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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 28 de mayo de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de Orden de V. E. de 28 de abril de 2020, registrado de entrada el día 29 siguiente, ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se establece el acceso al Título de Médico/a especialista en Medicina Legal y Forense por el sistema de residencia. La consulta ha sido solicitada con carácter de urgencia.

Primero. El proyecto de Real Decreto

El proyecto de Real Decreto por el que se establece el acceso al Título de Médico/a especialista en Medicina Legal y Forense por el sistema de residencia (el Proyecto), fechado el 30 de marzo de 2020, consta de preámbulo, seis artículos, una disposición adicional, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y ocho disposiciones finales.

El preámbulo indica que la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, dio nueva redacción al artículo 475 de esta última, estableciendo, para el acceso al Cuerpo de Médicos Forenses, la exigencia de estar en posesión, no solo de los títulos oficiales de Licenciatura o Grado en Medicina, sino también del título de especialista en Medicina Forense. A este respecto, la disposición transitoria séptima de la citada Ley Orgánica 7/2015 establece que la citada especialidad no será requisito obligatorio hasta que lo determine el Ministerio de Justicia, una vez concluya su formación por el sistema de residencia, al menos, la primera promoción de estos especialistas y se haya desarrollado la vía transitoria de acceso a dicho título. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, corresponde al Gobierno el establecimiento de los títulos de especialistas en Ciencias de la Salud. Asimismo, en su disposición transitoria cuarta, y refiriéndose a las especialidades sanitarias cuyo sistema de formación no es el de residencia, añade que el Gobierno modificará, suprimirá o adaptará su sistema de formación al sistema de residencia para la formación de especialistas en Ciencias de la Salud previsto en el artículo 20 de dicha ley.

Prosigue el preámbulo señalando que, hasta el momento, el sistema formativo de la especialidad en Medicina Legal y Forense ha sido el régimen de alumnado, de acuerdo con lo previsto en la disposición transitoria segunda del Real Decreto 183/2008, de 8 de febrero, por el que se determinan y clasifican las especialidades en Ciencias de la Salud y se desarrollan determinados aspectos del sistema de formación sanitaria especializada.

Atendiendo a las razones expuestas, el Proyecto regula la obtención del título de especialista en Medicina Legal y Forense a través del sistema de residencia para la formación de especialistas en Ciencias de la Salud, realizando para ello las adaptaciones y modificaciones normativas necesarias.

El artículo 1 establece que el real decreto proyectado tiene por objeto regular el acceso al título de médico/a especialista en Medicina Legal y Forense por el sistema de residencia para la formación de especialistas en Ciencias de la Salud.

El artículo 2 dispone que la norma se aplica a los títulos de especialista en Medicina Legal y Forense que sean obtenidos en el ámbito nacional.

El artículo 3 regula el sistema de formación y, el artículo 4, las denominadas unidades docentes. El artículo 5 establece el régimen de convocatoria pública para el acceso al sistema formativo de residencia para la obtención del título de especialista en Medicina Legal y Forense y, el artículo 6, la relación laboral a la que quedan sometidos los residentes durante el período formativo de residencia para al acceso al título de especialista en Medicina Legal y Forense.

La disposición adicional única ("Acceso extraordinario al título de especialista en Medicina Legal y Forense") establece que, "en cumplimiento de lo establecido en la disposición transitoria séptima de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, se posibilita el acceso extraordinario al título de especialista en Medicina Legal y Forense de los funcionarios de carrera e interinos que hayan prestado un período mínimo de servicios a la Administración de Justicia como médicos forenses, de cuatro y seis años respectivamente, y que hayan accedido a estos puestos de trabajo antes de la entrada en vigor de la exigencia de la especialidad" (apartado 1)); además se prevé que "la acreditación de estos requisitos se realizará mediante un certificado de la Dirección General para el Servicio Público de Justicia del Ministerio de Justicia o de la Consejería con competencias en justicia" (apartado 2). Concluye esta disposición adicional estableciendo que "las solicitudes se podrán presentar a partir de la finalización del periodo formativo de cuatro años de la primera promoción de especialistas en Medicina Legal y Forense por el sistema de residencia. El Ministerio de Justicia, mediante resolución de la Dirección General para el Servicio Público de Justicia, hará público el plazo, procedimiento y modelo de solicitud" (apartado 3).

La disposición transitoria única contiene el "régimen transitorio para el acceso al Cuerpo Nacional de Médicos Forenses y para el nombramiento de médicos forenses interinos".

La disposición derogatoria única prevé que quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en el real decreto.

La disposición final primera tiene por objeto la modificación del Reglamento de los Institutos de Medicina Legal, aprobado por el Real Decreto 386/1996, de 1 de marzo; en concreto, se modifica la letra n) del apartado 2 del artículo 5 para dar una nueva redacción a una de las funciones de los Directores de los Institutos de Medicina Legal, así como la letra i) del apartado 2 del artículo 7, en lo que hace a las funciones del Consejo de Dirección de tales Institutos.

Además, se da nueva redacción al artículo 12, dedicado a la "Comisión de Formación e Investigación" y se añade un nuevo artículo 12 bis, que regula la "Comisión de Docencia".

La disposición final segunda proyecta la modificación de los anexos I (Clasificación de centros, servicios y establecimientos sanitarios) y II (Definiciones de centros, unidades asistenciales y establecimientos sanitarios) del Real Decreto 1277/2003, de 10 de octubre, por el que se establecen las bases generales sobre autorización de centros, servicios y establecimientos sanitarios.

La disposición final tercera añade al artículo 2.1 del Real Decreto 182/2004, de 30 de enero, por el que se determina la composición de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud, un último párrafo, a cuyo tenor:

"También formará parte de esta Comisión quien ostente la titularidad de la Dirección General para el Servicio Público de Justicia del Ministerio de Justicia".

La disposición final cuarta modifica el Real Decreto 1146/2006, de 6 de octubre, por el que se regula la relación laboral especial de residencia para la formación de especialistas en Ciencias de la Salud. En particular, añade un nuevo apartado 5 al artículo 7, con la siguiente redacción:

"5. Los residentes contratados por el Ministerio de Justicia o por las Consejerías de las comunidades autónomas con competencias en justicia, percibirán su retribución conforme a lo establecido en la legislación que resulte aplicable, incluyendo la retribución por las guardias que realicen. En ningún caso la remuneración correspondiente a la jornada ordinaria podrá ser inferior a la establecida en los apartados 1.a) y b) y 2".

La disposición final quinta reforma la disposición transitoria segunda y el anexo I del Real Decreto 183/2008, de 8 de febrero, por el que se determinan y clasifican las especialidades en Ciencias de la Salud y se desarrollan determinados aspectos del sistema de formación sanitaria especializada, a fin de acomodar sus previsiones al nuevo régimen de acceso al título de médico/a especialista en Medicina Legal y Forense por el sistema de residencia, que regula la norma proyectada.

La disposición final sexta establece que la norma proyectada se dicta al amparo del artículo 149.1.30.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos profesionales.

La disposición final séptima habilita a las personas titulares de los Ministerios de Sanidad, Justicia y Universidades, en función de sus competencias, para dictar las disposiciones que sean necesarias para el desarrollo y ejecución de lo dispuesto en el real decreto.

Y la disposición final octava prevé que el real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo. El contenido del expediente

Obran en el expediente, además de las diferentes versiones del Proyecto (fechadas los días 16 de abril, 22 de mayo y 31 de julio de 2019, y el 14 de enero de 2020), acompañadas de sus respectivas memorias, diversos documentos, de los que cabe destacar los siguientes:

- Informes favorables del Gabinete de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales y del Gabinete del Subsecretario del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, así como de la Unidad de Apoyo para la Unidad de Mercado del mismo departamento (informes emitidos en los meses de mayo y junio de 2019).

- Informe de la Comisión Ministerial de Administración Digital del Departamento, de acuerdo con el artículo 5.2.d) de la Orden SSI/1870/2015, de 10 de septiembre, por la que se crea y regula el funcionamiento de la Comisión Ministerial de Administración Digital del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, emitido el día 9 de junio de 2019.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Departamento, en virtud del artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, emitido el día 13 de noviembre de 2019. En este informe se efectúan numerosas sugerencias de carácter sustantivo y formal que se han incorporado a la versión definitiva del Proyecto, sometido a la consideración del Consejo de Estado.

- Informe favorable de la Secretaría General Técnica del entonces Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, en cuanto departamento coproponente del Proyecto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, emitido el 3 de junio de 2019.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, en cuanto departamento coproponente del Proyecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, emitido el 20 de mayo de 2019, y en el que se efectúan diversas observaciones, siendo algunas incorporadas al Proyecto. Este informe se acompaña del emitido por la Oficina presupuestaria del Ministerio de Justicia, de 15 de marzo de 2019, en el que se indicaba que el sistema de acceso a la especialidad de nueva implantación no supondría incremento de gasto en el ejercicio 2019. Para ejercicios futuros, los costes analizados deberían consolidarse en los respectivos presupuestos de gastos anuales de las correspondientes Administraciones públicas, de acuerdo con los principios y reglas de la programación presupuestaria.

- Informe del Ministerio de Hacienda, de acuerdo con lo previsto en el artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, emitido el 17 de julio de 2019, en el que se realizan numerosas observaciones a la valoración y determinación del impacto económico en la memoria del análisis de impacto normativo que acompaña al Proyecto.

- Informe favorable de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, acerca de la adecuación del proyecto al orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, de acuerdo con el artículo 26.5, párrafo sexto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, emitido el 3 de junio de 2019.

- Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, emitido el 12 de febrero de 2020.

- Informes favorables del Consejo Médico Forense, que emitió un primer informe el 25 de marzo de 2019, y un segundo informe, complementario del anterior, el 17 de mayo de 2019.

- Informe de las consejerías de las comunidades autónomas con competencias, respectivamente, en materia de sanidad y de justicia, y de las Ciudades de Ceuta y Melilla.

- Certificado del trámite seguido por el Proyecto en el Comité Consultivo y el Pleno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, en sus respectivas reuniones celebradas los días 7 y 14 de octubre de 2019.

- Certificado de la toma de conocimiento del Proyecto por la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud, en su reunión del día 23 de enero de 2019, y del Consejo Nacional de Especialidades en Ciencias de la Salud, en su reunión del día 11 de abril de 2019, de acuerdo con lo establecido en el artículo 16 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre.

- Informe favorable del Consejo General del Poder Judicial, aprobado por asentimiento del Pleno en su reunión del día 26 de marzo de 2020.

- Trámite de consulta pública previa, desarrollado entre los días 11 y 26 de marzo de 2019.

- Trámite de audiencia e información pública, a través de la web del entonces Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, entre los días 22 de mayo y 11 de junio de 2019. En concreto, se ha dado audiencia al Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos de España, que ha formulado diversas observaciones.

Se acompaña un anexo con un resumen de las observaciones recibidas.

- Memoria del análisis de impacto normativo, de 30 de marzo de 2020.

La memoria, tras el correspondiente resumen ejecutivo, expone la oportunidad de la propuesta, indicando que sus objetivos son los siguientes:

- Regular la forma de acceso a la especialidad en Medicina Legal y Forense por el sistema de residencia para la formación de especialistas en Ciencias de la Salud, con la finalidad de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 475 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, en relación con lo establecido en la disposición transitoria cuarta de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre.

- Mejorar el asesoramiento técnico en materia de Medicina Legal y Forense, mediante la formación de especialistas médicos que adquieran las competencias necesarias para atender a grupos de población especialmente protegidos como son los menores, las víctimas de violencia de género y las personas con discapacidad, entre otros.

- Proveer de profesionales con las necesarias competencias técnicas en Medicina Legal y Forense para atender la demanda al respecto, tanto de la Administración de Justicia y de los órganos de gestión y dirección de centros hospitalarios como de las instituciones públicas y privadas.

- Desarrollar una vía extraordinaria de acceso al título de especialista en Medicina Legal y Forense para quienes acrediten una determinada experiencia profesional, como personal funcionario al servicio del Cuerpo Nacional de Médicos Forenses, o como Médicos Forenses interinos al servicio de la Administración de Justicia.

- Establecer un régimen transitorio que regule la situación del personal funcionario perteneciente al Cuerpo Nacional de Médicos Forenses y de los Médicos Forenses interinos al servicio de la Administración de Justicia, así como la forma de acceso y nombramiento de unos y otros, durante el período que transcurra desde la entrada en vigor del proyecto hasta el momento de la entrada en vigor de la exigencia de la especialidad que se determine por orden del Ministerio de Justicia.

A continuación, la memoria procede a describir el contenido de la norma proyectada y a efectuar su análisis jurídico, refiriendo la tramitación seguida.

La memoria prosigue con el análisis de impactos de la norma en proyecto.

Por lo que se refiere al impacto económico, comienza la memoria analizando los efectos sobre la economía en general, diferenciando los efectos sobre los profesionales, que se estiman positivos, al instaurar, en el sistema de residencia, una nueva especialidad y una relación laboral especial en este ámbito; sobre los usuarios de la Administración de Justicia, que también se reputan favorables, al mejorar la formación y capacitación de los profesionales que accedan a esta formación; y sobre la economía europea, entendiendo que la regulación del acceso al título de especialista en Medicina Legal y Forense por el sistema de residencia favorecerá la libre circulación de profesionales y podría sentar el camino para la inclusión de dicha especialidad en el punto 5.1.3 del anexo V de la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre, de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, y, por tanto, su reconocimiento como especialidad.

En materia de Derecho de la competencia, estima la memoria que el Proyecto carece de impacto al respecto, a la vista de la regulación contenida en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, por entender que la reglamentación proyectada únicamente modifica los requerimientos de acceso al título de especialista en Medicina Legal y Forense, pero el requisito previo de profesión regulada y titulada (grado o licenciatura en Medicina) y de disponer de un título de especialista para ejercer como médico forense, se contemplaba de manera previa a este proyecto, que es desarrollo reglamentario de la previsión legal establecida en el artículo 475 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio.

Continúa el análisis de los impactos indicando que la norma proyectada no conlleva cargas administrativas significativas, ya que las derivadas del pago de tasas de examen, la aportación de la documentación acreditativa, y expedición de títulos se consideran asumidas por el sistema general de gestión de la prueba de acceso a la Formación Sanitaria Especializada, siendo de aplicación a todas las especialidades médicas, y no específicamente a la de Medicina Legal y Forense.

Por lo que se refiere al impacto presupuestario, la memoria destaca que el Proyecto tendrá repercusión a partir de los ejercicios 2021- 2022. En concreto, se indica que la Formación Médica Especializada (FME), de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 44/2003, se canaliza por el sistema de residencia en centros acreditados. Estos médicos en periodo de formación están sujetos al régimen especial de personal laboral regulado por el Real Decreto 1146/2006, lo que implica, de conformidad con su artículo 7, que los residentes percibirán las siguientes retribuciones: 1) sueldo, 2) complemento de grado de formación, a percibir a partir del 2º año de formación, que supone un porcentaje del sueldo establecido en un 8 % para el 2º año, en un 18 % para el 3º, en un 28 % para el 4º y en un 38% para el 5º año, 3) complemento de atención continuada (guardias) y 4) plus de residencia.

La norma proyectada, según la memoria, implica un gasto que afecta tanto a los presupuestos de la Administración General del Estado como a los de otras Administraciones territoriales. El coste estimado por residente (4 años de formación) sería de 169.869 euros (tabla 1, que se incluye en la memoria). Si además se tiene en cuenta la previsión de convocatoria de plazas (mínimo, 5, y máximo de 10), y la distribución de costes entre administraciones competentes, estatal y autonómicas con competencias transferidas en materia de Administración de Justicia, se considera que, para el Ministerio de Justicia, el coste anual consolidado (período 2021-2025) de la especialidad sería el que se alcanzaría al quinto año de su implantación, oscilando entre un máximo de 1.698.690 euros y un mínimo de 849.345 euros.

Para tener una apreciación relativa de la magnitud de esta cifra, se indica que supone entre el 0,0 % y el 0,15% del total del presupuesto del Ministerio de Justicia asignado en el ejercicio presupuestario 2018 al capítulo I, "Gastos de Personal", del programa de gasto 112A, "Tribunales de Justicia y Ministerio Fiscal" (1.075.176.510 euros). La memoria concluye mencionando posibles vías de financiación complementaria (precios públicos por la realización de pericias extrajudiciales, amortización de plazas de refuerzo y parte del presupuesto del Pacto de Estado de Violencia de Género).

Finaliza la memoria con el análisis de otros impactos.

En materia de género, se considera que no hay impacto por razón de género respecto a quienes accedan al sistema formativo de la especialidad, sin que el Proyecto contemple medidas específicas que incidan directamente en el acceso a la especialidad por las mujeres, ya que la elección de la especialidad es una decisión personal que únicamente está condicionada por el número de orden obtenido en la prueba de acceso a la especialidad.

Respecto a la prestación de servicios que se da a la ciudadanía en el cumplimiento de las competencias forenses, entiende la memoria que el impacto es altamente positivo en materia de violencia de género, ya que una mayor especialización profesional conlleva necesariamente una mejora en la atención y valoración de las víctimas de esta lacra social.

A continuación, afirma la memoria que la norma proyectada no tiene impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Prosigue relacionando, bajo la rúbrica "impacto sobre la salud", algunos impactos beneficiosos para la sociedad derivados de la regulación del acceso a la especialidad en Medicina Legal y Forense.

Considera la memoria, en cuanto al impacto en la infancia y en la adolescencia (artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y artículo 2.1.f) del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo), que la mejora en la calidad de la actividad pericial forense mejorará la eficacia de la actuación judicial en los casos de menores migrantes no acompañados, menores en situación de desamparo, menores víctimas de maltrato, abuso sexual o cualquier otra forma de violencia interpersonal, incluidos también los casos en los que los menores o adolescentes son los autores de conductas delictivas.

Por lo que se refiere al impacto en la familia (disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, y artículo 2.1.f) del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre), se estima que la mejora en el nivel técnico de la actuación pericial supone un impacto directo en la calidad de la tutela judicial efectiva que se precisa para determinadas cuestiones que afectan a la autonomía personal, la capacidad de decisión de las personas y la participación de los familiares próximos y las entidades públicas de protección en la gestión de dicha autonomía personal.

Concluye la memoria señalando que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 25.2 y 28.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, y en el artículo 3 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa, la norma proyectada no reúne los requisitos que determinan la necesidad de su sometimiento al análisis de los resultados de su aplicación, regulado en la citada normativa.

Se acompaña con la memoria un anexo, en el que se resumen las observaciones efectuadas durante la tramitación del Proyecto y se exponen las razones por las que se aceptan o rechazan.

- Memoria justificativa de la necesidad de petición de urgencia del dictamen del Consejo de Estado del proyecto de Real Decreto por el que se establece el acceso al título de médico/a especialista en Medicina Legal y Forense por el sistema de residencia, elaborada por la Subdirectora General de Formación y Ordenación Profesional (21 de abril de 2020).

Se indica en este documento que la Medicina Legal exige un esfuerzo extraordinario de adaptación mediante la especialización de sus conocimientos técnicos en modo similar al resto de especialidades sanitarias. Para normalizar este objetivo, la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, incluyó la obligatoriedad de estar en posesión de la especialidad para el ingreso en el Cuerpo de Médicos Forenses. Esta exigencia es congruente con lo previsto en la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, que establece que la posesión del título de especialista será necesaria para ejercer la profesión con tal carácter y para ocupar puestos de trabajo con tal denominación en centros y establecimientos públicos y privados.

La promulgación del Real Decreto 639/2014, de 25 de julio, por el que se regula la troncalidad, la reespecialización troncal y las áreas de capacitación específica, se establecen las normas aplicables a las pruebas anuales de acceso a plazas de formación y otros aspectos del sistema de formación sanitaria especializada en Ciencias de la Salud y se crean y modifican determinados títulos de especialista, supuso en su momento, la desaparición del acceso a la formación en la especialidad de Medicina Legal y Forense a través del único sistema habilitado hasta la fecha, que era el de las plazas en formación en régimen de alumnado. La posterior anulación de este real decreto por Sentencia del Tribunal Supremo, de 12 de diciembre de 2016, no ha rehabilitado aquel sistema de acceso, con lo que la posibilidad de cumplir con lo previsto en la LOPJ se ve limitada por la ausencia de un sistema normalizado de obtención del título de especialista en Medicina Legal y Forense.

La ausencia de un sistema de acceso al título de especialista, indica la memoria explicativa, supone una grave amenaza para la futura calidad de las pericias médicas solicitadas por los tribunales de justicia y, con ello, una repercusión en la seguridad jurídica de nuestro Estado de Derecho. Esta amenaza se ve agravada por la previsible crisis del colectivo del cuerpo nacional de médicos forenses que se va a generar en los próximos años como consecuencia de la elevada edad media de sus componentes y la jubilación masiva consiguiente.

Por ello, se considera urgente e importante la promulgación de una norma que incluya de nuevo la Medicina Legal y Forense en el listado de especialidades sanitarias que se cursan por el sistema de residencia, con las particularidades inherentes a esta disciplina que deban ser contempladas en dicha norma. La necesidad de proceder a los trámites de acreditación de las entidades destinadas a la formación especializada, unida a la de incluir las plazas correspondientes a la especialidad de Medicina Legal y Forense en la oferta anual de plazas de formación de especialistas sanitarios, aconsejan que la norma proyectada esté aprobada antes del mes de julio de 2020.

Por todo ello, se solicita la emisión del dictamen del Consejo de Estado con carácter urgente, con respecto al proyecto de Real Decreto sometido a consulta, a fin de poder disponer de un marco normativo adecuado que permita incluir, en la oferta de plazas de formación de la próxima convocatoria, las primeras plazas de formación de especialistas en Medicina Legal y Forense.

En tal estado, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto y competencia

La consulta versa sobre un proyecto de Real Decreto por el que se establece el acceso al título de Médico/a especialista en Medicina Legal y Forense por el sistema de residencia.

La competencia para emitir el presente dictamen corresponde a la Comisión Permanente del Consejo de Estado, de conformidad con lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

La consulta ha sido remitida con expresa indicación de que el dictamen sea emitido por el trámite de urgencia del artículo 19.1 de la citada ley orgánica.

El expediente incluye una memoria explicativa de la necesidad de dicha emisión urgente del presente dictamen, exponiendo razones fundadas que, en el momento actual, justifican la urgencia exigida y la correspondiente emisión del dictamen.

Pero lo que no obra en el expediente es justificación alguna de las razones de la tardanza en tramitar el expediente desde la aprobación de la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial por la Ley Orgánica 7/2015 y la posterior aprobación del Real Decreto 639/2014, de 25 de julio, por el que se regula la troncalidad, la reespecialización troncal y las áreas de capacitación específica, se establecen las normas aplicables a las pruebas anuales de acceso a plazas de formación y otros aspectos del sistema de formación sanitaria especializada en Ciencias de la Salud y se crean y modifican determinados títulos de especialista, que fue anulado por la mencionada Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2016. Por consiguiente, no consta en el expediente que, entre 2016 y 2019, se desarrollara actuación alguna dirigida a la implantación del sistema introducido en 2015, hasta que se elabora una primera versión del proyecto, fechada el 16 de abril de 2019. Y tampoco se encuentra en el expediente justificación suficiente de lo acontecido entre el 31 de julio de 2019 (fecha de la tercera versión del proyecto) y el 14 de enero de 2020 (fecha de la cuarta versión), fechas entre las que apenas se registra actividad alguna referida a la tramitación del expediente.

En definitiva, se aprecia por el Consejo de Estado, en el momento actual, una suficiente justificación de la urgencia invocada, pero no tanto en una visión global de la tramitación de este proyecto normativo, aquejada de paralizaciones que a buen seguro han contribuido a las emergencias ahora apreciadas como justificativas de esta remisión urgente.

Las circunstancias expuestas son las que, por otra parte, justifican que el Proyecto se exceptúe de lo previsto en el artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, para la entrada en vigor de los reglamentos cuya aprobación o propuesta corresponda al Gobierno o a sus miembros y que impongan nuevas obligaciones a las personas físicas que desempeñen una actividad profesional como consecuencia del ejercicio de esta (el comienzo de su vigencia el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación). Por ello, su disposición final octava prevé que su entrada en vigor tendrá lugar el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

No puede dejar de observarse, a modo de conclusión, que la aprobación de este real decreto ha de ir acompañada tanto de la tramitación de los procedimientos de acreditación en él contemplados como de los eventuales desarrollos exigidos por el nuevo marco normativo, pues sin unos y otros el sistema de formación de residentes se verá inevitablemente postergado a la convocatoria de 2021.

II. Tramitación del expediente

En la tramitación de procedimiento se han seguido las previsiones contenidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, tal y como resulta de los antecedentes extractados.

Se ha emitido informe por la Secretaría General Técnica respectiva de los Ministerios proponentes de Sanidad, Justicia y Universidades.

También han informado el Ministerio de Hacienda y la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública.

Ha emitido informe la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, el 12 de febrero de 2020, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre.

Constan los informes favorables del Consejo Médico Forense.

Se han solicitado, y obran en el expediente, los informes de las Consejerías de Sanidad y Justicia de las comunidades autónomas con competencias, respectivamente, en materia de sanidad y de justicia, y de las Ciudades de Ceuta y Melilla.

Consta la participación del Comité Consultivo y del Pleno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, así como de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud y del Consejo Nacional de Especialidades en Ciencias de la Salud.

Obra el informe favorable del Consejo General del Poder Judicial.

Tras el trámite de consulta previa, articulado entre los días 11 y 26 de marzo de 2019, se instrumentó el de audiencia e información pública a través de la web del entonces Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, entre los días 22 de mayo y 11 de junio de 2019.

Según se indica en el expediente, se recibieron 283 aportaciones, once de ellas procedentes de diferentes entidades relacionadas con la Medicina Legal y Forense: asociación nacional de médicos forenses, asociación española de antropología y odontología forense, asociación catalana de médicos forenses, asociación galega de médicos forenses, sociedad catalana de medicina legal y toxicología forense, sociedad española de Medicina Legal y Forense, escuela de Medicina Legal y Forense de la Universidad Complutense de Madrid, Cátedra de responsabilidad profesional médica y medicina legal de la Universidad Autónoma de Barcelona, Colegios Oficiales de médicos de Barcelona y Tarragona y Consejo Andaluz de colegios de médicos.

A título particular, se recibieron 272 aportaciones (60% de mujeres y 40% de varones) procedentes de: médicos forenses titulares e interinos, médicos especialistas en Medicina Legal y Forense y en otras especialidades (70,5%), catedráticos y profesores universitarios (17%), de miembros de la Comisión Central de Deontología y Derecho Sanitario de la Organización Médico Colegial (OMC) y de la Comisión Deontología y Derecho Médico de varios Ilustres Colegios Oficiales de Médicos (COM) (10%) y de estudiantes de medicina (2,5%).

Además, en particular, se concedió audiencia al Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos de España, que ha formulado diversas observaciones.

Las diferentes versiones del proyecto se han acompañado de sus respectivas memorias del análisis de impacto normativo, siendo la última de ellas la fechada el 30 de marzo de 2020, que se acompaña de un cuadro resumen de las observaciones efectuadas durante la tramitación del procedimiento, que incluye las razones que motivan su aceptación o rechazo.

En definitiva, la tramitación puede considerarse conforme a Derecho.

III. Base normativa y rango

Como ya se ha indicado, el presente proyecto se elabora para dar adecuado cumplimiento a lo previsto en el artículo 475 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, que, tras la modificación operada en el mismo por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, exige para el acceso al Cuerpo Nacional de Médicos Forenses el requisito de estar en posesión del título de especialista en Medicina Forense. En concreto, la previsión es la siguiente:

"Artículo 475.

Los cuerpos de funcionarios a que se refiere el artículo anterior se clasificarán en:

a) Cuerpos Generales, cuando su cometido consista esencialmente en tareas de contenido procesal, sin perjuicio de la realización de funciones administrativas vinculadas a las anteriores.

(...)

b) Cuerpos Especiales, cuando su cometido suponga esencialmente el desempeño de funciones objeto de una profesión o titulación específica.

Son Cuerpos Especiales:

El Cuerpo de Médicos Forenses. Para el acceso al Cuerpo de Médicos Forenses se exige estar en posesión de los títulos oficiales de Licenciado o Graduado en Medicina y de especialista en Medicina Forense".

Esta previsión de la LOPJ ha de completarse con la mención de lo previsto en la disposición transitoria séptima de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, que, bajo el título "dilación del requisito de especialidad en Medicina Forense para el acceso al Cuerpo de Médicos Forenses", establece:

"La especialidad en Medicina Forense, exigida en el artículo 475 de esta Ley para acceder al Cuerpo de Médicos Forenses, no será requisito obligatorio hasta que así lo determine el Ministerio de Justicia, una vez concluyan su formación por el sistema de residencia al menos la primera promoción de estos especialistas y se haya desarrollado la vía transitoria de acceso a dicho título para quienes acrediten una experiencia profesional, como funcionario del Cuerpo de Médicos Forenses, no inferior a la duración del programa formativo oficial, según el procedimiento regulado en la disposición transitoria quinta del Real Decreto 639/2014, de 25 de julio".

Estas reglas de la Ley Orgánica del Poder Judicial y de la Ley Orgánica 7/2015 que la modificó a este respecto, entre otros aspectos, han de completarse con la contenida en la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias.

En particular, son de interés al caso, entre otros, los siguientes preceptos:

"Artículo 16. Títulos de Especialistas en Ciencias de la Salud.

1. Corresponde al Gobierno, a propuesta de los Ministerios de Educación, Cultura y Deporte y de Sanidad y Consumo, previo informe de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud, del Consejo Nacional de Especialidades en Ciencias de la Salud y de la organización u organizaciones colegiales que correspondan, el establecimiento de los títulos de Especialistas en Ciencias de la Salud, así como su supresión o cambio de denominación.

2. El título de especialista tiene carácter oficial y validez en todo el territorio del Estado.

3. Sin perjuicio de las facultades que asisten a los profesionales sanitarios citados en los artículos 6.2 y 7.2 de esta ley, ni de los derechos reconocidos, por norma legal o reglamentaria, a quienes se encuentran habilitados para desempeñar plaza de especialista sin el correspondiente título, la posesión del título de especialista será necesaria para utilizar de modo expreso la denominación de especialista, para ejercer la profesión con tal carácter y para ocupar puestos de trabajo con tal denominación en centros y establecimientos públicos y privados".

"Artículo 19. Estructura general de las especialidades.

(...)

3. El Gobierno, al establecer los títulos de especialista en Ciencias de la Salud, determinará el título o títulos necesarios para acceder a cada una de las especialidades, así como el tronco en el que, en su caso, se integran".

"Artículo 20. Sistema de formación de especialistas.

1. La formación de Especialistas en Ciencias de la Salud implicará tanto una formación teórica y práctica como una participación personal y progresiva del especialista en formación en la actividad y en las responsabilidades propias de la especialidad de que se trate.

2. La formación tendrá lugar por el sistema de residencia en centros acreditados.

En todo caso, los centros o unidades en los que se desarrolle la formación deberán estar acreditados conforme a lo previsto en el artículo 26.

3. La formación mediante residencia se atendrá a los siguientes criterios:

a) Los residentes realizarán el programa formativo de la especialidad con dedicación a tiempo completo. La formación mediante residencia será incompatible con cualquier otra actividad profesional. También será incompatible con cualquier actividad formativa, siempre que ésta se desarrolle dentro de la jornada laboral de la relación laboral especial del residente.

b) La duración de la residencia será la fijada en el programa formativo de la especialidad y se señalará conforme a lo que dispongan, en su caso, las normas comunitarias.

c) La actividad profesional de los residentes será planificada por los órganos de dirección conjuntamente con las comisiones de docencia de los centros de forma tal que se incardine totalmente en el funcionamiento ordinario, continuado y de urgencias del centro sanitario.

d) Los residentes deberán desarrollar, de forma programada y tutelada, las actividades previstas en el programa, asumiendo de forma progresiva, según avancen en su formación, las actividades y responsabilidad propia del ejercicio autónomo de la especialidad.

e) Las actividades de los residentes, que deberá figurar en el Libro de Residente, serán objeto de las evaluaciones que reglamentariamente se determinen. En todo caso existirán evaluaciones anuales y una evaluación final al término del período de formación.

f) Durante la residencia se establecerá una relación laboral especial entre el servicio de salud o el centro y el especialista en formación. El Gobierno, atendiendo a las características específicas de la actividad formativa y de la actividad asistencial que se desarrolla en los centros sanitarios, y de acuerdo con los criterios que figuran en este capítulo y en la disposición adicional primera de esta ley, regulará la relación laboral especial de residencia.

4. Los principios establecidos en el número anterior y los demás que figuran en las secciones 1.ª y 2.ª de este capítulo, podrán ser adaptados por el Gobierno a las específicas características de la formación especializada en Ciencias de la Salud de las profesiones previstas en los artículos 6.2, párrafos b), c) y d), 6.3 y 7 de esta ley".

"Artículo 21. Programas de formación.

1. Los programas de formación de las especialidades en Ciencias de la Salud deberán especificar los objetivos cualitativos y cuantitativos y las competencias profesionales que ha de cumplir el aspirante al título a lo largo de cada uno de los cursos anuales en que se dividirá el programa formativo.

2. Los programas de formación serán elaborados por la Comisión Nacional de la Especialidad. Una vez ratificados por el Consejo Nacional de Especialidades en Ciencias de la Salud y previo informe de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud y del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, serán aprobados por el Ministerio de Sanidad y Consumo.

Los programas de formación serán periódicamente revisados y actualizados por el procedimiento previsto en el párrafo anterior.

Una vez aprobados, los programas de formación se publicarán en el "Boletín Oficial del Estado" para general conocimiento.

3. Cuando se trate de especialidades de un mismo tronco, el programa del período de formación común se elaborará por una comisión específica compuesta por representantes de las Comisiones Nacionales de las especialidades correspondientes.

4. En el caso de especialidades pluridisciplinares, los programas de formación podrán prever trayectos de formación específica en función de las titulaciones de procedencia".

"Artículo 26. Acreditación de centros y unidades docentes.

1. El Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, a propuesta de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud, mediante orden que se publicará en el ""Boletín Oficial del Estado"", establecerán los requisitos de acreditación que, con carácter general, deberán cumplir los centros o unidades para la formación de Especialistas en Ciencias de la Salud.

2. Corresponde al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad coordinar las auditorías de los centros y unidades acreditados para evaluar, en el marco del Plan de Calidad para el Sistema Nacional de Salud y del Plan Anual de Auditorías Docentes, el funcionamiento y la calidad del sistema de formación.

3. Corresponde al órgano directivo competente en materia de formación sanitaria especializada del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, a instancia de la entidad titular del centro, previos informes de la comisión de docencia de éste y de la consejería competente en materia sanitaria de la comunidad autónoma, resolver las solicitudes de acreditación de centros y unidades docentes. La acreditación especificará, en todo caso, el número de plazas docentes acreditadas.

4. La revocación, total o parcial, de la acreditación concedida se realizará, en su caso, por el mismo procedimiento, oído el centro afectado y su comisión de docencia".

"Disposición transitoria cuarta. Especialidades sanitarias cuyo sistema de formación no es el de residencia.

En el plazo de cinco años desde la entrada en vigor de esta ley, el Gobierno modificará, suprimirá o adaptará su sistema de formación a lo previsto en el artículo 20, en el caso de las especialidades sanitarias cuya formación no se realiza por el sistema de residencia".

Como puede apreciarse, el Proyecto cuenta con un nutrido grupo normativo de cobertura y su rango -real decreto- es adecuado.

IV. Observaciones a la regulación proyectada

El Proyecto sometido a la consideración del Consejo de Estado tiene por objeto la regulación, atendiendo a las mencionadas normas legales, del sistema formativo para el acceso al título de médico o médica especialista en Medicina Legal y Forense por el sistema de residencia para la formación de especialistas en Ciencias de la Salud.

Se articula, de este modo, el sistema de residencia para la formación de especialistas en Ciencias de la Salud regulado en la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, así como en el Real Decreto 183/2008, de 8 de febrero, por el que se determinan y clasifican las especialidades en Ciencias de la Salud y se desarrollan determinados aspectos del sistema de formación sanitaria especializada, en cumplimiento de lo previsto en la citada disposición transitoria cuarta de la Ley 44/2003, que determina que deben quedar progresivamente suprimidos o modificados los sistemas formativos de las especialidades en Ciencias de la Salud que no sean el de residencia.

Junto a ello, como se ha indicado, se da cumplimiento a las previsiones de la LOPJ, en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, que introdujo en aquella el sistema de residencia para el Cuerpo especial de la Administración de Justicia de Médicos Forenses.

La regulación proyectada se considera adecuada en términos generales, pues procede a la implantación del desarrollo normativo de las indicadas previsiones legales de forma coherente con los mandatos legales, a salvo dos cuestiones concretas que se examinan a continuación.

IV.1. El sistema de acreditación del artículo 4 del Proyecto: como resulta del expediente, esta cuestión ha sido objeto de un cierto debate, por lo que se refiere a la cuestión de la acreditación de unidades docentes y el modo en que se articulan las competencias al respecto entre el Estado y las comunidades autónomas con competencias transferidas en materia de Administración de Justicia.

El punto de partida en la materia ha de ser necesariamente el ya citado artículo 26 de la LOPS, a cuyo tenor:

"Artículo 26. Acreditación de centros y unidades docentes.

1. El Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, a propuesta de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud, mediante orden que se publicará en el ""Boletín Oficial del Estado"", establecerán los requisitos de acreditación que, con carácter general, deberán cumplir los centros o unidades para la formación de Especialistas en Ciencias de la Salud.

2. Corresponde al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad coordinar las auditorías de los centros y unidades acreditados para evaluar, en el marco del Plan de Calidad para el Sistema Nacional de Salud y del Plan Anual de Auditorías Docentes, el funcionamiento y la calidad del sistema de formación.

3. Corresponde al órgano directivo competente en materia de formación sanitaria especializada del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, a instancia de la entidad titular del centro, previos informes de la comisión de docencia de éste y de la consejería competente en materia sanitaria de la comunidad autónoma, resolver las solicitudes de acreditación de centros y unidades docentes. La acreditación especificará, en todo caso, el número de plazas docentes acreditadas.

4. La revocación, total o parcial, de la acreditación concedida se realizará, en su caso, por el mismo procedimiento, oído el centro afectado y su comisión de docencia".

Atendiendo a este precepto, resulta por consiguiente que se trata de un procedimiento que se tramita y resuelve por el Ministerio de Sanidad, en el que habrá de verificarse en cada caso el cumplimiento de los requisitos establecidos por orden del Ministerio de Sanidad y el Ministerio de Educación, debiendo recabarse los informes de la comisión de docencia del centro interesado y de la consejería autonómica competente en materia sanitaria.

Por su parte, el proyecto de real decreto establece lo siguiente en su artículo 4:

"Artículo 4. Unidades docentes.

1. La autorización de los Institutos de Medicina Legal y Ciencias Forenses como unidades docentes acreditadas para impartir la formación especializada, corresponde a la Dirección General de Ordenación Profesional del Ministerio de Sanidad.

2. Los órganos directivos de los Institutos de Medicina Legal y Ciencias Forenses que deseen formar a médicos residentes, previa audiencia de sus Comisiones de Formación e Investigación, remitirán a la Dirección General para el Servicio Público de Justicia del Ministerio de Justicia o a la autoridad autonómica competente, según corresponda, una propuesta de solicitud de acreditación como unidad docente.

3. La Dirección General para el Servicio Público de Justicia del Ministerio de Justicia o la autoridad autonómica competente, según corresponda, remitirá, en el caso de estimarlo oportuno, la solicitud de acreditación como unidad docente del correspondiente Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses a la Dirección General de Ordenación Profesional del Ministerio de Sanidad para su instrucción.

La solicitud deberá ir acompañada del correspondiente convenio o acuerdo adoptado al respecto con las autoridades sanitarias competentes de las comunidades autónomas, para la realización del período de rotación de dos años a que se refiere el artículo 3.3".

La lectura de este precepto del proyecto revela:

- En primer lugar, que, frente al sistema de acreditación diseñado en la LOPS, el Proyecto establece un sistema de acreditación en el que menciona de forma inadecuada la figura de la autorización. Debe corregirse el precepto de modo que, en su primer apartado, se sustituya la mención a la "autorización" por la de la "acreditación".

- En segundo lugar, que se atribuye, con perfiles difusos, una suerte de potestad de comprobación del Ministerio de Justicia o de las consejerías autonómicas competentes sobre las solicitudes o propuestas de acreditación que les remitan los órganos directivos de los Institutos de Medicina Legal y Ciencias Forenses, que permitiría a aquellos no proceder a la remisión de dichas propuestas a la autoridad competente, esto es, al Ministerio de Sanidad. Podría entenderse que esa especie de control se limita al aspecto concreto de verificar que la solicitud de acreditación que pretende elevarse al Ministerio de Sanidad cuenta con el convenio de colaboración para los períodos de rotación que prevé el artículo 3.3 del propio Proyecto. Pero dicha circunstancia, no explicitada, tampoco parece razón suficiente como para hacer participar al Ministerio de Justicia o a la correspondiente consejería competente en materia de Justicia en un procedimiento con ese grado de decisión (hasta el punto de configurar tal intervención como una suerte de primera instancia de admisión o inadmisión de las solicitudes de acreditación). Por todo ello, se entiende que el precepto ha de ser revisado en este punto.

IV.2. El tratamiento de los funcionarios interinos (disposición adicional única y disposición transitoria única): la instauración del sistema de formación que contiene el Proyecto implica una modificación sustancial de la forma de provisión del Cuerpo Especial de Médicos Forenses de la Administración de Justicia, lo que obliga a establecer las lógicas previsiones de adaptación al nuevo régimen jurídico y de derecho intertemporal.

La disposición adicional única establece:

"Disposición adicional única. Acceso extraordinario al título de especialista en Medicina Legal y Forense.

1. En cumplimiento de lo establecido en la disposición transitoria séptima de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, se posibilita el acceso extraordinario al título de especialista en Medicina Legal y Forense de los funcionarios de carrera e interinos que hayan prestado un período mínimo de servicios a la Administración de Justicia como médicos forenses, de cuatro y seis años respectivamente, y que hayan accedido a estos puestos de trabajo antes de la entrada en vigor de la exigencia de la especialidad.

2. La acreditación de estos requisitos se realizará mediante un certificado de la Dirección General para el Servicio Público de Justicia del Ministerio de Justicia o de la Consejería con competencias en justicia.

3. Las solicitudes se podrán presentar a partir de la finalización del periodo formativo de cuatro años de la primera promoción de especialistas en Medicina Legal y Forense por el sistema de residencia. El Ministerio de Justicia, mediante resolución de la Dirección General para el Servicio Público de Justicia, hará público el plazo, procedimiento y modelo de solicitud".

La disposición proyectada atiende de manera correcta a lo previsto en la reiterada disposición transitoria séptima de la Ley Orgánica 7/2015, a cuyo tenor:

"La especialidad en Medicina Forense, exigida en el artículo 475 de esta Ley para acceder al Cuerpo de Médicos Forenses, no será requisito obligatorio hasta que así lo determine el Ministerio de Justicia, una vez concluyan su formación por el sistema de residencia al menos la primera promoción de estos especialistas y se haya desarrollado la vía transitoria de acceso a dicho título para quienes acrediten una experiencia profesional, como funcionario del Cuerpo de Médicos Forenses, no inferior a la duración del programa formativo oficial, según el procedimiento regulado en la disposición transitoria quinta del Real Decreto 639/2014, de 25 de julio".

No pudiendo acudir a este real decreto, tras su anulación por la STS de 12 de diciembre de 2016, lo que prevé esta disposición transitoria es que la especialidad en Medicina Forense será requisito obligatorio para acceder al Cuerpo cuando así lo determine el Ministerio de Justicia, que solo podrá llevarlo a cabo una vez concluyan su formación por el sistema de residencia al menos la primera promoción de estos especialistas y se haya desarrollado la vía transitoria de acceso a dicho título para quienes acrediten una experiencia profesional, como funcionario del Cuerpo de Médicos Forenses, no inferior a la duración del programa formativo oficial.

Por medio del Proyecto, por tanto, se procede a concretar una de esas exigencias de la Ley Orgánica 7/2015. A este respecto, ha de tenerse en cuenta que el sistema de residencia se articulará de acuerdo con lo previsto en el programa formativo elaborado al efecto y comprenderá un período formativo de cuatro años, conforme al artículo 3.2 del Proyecto, de modo que la exigencia de que los funcionarios de carrera hayan prestado un período mínimo de servicios de cuatro años a la Administración de Justicia, como médicos forenses, guarda la debida coherencia interna y respeta lo establecido en la Ley Orgánica 7/2015.

Pero, como se ha indicado, a los funcionarios interinos se les exige un período mínimo de servicios de seis años a la Administración de Justicia como médicos forenses para permitirles el acceso extraordinario al título de especialista en Medicina Legal y Forense (apartado 1 de la disposición adicional única).

Se introduce así una disparidad de trato para los funcionarios de carrera y los funcionarios interinos por el único hecho de la naturaleza de su relación con la correspondiente Administración competente, con abstracción de cualquier otro tipo de consideración.

A este respecto, ha de recordarse que el artículo 474 de la LOPJ establece con claridad que a "los funcionarios interinos les será aplicable el régimen de los funcionarios de carrera en lo que sea adecuado a la naturaleza de su condición y no les será de aplicación el régimen de clases pasivas".

Pero, sobre todo, ha de destacarse que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha dictado numerosas sentencias en las que cuestiona la disparidad de trato entre uno y otro tipo de funcionarios dado por las autoridades españolas.

Así, en el Auto de 9 de febrero de 2012, asunto C-556/11, el TJUE se hizo eco de su jurisprudencia en la materia y declaró que, "por lo que se refiere a las condiciones de trabajo, en el sentido de la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo marco, los trabajadores con contrato de duración determinada no pueden ser tratados de manera menos favorable que los trabajadores fijos que se encuentran en una situación comparable, a menos que se justifique un trato diferente por razones objetivas (véanse, en este sentido, las sentencias, antes citadas, Del Cerro Alonso, apartados 42 y 47, y Gavieiro Gavieiro e Iglesias Torres, apartado 53; el auto Montoya Medina, antes citado, apartado 34, y la sentencia Rosado Santana, antes citada, apartados 56, 57 y 64)"; a lo que añadió que "para apreciar si determinados trabajadores ejercen un trabajo idéntico o similar, debe comprobarse si, habida cuenta de un conjunto de factores, como la naturaleza del trabajo, las condiciones de formación y las condiciones laborales, puede considerarse que dichos trabajadores se encuentran en una situación comparable (véanse, en este sentido, el auto Montoya Medina, antes citado, apartado 37, y la sentencia Rosado Santana, antes citada, apartado 66)".

Las diferencias de trato entre uno y otro tipo de funcionarios solo pueden responder a lo que el propio TJUE denomina "razones objetivas":

"48 El referido concepto requiere que la desigualdad de trato observada esté justificada por la existencia de elementos precisos y concretos, que caracterizan la condición de trabajo de que se trata, en el contexto específico en que se enmarca y con arreglo a criterios objetivos y transparentes, a fin de verificar si dicha desigualdad responde a una necesidad auténtica, si permite alcanzar el objetivo perseguido y si resulta indispensable al efecto. Tales elementos pueden tener su origen, en particular, en la especial naturaleza de las tareas para cuya realización se celebran los contratos de duración determinada y en las características inherentes a las mismas o, eventualmente, en la persecución de un objetivo legítimo de política social por parte de un Estado miembro (véanse las sentencias, antes citadas, Del Cerro Alonso, apartados 53 y 58, y Gavieiro Gavieiro e Iglesias Torres, apartado 55; el auto Montoya Medina, antes citado, apartado 41, y la sentencia Rosado Santana, antes citada, apartado 73).

49 La referencia a la mera naturaleza temporal de la relación de servicio del personal de la Administración Pública no es conforme a estos requisitos y, por tanto, no puede constituir, por sí sola, una razón objetiva, en el sentido de la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo marco (sentencia Gavieiro Gavieiro e Iglesias Torres, antes citada, apartado 56; auto Montoya Medina, antes citado, apartado 42, y sentencia Rosado Santana, antes citada, apartado 74)".

O, como declara en la Sentencia de 8 de septiembre de 2011 (asunto C-177/10):

"... la Directiva 1999/70 y el Acuerdo marco que figura en el anexo de ésta deben interpretarse en el sentido de que, por un lado, se aplican a las relaciones de servicio de duración determinada y a los contratos celebrados por los órganos de la Administración y el resto de entidades del sector público, y, por otro, exigen que se excluya toda diferencia de trato entre los funcionarios de carrera y los funcionarios interinos comparables de un Estado miembro basada en el mero hecho de que éstos tienen una relación de servicio de duración determinada, a menos que razones objetivas, en el sentido de la cláusula 4, apartado 1, de dicho Acuerdo marco, justifiquen un trato diferente".

Y aun cuando el TJUE admite el margen de apreciación de los Estados miembros, sin infringir la Directiva 1999/70 ni el Acuerdo marco, para establecer requisitos de antigüedad para acceder a determinados puestos, restringir el acceso a la promoción interna a los funcionarios de carrera y exigirles que demuestren tener una experiencia profesional correspondiente al grupo inmediatamente inferior al que es objeto del proceso selectivo, entiende el Tribunal que "la aplicación de los criterios que los Estados miembros establezcan debe efectuarse de manera transparente y poder ser controlada para evitar cualquier exclusión de los trabajadores con contrato de duración determinada sobre la mera base de la duración de los contratos o las relaciones de servicio que justifiquen su antigüedad o su experiencia profesional" (apartado 77).

En fin:

"79 Cuando tal trato diferente, en relación con un proceso selectivo, resulta de la necesidad de tener en cuenta requisitos objetivos, relativos a la plaza que dicho procedimiento tiene por objeto proveer y que son ajenos a la duración determinada de la relación de servicio que vincula al funcionario interino con su empleador, puede estar justificado, en el sentido de la cláusula 4, apartados 1 o 4, del Acuerdo marco.

80 En cambio, un requisito genérico y abstracto según el cual el período de servicio exigido debe haberse cumplido íntegramente en calidad de funcionario de carrera, sin que se tomen en consideración, especialmente, la naturaleza particular de las tareas que se han de realizar ni las características inherentes a ellas, no se corresponde con las exigencias de la jurisprudencia relativa a la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo marco, como se ha recordado en los apartados 72 a 74 de la presente sentencia".

De lo expuesto resulta que tanto la LOPJ (artículo 474.2) como la jurisprudencia del TJUE admiten un posible trato diferenciado entre funcionarios de carrera y funcionarios interinos, sin que, a juicio del Consejo de Estado, se compadezca con esa disparidad admisible (o con el margen de apreciación aplicable) una diferencia de trato como la contenida en la disposición adicional única proyectada, en la medida en que el único elemento de diferenciación en el acceso extraordinario a la especialidad que en ella se regula es el de la naturaleza de la relación que une al funcionario con la Administración, que se revela insuficiente por las razones examinadas. Si se pretende mantener una regla como la ahora comentada en la regulación que se apruebe, debería completarse la memoria que acompaña al Proyecto con aquellas razones objetivas que, a juicio de la Autoridad consultante, justifican la indicada disparidad de trato, en los términos que ha ido estableciendo la jurisprudencia del TJUE citada.

Además de lo anterior, se sugiere completar del apartado 1 de la redacción de la disposición adicional única, a fin de precisar la previsión que contiene, añadiendo al final la siguiente o similar frase: "... a que se refiere la disposición transitoria única".

Y, en relación con esta disposición transitoria, se considera adecuado el régimen que contiene, si bien no hay regla específica alguna para aquellos médicos forenses interinos que accedan al puesto por oposición antes de "la entrada en vigor de la exigencia de la especialidad", de cara precisamente a acceder a la nueva especialidad; esto es, una regla que prevea el eventual cómputo de los años de interinidad -para el acceso extraordinario a la especialidad- cuando se hubiera producido el acceso por medio de las oposiciones que seguirán convocándose como prevé el apartado 3 de esta disposición transitoria. Se sugiere incluir una regla en el Proyecto que atienda a esta situación.

Finalmente, el Consejo de Estado quiere poner de manifiesto que la disposición proyectada no ha tenido en cuenta la situación de quienes en la actualidad ostentan la especialidad de Medicina Legal y Forense. En efecto, ya la Ley de 20 de julio de 1955 sobre enseñanza, título y ejercicio de las especialidades médicas, incluía en su artículo 4 la especialidad referida; esta ley fue rebajada de rango por la disposición final 4ª de la Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa, siendo el siguiente hito normativo el Real Decreto 2015/1978, de 15 de julio, por el que se regula la obtención de títulos de especialidades médicas, que igualmente contemplaba entre tales especialidades médicas a la Medicina Legal y Forense. A su vez, este decreto fue derogado por el Real Decreto 127/1984, de 11 de enero, por el que se regula la formación médica especializada y la obtención del título de Médico Especialista, que incluía a la Medicina Legal y Forense entre las especialidades que no requerían formación hospitalaria (apartado tercero de su anexo). En la actualidad, está vigente el Real Decreto 183/2008, de 8 de febrero, por el que se determinan y clasifican las especialidades en Ciencias de la Salud y se desarrollan determinados aspectos del sistema de formación sanitaria especializada, que deroga el Real Decreto 127/1984, si bien mantiene la vigencia del régimen de alumnado como sistema formativo de, entre otras, la especialidad médica de Medicina Legal y Forense (disposición transitoria segunda, en conexión con la disposición transitoria cuarta de la Ley 44/2003).

Resulta de lo anterior que existen en España especialistas en Medicina Forense y Legal sobre los que el Proyecto no contiene regla alguna para el momento en que esté instaurado el sistema de especialidad por residencia que en él se regula. A juicio del Consejo de Estado, la norma proyectada debe incluir unas previsiones en virtud de las cuales se confirme que esos especialistas podrán seguir usando su título -como especialistas que son-, incluso una vez se haya puesto en marcha el meritado sistema de residencia, por lo que podrán acceder, además, a las pruebas de acceso al Cuerpo de Médicos Forenses, debiendo preverse un mecanismo por el que, con los requisitos que se decidan, los actuales especialistas puedan acceder, también de forma extraordinaria -como se prevé para los funcionarios en la proyectada disposición adicional única- a la especialidad por sistema de residencia, una vez instaurada. Si, por razones claramente justificadas se pretendiera otro régimen para esos especialistas, debería justificarse y someterse a dictamen de este Consejo la correspondiente regulación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones realizadas en el presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se establece el acceso al Título de Médico/a especialista en Medicina Legal y Forense por el sistema de residencia".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 28 de mayo de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE SANIDAD.