas, se dice que no se ha contemplado la opción de "no hacer nada", dado que es obligación del Estado transponer la directiva citada; además, dicha transposición requiere rango legal. De esta forma, las opciones que se ha contemplado eran dos: o bien aprobar una nueva ley, lo que tenía como ventajas la claridad de la regulación y la oportunidad de mejora sistemática y depuración de los elementos que habían quedado obsoletos, o bien introducir modificaciones en la ley vigente. Finalmente, se ha optado por esta última posibilidad, lo que se razona en los siguientes términos:

Proceder a modificar la Ley 1/2005 presentaba como principal ventaja la posibilidad de dar continuidad a la forma en la que se había regulado hasta la fecha, siguiendo no sólo el mismo esquema nacional, sino, y de forma más relevante, seguir el propio modelo regulatorio en el ámbito de la Unión Europea, a través de la aprobación de sucesivas directivas que han venido a modificar, en cada una de las nuevas fases del RCDE UE, la Directiva originaria 2007/87/CE. (...) Asimismo proceder a modificar la Ley 1/2005 también permitía aportar una mayor seguridad jurídica a los operadores del RCDE UE que ya están familiarizados con dicha norma y con su sistemática. Ante la existencia de ventajas en ambos casos, se ha optado por llevar a cabo una modificación de la Ley 1/2005, incorporando determinadas ventajas que presentada la alternativa de generar una norma completa de sustitución. De esta forma, se han introducido los cambios necesarios para dar cumplimiento a la obligación de transposición de la Directiva 2018/410 y se han incorporado elementos procedentes de la regulación de la Unión Europea en la regulación en España que resultan del todo imprescindibles para conformar una regulación completa a nivel nacional, al tratarse de elementos conexos de carácter instrumental a la Directa (sic) 2018/410. Asimismo, se han realizado cambios puntuales en la sistemática de la Ley 1/2005 y se han depurado los elementos que, como consecuencia del transcurso de quince años de aplicación del RCDE UE, habían quedado obsoletos, como es el caso de las disposiciones finales. Cabe señalar en este punto que la base para la modificación de la Ley es la versión consolidada de la misma, de acuerdo con su última publicación en el Boletín Oficial del Estado, de fecha 6 de diciembre de 2018.

El apartado III de la memoria hace un análisis jurídico del contenido de la Ley cuyo anteproyecto se consulta. Se señala, en particular, que, al haberse cumplido el plazo de transposición, se había recibido una carta de emplazamiento de la Comisión Europea el 24 de enero pasado, poniendo de manifiesto dicha circunstancia e invitando al Gobierno a adoptar las medidas de transposición pendientes. Asimismo, se razona que la transposición requiere una norma de rango legal como la proyectada, sin perjuicio de algunas otras cuestiones que han sido reguladas ya por real decreto (Real Decreto 18/2019, de 25 de enero, por el que se desarrollan aspectos relativos a la aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el periodo 2021-2030, en relación con determinados aspectos relacionados con la solicitud de asignación gratuita y de exclusión de instalaciones del RCDE UE, y Real Decreto 317/2019, de 26 de abril, por el que se define la medida de mitigación equivalente a la participación en el régimen de comercio de derechos de emisión en el periodo 2021-2025 y se regulan determinados aspectos relacionados con la exclusión de instalaciones de bajas emisiones del régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero). En este apartado se incluye también una tabla de correspondencia entre los artículos de la Directiva 2018/410 y los de la norma de transposición.

En lo que hace a la entrada en vigor, se señala que, si bien es cierto que el artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, establece que las disposiciones cuya aprobación o propuesta corresponda al Gobierno o a sus miembros, preverán el comienzo de su vigencia el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación, en este caso se ha considerado que la Ley debe entrar en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado , habida cuenta de que ha vencido el plazo de transposición de la Directiva.

El apartado IV de la memoria hace referencia a la tramitación de la disposición, resumiendo y valorando las principales sugerencias y observaciones presentadas, tanto en el trámite de consulta previa como en el de audiencia, información pública y consulta a las comunidades autónomas y otros órganos administrativos.

La Ley, se razona en el apartado V de la memoria, se ajusta a la distribución constitucional de competencias, al invocar los títulos competenciales recogidos en el artículo 149.1, reglas 23.ª (legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las competencias de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección), 13.ª (competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) y 20.ª (control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo).

El apartado VI de la memoria estudia los impactos de la norma.

En cuanto al impacto económico, se señala que el Marco 2030, adoptado por el Consejo Europeo en octubre de 2014, fue sometido a una importante evaluación de impacto. Dicho marco 2030 preveía el compromiso de cumplir en 2030 tres grandes objetivos: reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 40% respecto a los niveles de 1990; conseguir una participación de las energías renovables del 27% en el consumo final de energía; y mejorar la eficiencia energética en un 27%. La citada evaluación fue publicada por la Comisión Europea en enero de 2014, y es posiblemente el estudio más notable realizado hasta la fecha sobre los impactos de carácter económico del Marco 2030. De dicha evaluación, que puede consultarse en la página web de la Comisión Europea (http://ec.europa.eu/clima/policies/strategies/2030/documentation_en.htm), la implementación del referido marco tendría los siguientes efectos:

- Inversiones: 38.000 M euros adicionales al año durante las próximas 2 décadas. - Ahorro de combustible: 18.000 M euros adicionales al año durante las próximas 2 décadas. - Seguridad energética: Ahorro adicional del 11% de las importaciones de energía en 2030. - Beneficios para la salud y la contaminación atmosférica: 7.000-13.500 M euros en 2030.

En esta línea, para el análisis del impacto económico de la nueva regulación aplicable a la IV fase de RCDE de la UE (2021-2030), debe tenerse en cuenta que la industria y el sector eléctrico tienen un objetivo conjunto en toda la UE de reducción de emisiones que queda regulado bajo la Directiva 2003/87/CE, y que solo existen objetivos nacionales de reducción de las emisiones en los sectores difusos, regulados mediante el Reglamento (UE) 2018/842. Por ello, el análisis del impacto económico de la norma proyectada sobre la economía en general, y sobre los sectores afectados, se basa en los análisis de impacto económico que la Comisión Europea realizó de la fase IV del RCDE de la UE tanto a la hora de adoptar el Marco de Energía y Clima a 2030, por un lado, como cuando se presentó la propuesta de la Comisión para modificar la Directiva 2003/87/CE, por otro. Los dos documentos más relevantes son los siguientes:

* Análisis de impacto del Marco de Energía y Clima 2030 (Commission Staff Working Document-Impact Assessment Accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions A policy framework for climate and energy in the period from 2020 up to 2030 {COM(2014) 15 final}). En particular, en la sección 5.1.4 se realiza el análisis de impacto económico, incluyendo análisis de impacto sectorial. * Análisis de impacto que acompañaba la propuesta de Directiva para modificar la Directiva 2003/87/CE (Commission Staff Working Document Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective emission reductions and low carbon investments SWD (2015) 135 final). En las páginas 42 a 46 se realiza el análisis de impacto económico de forma pormenorizada.

Sin perjuicio de lo anterior, se hace referencia a los siguientes efectos sobre la economía en general y los sectores afectados de las medidas previstas en la Directiva que ahora se transpone:

• Tal y como se acordó en las conclusiones del Consejo Europeo, de 24 de octubre de 2014, el volumen de asignación gratuita de derechos de emisión se ha limitado e irá decreciendo a lo largo del periodo, intentando que ello no repercuta negativamente en la competitividad de la industria europea. Para ello, se han mejorado las disposiciones sobre fuga de carbono, a través de la actualización de los niveles de referencia para reflejar el progreso tecnológico, mejorar la clasificación de los sectores en función de su riesgo de fuga de carbono y alinear mejor los niveles de asignación con los niveles reales de producción.

• En la medida en que el factor de reducción lineal va a incrementarse -pasando del 1,74% en la fase III al 2,2% en la fase IV, esto es, a partir de 2021-, y que los niveles de asignación gratuita de derechos de emisión para la fase IV van a reducirse progresivamente, es posible que los sectores se enfrenten a mayores costes de cumplimiento después del 2020. Ello dependerá de su habilidad para incrementar su eficiencia en sus procesos productivos, así como de su capacidad para trasladar el precio del carbono a los consumidores sin perder una cuota significativa de mercado. En este sentido, las nuevas reglas de asignación y, en particular, las relacionadas con el riesgo de fuga de carbono, pretenden que los niveles de asignación gratuita cubran los costes de carbono que no pueden trasladarse a los precios finales y que implican que son los propios operadores del sistema los que asumen el coste.

• Se da continuidad, durante la fase IV, a las políticas para prevenir la fuga de carbono, proporcionando niveles adecuados de apoyo para los sectores en riesgo de perder competitividad internacional.

Se denomina "fuga de carbono" a la situación en la que, debido a los costes vinculados a las políticas climáticas, empresas de determinados sectores o subsectores industriales trasladan la producción a otros países con límites de emisión menos estrictos. En el caso español, se dice, "el grueso de la industria seguirá teniendo la consideración de expuesta a fugas de carbono, y con un nivel elevado de asignación gratuita. Se estima que el 88% de las emisiones de la industria pertenecen a sectores expuestos a fugas de carbono". De esta manera, se dice, se cubre con un elevado nivel de asignación gratuita a las instalaciones que pertenecen a sectores y subsectores expuestos a un riesgo significativo de fuga de carbono, preservando de esta manera la competitividad de la industria.

Por otra parte, se estima que la norma no tendrá impacto significativo sobre la competencia, dado que no se limita el número o la variedad de los operadores en el mercado, ni se limita su capacidad para competir ni, en fin, se reducen los incentivos para competir.

También se justifica en la memoria la adecuación de la Ley a los principios de la Ley de garantía de la unidad de mercado.

En cuanto al efecto sobre la pequeña y mediana empresa, se indica que la Ley proyectada mantiene la posibilidad de optar por la exclusión en favor de las pequeñas instalaciones para el periodo de asignación 2021-2025, haciendo uso de la opción recogida en el artículo 27 de la Directiva 2003/87/CE. Por otra parte, el déficit en la asignación afecta a todas las instalaciones con independencia de su tamaño. Por todo ello, se concluye, la norma proyectada presenta un impacto positivo sobre las PYME.

En cuanto al impacto presupuestario, se dice, en primer lugar, que la norma no tendrá previsiblemente impacto sobre los gastos públicos. Sí que afectará, en cambio, a los ingresos públicos, que pueden aumentar, dado que se está produciendo un incremento muy notable del precio de los derechos de emisión. A este respecto, se indica que en 2018 se han ingresado 1.300 millones de euros frente a cifras de años anteriores que oscilaban en torno a los 400 millones; en el año 2019 se han ingresado más de 1.200 millones. No obstante, se añade, es necesaria la cautela a este respecto, dada la incertidumbre que existe respecto del precio del derecho de emisión, como se ha visto con la crisis del COVID-19, cuya consecuencia ha sido una bajada del precio de los derechos de emisión.

En cuanto a las cargas, se hace referencia a lo siguiente:

- en primer lugar, la supresión de la revisión quinquenal de la autorización de emisión de gases de efecto invernadero supondrá una reducción de la carga administrativa (esta reducción se valora en 22.540 euros);

- por otro lado, se impone al titular de las instalaciones que tenga otorgada la asignación gratuita de derechos de emisión nuevas cargas en relación con la obligación de remitir a la Oficina Española de Cambio Climático un informe de nivel de actividad; ello supondrá un aumento del coste, que se valora globalmente -esto es, incluidos todos los informes que deberán emitirse- en 1.088.000 euros.

Finalmente, en lo que hace a los impactos sociales, se señala que la norma no tendrá impacto por razón de género, por razón de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad; tampoco tiene impacto en la familia ni en la infancia y en la adolescencia.

El impacto en el medio ambiente se estima positivo, dado que el objetivo de la Ley consiste en reducir en 2030 las emisiones de gases de efecto invernadero en un 43% respecto a los niveles de emisión del año 2005.

El apartado VII de la memoria hace referencia a la evaluación ex post, que se llevará a cabo transcurridos al menos dos años de aplicación del período 2021-2025, por la Oficina Española de Cambio Climático.

Tercero.- Expediente remitido

Del expediente remitido resulta que se han llevado a cabo los trámites que se tratan a continuación.

a. Consulta previa

Consta en el expediente que se ha llevado a cabo la consulta previa prevista en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; se produjo entre los días 2 y 20 de julio de 2018, previa publicación del correspondiente anuncio en el portal web del Departamento. En este trámite presentaron alegaciones diversas entidades y una particular.

Se incluye en el expediente un documento en el que se valoran las observaciones realizadas en dicho trámite.

b. Trámite de audiencia

El trámite de audiencia e información públicas, previsto en el artículo 26.6 de la Ley del Gobierno ,se ha efectuado mediante la publicación del proyecto en el portal web del Departamento entre los días 22 de abril y 14 de mayo de 2019; de este modo, se daba cumplimiento, asimismo, al trámite preceptivo de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia gratuita en materia de medio ambiente.

En dicho trámite se han recibido observaciones de diversas entidades.

La memoria examina las alegaciones realizadas en este trámite, y también las observaciones presentadas en las consultas realizadas a otros órganos; de las consideraciones expuestas, cabe reseñar las siguientes:

• Se han recibido varias observaciones relacionadas con la asignación de derechos. Así, se ha propuesto tomar en consideración las variaciones en el nivel de actividad (aumento o reducción superior al 15%) de todas las subinstalaciones en las que esté dividida la instalación, en lugar de tener en cuenta dicha variación a nivel de la instalación como establece la redacción sometida a consulta. No se ha considerado procedente incorporar esta propuesta, dado el tenor literal de la Directiva 2018/410, pero se han introducido aclaraciones en el preámbulo que recogen esta preocupación. En cuanto a los supuestos en que concurran las circunstancias que impidan realizar la transferencia de derechos a 28 de febrero, se propone mencionar la existencia de una notificación al titular de la instalación sobre la concurrencia de dichas circunstancias, con objeto de poder efectuar alegaciones. No se ha atendido esta observación, ya que se entiende que existen suficientes garantías en el procedimiento.

• Se propone la supresión del plazo de veintidós meses previsto en la disposición adicional cuarta para presentar la solicitud de exclusión, remitiendo, a estos efectos, al plazo que reglamentariamente se establezca y a la introducción de una fecha límite para la valoración y el ajuste en la asignación de derechos. Se ha incorporado esta sugerencia en el texto.

• Se han efectuado observaciones que afectan a la regulación de los nuevos documentos de aplicación en la fase IV del RCDE de la UE, como son el plan metodológico de seguimiento y el informe verificado sobre datos de referencia. Se propone aclarar la redacción del artículo 21 bis mencionando expresamente que el seguimiento de los niveles de actividad de las subinstalaciones en las que esté dividida cada instalación se realice en función del plan metodológico de seguimiento para las instalaciones a las que se les haya aprobado asignación gratuita de derechos de emisión y "que no estén excluidas de conformidad con la disposición adicional cuarta". Se propone la inclusión de un plazo para que la Oficina Española de Cambio Climático se pronuncie sobre la modificación del plan de seguimiento valorando si tiene o no la consideración de importante con arreglo a la normativa de la Unión. En la memoria se expone que no se ha considerado procedente incorporar estas sugerencias en el texto.

• Se propone una redacción más amplia del nuevo artículo 23 bis respecto al informe verificado sobre los datos de nivel de actividad, sin descender a nivel de subinstalaciones en la valoración, dado que no se conoce el contenido del futuro reglamento que regulará los ajustes de la asignación gratuita. No se ha incorporado esta sugerencia en el texto, ya que no es acorde a la Directiva 2018/410. Asimismo, se propone la inclusión de una referencia expresa a la posibilidad de efectuar alegaciones por parte del titular de la instalación en los casos en que se proceda a estimar el nivel de actividad. Se ha incorporado esta sugerencia en el texto.

• Por último, se han hecho observaciones en cuanto a los plazos previstos en la norma. Entre otras, se propone incorporar la expresión "a más tardar el 28 de febrero" en el artículo 22.1, por considerarla más acorde con lo dispuesto en el artículo 68 del Reglamento de Ejecución (UE) 2018/2066 de la Comisión, de 19 de diciembre de 2018. A su vez, se propone la eliminación del plazo de diez días para la remisión del informe administrativo previsto en el artículo 23 bis, apartado 2, del nuevo texto, sugerencia que ha sido atendida.

c. Consulta al Consejo Nacional del Clima; intervención de las comunidades autónomas

El 22 de abril de 2019, se notificó a los miembros del Consejo Nacional del Clima que se había abierto el trámite de audiencia e información pública. Consta que en dicho trámite presentaron escritos de observaciones diversas entidades (Cámara Oficial de Comercio, Industria, Servicios y Navegación de España, Confederación Sindical de Comisiones Obreras, CEOE, CSIC y Ecologistas en Acción).

d. Consulta a la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático

Se ha consultado a la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático, entre el 22 de abril y el 14 de mayo de 2019.

Con ocasión de dicha consulta, presentaron escritos la Comunidad de Madrid, Galicia, País Vasco y la Federación Española de Municipios y Provincias.

También se recibieron escritos del Ministerio de Educación, la Dirección General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, y de la Dirección General de Tributos del Ministerio de Hacienda.

e. Consulta al Consejo Asesor de Medio Ambiente

Mediante escrito de 19 de junio de 2019, se sometió a consulta de dicho órgano el texto del borrador. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Reglamento de funcionamiento de dicho Consejo, relativo al procedimiento escrito, se remitió el borrador a sus miembros, para que pudieran realizar alegaciones. Se incluye en el expediente el certificado de la Secretaria de dicho órgano, de 11 de julio de 2019, y los escritos presentados por la CEOE y la Confederación Sindical de Comisiones Obreras. Se ha incluido en el expediente una tabla en la que se valoran las observaciones realizadas en este trámite.

En relación con las observaciones planteadas con ocasión de este trámite, la memoria hace la siguiente valoración.

En cuanto a la propuesta de ampliar los temas de las Mesas de diálogo social a la transición ecológica, se ha incorporado en el texto. Sobre la aducida falta de disposiciones específicas respecto a las inversiones en tecnologías hipocarbónicas, se explica que los fondos concretos que se ocupan de ellas no requieren ser plasmados en esta norma, ya que están regulados en la normativa de la Unión. Se han rechazado propuestas respecto a la definición de nuevo entrante, dado que esta definición se corresponde con la recogida en la Directiva 2018/410. Tampoco se han aceptado algunas sugerencias que afectan al procedimiento de asignación, tales como la reducción del plazo, pues se trata de un procedimiento largo y complejo que no puede ser reducido. Respecto a la posibilidad de presentar alegaciones por el titular, en caso de discrepancias por parte de la Administración, en cuanto a los informes sobre los datos de emisiones o sobre los niveles de actividad, se ha incorporado al texto esta propuesta, remitiendo al artículo 84 de la Ley 39/2015. Se han introducido en el preámbulo del texto referencias a que el ajuste en la asignación se realiza empleando los datos a nivel de subinstalación, facilitados en el informe de nivel de actividad verificado. En lo que afecta a las instalaciones excluidas, se incorpora en la norma la propuesta de regular reglamentariamente el plazo para presentar las solicitudes de exclusión. Sin embargo, no puede incluirse la posibilidad de que las instalaciones excluidas se beneficien de los mecanismos que se desarrollen para la reducción de gases de efecto invernadero procedentes de actividades no sujetas al RCDE de la UE.

f. Informe de la Comisión Ministerial de Administración Digital del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico

El informe, de 20 de junio de 2019, es favorable a la aprobación de la norma.

g. Informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 9 de julio de 2019

El informe señala, en primer lugar, que la Ley 1/2005, cuya modificación ahora se proyecta, no fue objeto de controversia competencial, si bien la Comunidad Autónoma de Canarias activó el procedimiento del artículo 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional respecto a determinados artículos, llegándose, finalmente, a un acuerdo en la comisión bilateral entre el Estado y la Comunidad Autónoma.

En el informe se señala lo siguiente en cuanto a la competencia del Estado:

Según la doctrina del TC, al ser el objeto directo y primordial perseguido por la Directiva 2003/87/CE y por las Leyes 1/2005 y 13/2010 el reducir las emisiones a la atmósfera de gases de efecto invernadero, dicha regulación se ampara con carácter prevalente, en el título competencial del artículo 149.1.23ª CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de "legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección". Sin embargo, la referida regulación también incide en la ordenación general de la economía (artículo 149.1.13ª CE, que atribuye al Estado la competencia sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica), al ser objeto de la Directiva 2003/87/CE, que la Ley 1/2005 transpuso, el establecer un mercado europeo de derechos de emisión "con el menor perjuicio posible para el desarrollo económico y la situación del empleo" y que trate de "evitar distorsiones de la competencia", en tanto las medidas propuestas inciden en las decisiones empresariales en el largo plazo favoreciendo un desarrollo económico sostenible.

No obstante, se razona en el informe la procedencia de hacer referencia a la regla 20.ª del artículo 149.1 de la Constitución entre los títulos competenciales a cuyo amparo se dicta la norma.

Por último, en cuanto a la adecuación de la norma a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, no se formulan observaciones.

h. Informe de la Abogacía del Estado, de 7 de octubre de 2019

Dicho informe es desfavorable a la tramitación por el Gobierno de un real decreto-ley como instrumento de transposición de la Directiva (UE) 2018/410.

i. Informes de las secretarías generales técnicas de los departamentos

Se ha recabado el parecer de los siguientes ministerios, a través de sus respectivas secretarías generales técnicas:

- Informe del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, de 3 de julio de 2019, sin observaciones.

- Informe del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social de 19 de julio de 2019, sin observaciones.

- Informe del Ministerio de Economía y Empresa, de 1 de agosto de 2019, sin observaciones.

- Informe del Ministerio de Hacienda, recibido el 8 de agosto de 2019, que concluye que no hay objeciones a la tramitación del anteproyecto.

- Informe del Ministerio de Defensa, de 19 de agosto de 2019, sin observaciones.

- Informe del Ministerio de Fomento, de 4 de septiembre de 2019. Se señala que se había recabado informe de diversos centros del Ministerio, los cuales no habían presentado alegaciones, salvo la Dirección General de Aviación Civil, cuyas observaciones se transcriben. Entre ellas, se hacía referencia a la necesidad de recoger una cita del título competencial incluido en el artículo 149.1.20.ª de la Constitución, relativo al tránsito y transporte aéreo.

- Informe del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, de 15 de octubre de 2019. Se señala que se había recabado el informe de la Secretaría de Estado de Comercio, que no había efectuado observaciones, y de la Secretaría General de Industria, cuyo informe, de 28 de junio de 2019 con observaciones, se adjunta. El informe de la Secretaría General Técnica incluye algunas observaciones al anteproyecto.

j. Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, de 13 de febrero de 2020

El citado informe analiza la estructura y contenido del anteproyecto, y justifica que tiene el rango adecuado y que el Estado cuenta con competencia para su aprobación. En el informe se ponía de manifiesto la necesidad de completar determinados trámites, que se han llevado a cabo. Se incluyen diversas observaciones al anteproyecto.

k. Examen del anteproyecto por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos y, en primera vuelta, por el Consejo de Ministros

Consta que el entonces borrador fue incluido para informe en el orden del día de 28 de febrero de 2020, de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos; se incluye en el expediente el índice azul correspondiente a la reunión de dicha comisión.

Además, el proyecto fue examinado por la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, el 5 de marzo de 2020, y luego por el Consejo de Ministros, el 10 de marzo de 2020, en primera vuelta, tal y como acredita la diligencia de la Vicepresidenta Primera.

l. Aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 20 de abril de 2020

Recabada dicha aprobación, se remitió, por la Secretaría General Técnica del citado departamento, un informe fechado el 8 de abril de 2020, con diversas observaciones.

Como consecuencia de dicho informe, se elaboró un nuevo texto, que fue remitido nuevamente para aprobación previa, la cual fue dada mediante Resolución de 20 de abril de 2020, aprobada por delegación de la titular del Ministerio por el Secretario de Estado de Política Territorial y Función Pública.

m. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de 23 de abril de 2020

El informe de la Secretaría General Técnica expone las principales novedades del anteproyecto de Ley.

Se razona que el rango se considera adecuado. A este respecto, se hace referencia a que, estando el Gobierno en funciones, se solicitó informe a la Abogacía del Estado para su tramitación como real decreto-ley. El 7 de octubre de 2019, la Abogacía del Estado emitió informe desfavorable al considerar que la necesidad de transposición de una directiva en plazo no constituye en sí misma razón suficiente que avale el uso de ese instrumento jurídico, entendiendo dicho órgano que no se justificaban los presupuestos de extraordinaria y urgente necesidad para cada uno de los supuestos regulados en el proyecto, requeridos por el artículo 86.1 de la Constitución, por lo que la modificación de la Ley 1/2005 volvió a tramitarse bajo la forma de anteproyecto de ley.

Se considera que la regulación contenida en el anteproyecto tiene, en su gran mayoría, la naturaleza de legislación básica, por lo que su rango es conforme con la jurisprudencia constitucional. A este respecto, se hace referencia a la reciente STC 87/2019.

El anteproyecto lleva a cabo una transposición parcial, que se completa con el ya aprobado Real Decreto 18/2019, de 25 de enero, por el que se desarrollan aspectos relativos a la aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el periodo 2021-2030 (que transpone el artículo 1, punto 14, letra f), que modifica el artículo 10 bis, apartado 6, de la Directiva 2003/87/CE); y con el proyecto de Real Decreto por el que se desarrollan aspectos relativos al ajuste de la asignación gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el periodo 2021-2030 (que transpondrá el apartado14, letras m) y n), y el apartado 17, en su último inciso, del artículo 1 de la Directiva (UE) 2018/410, de 14 de marzo de 2018); este proyecto se encuentra en fase de tramitación en la fecha de firma de este informe.

El informe concluye exponiendo el parecer favorable al anteproyecto, en cuya tramitación y redacción, se dice, ha participado la Secretaría General Técnica.

n. Oficio de la Directora de la OECC, de 23 de abril de 2020

En el oficio se explican las razones de la urgencia de la consulta al Consejo de Estado; se señala que el plazo de transposición de la Directiva concluyó el 9 de octubre de 2019, y que se había recibido el 24 de enero de 2020 una carta de emplazamiento de la Comisión Europea. Además, se indica que el retraso en el establecimiento del marco regulador de la fase IV del RCDE de la UE (2021-2030) supone una importante merma de la seguridad jurídica a nivel nacional para los participantes en el RCDE de la UE, dado que dicha fase se inicia el 1 de enero de 2021 y la regulación contenida en este anteproyecto de Ley no solo debe ser adoptada con cierta antelación a dicha fecha para que los titulares de las instalaciones y operadores aéreos y los demás sujetos afectados lleguen a ser conocedores del nuevo marco normativo, sino para que también cumplan algunas de las obligaciones que ya son exigibles a partir de 2019.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

En dicha orden se señala que el dictamen debe emitirse antes del 15 de mayo de 2020, de conformidad con lo acordado por el Consejo de Ministros el 5 de mayo de 2020.

I. OBJETO DE LA CONSULTA

Tiene por objeto la consulta el anteproyecto de Ley por la que se modifica la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes.

El dictamen del Consejo de Estado es preceptivo en virtud de lo dispuesto en el artículo 21.2 de su Ley Orgánica, el cual, en su redacción actual, establece que "El Consejo de Estado en Pleno deberá ser consultado en los siguientes asuntos: (...) 2. Anteproyectos de leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo".

No obstante, debe tenerse en cuenta que, conforme a lo establecido en el artículo 19.2, "si el plazo fijado fuese inferior a diez días, la consulta será despachada por la Comisión Permanente, aun siendo competencia del Pleno, sin perjuicio de que el Gobierno pueda requerir ulteriormente el dictamen del Pleno".

En consecuencia, dado que, de conformidad con el Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de mayo de 2020, se ha solicitado que el dictamen se emita antes del 15 de mayo de 2020, es competente para emitir el dictamen la Comisión Permanente del Consejo de Estado.

II. EL ANTEPROYECTO SOMETIDO A CONSULTA

El régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (en lo sucesivo, RCDE de la UE) fue introducido por la Directiva 2003/87/CE. Su objetivo consiste en fomentar la reducción de las emisiones de esos gases de forma eficaz. Dicha directiva fue transpuesta a nuestro ordenamiento interno a través del Real Decreto-ley 5/2004, de 27 de agosto, por el que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, luego tramitado como ley (Ley 1/2005, cuya modificación ahora se proyecta). En el dictamen número 1.979/2004, emitido con ocasión de la consulta sobre el proyecto del citado real decreto- ley, se explicaba sucintamente dicho mecanismo, entonces novedoso. Se hacía en los siguientes términos:

La configuración del régimen de comercialización responde al siguiente esquema: los Estados han de asignar a las instalaciones comprendidas en el citado ámbito de aplicación los llamados derechos de emisión (esto es, el derecho a emitir una tonelada equivalente de dióxido de carbono durante un período determinado), de tal manera que las emisiones de las instalaciones quedan limitadas por el número de derechos que posean, y que han de entregar a la Administración precisamente en función del volumen de sus emisiones en cada año. Al ser dichos derechos de emisión transferibles, se permite su comercialización en el interior de la Comunidad Europea, permitiendo así la distribución posterior de dichos derechos en función de la propia lógica del mercado.

Para hacer realidad dicho mecanismo, la Directiva determina, en primer lugar, que todas las instalaciones que lleven a cabo las actividades enumeradas en el Anexo I (las comprendidas en el ámbito del régimen de comercialización) y que den lugar a las emisiones especificadas en relación con dichas actividades, deberán disponer de un permiso (autorización en la terminología del Real Decreto-ley) de emisión de gases de efecto invernadero a partir del 1 de enero de 2005 (artículos 4 a 6)

En segundo lugar, se determina que los Estados asignarán, conforme al Plan Nacional de Asignación que deben elaborar, los derechos de emisión de gases de efecto invernadero (...)

En tercer lugar se determina que los Estados deben velar por que los derechos de emisión puedan transferirse entre personas físicas y jurídicas de la Comunidad y entre personas de la Comunidad y personas de terceros países donde tales derechos de emisión sean reconocidos de conformidad con el procedimiento contemplado en el artículo 25 de la Directiva (artículo 12.1). Esta es la pieza central del régimen establecido, en la medida en que, tras la asignación inicial realizada por los Estados de conformidad con los límites calculados de conformidad con lo dispuesto en la Directiva comunitaria, la redistribución de dichos derechos se realiza conforme a criterios de mercado, lo que plasmaría el principio de eficiencia en la distribución de derechos de emisión a que se alude en la Directiva comunitaria (esto es, que las reducciones de las emisiones se produzcan allí donde tiene menores costes).

Es igualmente fundamental, y así se establece en la Directiva, el control del cumplimiento de las normas relativas a la entrega de derechos de emisión en función de las emisiones realmente producidas. A este respecto, los titulares de cada instalación deberán notificar sus emisiones, debiendo velar los Estados para que los informes se verifiquen adecuadamente (artículos 14 y 15). De igual modo, se obliga a los Estados a fijar un régimen de sanciones que sean eficaces, proporcionadas y disuasorias.

De esta forma, pues, el régimen de comercio de derechos de emisión permite una reducción de las emisiones (al reducir progresivamente el número de derechos o, lo que es lo mismo, las posibilidades de emisión de gases de efecto invernadero). Además, se establece dicha reducción sobre la base de criterios de eficiencia, al permitir su comercialización. Por último, el coste de los derechos de emisión supone un incentivo para realizar inversiones que reduzcan la emisión de gases de efecto invernadero, ya que dicha reducción implica una disminución de costes.

Tal y como expone la memoria, este régimen afecta en España a casi 1.100 instalaciones. Supone un 45% de las emisiones totales nacionales de todos los gases de efecto invernadero.

Durante la vigencia de aquella directiva, se han sucedido diversos períodos o fases de comercio; la primera entre 2005-2007, la segunda entre 2008-2012, y la tercera entre 2013-2020. Con ocasión de cada una de dichas fases, se llevaron a cabo modificaciones tanto en la normativa de la Unión Europea como en el Derecho interno -fundamentalmente en la Ley 1/2005, citada-.

La IV fase de comercialización comprende los años 2021 a 2030, y se divide en dos períodos de asignación, que abarcan respectivamente los años 2021-2025 y 2026-2030. Con tal motivo, se aprobó la Directiva (UE) 2018/410, que ha realizado modificaciones en la Directiva 2003/87/CE.

Dicha modificación es coherente con los objetivos de reducción de emisiones de la Unión Europea, fijados primero en el Consejo Europeo de 2014, en el que se asumió el compromiso de reducir las emisiones globales de gases de efecto invernadero en un 40% respecto de los valores de 1990; y se estableció, asimismo, el objetivo de reducir las emisiones en los sectores cubiertos por el RCDE de la UE en un 43% respecto de los valores de 2005. Es preciso, asimismo, tener en cuenta el Acuerdo de París, adoptado el 12 de diciembre de 2015, bajo la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático, en vigor desde el 4 de noviembre de 2016, de forma general, y para España el 11 de febrero de 2017 (en lo sucesivo, Acuerdo de París), cuyo principal objetivo consiste en mantener los esfuerzos para limitar el aumento de la temperatura a 1,5 °C por encima de los niveles preindustriales. Como recuerda la memoria, la Unión Europea envió la contribución determinada de la Unión y sus Estados miembros a la Secretaría de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático el 6 de marzo de 2015.

Con el fin de lograr estos objetivos, la Directiva (UE) 2018/410 ha introducido importantes novedades. Junto a la Directiva, la UE ha aprobado otras disposiciones que son, asimismo, relevantes de cara a regular la fase IV del RCDE de la UE, y que han quedado citadas en el apartado segundo de los antecedentes de este dictamen.

En este contexto, el objetivo de la Ley cuyo anteproyecto se consulta consiste en modificar la vigente Ley 1/2005, con el fin de trasponer la Directiva (UE) 2018/410, citada; asimismo, se lleva a cabo el ajuste del régimen vigente, teniendo en cuenta el resto de las disposiciones a que se hacía referencia, e introduciendo algunas mejoras en la Ley.

Entre los principales aspectos del nuevo régimen establecido en la normativa de la UE, que la Ley cuyo anteproyecto se consulta ha de incorporar en parte, cabe hacer referencia a los siguientes:

- La subasta de derechos de emisión se afirma como sistema principal de asignación de derechos. No obstante, se mantiene la asignación gratuita de derechos para aquellos sectores industriales que están sometidos al denominado riesgo de fuga de carbono; esto es, al traslado de la producción hacia terceros países, con controles de emisiones menos estrictos, lo que daría lugar a que no se produjera una reducción de las emisiones globales, sino un traslado de los focos de emisión. De acuerdo con lo anterior, y con el régimen recogido en el Derecho de la Unión Europea, a las instalaciones de sectores en riesgo de fuga de carbono se les asignarán derechos gratuitos correspondientes al 100% de su nivel de referencia, mientras que el resto de las instalaciones recibirán hasta 2026 derechos gratuitos correspondientes al30% de dicho nivel, y luego dicha asignación gratuita se irá reduciendo paulatinamente hasta suprimirse en 2030.

- Por otra parte, la Ley proyectada recoge disposiciones dirigidas a conseguir que los derechos asignados gratuitamente se ajusten mejor a los niveles de producción, previendo a este respecto ajustes cuando se produzca un desvío promedio de la actividad en los dos años anteriores superior al 15% respecto de la que fue considerada para la asignación de los derechos.

- También se prevé que los Estados puedan compensar parcialmente, de acuerdo con las normas de ayuda de Estado, a aquellas instalaciones o sectores expuestos a riesgo de fuga de carbono, por los costes relacionados con las emisiones; a este respecto, se prevén mecanismos dirigidos a evitar que se emplee a estos fines un porcentaje superior al 25% de los ingresos generados por las subastas de los derechos de emisión.

- Se mantiene el régimen de exclusión de las pequeñas instalaciones del RCDE de la UE, de acuerdo con la normativa vigente, si bien se acentúa la importancia de la adopción de medidas de mitigación equivalentes.

- Por otra parte, el factor de reducción lineal -esto es, la reducción anual de derechos de emisión en relación con los del año anterior- va a incrementarse, pasando del 1,74% en la fase III al 2,2% en la fase IV. Ello implica, pues, una reducción mayor cada año de las emisiones de gases de efecto invernadero en los sectores cubiertos por el RCDE de la UE.

De acuerdo con dicho régimen, la Ley proyectada incluye importantes novedades, que han quedado reflejadas, con particular claridad, en el informe de la Secretaría General Técnica. Entre dichas novedades, y al margen de las realizadas con el fin de mejorar la sistemática y calidad normativa de la ley vigente, cabe hacer referencia a las siguientes:

- se han modificado algunas definiciones incorporadas al artículo 2, en algunos casos derivadas de los cambios en la Directiva (como es el caso del término "nuevo entrante");

- se regulan las mesas de diálogo social, como mecanismo para garantizar la participación de las organizaciones sindicales y asociaciones empresariales en el seguimiento del impacto de la norma (artículo 3 bis);

- se ha eliminado la exigencia de revisar las autorizaciones de emisión de gases de efecto invernadero cada cinco años, actualmente contenida en el artículo. 4.5 de la Ley 1/2005;

- los derechos de emisión, cuya regulación ahora se hace en el capítulo III, en lugar de en el V, se configuran como instrumentos financieros, siéndoles de aplicación la normativa nacional y de la Unión Europea sobre mercados de tales instrumentos (artículo 10);

- se establece la validez indefinida de los derechos de emisión expedidos a partir de 1 de enero de 2013 (artículo 12);

- se otorga a la Secretaría de Estado de Medio Ambiente la función de subastador en las subastas de derechos de emisión, de acuerdo con la normativa de la Unión Europea (artículo 14.3);

- se prevé la "cancelación" de derechos de emisión -esto es, la eliminación definitiva de derechos sin contabilizarla a efectos de emisiones-, cuando se produzca el cese de capacidad de generación de electricidad, en una proporción equivalente al promedio de emisiones verificadas de la instalación cuyo cese se produzca (artículo 14.4);

- se reduce paulatinamente la cantidad de derechos que se darán gratuitamente a las instalaciones que no estén en sectores o subsectores sometidos a riesgo de fuga de carbono, que será del 30% hasta 2026, y luego se irá reduciendo gradualmente hasta llegar a una situación en 2030 en la que no se asigne derecho gratuito alguno (artículo 16.2);

- se prevén ajustes en el número de derechos de emisión asignado gratuitamente cuando el nivel de actividad de una instalación aumente o disminuya más de un 15% en comparación con el nivel de actividad utilizado inicialmente (artículo 20), regulándose el plazo de prescripción del derecho de la Administración a exigir la devolución, que será de cinco años, y del derecho a la ejecución de oficio de dicha devolución, también de cinco años (artículo 21);

- en coherencia con lo anterior, se exige a los titulares de las instalaciones a las que se asignen derechos gratuitamente realizar un seguimiento de los niveles de actividad, junto a la obligación de seguimiento de las emisiones que corresponde a todas las instalaciones (artículos 21 bis y siguientes);

- se ajustan las referencias al Registro de la Unión Europea de derechos de emisión, atribuyendo a la OECC la administración del área española, con el fin de ajustar la Ley a la estructura y funcionamiento de dicho Registro (en particular, artículo 25);

- se ajusta el régimen sancionador, incluyendo infracciones ajustadas al nuevo contenido de la Ley, como las relativas a la falta de seguimiento de los niveles de actividad de las instalaciones que hayan recibido asignación gratuita de derechos, o la falta de devolución de los derechos gratuitos transferidos en exceso (artículo 29);

- se modifica el régimen de asignación a los operadores aéreos (capítulo IX de la Ley), excluyendo determinadas rutas durante el período que abarca hasta 2023; así, mediante la disposición transitoria tercera se establece un régimen transitorio para el sector aéreo durante los años 2013 a 2023; por otra parte, se prevé la exclusión del RCDE de la UE de los operadores aéreos no comerciales con un total de emisiones anuales inferiores a 1.000 toneladas de CO2 correspondientes a vuelos con origen o destino en un aeródromo situado en el territorio al que se aplica la Directiva 2003/87/UE; y se introducen novedades que afectan a la posibilidad de los operadores aéreos de poder acogerse a metodologías de seguimiento y notificación de emisiones simplificadas en caso de emitir por debajo de las 3.000 toneladas de CO2 anuales en el alcance reducido del RCDE de la UE;

- si bien se excluyen las instalaciones de pequeño tamaño del régimen de comercio de derechos de emisión hasta 2025, se condiciona la exclusión posterior a la valoración que se haga de los resultados de un informe que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico debe hacer en 2023 (disposición adicional cuarta);

- se mantiene la posibilidad de establecer un mecanismo de compensación de los costes indirectos imputables a las emisiones de gases de efecto invernadero repercutidas en los precios de electricidad, de los que podrán beneficiarse las instalaciones pertenecientes a sectores expuestos a fugas de carbono, si bien se prevé que el Gobierno procurará no destinar a este mecanismo un importe superior al 25% de los ingresos de las subastas; en el caso de que se supere dicho importe, se prevé la publicación de un informe en el que se justifique los motivos por los que se superó aquel (disposición adicional sexta); y

- se establece un régimen transitorio en relación con la aviación, aplicable hasta 2023 (disposición transitoria tercera).

En los apartados siguientes de este dictamen, se hará una valoración sobre la tramitación del anteproyecto y su contenido, y se recogerán finalmente algunas observaciones sobre el articulado.

III. TRAMITACIÓN DE LA NORMA

La tramitación de la norma ha sido conforme, en términos generales, con los criterios establecidos en la Ley 39/2015 y en la Ley del Gobierno, con las salvedades a que a continuación se hace referencia.

Cabe destacar, a este respecto, que se ha llevado a cabo un trámite de consulta previa, conforme a lo previsto en el artículo 26.2 del Gobierno y en el artículo 131 de la Ley 39/2015; dentro de dicho trámite se recibieron diversas sugerencias, que han sido objeto de valoración en el correspondiente documento.

Asimismo, consta que se ha realizado el trámite de audiencia y participación pública mediante la publicación del borrador de la Ley en la página web del Ministerio, de acuerdo con lo previsto en el artículo 133 de la Ley 39/2015 y el artículo 26.6 de la Ley del Gobierno, y con lo exigido en el artículo 18 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente; se incluye en el expediente un documento en el que se valoran las alegaciones realizadas, así como las observaciones presentadas por las comunidades autónomas.

Se ha recabado el informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 19 de la Ley 27/2006, citada. Además, el anteproyecto ha sido consultado a los distintos departamentos, habiéndose incorporado observaciones de muchos de ellos. También se ha consultado a la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático, como órgano de coordinación y colaboración entre la Administración General del Estado y las comunidades autónomas previsto en la vigente Ley 1/2005; con ocasión de este trámite, han presentado escritos algunas de las comunidades autónomas.

En fin, se incluye asimismo el preceptivo informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa (artículo 26.9 de la Ley del Gobierno), así como la aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública y el informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local, exigido por el artículo 26. 5 de la citada ley.

Consta, igualmente, que la Comisión Delegada de Asuntos Económicos ha conocido del texto de la Ley, y que se ha sometido al examen del Consejo de Ministros en primera vuelta, conforme a lo establecido en el artículo 26.4 de la Ley del Gobierno.

Por lo demás, estima el Consejo de Estado que la memoria es suficientemente expresiva, tanto de los fines perseguidos como de los impactos que tendrá la regulación proyectada. Particular relevancia tiene la previsión, recogida en dicho documento, de que la norma será sometida a evaluación ex post.

En definitiva, la tramitación del anteproyecto se ha atenido a lo establecido en el régimen jurídico aplicable.

IV. VALORACIÓN DEL ANTEPROYECTO Y LA MEMORIA REMITIDA

1. Consideraciones generales

Como primera cuestión, cabe llamar la atención de que se ha sobrepasado el plazo establecido para la transposición de la Directiva (UE) 2018/410. En efecto, el apartado 1 de su artículo 3 establece que los Estados miembros pondrán en vigor, a más tardar el 9 de octubre de 2019, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en esta directiva. Por ello, y habida cuenta de que, como señala la memoria, la Comisión Europea remitió una carta de emplazamiento el 24 de enero de 2020 a las autoridades españolas, poniendo de manifiesto dicho incumplimiento, se recuerda la necesidad de llevar a cabo, con la mayor urgencia, los trámites conducentes a la aprobación de esta Ley.

Ello es particularmente relevante, habida cuenta, además, de que es necesario que las instalaciones afectadas por el RCDE de la UE conozcan las nuevas disposiciones del régimen y puedan adoptar las medidas necesarias para adecuarse a él.

Por lo demás, la Ley cuyo anteproyecto se consulta es conforme con la Directiva cuya incorporación se lleva a cabo, por lo que merece, desde esta perspectiva, un juicio favorable, sin perjuicio de las observaciones que luego se harán al articulado.

Por lo demás, cabe recordar que recientemente se consultó al Consejo de Estado el anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición energética (dictamen 204/2020), cuyo artículo 3 establecía los objetivos de la política de cambio climático, entre los cuales se incluía el de reducir en el año 2030 las emisiones de gases de efecto invernadero del conjunto de la economía española en, al menos, un 20 % respecto del año 1990; además, dentro del título VII, relativo a los recursos para la lucha contra el cambio climático, el artículo 27 prevé en su apartado 4 que los ingresos de las subastas de los derechos de emisión sean empleados en el cumplimiento de aquellos objetivos. Las medidas previstas en el anteproyecto que se consulta, de conformidad con las normas de la Unión Europea, tienen por objeto el logro de estos fines en lo que se refiere a los sectores cubiertos por el régimen de derechos de emisión.

2. Competencia del Estado

La Ley cuyo anteproyecto se consulta da nueva redacción a la disposición final primera de la Ley 1/2005, que queda así:

Disposición final primera. Títulos competenciales Esta Ley se dicta al amparo de las competencias exclusivas del Estado previstas en el artículo 149.1.13.ª y 23.ª de la Constitución, en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y de legislación básica sobre protección del medio ambiente, a excepción de la disposición adicional segunda, sin perjuicio de las competencias de ejecución que ostentan las Comunidades Autónomas en materia de legislación de medio ambiente. No obstante lo anterior, aquellas materias relacionadas con la aviación se dictan también al amparo de la competencia exclusiva del Estado prevista en el artículo 149.1.20ª de la Constitución en materia de control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo.

A juicio del Consejo de Estado, y de acuerdo con el informe del Director General de Régimen Autonómico y Local, el Estado cuenta con competencia suficiente para dictar la norma, al amparo de los tres títulos competenciales que se citan en la disposición transcrita.

En lo que hace a la invocación de los dos títulos competenciales citados en primer lugar, los recogidos en el artículo 149.1, reglas 13.ª y 23.ª, resulta oportuna la mención de la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 87/2019, de 20 de junio, cuyo objeto eran diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2017, de 1 de agosto, de cambio climático, que, en su fundamento jurídico 4, hace referencia explícita a ambos títulos competenciales.

El mismo criterio en cuanto a la procedencia de tener en cuenta el título competencial recogido en la citada regla 13.ª resulta de la Sentencia del Tribunal Constitucional 15/2018, de 22 de febrero de 2018, relativa al Real Decreto 1494/2011, de 24 de octubre, por el que se regula el fondo de carbono para una economía sostenible (FJ 5).

También resulta pertinente, a juicio del Consejo de Estado, la cita del título recogido en el artículo 149.1.20.ª de la Constitución Española en materia de control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, habida cuenta del contenido del capítulo IX de la Ley 1/2005, en la nueva redacción.

En particular, se considera conforme con la distribución constitucional de competencias la nueva redacción que se proyecta para la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2005, que prevé un informe vinculante del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, previo a la decisión del órgano competente autonómico de excluir las instalaciones que tengan la consideración de pequeños emisores o sean hospitales del RCDE de la UE. En efecto, conforme a la jurisprudencia constitucional, "la intervención del Estado mediante la técnica del informe preceptivo y vinculante debe reputarse constitucionalmente legítima cuando se funde en el ejercicio de una competencia propia sobre una determinada materia (competencia que es indisponible) que le habilite para actuar, distinta de la materia sobre la cual la Comunidad Autónoma ejerce su propia competencia de autorización" (STC 18/2011, FJ 21); y es claro que, en el presente caso, el Estado tiene competencia para determinar el ámbito de aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión.

3. Sobre la técnica normativa

a.- El análisis de la norma, desde el punto de vista de la técnica normativa, plantea una primera cuestión: la de si hubiera sido más adecuado aprobar una nueva ley que sustituyera a la Ley 1/2005 vigente o si es acertado que la modificación se lleve a cabo manteniendo vigente dicho texto legal, pero con las importantes modificaciones que se llevan a cabo.

Si bien, dada la relevancia de los cambios que se introducen en la regulación, que afectan a aspectos muy importantes del contenido, pero también a la propia estructura de la Ley, cabría considerar que hubiera sido deseable aprobar una nueva ley, la memoria del análisis de impacto normativo expone las razones que han llevado a adoptar, finalmente, la solución contraria. Así, la memoria justifica la solución adoptada por haber sido el modo de proceder de la UE, que ha venido introduciendo los cambios en el régimen del RCDE de la UE a través de sucesivas modificaciones del texto de la Directiva 2003/87/CE; se dice, además, que esta forma de proceder mantenía el esquema actual y daba con ello mayor continuidad a la aplicación del régimen vigente.

En tales circunstancias, y habiéndose explicitado en el correspondiente apartado de alternativas consideradas de la memoria las razones en las que se funda dicha solución, el Consejo de Estado no realiza observación a la solución adoptada. Sí que se consideran acertados, en todo caso, algunos de los cambios de sistemática que se han llevado a cabo, como la inclusión en el capítulo III de la Ley, actualmente sin contenido, la regulación de los derechos de emisión.

b. Algunas de las modificaciones que se llevan a cabo en la Ley 1/2005 tienen como único objeto sustituir la referencia a la Comunidad por otra a la Unión Europea. Si bien cabría argumentar que ello no es necesario, en la medida en que la Unión Europea sigue siendo una Comunidad de Derecho, y que el adjetivo "comunitaria" tiene un uso ya consolidado, dichas modificaciones son coherentes con lo que hizo la propia Directiva (UE) 2018/410, que, en su artículo 1, sustituye en la Directiva 2003/87/CE todas las referencias a "régimen comunitario" por otras a "RCDE de la UE", y sustituye, también a lo largo de toda la Directiva, el término "Comunidad" por "Unión", con los ajustes gramaticales correspondientes. Por ello, haciéndose así en el anteproyecto, no parece consecuente con ello que luego, en algunos de sus preceptos, que dan nueva redacción a la Ley 1/2005, se recoja, sin embargo, la referencia al "derecho comunitario", como en la parte IX de la exposición de motivos o en la nueva redacción que se da a los artículos 17 y 26. Procede, por ello, adecuar esta redacción, con el fin de sustituir la referencia a las normas comunitarias por otras a las normas de la Unión Europea.

V. OBSERVACIONES AL ANTEPROYECTO

Se harán a continuación algunas observaciones al anteproyecto de Ley; para ello, y en aras de la mayor claridad y simplicidad, se hará referencia al artículo de la Ley 1/2005 que se modifica, salvo cuando se haga una observación a una disposición del anteproyecto (esto es, de la Ley modificativa, no de la modificada), en cuyo caso se señalará explícitamente así.

1. Artículo 2

Los cambios que se introducen en el artículo 2 de la Ley 1/2005 modifican algunas definiciones (como la de "expedición", "nuevo entrante", "Estado miembro responsable de la gestión" y "plan de seguimiento de las emisiones") e introduce dos nuevas, la de "cancelación" y la de "retirada". Define así ambos términos:

y) Cancelación: eliminación definitiva de una unidad de Kioto por su titular sin contabilizarla a efectos de las emisiones verificadas. z) Retirada: contabilización de una unidad de Kioto por una Parte en el Protocolo de Kioto a efectos de las emisiones notificadas de dicha Parte.

Ambas definiciones precisan algún comentario. En primer lugar, es preciso tener en cuenta que, a lo largo de la Ley, no se define el concepto de "unidad de Kioto", por lo que dicha definición, en lugar de introducir mayor claridad, pudiera generar dudas innecesarias. Dicho término es definido en el Reglamento (UE) n.º 389/2013 de la Comisión, de 2 de mayo de 2013, por el que se establece el Registro de la Unión de conformidad con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y las Decisiones n.º 280/2004/CE y n.º 406/2009/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, y por el que se derogan los Reglamentos (UE) n.º 920/2010 y n.º 1193/2011 de la Comisión; lo hace en los siguientes términos:

"unidades de Kioto": UCA [unidades de cantidad atribuida], unidades de reducción de emisiones ("URE"), reducciones certificadas de emisiones ("RCE"), UDA [Unidades de abosorción], RCEl [reducciones certificadas de emisiones a largo plazo] y RCEt [reducciones certificadas de emisiones temporales];

No hace referencia, sin embargo, dicho concepto a los derechos de emisión generales, que el propio artículo 2 del Reglamento define. Resulta de ello, pues, que, al tratar de definir un término en apariencia sencillo, como es el de cancelación o retirada, el anteproyecto utiliza otro -el de unidades de Kioto-, no definido, que entraña mayor complejidad.

Por otra parte, a lo largo de la Ley cuyo anteproyecto se consulta, cuando se utilizan los términos "cancelación" y "retirada", se refieren a los derechos de emisión, y no a las unidades de Kioto. Así sucede, aparte de en la exposición de motivos, en la nueva redacción que la Ley da al artículo 25.4 de la Ley 1/2005. Además, debe tenerse en cuenta que dichas definiciones se introducen en la Ley 1/2005; y cuando dicha ley utiliza el término cancelar lo hace, en ocasiones, con un significado diferente. Así sucede, por ejemplo, cuando el apartado VII de la exposición de motivos emplea el término para referirlo a la operación de cancelar aquellos derechos correspondientes a las emisiones realizadas (y no, como dice la nueva definición, sin contabilizar las emisiones). Así lo hace, también, el apartado VIII de la exposición de motivos, sin que luego el término se utilice a lo largo del articulado. En otros apartados, como en el artículo 14.4, se utiliza el término cancelar, referido a los derechos de emisión, en el sentido que le da la definición más arriba transcrita, es decir, como retirada definitiva sin contabilizar a efectos de emisiones, pero lo refiere a los derechos de emisión, y no a las unidades de Kioto.

En definitiva, estima el Consejo de Estado que debe revisarse la introducción de ambas definiciones y el uso que se hace de dichos términos. Para llevar a cabo dicha revisión, debe tenerse en cuenta lo siguiente:

- En primer lugar, el Reglamento (UE) 389/2013, de la Comisión, relativo al Registro de la Unión Europea sobre derechos de emisión, define cuatro términos relevantes: entrega, cancelación, supresión y retirada; lo hace de esta forma:

15) "entrega": contabilización de un derecho de emisión por el titular de una instalación o un operador de aeronaves a efectos de las emisiones verificadas de su instalación o aeronave; 16) "cancelación": eliminación definitiva de una unidad de Kioto por su titular sin contabilizarla a efectos de las emisiones verificadas; 17) "supresión": eliminación definitiva de un derecho de emisión por su titular sin contabilizarla a efectos de las emisiones verificadas; 18) "retirada": contabilización de una unidad de Kioto por una Parte en el Protocolo de Kioto a efectos de las emisiones notificadas de dicha Parte;

De este modo, pues, existe un paralelismo entre los conceptos de entrega y retirada (que supone contabilizar emisiones), de una parte, y cancelación y supresión (que no contabilizan a efectos de emisiones), de otra, si bien la entrega y la supresión se refieren a los derechos de emisión, y la cancelación y la retirada se refieren a las unidades de Kioto.

- Por ello, sería adecuado que, cuando la Ley hace referencia a estos conceptos, utilice los términos de conformidad con las definiciones recogidas en el propio Reglamento de la UE, que, como es sabido, es una norma de aplicabilidad inmediata y efecto directo.

- Y sería conveniente, asimismo, que se recogiera la definición de esos cuatro términos en el artículo 2 (o, por lo menos, de los términos "entrega" y "supresión", ambos relativos a los derechos de emisión, dado que, a lo largo de la Ley, no se hace referencia en momento alguno a la cancelación o retirada de las unidades de Kioto).

Ello obligaría a un repaso de la Ley -tanto la Ley 1/2005, como la ahora proyectada-, ajustando la redacción a lo expuesto, y cuidando que el uso de los términos, tanto en el anteproyecto como en la Ley 1/2005, se ajuste a las definiciones recogidas en el Reglamento de la UE ya citado.

Por lo demás, cabe llamar la atención de que el artículo 2 de la Ley 1/2005, en la versión que ahora se modifica, al relacionar las definiciones utiliza las letras del abecedario español, excluyendo la ñ, a pesar de ser una letra más de dicho abecedario. Si bien no se considera procedente hacer una nueva lista de definiciones, dado que las modificaciones que se llevan a cabo son meramente puntuales, sí que debe recordarse la procedencia de utilizar dicha letra en las relaciones de párrafos o apartados.

2. Artículo 2 bis

Se introduce en este artículo la regulación de las relaciones de cooperación y colaboración entre las diferentes Administraciones, sacando dicha regulación del vigente artículo 3, relativo a la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático. Estima el Consejo de Estado acertada dicha solución, en tanto los principios que rigen dichas relaciones tienen sustantividad propia y un alcance mayor y más general que la regulación de dicha comisión.

En todo caso, estima el Consejo de Estado que la redacción de este artículo pudiera ser objeto de alguna mejora (y simplificación) si al determinar el ámbito de la cooperación y colaboración, el inciso "en relación al informe al que se refiere el artículo 21 de la Directiva 2003/87/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo, relativo a la aplicación de la misma", se sustituyera por otro semejante al siguiente: "en relación con el informe relativo a la aplicación de la Directiva 2003/87/CE, previsto en su artículo 21". No se estima necesaria la cita completa de la Directiva, que ya se ha hecho con anterioridad, y cuyo largo nombre hace innecesariamente compleja la redacción del artículo.

3. Artículo 3

La modificación de este artículo, relativo a la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático, introduce pequeños ajustes en particular en lo que se refiere a su composición. Con buen criterio, al elaborar el anteproyecto ahora sometido a dictamen, se ha consultado a dicho órgano. A este respecto, parece razonable que, en su apartado 1, en el que se regulan sus funciones, se incluyera la de informar los anteproyectos de ley y reales decretos que se tramiten en el ámbito del régimen de comercio de los derechos de emisión.

4. Artículo 14. 4

Este apartado se refiere a la posibilidad de "cancelar" derechos de emisión; dice así:

4. En caso de cese de la capacidad de generación de electricidad como consecuencia de medidas nacionales adicionales, la Secretaría de Estado de Medio Ambiente podrá cancelar una cantidad máxima de los derechos de emisión a subastar hasta alcanzar el promedio de las emisiones verificadas de la instalación de que se trate en los cinco años anteriores al cese de capacidad. Dicho órgano informará a la Comisión Europea de la anulación prevista de conformidad con la normativa de la Unión Europea en materia de subastas.

De acuerdo con lo antes señalado, parece que, dado que se trata de derechos de emisión, y no de unidades de Kioto, el término adecuado debería ser el de "supresión" de los derechos de emisión, y no "cancelación", término que, conforme a lo ya señalado, se refiere a las unidades de Kioto. En todo caso, lo que no resulta procedente es el término "anulación" que se utiliza en el último inciso, pues la supresión del derecho de emisión no se produce por vicios concurrentes en el momento de su otorgamiento, sino por circunstancias posteriores, que justifican dicha solución. Procede, por ello, sustituir el término "anulación" por "supresión".

5. Artículo 19

Regula este artículo la solicitud de asignación gratuita de derechos de emisión. Junto a la solicitud que se presente, ha de aportarse la autorización de emisión de gases; no obstante, puede suceder que, en el momento de presentar la solicitud de asignación gratuita de derechos de emisión, la autorización de emisión no haya sido todavía otorgada, pero sí solicitada; para estos casos, dice el artículo 19 lo siguiente:

3. La solicitud de asignación gratuita de derechos deberá venir acompañada de la documentación en la que conste: a) Acreditación de ser titular de la instalación y disponer de autorización de emisión de gases de efecto invernadero. En caso de que en el momento de la solicitud de asignación el titular hubiese solicitado la correspondiente autorización, pero esta no hubiese sido otorgada todavía, podrá solicitar asignación presentando únicamente la solicitud de autorización. No obstante, al menos 18 meses antes del inicio del periodo de asignación deberá haber obtenido y presentado la citada autorización. De no ser así, pasará a ser considerado nuevo entrante conforme a la letra k) del artículo 2.

Esta regla es, con la matización que luego se hará, conforme con la definición de nuevo entrante que hace el artículo 2 (que es aquel que, entre otras circunstancias, "haya obtenido una autorización de emisión de gases de efecto invernadero por primera vez dentro de un plazo que se inicia dieciocho meses antes del inicio del periodo de asignación en cuestión").

Sin embargo, no resulta adecuada la previsión de que, en el supuesto que se contempla en el precepto transcrito, el solicitante al menos dieciocho meses antes del inicio del periodo de asignación "deberá haber obtenido y presentado la citada autorización". En efecto, puede suceder que el otorgamiento de la autorización de emisión se produzca pocos días antes de que llegue el momento aludido o incluso el mismo día inmediatamente anterior a los dieciocho meses antes del inicio del período de asignación, sin que el interesado haya tenido tiempo u oportunidad para presentar dicha autorización. En tal caso, de acuerdo con el tenor literal del precepto, el solicitante de derechos no podría ser considerado nuevo entrante conforme a lo previsto en el artículo 2 -que exige que la obtención de la autorización de emisión se produzca dentro de los dieciocho meses anteriores al inicio del período de asignación-. Por ello, se estima que lo que debe exigirse al solicitante de derechos de emisión son dos cosas diferentes: primero, que al menos dieciocho meses antes del inicio del período de asignación haya obtenido la autorización, y segundo, que, una vez obtenida, y en un plazo razonable desde dicha obtención, lo acredite así (aunque dicha acreditación y, en su caso, presentación, se produzca dentro de los dieciocho meses anteriores al inicio del período de asignación).

Por otra parte, en el apartado 5 de este artículo, cuando se dice que "[t]ranscurrido el plazo de 22 meses sin haberse notificado resolución expresa, el interesado podrá entender desestimada su solicitud por silencio administrativo", convendría especificar que el plazo referido es a contar desde la solicitud de asignación gratuita.

6. Artículo 21

Este artículo plantea una cuestión que cabría calificar como menor pero que, sin embargo, pudiera generar problemas interpretativos.

En él se establece la obligación de los titulares de las instalaciones de devolver los derechos que les hayan sido transferidos en exceso. Dentro de tales supuestos parece que se incluyen aquellos casos en los que se han realizado ajustes como consecuencia de una disminución de la actividad de la instalación en más de un 15% respecto del nivel de actividad utilizado inicialmente. Con todo, debe tenerse en cuenta que, en estos casos, lo que ha habido no es propiamente una atribución de derechos en exceso -pues los asignados lo fueron conforme a los criterios establecidos, esto es, teniendo en cuenta el nivel de actividad del año de referencia-, sino un ajuste ex post. Por ello, para evitar cualquier duda que pudiera plantearse, en el caso de que el procedimiento que contempla el artículo 21 se aplique a estos supuestos, convendría añadir a la expresión derechos de emisión que "hayan sido transferidos en exceso" otra semejante a la siguiente: "o que deban ser objeto de devolución".

7. Artículo 21 ter

Después del artículo 21 bis, que regula el seguimiento de las emisiones y de los niveles de actividad de las instalaciones fijas, el artículo 21 ter remite a la potestad reglamentaria el desarrollo del plan metodológico de seguimiento al que se refiere aquel artículo. A juicio del Consejo de Estado, este nuevo artículo podría incluirse como apartado 3 del artículo 21.bis, lo que haría que la norma proyectada ganara en sencillez.

8. Artículo 24

Este artículo establece lo siguiente:

"El informe anual sobre los datos [de] emisiones, el informe sobre los datos de referencia para solicitar asignación gratuita, el informe sobre los datos de nuevo entrante y el informe de nivel de actividad deberán ser verificados de conformidad con la normativa de la Unión Europea que desarrolla los artículos 14 y 15 de la Directiva 2003/87/CE, de 13 de octubre de 2003".

Si bien, con carácter general, no resulta procedente que una ley o real decreto interno cite los preceptos de la Directiva cuya transposición lleva a cabo, en este caso está plenamente justificada dicha cita, pues de lo que se trata es de remitir a las normas de la Unión Europea que pueden dictarse de conformidad con la habilitación recogida en dichos artículos de la directiva citada. Por lo demás, falta la palabra "de" entre "datos" y "emisiones", en el primer inciso.

9. Artículo 26

Establece el primer inciso de este artículo que "[c]ada año el órgano competente en relación con el área española del Registro de la Unión Europea ordenará al administrador central de dicho registro, designado por la Comisión Europea". Dado que el artículo anterior ha establecido que el órgano competente es la Oficina Española de Cambio Climático, ganaría en sencillez y claridad el texto si se sustituyera "el órgano competente en relación con el área española del Registro de la Unión Europea" por la cita a dicho órgano. Por lo demás, siendo el administrador central del Registro un órgano de la Unión Europea (artículo 20 de la Directiva 2003/87/CE), y no articulándose una relación jerárquica entre la OECC y dicho órgano, sería más adecuado sustituir el término "ordenará" por otro como "solicitará" o "instará".

10. Artículo 27

Este artículo dice así en sus dos primeros apartados:

Artículo 27. Supresión y entrega de derechos de emisión. 1. El órgano competente en relación con el área española del Registro de la Unión Europea tomará las medidas necesarias para que los derechos de emisión se supriman en cualquier momento a petición de su titular. 2. Antes del 30 de abril de cada año, los titulares de las instalaciones y los operadores aéreos deberán entregar un número de derechos de emisión equivalente al dato de emisiones verificadas inscrito de conformidad con lo dispuesto en los artículos 23 y 36 ter...

Se diferencian aquí, pues, dos supuestos distintos: la "supresión" de derechos de emisión sin contabilizarla a efectos de emisiones verificadas; y el deber de entrega de derechos de emisión, en función de las emisiones verificadas. De esta manera, se utilizan los términos de conformidad con las definiciones recogidas en el Reglamento (UE) 389/2013, al que antes se ha hecho referencia, lo que justifica la procedencia de incluir la definición de ambos términos en la Ley, de acuerdo con lo ya señalado.

Por lo demás, no se entiende el significado del último inciso del apartado 4 de este artículo ("no podrán entregar derechos de emisión expedidos por un Estado miembro respecto del cual existan obligaciones que se extingan para los titulares de instalaciones fijas y los operadores aéreos"), que debiera ser objeto de nueva redacción para aclararlo o, por lo menos, de explicación en la memoria.

11. Artículo 28

Este artículo, relativo a la relación del área española del Registro con el administrador central, dice así:

Cuando el administrador central al que la Comisión Europea encomiende la función de gestión del Registro de la Unión Europea detecte irregularidades en relación con alguna operación de transferencia de derechos de emisión, informará de ello al órgano competente en relación con el área española del Registro de la Unión Europea y se suspenderá cautelarmente la inscripción de la operación afectada, así como cualquier otra en la que estén implicados los derechos de emisión correspondientes, hasta en tanto no se hayan resuelto las irregularidades detectadas.

Como antes se ha indicado, el administrador central a que alude este artículo es un órgano de la Unión Europea; por ello, la obligación de informar al órgano competente del área española del Registro (esto es, a la OECC) no resulta de establecerlo así una disposición de Derecho interno (el artículo transcrito, que utiliza la expresión "informará de ello"), sino de lo establecido en el propio Derecho de la Unión Europea. Por ello, ganaría en rigor y claridad el artículo si se sustituyera la redacción por otra semejante a la siguiente:

"Cuando el administrador central al que la Comisión Europea encomiende la función de gestión del Registro de la Unión Europea informe a la Oficina Española de Cambio Climático de irregularidades en relación con alguna operación de transferencia de derechos de emisión, se suspenderá cautelarmente la inscripción de la operación afectada...".

12. Artículo 29

Este artículo tipifica las infracciones, incluyendo tipos que resultan de las nuevas obligaciones incorporadas a la Ley (como las relativas a la devolución de los derechos de emisión asignados gratuitamente en exceso o a la falta de seguimiento de la actividad de las instalaciones que han recibido derechos gratuitamente). Se estima que ello es coherente con los cambios introducidos en la norma.

No obstante, el primer párrafo del apartado 1 podría ser objeto de alguna mejora. Dice así en su actual redacción:

1. A los efectos de esta ley, y teniendo en cuenta lo dispuesto en la legislación autonómica y en la normativa de la Unión Europea, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiere lugar, las infracciones administrativas se clasifican en muy graves, graves y leves.

Las responsabilidades administrativas a las que se hace referencia son, en primer lugar, las que se articulan a través del régimen sancionador, por lo que sería suficiente con que dijera "sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles u otras administrativas a que hubiere lugar".

Por otra parte, sería más adecuado que el subapartado 3.º del apartado 4 (que tipifica como infracción leve "incumplir cualesquiera otras obligaciones establecidas en esta ley cuando dicho incumplimiento no haya sido tipificado como infracción administrativa muy grave o grave en los apartados precedentes"), se incluyera como subapartado 5.ªº; esto es, como el último tipo de infracción leve contemplado en este apartado, dado su carácter subsidiario y residual respecto del resto de las infracciones.

13. Artículo 29.bis

Este artículo hace referencia a la "tipificación de las infracciones para la aviación". Sería adecuado que el primer párrafo del apartado 1 tuviera el mismo tenor que el que tiene el artículo 29, al que se ha hecho referencia en el punto anterior, para dejar a salvo otras posibles responsabilidades civiles y penales a las que pueda haber lugar.

14. Artículo 36

Este artículo regula los planes de seguimiento con los que deben contar los operadores aéreos. El último inciso del primer párrafo del apartado 2 ("en los que se establezcan las medidas para realizar el seguimiento y la notificación de sus datos de emisiones y toneladas- kilómetro transportadas") resulta innecesario, dado que ya se define el plan de seguimiento en estos términos en el apartado 1; por ello, se propone la supresión de este inciso, con lo que el apartado ganaría en sencillez y claridad.

Por lo demás, la expresión "desaparición del operador aéreo" a que hace referencia el apartado 5.a) no tiene un sentido claro y preciso en Derecho, por lo que debería ser revisada.

15. Artículo 36 bis El apartado 5 de este artículo establece que la "información cubierta por el secreto profesional no podrá divulgarse a ninguna otra persona o autoridad excepto en virtud de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas aplicables". Sería más adecuada la redacción si se dijera "disposiciones legales o reglamentarias", suprimiendo el término administrativas, que no aporta nada a lo anterior y no tiene un significado preciso. 16. Artículo 38

Establece este artículo el procedimiento de asignación de derechos de emisión a los operadores aéreos. En él se contemplan diferentes plazos; así, el último inciso del apartado 5 determina que el acuerdo del Consejo de Ministros de asignación de los derechos "deberá adoptarse y publicarse en el plazo de 22 meses a partir de la fecha de adopción de la decisión de la Comisión Europea a la que se refiere el apartado 4". Posteriormente, el apartado 6 dice así:

6. El acuerdo de Consejo de Ministros relativo a la asignación de derechos de emisión determinará: a) El total de derechos asignados (...) b) Los derechos de emisión asignados a cada operador aéreo (...) Transcurrido el plazo de tres meses sin haberse notificado resolución expresa el interesado podrá entender desestimada su solicitud por silencio administrativo. En lo que respecta a los operadores que hayan realizado una actividad de aviación contemplada en el anexo I antes o durante el año de seguimiento para la asignación de un periodo de comercio, el acuerdo se publicará en el plazo de tres meses desde la adopción, por la Comisión Europea, de la decisión a la que se refiere el apartado 4.

No se comprende el sentido de estos dos últimos párrafos, y de los plazos en ellos establecidos.

Así, en lo que se refiere, en primer lugar, al inciso relativo al "plazo de tres meses sin haberse notificado resolución expresa", no se desprende de la norma desde cuándo se cuentan los tres meses, si bien, dado su tenor, parece que se está pensando que el momento de inicio del cómputo de dicho plazo es el de la publicación del acuerdo del Consejo de Ministros que asigna los derechos o el de su notificación a cada uno de los interesados, en el caso de que esta se llevase a cabo, lo que no está previsto. En realidad, lo que parece que se quiere establecer es que la resolución que asigna los derechos a determinados operadores está, al tiempo, desestimando la asignación al resto de los solicitantes; si así fuera, bastaría con decir que aquellos solicitantes que no se incluyan en la lista de operadores con derechos de emisión asignados deberán entender desestimada su solicitud. Sin embargo, en este caso no sería necesario plazo alguno para entender desestimadas las pretensiones. En cualquier caso, debe introducirse mayor claridad en la redacción de este apartado 6 y, en concreto, en el párrafo referido al plazo de tres meses, aclarando su sentido en la memoria.

Tampoco se entiende el último párrafo de este apartado, ya transcrito, ni cómo se cohonesta con lo previsto en el apartado 5 de este artículo. Se estima, en todo caso, que es necesario introducir mayor claridad en esta regulación.

17. Disposición adicional segunda

El apartado 3 de este artículo establece la composición de una comisión que actuará como Autoridad Nacional Designada para los mecanismos basados en proyectos del Protocolo de Kioto, para lo cual se establecen los vocales mediante la referencia a los ministerios correspondientes.

Tal y como hace el artículo 3 para la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático, y habida cuenta de los cambios periódicos de la estructura ministerial, cabría sustituir la referencia a la actual denominación de los ministerios, por otra a los departamentos competentes en las materias que se estimen relevantes para dicha composición.

18. Disposición transitoria primera

Establece esta disposición que, para cumplir con la obligación de entrega referida en el artículo 27.2 en el periodo de comercio 2013-2020, los titulares de instalaciones "podrán" entregar un número de derechos de emisión distintos de los derechos de emisión asignados a la aviación; el apartado 2 recoge una previsión semejante en relación con los operadores de aviación.

Del tenor de dicho precepto se diría que lo que se contempla es una opción ("podrán"), cuando, en realidad, parece tratarse de una obligación. Si así fuera, debiera sustituirse el término "podrán" por "deberán" u otro semejante.

19. Disposición transitoria tercera

En el apartado 3 de esta disposición se establece que, entre el 1 de enero de 2013 y hasta el 31 de diciembre de 2023, los operadores aéreos recibirán cada año un número de derechos de emisión gratuitos que se reducirá en proporción a la reducción de las obligaciones del RCDE de la UE en el ámbito de aplicación descrito "en el apartado anterior"; la remisión debe hacerse, sin embargo, al apartado 1, que es en el que se prevé la delimitación del ámbito de aplicación de estas obligaciones.

Por otra parte, el apartado 5 de esta disposición establece lo siguiente:

5. Antes del 1 de septiembre de 2018, se publicará el número de derechos de emisión del sector de la aviación asignados a cada operador de aeronaves en lo que respecta de las actividades del periodo que comienza el 1 de enero de 2017 y finaliza el 31 de diciembre de 2023.

Esta previsión proviene del artículo 28.2 bis de la Directiva 2003/87/CE, que incluye este mandato para los Estados. No obstante, no parece que tenga sentido recoger en una disposición transitoria un mandato para la Administración, referida a un plazo que ya ha vencido. En todo caso, si debido a las circunstancias derivadas de los cambios en este ámbito, vinculados a las negociaciones internacionales llevadas a cabo por la Unión Europea, o por cualquier otra circunstancia, no se hubiera llevado a cabo la publicación de los derechos asignados durante el período 2021-2023 -como parece ser el caso, a tenor del Acuerdo de Consejo de Ministros de 11 de mayo de 2018, relativo a la asignación de derechos hasta 2020-, lo que sí que sería conveniente es prever explícitamente que dicha asignación se llevará a cabo en el plazo más breve posible para que puedan tener conocimiento de ello los interesados. Todo ello, en cualquier caso, sin perjuicio de la necesidad de introducir una explicación sobre este punto en la memoria.

20. Disposición final tercera

El apartado 2 de esta disposición hace referencia al anexo I de la Directiva 2008/101/CE; dado que dicho anexo tenía por objeto modificar el anexo de la Directiva 2003/87/CE, parece que la referencia debiera hacerse al anexo I de esta última.

21. Disposición transitoria única de la Ley cuyo anteproyecto se consulta

Ganaría en claridad y sencillez esta disposición si, en cada uno de sus dos párrafos, en lugar de referirse a la Ley 1/2005 "en su versión vigente a fecha de 7 de diciembre de 2018, y no por la redacción introducida por los apartados tres, dieciocho, diecinueve, veinte y veintiuno del artículo único de esta ley" (primer párrafo), y de citar, en su segundo párrafo, "el artículo 4.5 de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, en su versión vigente a fecha de 7 de diciembre de 2018", se dijera, simplemente, en ambos casos, algo semejante a lo siguiente: "en su versión anterior a las modificaciones introducidas por el artículo único de esta ley".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones realizadas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el anteproyecto de Ley sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 13 de mayo de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA CUARTA DEL GOBIERNO Y MINISTRA PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.