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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 15 de julio de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden comunicada de V. E., de 13 de marzo de 2020, con registro de entrada el día 22 de abril, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a un proyecto de Real Decreto por el que se regulan los estudios observacionales con medicamentos.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- El proyecto de Real Decreto que constituye el objeto del expediente remitido a este Consejo (citado también, abreviadamente en lo sucesivo, como el "Proyecto"), viene precedido de tres borradores de 26 de febrero y 21 de mayo de 2018 y de 29 de marzo de 2019.

El Proyecto consta de un preámbulo, diecinueve artículos integrados en cuatro capítulos, una disposición derogatoria, seis disposiciones finales y dos anexos.

El preámbulo comienza aludiendo a la investigación clínica con medicamentos como la base de la generación de conocimiento que permite, en última instancia, mejorar la práctica clínica en beneficio de los pacientes. La investigación clínica con medicamentos incluye (i) los ensayos clínicos y (ii) los estudios observacionales, ambos definidos en el Reglamento (UE) n.º 536/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, sobre los ensayos clínicos de medicamentos de uso humano, y por el que se deroga la Directiva 2001/20/CE, y en el texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio.

El preámbulo señala que los estudios observacionales con medicamentos de uso humano son un instrumento esencial para obtener datos sobre sus condiciones de uso, seguridad y efectividad en el contexto real de la asistencia sanitaria y exigen de una regulación específica diferente a la de los ensayos clínicos. Asimismo -prosigue el preámbulo-, en los últimos años se han publicado varias normas que tienen un impacto claro sobre los requisitos y procedimientos establecidos para la realización de estudios observacionales con medicamentos y que permiten orientar el sentido de una nueva normativa que recoja estos cambios. Se citan las Directrices sobre Buenas Prácticas de Farmacovigilancia europeas en relación con los estudios posautorización de seguridad de tipo observacional; la Directiva 2010/84/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 2010, que modifica, en lo que respecta a la farmacovigilancia, la Directiva 2001/83/CE, por la que se establece un código comunitario sobre medicamentos para uso humano; y el Reglamento (CE) n.º 1235/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 2010, que modifica el Reglamento (CE) n.º 726/2004, por el que se establecen procedimientos comunitarios para la autorización y el control de los medicamentos de uso humano y veterinario y por el que se crea la Agencia Europea de Medicamentos, y el Reglamento (CE) n.° 1394/2007 sobre medicamentos de terapia avanzada.

Recuerda la parte expositiva del proyecto de Real Decreto que, en el ámbito estatal, el Real Decreto 1090/2015, de 4 de diciembre, por el que se regulan los ensayos clínicos con medicamentos, los Comités de Ética de la Investigación con medicamentos y el Registro Español de Estudios Clínicos, introduce el término de estudio observacional, pero la experiencia adquirida a lo largo de estos años ha puesto en evidencia la complejidad del procedimiento y una carga burocrática que hoy día se estima desproporcionada para este tipo de estudios, entorpeciendo su realización. Además, se hace referencia también a la dificultad de los investigadores para interpretar la terminología de la clasificación de los estudios, requisito establecido por la Orden SAS/3470/2009, de 16 de diciembre, por la que se publican las directrices sobre estudios posautorización de tipo observacional para medicamentos de uso humano.

Por todo ello, el preámbulo justifica que deben simplificarse los procedimientos y, teniendo en consideración el carácter meramente observacional de este tipo de estudios con medicamentos que ya forman parte de la práctica clínica; que se elimine el requisito de clasificación de los protocolos de los estudios, así como la autorización previa de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios en los casos en los que era preceptiva. Igualmente, se suprime el Comité de Coordinación de Estudios Posautorización, al considerarse que sus tareas se solapaban con las funciones que ostentan los CEIm, lo que supone una modificación del Estatuto de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, aprobado por el Real Decreto 1275/2011, de 16 de septiembre.

Termina señalando el preámbulo que el Real Decreto proyectado se ajusta a los principios de buena regulación a los que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; en particular, a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

Por lo que hace a la parte dispositiva, el Proyecto consta de diecinueve artículos integrados en cuatro capítulos:

(i) El capítulo I ("Disposiciones generales") está formado por los dos primeros artículos que tratan del objeto y ámbito de aplicación (artículo 1) y de las definiciones (artículo 2). (ii) El capítulo II ("Condiciones para la realización de los estudios observacionales con medicamentos") integra el artículo 3 sobre características de los estudios observacionales con medicamentos; el artículo 4, sobre requisitos previos al inicio de los estudios observacionales con medicamentos; el artículo 5 sobre el consentimiento informado y protección de los datos personales de los sujetos participantes; el artículo 6, sobre garantías de transparencia e información; el artículo 7 sobre aspectos económicos; el artículo 8, sobre responsables del estudio; el artículo 9, sobre obligaciones del promotor; y el artículo 10, sobre obligaciones del investigador. (iii) El capítulo III ("Presentación, validación y procedimiento de evaluación de los estudios observacionales con medicamentos por el CEIm") trata de los aspectos de un estudio observacional con medicamentos que requieren evaluación por el CEIm (artículo 11), de la solicitud de evaluación al CEIm y validación de la solicitud (artículo 12) y de la evaluación y emisión del dictamen por el CEIm (artículo 13). (iv) El capítulo IV ("Seguimiento de los estudios observacionales con medicamentos") está integrado por los artículos 14 a 19, que se refieren a las modificaciones del protocolo, a la comunicación de sospechas de reacciones adversas, a la comunicación a la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios de información de seguimiento y resultados del estudio, al archivo de los documentos del estudio, a las inspecciones y a las infracciones y sanciones, remitiéndose a los artículos 111 y 114 del texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios.

La disposición derogatoria única afecta a "todas las normas de igual o inferior rango en lo que contradigan o se opongan a lo dispuesto en este real decreto" y, en particular, se citan (i) los artículos 2.16 y 2.18, y el capítulo VI del Real Decreto 577/2013, de 26 de julio, por el que se regula la farmacovigilancia de medicamentos de uso humano; y (ii) la Orden SAS/3470/2009, de 16 de diciembre, por la que se publican las directrices sobre estudios posautorización de tipo observacional para medicamentos de uso humano. La disposición final primera modifica el Estatuto de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, aprobado por el Real Decreto 1275/2011, de 16 de septiembre. La disposición final segunda modifica el Real Decreto 1090/2015, de 4 de diciembre, por el que se regulan los ensayos clínicos con medicamentos, los Comités de Ética de la Investigación con medicamentos y el Registro Español de Estudios Clínicos. La disposición final tercera prevé que, en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del proyectado Real Decreto, "se deberán adecuar al mismo las normas reguladoras autonómicas que sean incompatibles con lo previsto en él". La disposición final cuarta se refiere al título competencial (artículo 149.1.16.ª de la Constitución). La disposición final quinta habilita al Ministro de Sanidad para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo del proyecto de Real Decreto y para actualizar sus anexos, además de facultar a la Dirección de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios para dictar las instrucciones referidas en los proyectados artículos 3.1, 6.2 y 17.3. Y la disposición final sexta establece la entrada en vigor del proyectado Real Decreto el 1 de julio de 2020.

Por su parte, el anexo I se refiere a la estructura recomendada y al contenido del protocolo, y el anexo II recoge la documentación que debe acompañar a la solicitud de evaluación al CEIm de un estudio observacional.

SEGUNDO.- Además de la Orden comunicada de V. E., el Proyecto -junto con los borradores que lo preceden- y un índice numerado, integran el expediente los siguientes documentos:

a) Informe de la Secretaria de Estado de Servicios Sociales e Igualdad de 6 de marzo de 2018, en el que no se formula objeción alguna al Proyecto. b) Informe de la Subsecretaría del Ministerio de Sanidad, de 12 de marzo de 2018, en el que no se hacen observaciones al Proyecto. c) Informe de la Dirección General de Cartera Básica de Servicios del Sistema Nacional de Salud y Farmacia, de 6 de marzo de 2018, en el que se hacen una serie de observaciones, manifestando entre otras que, sería oportuno regular un procedimiento simplificado "en los que nuestro Centro Directivo actúe como promotor y así cumplir con mayor eficiencia con las atribuciones competenciales (...) similares a los realizados con los fármacos para el tratamiento de la hepatitis C, o más recientemente con el Nusinersen"). d) Informe de la Comisión Ministerial de Administración Digital, de 7 de junio de 2018, que estima en un coste aproximado de 130.000 euros y un plazo de 8 meses, el desarrollo del software para la implantación de la herramienta informática GESTO que da soporte a la gestión de los estudios observacionales con medicamentos. e) Informe emitido por la Unidad de Apoyo de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, que propone modificar la ficha del resumen ejecutivo de la MAIN (apartado "Impacto Económico y Presupuestario" en relación con la competencia), indicando que la norma no tiene efectos significativos sobre la competencia. f) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, de 5 de noviembre de 2019, que se inicia con la cita de los distintos antecedentes normativos y, a continuación, se refiere al objeto y estructura del Proyecto, al rango de la norma propuesta, al procedimiento de elaboración y al contenido del Real Decreto proyectado, haciendo unas consideraciones de carácter formal y otras al preámbulo, así como a la memoria, habiendo sido prácticamente todas ellas incorporadas a la última versión del Proyecto. g) Informes de las Secretarías Generales Técnicas del Ministerio de Defensa, de 14 de junio de 2018, del Ministerio de Economía, de 30 de julio de 2018, del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, de 28 de mayo de 2018, del Ministerio de Hacienda, de 29 de mayo de 2019, del Ministerio de Justicia, de 30 de mayo de 2018, y del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 24 de julio de 2018 (hay un segundo informe de 24 de abril de 2019), en los que, con carácter general, no plantean especiales problemas de fondo, habiendo sido la mayoría de las consideraciones formuladas integradas en la última versión del Proyecto sometido ahora a consulta. h) Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, de 10 de diciembre de 2018, en el que se analiza el Proyecto en lo relativo, fundamentalmente, a su congruencia con el ordenamiento jurídico español y de la Unión Europea, a la adecuación al orden constitucional de distribución de competencias en la materia y a la conformidad con los principios de buena regulación. i) Informe de la Agencia Española de Protección de Datos, de 29 de mayo de 2018, en el que se hacen una serie de observaciones a algunos preceptos y muy especialmente a los artículos 9 y 19, toda vez que los estudios observacionales suponen el tratamiento de datos de carácter personal relacionados con la salud de los sujetos del estudio que debe resultar conforme con la normativa especial de protección de datos de carácter personal para el tratamiento de esta categoría de datos. j) Informes de MUFACE, de 23 de enero de 2019, y de ISFAS, de 1 de junio de 2018, en los que únicamente se hace una observación de carácter formal que ha sido corregida en el último de los textos sometido a consulta. k) Informe del Instituto de Salud Carlos III, de 31 de mayo de 2018, en el que se formulan algunas observaciones menores al preámbulo, a los artículos 1, 2, 5 y 13 y al anexo I. l) Certificado del Subdirector General de Recursos Humanos, Alta Inspección y Cohesión del Sistema Nacional de Salud, dentro del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, de 28 de mayo de 2018, en el que se hace constar que el Proyecto ha sido remitido a todas las comunidades autónomas. En este sentido, han informado las siguientes: Junta de Andalucía, Gobierno de Canarias, Región de Murcia, Gobierno de La Rioja, Gobierno de las Illes Balears, Gobierno de Cantabria, Generalitat de Cataluña, Gobierno Vasco, Junta de Castilla y León, Gobierno de Navarra, Comunidad de Madrid y Generalitat Valenciana. m) Certificación del Secretario del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, de 15 de octubre de 2019, en el que se hace constar que, en la sesión plenaria del día 14 anterior, se ha informado del Real Decreto proyectado. Se acompaña también borrador del acta del Pleno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. n) Certificado de la Subdirectora General de Normativa, de 22 de junio de 2018, en el que se hace constar que el Proyecto ha sido sometido a trámite de información pública, en el portal web del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, desde el 22 de mayo hasta el 20 de junio de 2018. ñ) Constan en el expediente las alegaciones presentadas por el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, Sociedad Española de Neumología Cirugía Torácica (SEPAR), Asociación Española de Farmacéuticos de la Industria (AEFI), Consultoría Outcomes"10, Fundación Vasca de Innovación para la Investigación Sanitaria (BIOEF), SERMES CRO, Grupo de Trabajo de Investigación Clínica AMIFE, Sociedad Española de Farmacia Familiar y Comunitaria (SEFAC), Instituto de Investigación e Innovación Parc Taulí, Asociación Nacional de Comités de Ética de la Investigación (ANCEI), Asociaciones Científico Médicas Españolas (FACME), FARMAINDUSTRIA, Sociedad Española de Farmacología Clínica, Sociedad Española de Medicina Familiar y Comunitaria (semFYC) y Colegio Oficial de Farmacéuticos de la Provincia de Valencia. Han presentado también informes Carmelo Aguirre, Médico Especialista de Farmacología Clínica de la Unidad de Farmacovigilancia del País Vasco, ...... , Director de la Unidad de Investigación de la AEDV, ...... del departamento legal de Assajos Clínics i Estudis Postautorització de la Fundació Hospital Universitari Vall d"Hebron - Institut de Recerc, ...... , farmacóloga clínica e ...... , responsable de Coordinación Científica de Biodonostia. o) Certificado de D. ...... , Secretario General de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, en el que se hace constar que el proyecto de Real Decreto por el que se regulan los estudios observacionales con medicamentos de uso humano ha sido sometido al trámite de consulta pública previa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, desde el día 23 de septiembre hasta el día 7 de octubre de 2017, ambos incluidos, a través del portal web del Departamento y del portal web de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, habiéndose recibido aportaciones de Merck Sharp & Dohme, Farmaindustria y Dynamic.

TERCERO. - El texto del Proyecto se acompaña también de una memoria del análisis de impacto normativo, cuya última versión está fechada el 17 de febrero de 2020.

La memoria, que viene precedida de un "resumen ejecutivo", comienza examinando la oportunidad de la norma en proyecto, destacando que se justifica en la necesidad de adaptar el papel que deben desempeñar los Comités de Ética de la Investigación con medicamentos (CEIm) en la evaluación de los estudios observacionales y su necesaria coordinación con las administraciones sanitarias implicadas, al mismo tiempo que se está implementando la actualización de los procedimientos relativos a su papel en la evaluación de los ensayos clínicos con medicamentos, lo que hace precisa la aprobación de la norma en estos momentos.

Destaca también la necesidad de proceder a la racionalización de los órganos colegiados de la Administración General del Estado a los que la normativa vigente atribuye competencias en materia de estudios posautorización de carácter observacional y, en particular, del actual Comité de Coordinación de Estudios Posautorización, proponiéndose su supresión. De este modo, se simplifica y agiliza la evaluación de los estudios observacionales, evitando duplicidades, al considerarse que las tareas del citado comité se solapaban con las funciones que ostentan los CEIm.

Seguidamente, la memoria analiza la adecuación del Proyecto a los principios de buena regulación, elabora un análisis de alternativas y examina la base jurídica y el rango del Proyecto. A continuación, analiza el contenido del Proyecto y su análisis jurídico, así como el procedimiento de elaboración de la disposición normativa en proyecto y alude a los distintos informes que han sido evacuados, concluyendo esta primera parte con un listado de normas que quedan derogadas.

Por lo que se refiere al análisis de impactos (apartado V de la memoria), se señala, en primer lugar, que el proyecto de Real Decreto tiene un impacto positivo indirecto sobre la economía general en tanto que el procedimiento previsto permitirá garantizar la consistencia en la evaluación de los protocolos en toda España y reducir de forma sustancial el tiempo hasta su aprobación, incluyendo los estudios que se inicien, gestionen o financien por los laboratorios titulares de la autorización de comercialización de medicamentos, facultando una mejora en la competitividad de la investigación que esta industria realiza en España. En cuanto a la competencia en el mercado, la memoria indica que la propuesta normativa no genera efectos negativos sobre la competencia y, en lo atinente a los efectos en la unidad de mercado, también se señala que "no contiene condiciones ni requisitos que tengan como efecto directo o indirecto la discriminación por razón de establecimiento o residencia de un operador económico".

En cuanto al impacto presupuestario, se considera nulo al no afectar a aspectos presupuestarios de Administración alguna. Por lo que respecta a la modificación del Estatuto de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, operada por la disposición final primera del Proyecto, cabe destacar que su impacto presupuestario no es significativo: "El posible gasto que ello supondrá se compensa en parte con la supresión del actual Comité de Coordinación de Estudios Posautorización. Además, las reuniones de los distintos comités se realizan cada vez con mayor frecuencia por medios virtuales, lo que conlleva una reducción del gasto".

En lo atinente a los análisis de las cargas administrativas, dice la memoria que la aplicación del proyecto de Real Decreto supone una reducción de ellas, puesto que, por una parte, se elimina el requisito de clasificación previa de los protocolos, lo cual supone unos 1.000 expedientes al año de solicitudes de clasificación que deben ser resueltas por la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios y que actualmente ya se estaba realizando por medios electrónicos. Y, por otra parte, el nuevo procedimiento suprime uno de los comités de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, poniéndose el peso de la evaluación ética, metodológica y legal de estos estudios en los CEIm, tal como establece el artículo 12.1 a) del Real Decreto 1090/2015, de 4 de diciembre.

La memoria también se refiere al impacto por razón de género, en la infancia y en la adolescencia y en la familia, siendo nulos todos ellos, dado que el objeto del Proyecto no aparece dirigido específicamente a estos colectivos.

Termina el análisis de impactos manifestando que la norma proyectada tiene un impacto sanitario positivo, ya que la investigación clínica con medicamentos en general es la base de la generación de conocimiento que permite, en última instancia, mejorar la práctica clínica en beneficio de los pacientes, y los estudios observacionales con medicamentos en particular son un instrumento esencial para obtener datos sobre sus condiciones de uso, efectividad y seguridad en el contexto real de la asistencia sanitaria, contribuyendo así a establecer unas condiciones de autorización de aquellos en las que los beneficios superen los riesgos. Al favorecer la realización de estos estudios, asegurando al mismo tiempo su calidad y adecuación a la práctica clínica, concluye la memoria que el proyecto de Real Decreto tendrá un impacto favorable para la salud pública.

El anexo I de la memoria lo configura una detallada tabla de observaciones realizadas al Proyecto en la que se relacionan las diversas alegaciones recibidas y se explica con minuciosidad las razones para su acogimiento o el rechazo en el texto del proyecto final.

Y el anexo II de la memoria es un informe de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios sobre las observaciones efectuadas al Proyecto por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad.

Ya en el Consejo de Estado, con fecha 3 de julio, Farmaindustria presentó escrito de alegaciones indicando que la última de las versiones del Proyecto ha hecho una sustancial revisión para tener en consideración básicamente las observaciones presentadas por Farmaindustria.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto y competencia

Se somete a dictamen el proyecto de Real Decreto por el que se regulan los estudios observacionales con medicamentos.

El presente dictamen se emite de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, según el cual deberá recabarse el parecer de este Cuerpo Consultivo en los casos de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones".

II. Procedimiento de elaboración

Por lo que se refiere a la tramitación dada al expediente ahora analizado, se han observado las prescripciones generales del procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas, siguiéndose los trámites esenciales previstos en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en los términos que han quedado recogidos en los antecedentes. Y, así, obran en el expediente, aparte de los diversos borradores que han precedido al del Proyecto final -y la memoria del análisis de impacto normativo-, los informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Sanidad, de Defensa, de Economía, de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, de Hacienda, de Justicia, y de Política Territorial y Función Pública

Obran también la certificación del Subdirector General de Recursos Humanos, Alta Inspección y Cohesión del Sistema Nacional de Salud, la certificación del Secretario del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud y la certificación de D. ...... , Secretario General de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios.

Consta en el expediente que se ha solicitado informe de las comunidades y ciudades autónomas, aunque no todas ellas lo han formulado.

Se ha dado, asimismo, audiencia a numerosas entidades cuyos intereses pueden estar afectados por el Proyecto; en este sentido, han presentado alegaciones diversas sociedades médicas, institutos, fundaciones, consultoras y asociaciones, así como el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos y el Colegio Oficial de Farmacéuticos de la Provincia de Valencia, además de otros informes a título individual.

Hay que reseñar que en el anexo I de la memoria consta un informe final del órgano promotor del Proyecto en el que se da cuenta de todas las alegaciones recibidas y se explican las razones para su acogimiento o el rechazo en la última versión del Proyecto que ahora se somete a consulta.

III. Base normativa y rango

Por lo que se refiere al fundamento constitucional, este Proyecto se ampara en lo establecido en el artículo 149.1.16.ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de legislación sobre productos farmacéuticos.

Como señala la memoria, la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, en su artículo 44 dispone que es responsabilidad del Estado en materia de investigación en salud, y sin perjuicio de las competencias de las comunidades autónomas, establecer las medidas para que la investigación científica y la innovación contribuyan a mejorar de manera significativa y sostenible las intervenciones y procedimientos preventivos, diagnósticos, terapéuticos y rehabilitadores, garantizar que la actividad investigadora y de transferencia de resultados a la práctica clínica se desarrolla y se sustenta científicamente de manera demostrable, y garantizar la observancia y el cumplimiento de los derechos, la protección de la salud y la garantía de la seguridad de la sociedad, los pacientes y los profesionales involucrados en la actividad de investigación.

El proyecto de Real Decreto viene a actualizar la normativa estatal existente sobre la materia, que se encuentra en este momento articulada en una orden y algunos reales decretos, que deben ser modificados.

Por todo, puede concluirse que el Proyecto cuenta con cobertura normativa y su rango -real decreto- es el adecuado.

IV. Consideraciones generales

La investigación clínica con medicamentos incluye los ensayos clínicos y los estudios observacionales que están definidos en el Reglamento (UE) núm. 536/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, sobre los ensayos clínicos de medicamentos de uso humano, y por el que se deroga la Directiva 2001/20/CE.

En España, es el texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio, el que recoge estas definiciones. En concreto, el título III ("De la investigación de los medicamentos de uso humano y sus garantías") se inicia con el artículo 58, que lleva por rúbrica "ensayos clínicos y estudios observacionales":

"1. A los efectos de esta ley, se entiende por "ensayo clínico" toda investigación efectuada en seres humanos con el fin de determinar o confirmar los efectos clínicos, farmacológicos y/o demás efectos farmacodinámicos, y/o de detectar las reacciones adversas, y/o de estudiar la absorción, distribución, metabolismo y eliminación de uno o varios medicamentos en investigación con el fin de determinar su seguridad y/o su eficacia. (...) 2. A los efectos de esta ley, se entiende por "estudio observacional" el estudio en el que los medicamentos se prescriben de la manera habitual, de acuerdo con las condiciones establecidas en la autorización. La asignación de un paciente a una estrategia terapéutica concreta no estará decidida de antemano por el protocolo de un ensayo, sino que estará determinada por la práctica habitual de la medicina. La decisión de prescribir un medicamento determinado estará claramente disociada de la decisión de incluir al paciente en el estudio. No se aplicará a los pacientes ninguna intervención, ya sea diagnóstica o de seguimiento, que no sea la habitual de la práctica clínica. Se utilizarán métodos epidemiológicos para el análisis de los datos recogidos. En todo caso, los estudios observacionales no estarán sometidos a lo establecido en este título".

Con relación a los ensayos clínicos, se aprobó el Real Decreto 1090/2015, de 4 de diciembre, por el que se regulan los ensayos clínicos con medicamentos, los Comités de Ética de la Investigación con medicamentos y el Registro Español de Estudios Clínicos. En este Real Decreto 1090/2015 se hace una breve referencia a los estudios observacionales. En concreto, su artículo 2.1.k) define el "estudio observacional" como un "estudio clínico distinto de un ensayo clínico" y establece para los CEIm la función de evaluar los aspectos metodológicos, éticos y legales de los estudios clínicos, ya sean ensayos clínicos o estudios observacionales con medicamentos.

Por otro lado, el Real Decreto 577/2013, de 26 de julio, por el que se regula la farmacovigilancia de medicamentos de uso humano, dispone en su artículo 24 que "los estudios posautorización deberán tener como finalidad complementar la información obtenida durante el desarrollo clínico de los medicamentos previo a su autorización...". Y el apartado 4 señala:"4. Cuando el estudio posautorización, de conformidad con lo previsto en la Ley 29/2006, de 26 de julio, tenga carácter de ensayo clínico y no de estudio observacional, no se regirá por lo dispuesto en este capítulo, sino que le resultará de aplicación el Real Decreto 223/2004, de 6 de febrero, por el que se regulan los ensayos clínicos con medicamentos de uso humano" (La cita a este último Real Decreto 223/2004, ahora debe entenderse hecha al Real Decreto 1090/2015).

Sobre la base de estos antecedentes normativos, el preámbulo del Proyecto justifica la necesidad de una norma como la proyectada habida cuenta de que la experiencia adquirida a lo largo de estos años ha puesto en evidencia la complejidad del procedimiento y una carga burocrática desproporcionada para este tipo de estudios, entorpeciendo su realización, además de las dificultades de los investigadores para interpretar la terminología de la clasificación de los estudios, requisito establecido por la Orden SAS/3470/2009, de 16 de diciembre, por la que se publican las directrices sobre estudios posautorización de tipo observacional para medicamentos de uso humano.

Como ha señalado el órgano promotor del Proyecto a través de la memoria, y también ha puesto de manifiesto el Secretario General Técnico del Ministerio de Sanidad, teniendo en cuenta que se trata de estudios que tienen un carácter meramente observacional y su realización se lleva a cabo con medicamentos de uso humano que forman parte de la práctica clínica, el Proyecto, pues, tiene la finalidad de simplificar los procedimientos con el objeto de facilitar su realización y agilizar su evaluación. Para ello se pretende eliminar el requisito de clasificación de los protocolos de los estudios, así como la autorización previa de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios en los casos en los que era preceptiva. Igualmente, se suprime el Comité de Coordinación de Estudios Posautorización -razón, entre otras, por la que se proyecta modificar el Estatuto de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios-, al considerarse que sus tareas se solapaban con las funciones que ostentan los CEIm. De esta manera, el Real Decreto proyectado reduce los requisitos previos al inicio de los estudios observacionales con medicamentos a la emisión del dictamen favorable del CEIm y al acuerdo del centro sanitario donde se atienda a los sujetos participantes. Además, deben cumplirse las condiciones de acceso a los datos personales de los sujetos participantes establecidas por el responsable del tratamiento de los datos. Y todo ello, sin perjuicio de que las comunidades autónomas puedan establecer, en el desarrollo de sus competencias, determinados requisitos adicionales para el supuesto concreto de los estudios observacionales con medicamentos de seguimiento prospectivo.

V. Observaciones al Proyecto

Algunos de los órganos informantes, como es el caso de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública o la propia Secretaría General del Ministerio de Sanidad, han sugerido que el título del Proyecto se completara haciendo referencia también a la modificación del Estatuto de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, aprobado por el Real Decreto 1275/2011, de 16 de septiembre, y a la modificación del Real Decreto 1090/2015, de 4 de diciembre.

Es cierto que, de conformidad con lo señalado por las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, el título de una disposición debe reflejar con exactitud y precisión la materia regulada y debe ser lo más expresivo posible del contenido de la norma. No obstante, a diferencia de lo que ocurren en otros proyectos, donde la modificación de una norma tiene poco o nada que ver con el contenido del articulado de aquél -por lo que se hace preciso su anuncio en el título-, en el presente caso, la modificación de los Reales Decretos 1275/2011 y 1090/2015 son consecuencia directa de un reajuste de su contenido para tener plena coherencia con lo previsto en la norma que se proyecta. Por ello, a juicio del Consejo de Estado, puede mantenerse el título tal y como consta en el Proyecto que se ha sometido a consulta.

El capítulo I, "Disposiciones generales", consta de dos artículos, e incluye el objeto del Real Decreto que se proyecta (artículo 1) y las definiciones aplicables (artículo 2).

El artículo 2 se limita a incluir tan solo las definiciones relacionadas con los estudios observacionales (con medicamentos de uso humano y con medicamentos de uso prospectivo) y su proceso (inicio y finalización del estudio, fuente de información y de los datos, programa de apoyo, investigadores...), respetando las ya incluidas en la normativa vigente; en concreto, del Real Decreto 1090/2015, de 4 de diciembre, y del Real Decreto 577/2013, de 26 de julio, antes citados.

En todo caso, dado que la disposición final segunda modifica varios aspectos del Real Decreto 1090/2015, podría también adecuarse la definición de estudios observacionales, pues la redacción vigente del artículo 2.1.k) se limita a definir "estudio observacional" como un estudio clínico distinto de un ensayo clínico. La modificación permitiría realizar una definición más completa de "estudio observacional" en coherencia con lo previsto en el proyectado Real Decreto que ahora se somete a consulta.

Por otro lado, se sugiere concretar alguna expresión como la incorporada en el apartado 1.º del artículo 2.1.a) cuando se refiere a la "perspectiva de los pacientes" pues no se sabe si se refiere a la necesidad de conocer la opinión de los pacientes o a otros aspectos que quedan indeterminados tal y como se formula la expresión que, por cierto, no está recogida en real decreto alguno de los citados.

El capítulo II, condiciones para la realización de los estudios observacionales con medicamentos, consta de siete artículos (del 3 al 10) y establece las condiciones básicas de realización de los estudios en cuanto al respeto de la normativa vigente, los requisitos previos a su inicio, las garantías de protección de los participantes y de la transparencia, y la delimitación de las obligaciones de los responsables, previendo el desarrollo de instrucciones específicas para su desarrollo y aplicación práctica.

En cuanto a los requisitos previos al inicio de los estudios observacionales con medicamentos, el artículo 4 del Proyecto comienza remitiéndose al artículo 13 del Real Decreto 1090/2015 para señalar que, con carácter previo a su inicio, todos los estudios observacionales con medicamentos requerirán el dictamen favorable de un CEIm acreditado en España. Es el artículo 12 del citado real decreto el que establece la obligación del dictamen, por lo que debe corregirse la mención, además de que también debería citarse el capítulo III (y más concretamente el artículo 13) del propio Real Decreto que se proyecta, pues también exige el dictamen favorable del CEIm.

Por otro lado, debería darse una redacción más coherente a la cuestión relativa al consentimiento informado del proyectado artículo 5. En el apartado primero se dice que los estudios observacionales con medicamentos que conlleven entrevistar al sujeto participante requerirán su consentimiento informado. Pero se matiza esta obligación señalando que "siguiendo las disposiciones aplicables de la normativa vigente y los principios éticos para las investigaciones médicas en seres humanos, se podrá eximir en determinados casos de solicitar el consentimiento informado". Sin embargo, en el apartado 3 se dice lo siguiente: "Los promotores de los estudios que utilicen alguna fuente de información que incluya el tratamiento de datos personales deberán tener en cuenta lo previsto en el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, y en la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales y, en particular, lo siguiente: (...) c) Será necesario el consentimiento del sujeto participante a no ser que sea de aplicación otra base legítima para el tratamiento de sus datos personales de entre las referidas en el artículo 6.1 del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016". Ambas previsiones requieren ser ajustadas y, al menos, deberían concretarse más los supuestos o condiciones en que se puede eximir el consentimiento informado en el sentido que establece el artículo 6.1 del citado reglamento europeo. Esta observación tiene carácter esencial de conformidad con lo previsto en el artículo 130 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

El resto de los preceptos de este capítulo II se refieren, básicamente, a los aspectos económicos del estudio y a sus responsables (principalmente, promotor e investigadores) y obligaciones, no formulándose objeción alguna al respecto.

El capítulo III, bajo la rúbrica "presentación, validación y procedimiento de evaluación de los estudios observacionales con medicamentos por el CEIm", consta de tres artículos (11 a 13) y establece los aspectos del estudio que requieren evaluación por parte de un CEIm y describe el procedimiento de evaluación y dictamen. Son numerosas las alegaciones que se han formulado con relación a estos artículos, fundamentalmente de índole técnica, y han sido en su mayoría aceptadas e incorporadas en la última de las versiones del texto del Proyecto, por lo que no se formula objeción alguna por este Consejo. Tan sólo se considera conveniente aclarar que el plazo de "diez días" que se establece en el artículo 12.2 para validar por el CEIm la solicitud presentada son días naturales. Es cierto que, de conformidad con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que estos son hábiles. Sin embargo, tanto el Real Decreto de 2015, que regula los ensayos clínicos, como los plazos fijados por días que se han previsto en el Proyecto ahora examinado (por ejemplo, en el artículo 13 siguiente, que regula el plazo para la emisión del dictamen por el CEIm o las comunicaciones a que se refiere el artículo 15) siempre se concreta que son naturales, por lo que convendría homogeneizar esta cuestión.

Tampoco se hace objeción ninguna de fondo al capítulo IV, que se refiere al seguimiento de los estudios observacionales con medicamentos, que consta de seis artículos y establece los requisitos aplicables durante la realización de los estudios y su finalización (es lo que denomina el Proyecto como "modificaciones del protocolo"), la comunicación de sospechas de reacciones adversas, la comunicación a la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios de información de seguimiento y resultados del estudio, así como los mecanismos de archivo de documentación y control y supervisión de los estudios (en concreto, el artículo 17 se refiere el "archivo maestro", que deberá contener los documentos esenciales que permitan la supervisión de su realización y de la calidad de los datos obtenidos y deberán demostrar el cumplimiento por parte del promotor y de los investigadores de los requisitos establecidos para los estudios observacionales con medicamentos). Finalmente, los artículos 18 y 19 aluden, respectivamente, a las inspecciones por parte de las autoridades sanitarias competentes (se limita a señalar que las autoridades sanitarias competentes verificarán el cumplimiento de la normativa reguladora de los estudios observacionales "a través de las correspondientes inspecciones y de acuerdo con los procedimientos que se establezcan") y a las infracciones y sanciones, con una mera remisión a los artículos 111 y 114 del texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios. A juicio de este Consejo de Estado debería hacerse una remisión al capítulo IV del citado texto refundido, que establece una regulación general de infracciones y sanciones y se refiere a otros aspectos que también serían aplicables a este Proyecto como, por ejemplo, el régimen de la prescripción de las infracciones y sanciones que está en el artículo 116.

Por lo que se refiere a las disposiciones, la derogatoria deroga algunos preceptos del Real Decreto 577/2013, de 26 de julio, por el que se regula la farmacovigilancia de medicamentos de uso humano, y la Orden SAS/3470/2009, de 16 de diciembre, por la que se publican las directrices sobre estudios posautorización de tipo observacional para medicamentos de uso humano. Sin embargo, no se dice nada acerca de aquellos estudios observacionales que ya estén en proceso al momento de la entrada en vigor del Real Decreto proyectado. En las primeras versiones del texto, se preveía una disposición transitoria que se ha eliminado en el último de los textos sometidos a dictamen del Consejo de Estado. Según resulta de la memoria, una de las sociedades que ha formulado alegaciones (SEFC) consideraba que no era necesaria esta disposición transitoria y el órgano promotor del Proyecto ha aceptado la eliminación. A juicio de este Consejo, convendría establecer algún tipo de régimen transitorio acerca de los procedimientos o estudios observacionales que están ya iniciados o, si no fuera el caso, justificar las razones que llevan a su innecesariedad.

Por lo que se refiere a las disposiciones finales, la mayoría de las alegaciones formuladas por todos los que han intervenido en el trámite de información pública del Proyecto han sido aceptadas. Deben destacarse las dos primeras disposiciones finales. La primera está orientada a reestructurar la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, para lo que se modifica su Estatuto, aprobado por el Real Decreto 1275/2011, de 16 de septiembre, con el objeto de suprimir el Comité de Coordinación de Estudios Posautorización, modificar la composición del Comité de Medicamentos de Uso Humano, del Comité de Seguridad de Medicamentos de Uso Humano y del Comité de Productos Sanitarios, así como crear el Comité Técnico del Área de Certificación. La disposición final segunda modifica el Real Decreto 1090/2015, de 4 de diciembre, al objeto de precisar la composición de los CEIm. En este sentido, convendría que el Proyecto se hiciera eco de un modo más expreso de que el capítulo IV del Real Decreto 1090/2015, que regula los Comités de Ética de la Investigación con medicamentos, es también de aplicación al Real Decreto que ahora se proyecta.

Finalmente, la disposición final sexta señala que el Real Decreto proyectado entrará en vigor el 1 de julio de 2020, fecha que debería actualizarse. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación esencial, y consideradas las restantes formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se regulan los estudios observacionales con medicamentos".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 15 de julio de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE SANIDAD.