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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 6 de febrero de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "El Consejo de Estado ha examinado el "proyecto de Orden por la que se modifica el Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes", remitido por V. E. en consulta el día 17 de enero de 2020 (con registro de entrada en este Cuerpo Consultivo en la misma fecha).

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Orden sometido a consulta tiene por objeto la modificación de los anexos I, III y IV del Real Decreto 506/2013, de 28 de junio sobre fertilizantes. Ha sido elaborado por la Dirección General de Producciones y Mercados Agrarios del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, y consta de un preámbulo, un artículo único, tres disposiciones transitorias y una disposición final.

El preámbulo destaca que la evolución del progreso técnico y científico ha propiciado el desarrollo de nuevos productos fertilizantes, siendo así que dichas innovaciones obligan a verificar una revisión de la regulación estatal de carácter básico sobre la materia contenida en el Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes. Añade que en los últimos años se ha observado un aumento de las solicitudes para inscribir productos fertilizantes de los grupos 2, 3 y 6 del anexo I del citado real decreto, así como la existencia de mezclas de gran diversidad de materias primas, lo que requiere verificar ciertas modificaciones en los anexos, de forma que las empresas tengan una mayor seguridad a la hora de elaborar sus productos.

Por otro lado, también se ha observado que en muchos de estos productos se realizan mezclas de gran diversidad de materias primas incluidas en el anexo IV que impiden garantizar la trazabilidad de los productos, así como asegurar la eficacia agronómica de los productos que se obtienen, lo cual requiere, a su vez, establecer una serie de pautas para el correcto uso de estas materias primas.

Así, es necesario actualizar los anexos, para incluir nuevos tipos de dichos productos fertilizantes (anexo I), junto con las modificaciones que todo ello conlleve en cuanto a las tolerancias (anexo III) y métodos de análisis (anexo VI), manteniendo de ese modo la coherencia interna de la norma.

El artículo único ("Modificación del Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes") dispone la modificación del citado real decreto (en concreto, de los anexos I, III y VI) y en veintisiete apartados, en los siguientes términos:

- Uno: se añade una nota sobre lo que deben considerarse "aditivos" o "reactivos" que se añaden al producto fertilizante, así como los requisitos que deben cumplir para que puedan ser añadidos.

- Dos: en el grupo 1.3.1, "Con un solo micronutriente", se añade un nuevo tipo: "quelato de hierro".

- Tres: en el grupo 1.3, "Abonos inorgánicos con micronutrientes", se añade un nuevo subgrupo: "Ácido 2-hidroxi-a-[(2- hidroxietil)amino]- fenilacético".

- Cuatro: en el grupo 3 se añade una nota 5 acerca de las enmiendas calizas que no se consideran abonos minerales en el sentido del artículo 2.13 del Real Decreto.

- Cinco: en la columna 3 del tipo 4.1.02 se sustituye el texto actual por el siguiente: "Abono CE de los grupos A, B, C, D o E o abono del grupo 1, al que se han incorporado aminoácidos del tipo 01".

- Seis: en la columna 3 del tipo 4.1.04 se sustituye el texto actual por el siguiente: "Abono CE de los grupos A, B, C, D o E o abono del grupo 1, al que se han incorporado ácidos húmicos de los tipos 03a y 03b".

- Siete: en el tipo 4.1.03 se sustituye la tabla.

- Ocho: en el tipo 4.1.06 se sustituye la tabla.

- Nueve: en la columna 5 del tipo 4.1.08 se añade la siguiente frase: "Contenido en Na2O, K2O o ambos, según corresponda".

- Diez: en la columna 4 de los tipos 4.1.01, 4.1.02, 4.1.10, 4.1.11, 4.1.12, 4.1.13 y 4.1.14, la frase "peso molecular inferior a 10.000 dalton, en el caso de las proteínas de origen animal" se sustituye por: "Peso molecular inferior a 10.000 dalton, en el caso de que el origen de las proteínas sea especies de rumiantes".

- Once: en la columna 4 de los tipos 4.1.01, 4.1.02, 4.1.10, 4.1.11, 4.1.12, 4.1.13 y 4.1.14, se añade la frase: "Declarar el origen de los aminoácidos".

- Doce: en la columna 4 de los tipos 4.1.11, 4.1.12, 4.1.13 y 4.1.14, se añade la frase: "Arsénico (As) < 50 mg/kg".

- Trece: en el grupo 4.1 se añade un nuevo tipo: "Abono a base de Lipo-Quito-oligosacáridos (LCOs) SP-104".

- Catorce: la columna 3 del tipo 4.2.01 se sustituye por: "Abono CE nitrogenado, simple o compuesto, o abono nitrogenado del grupo 1, cuyo contenido en nitrógeno total en forma nitrificable (amoniacal, ureica o cianamídica es al menos el 50% del nitrógeno total, al que se ha adicionado un inhibidor de la nitrificación mencionado en la tabla A del grupo 4.2".

- Quince: la columna 3 del tipo 4.2.02 se sustituye por: "Abono CE nitrogenado, simple o compuesto, o abono nitrogenado del grupo 1, cuyo contenido en nitrógeno ureico es al menos el 50% del nitrógeno total, al que se ha adicionado un inhibidor de la ureasa mencionado en la tabla B del grupo 4.2".

- Dieciséis: en la tabla A, "Inhibidores de la nitrificación", se añaden dos nuevos inhibidores: Diciandiamida (DCD)-Soluble y Mezcla isomérica de ácido 2-(3,4-dimetilpirazol-1-il)-succínico y ácido 2-(4,5-dimetilpirazol-1il)-succínico (DMPSA) CE No 940-877-5.

- Diecisiete: en el grupo 6, se añade una nota con el siguiente tenor: "La relación C/N (Sólo se declarará si la concentración de carbono orgánico y nitrógeno orgánico son ambas superiores al 1%)".

- Dieciocho: en el tipo 6.01, se sustituye la tabla.

- Diecinueve: en el apartado 2/3.e, "Otras características específicas", se sustituye el primer apartado por la frase: "- Carbono orgánico: 15% del valor declarado con un máximo del 2% en valor absoluto. Relación C/N: 20% del valor declarado con un máximo del 2% en valor absoluto".

- Veinte: en el apartado 4, la frase "ácidos fúlvicos" se sustituye por la siguiente: "Ácidos fúlvicos: 20% del valor declarado, con un máximo el 2% en valor absoluto".

- Veintiuno: en el apartado 2, el texto de la columna 3 de la fila "preparación de la muestra" se sustituye por: "Método 2-Orden de 18 de julio de 1989 por la que se aprueban los métodos oficiales de análisis de fertilizantes (BOE de 25 de julio de 1989)".

- Veintidós: en el apartado 2, el texto de la columna 3 de la fila "humedad" se sustituye por: "ANEXO VIII Método 2 Orden 17 de septiembre de 1981 (BOE de 14 de octubre de 1981)".

- Veintitrés: en el apartado 2, en la columna 2 de la fila "pH", se añade el texto siguiente: "En los productos líquidos se aplicará el método oficial con la siguiente modificación: la medida del pH será directa, sin efectuar una dilución previa de la muestra".

- Veinticuatro: en el apartado 2, el texto de la columna 4 de la fila "salmonella", se sustituye por: "UNE-EN-ISO 6579".

- Veinticinco: apartado 3, el texto de la columna 4 de la fila "contenido de nutrientes complejados y agente complejante Ac. Heptaglucónico", se sustituye por: "UNE-EN 16847".

- Veintiséis: en el apartado 3, en los métodos para abonos con hierro, se añade una nueva fila en quinto lugar con el siguiente contenido: "Quelante ácido 2-Hidroxi-a-[(2-hidriexietil) amino]-fenilacético orto- MEAHA".

- Veintisiete: en el apartado 3, se incluyen los siguientes: "Determinación del inhibidor de la nitrificación Mezcla isomérica de ácido 2-(3,4-dimetilpirazol-1-il)-succínico y ácido 2-(4,5-dimetilpirazol-1il) succínico (DMPSA)" y "Contenido en Lipo-Quito-oligosacáridos (LCO) SP-104".

Por último, la parte final del texto articulado del proyecto se integra por tres disposiciones transitorias y una disposición final:

- La disposición transitoria primera ("Comercialización") dispone que los productos fertilizantes correspondientes a tipos que no necesiten inscripción en el Registro de productos fertilizantes para su comercialización y que hayan sido objeto de modificación por la Orden, dispondrán de un plazo de dieciocho meses, contado desde la entrada en vigor de este, para verificar su adaptación a la nueva normativa. Añade que los productos inscritos en el Registro de productos fertilizantes con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Orden ministerial, podrán seguir comercializándose de acuerdo con la normativa vigente en el momento de su inscripción hasta la fecha de caducidad de su autorización.

- La disposición transitoria segunda ("Etiquetado") previene que los productos fertilizantes que estuvieren actualmente comercializados podrán seguir etiquetándose de acuerdo con la normativa anterior hasta dieciocho meses después de la entrada en vigor de esta orden ministerial.

- La disposición transitoria tercera ("Tramitación de expedientes") establece que las solicitudes pendientes de resolución e inscripción en el Registro de productos fertilizantes se ajustarán a los requisitos fijados por el Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, según las modificaciones de sus anexos señaladas por la presente orden respecto a los trámites no realizados; se añade que las solicitudes pendientes de modificación de productos fertilizantes ya inscritos, se regirán por lo dispuesto en el citado real decreto, de acuerdo en ambos casos con lo establecido en su disposición transitoria tercera.

- La disposición final única ("Entrada en vigor") previene que la Orden entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo.- Acompaña al proyecto de Orden la memoria del análisis de impacto normativo, fechada el 6 de noviembre de 2019, en la que consta que la Orden proyectada tiene por objeto la modificación del Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes, con el fin de verificar su adaptación a las exigencias derivadas del progreso de la técnica y de los conocimientos científicos.

Tras describir el procedimiento seguido en su elaboración y que el título competencial aplicable de modo prevalente es el contenido en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de bases y coordinación general de la actividad económica, afirma que se trata de una norma que no tiene efectos significativos sobre la actividad económica, ni sobre la competencia ni afecta a las cargas administrativas y, finalmente, que tiene un impacto de género nulo. Añade que tampoco tiene impacto presupuestario -pues no comporta ni aumento de gasto ni disminución de ingresos públicos- ni económico. No aprecia impactos de carácter medioambiental. Se acompaña un resumen ejecutivo de la memoria.

Figura como anexo a la memoria un cuadro con las observaciones formuladas durante el trámite de audiencia, en el que se analizan de manera individualizada y se razona su aceptación o rechazo.

Tercero.- Constan en el expediente los siguientes informes:

1.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de fecha 7 de noviembre de 2019, favorable a la aprobación de la norma proyectada, en el que no se formulan observaciones, al haber participado en la elaboración del proyecto.

2.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de fecha 5 de marzo de 2019, en el que se señala que procede otorgar la aprobación previa, conforme a lo dispuesto en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, observándose además que debía figurar la referencia a dicha aprobación previa en la fórmula promulgatoria del proyecto de Orden.

A dicho informe se acompaña el emitido por la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del mismo departamento con fecha 27 de febrero de 2019, en el que se analiza la adecuación del proyecto al orden constitucional de distribución de competencias. Señala el referido centro directivo que, al tratarse el consultado de un proyecto de norma por la que se modifica otra preexistente, no se requiere la invocación expresa de los títulos competenciales sobre la premisa de que el fundamento de la norma proyectada no puede ser diferente al de la disposición que se modifica, y así se hace en el texto proyectado, que no invoca título competencial alguno. En cuanto a las exigencias derivadas de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, no se formulan observaciones.

3.- Aprobación previa del Secretario de Estado de Función Pública, otorgada con fecha 4 de marzo de 2019, por delegación de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, a los efectos prevenidos en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

4.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, de fecha 7 de marzo de 2019, favorable a la aprobación de la norma proyectada, al que se adjunta un informe de la Dirección General de Salud Pública, Calidad e Innovación, en el que se formula una observación de carácter técnico en relación con el apartado 16 sobre inhibidores de la nitrificación.

5.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, de fecha 17 de abril de 2019, favorable a la aprobación de la norma proyectada, en el que no se formulan observaciones.

6.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica, de fecha 30 de mayo de 2019, favorable a la aprobación de la norma proyectada, en el que se formulan, no obstante, algunas observaciones de carácter técnico, y al que se acompaña un informe emitido por la Dirección General de Biodiversidad y Calidad Ambiental.

Cuarto.- En cuanto a la participación pública, constan oficios de la Dirección General de Producciones y Mercados Agrarios del departamento consultante, de fecha 30 de noviembre de 2018, por los cuales se dispone la remisión del texto inicial del proyecto a las comunidades autónomas y a diversas entidades y organizaciones representativas de los intereses de los sectores afectados, como la Asociación Española de Fabricantes de Abonos Agrominerales y Orgánicos (FOMA), Asociación Nacional de Fabricantes de Fertilizantes (ANFFE), Asociación Española de Fabricantes de Agronutrientes (AEFA), Asociación Comercial Española de Fertilizantes (ACEFER), Asociación Española de Fitosanitarios y Sanidad Ambiental (AEFISA), Asociación de Autoridades Públicas de Control de Agricultura Ecológica (INTERECO), Asociación de Fabricantes de Insumos y Fitofortificantes para la Producción Ecológica (AFIECO), Asociación Nacional de Fabricantes de cales y derivados de España (ANCADE), Asociación Española de Lombricultura (ASESLOM), Asociación de industrias transformadoras de grasas y subproductos animales (ANAGRASA), Oficina Española de Variedades Vegetales y Cooperativas Agroalimentarias, así como diversas empresas y entidades interesadas por razón de los sectores en los que operan.

Constan observaciones de carácter eminentemente técnico formuladas por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (propone incorporar una nota técnica al anexo I), la Asociación Española de Fabricantes de Agronutrientes (AEFA) (propone modificar el tipo 6.01a propuesto en el anexo I), la Asociación Española de Fabricantes de Abonos Organo-Minerales y Orgánicos (FOMA) (propone incluir en el Grupo 6.01 un O1c para el caso de que se mantenga el criterio de separar O1a y O1b), y la Asociación Nacional de Fabricantes de Fertilizantes (ANFFE) (formula observaciones a los puntos 1, 3 y 16).

Obran también los escritos presentados por la Comunidad Valenciana, Comunidad de Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura, Illes Balears y Comunidad de Madrid, todos ellos favorables a la aprobación de la disposición elaborada, en los que no se formulan observaciones.

Consta, igualmente, haberse cumplimentado el trámite de participación pública, mediante la publicación en la página web del departamento consultante, durante el período comprendido entre los días 3 al 24 de diciembre de 2018, no habiéndose recibido observaciones, tal como se acredita por medio del certificado emitido por el Jefe de la División de Estudios y Publicaciones de la Secretaría General Técnica del Departamento en fecha 26 de diciembre de 2018.

Quinto.- Finalmente, consta que la Subdirección General de Legislación y Ordenación Normativa, integrada en la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, en fecha 18 de agosto de 2019, ha dado traslado del proyecto de Orden a la Comisión Europea en cumplimiento de lo previsto en los artículos 5 y siguientes de la Directiva 2015/1535/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas y de las reglas relativas a la sociedad de la información, así como del Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, sobre remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas.

Mediante certificado expedido por el Consejero Técnico de la Subdirección General de Asuntos Industriales, Energéticos, de Transportes y Comunicaciones y de Medio Ambiente, integrada en la Dirección General de Coordinación del Mercado Interior y otras Políticas Comunitarias, de fecha 28 de octubre de 2019, se hace constar que, una vez transcurrido el plazo establecido hasta el 21 de octubre de 2019, para que la Comisión Europea y los Estados miembros estudiasen la propuesta y, si lo considerasen oportuno, formulasen observaciones, "se ha podido comprobar que la Comisión, solicito en primer lugar, una petición de información complementaria, la cual fue oportunamente contestada por las Autoridades Españolas y a continuación la Comisión realizó unas observaciones que fueron también contestadas en plazo", por lo que, "teniendo en cuenta que, tanto la petición de información complementaria como las observaciones presentadas por la Comisión, no amplían el plazo de status quo y que no se ha recibido ninguna nueva respuesta por parte de las Autoridades Comunitarias en el plazo establecido", se considera que "el procedimiento establecido por la Directiva (UE) 2015/1535 está finalizado y por lo tanto el proyecto puede seguir su tramitación administrativa hasta su publicación final en el Boletín Oficial del Estado".

Sexto.- Remitido el expediente al Consejo de Estado para consulta, este lo devolvió mediante oficio de la Presidencia de este Alto Cuerpo Consultivo de fecha 3 de diciembre de 2019, por el cual se solicitaba que dicho expediente fuese completado con el informe o acta de la reunión del Comité de Expertos a los que se aludía en diversas partes de la memoria.

Por otro lado, dado que era probable que dicho Comité de Expertos contara con documentación técnica y/o científica acerca de las características de los nuevos fertilizantes, se estimó necesario que dicha documentación se incorporase al expediente, junto con cuanta documentación científica acerca de dichos nuevos fertilizantes hubiera sido utilizada por el ministerio proponente o por dicho comité de expertos.

Se indicaba, por último, que constaba en la memoria, en respuesta a las alegaciones del Ministerio para la Transición Ecológica acerca de la exclusión de los fertilizantes relacionados con los lodos de depuradoras, que se trata de requisitos adicionales a los que podían ser exigibles conforme a la legislación que regulaba dichos lodos. Sin embargo, en ninguna parte del texto del proyecto de Orden -ni siquiera en el preámbulo- se menciona que dichos fertilizantes quedan condicionados en cuanto a su elaboración y comercialización por la necesidad de cumplir en cualquier caso con esa otra legislación. Por ello, se estimaba necesario que la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación informase cómo iba a trasladar ese condicionante de la Orden al texto de la misma.

Séptimo.- A resultas de la devolución del expediente remitido en consulta, la autoridad consultante incorpora las siguientes actuaciones:

1.- Documentación relativa a las solicitudes de inclusión de nuevos tipos de productos fertilizantes formuladas por las empresas Monsanto Agricultura Española, S. L. U., Lainco, S. A., Grupo Biaqui, Trade Corporation International, S. A., Doscadesa 2000, S. L., Consultoría de Técnicos Ambientales, Conser Biológica, S. L., UPL Europe Ltd., Grupo Solvay, Agrichero, S. A., Agripower Australia Ltd., Eurochan Agro Iberia, S. L., Fertisac, S. L., Ceamsa, Lactoduero, S. A., Plymag Fertilizantes y Productos Biológicos, Agrostock, S. A., Timac Agro, Seipasa, S. A., Lamberto Chemical Specialities y Gerard Tramullas Sandoval, que comprende la información relativa a la identificación de los solicitantes, propuesta de inclusión de nuevo producto, efectos sobre la salud y la seguridad, efectos sobre el medio ambiente, eficacia agronómica en España, métodos analíticos, y diversos informes justificativos complementarios.

2.- Informe de la Reunión del Comité de Expertos en Fertilización de fecha 24 de octubre de 2018, emitido a los efectos previstos en el artículo 27 del Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes, en el que se hace constar lo siguiente:

(i) Que, en el mes de febrero de 2018, la Subdirección General de Medios de Producción Agrícolas y Oficina Española de Variedades Vegetales del Ministerio habilitó un periodo de recepción de solicitudes para incorporar nuevos tipos en el anexo I del Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes, de suerte que, de acuerdo con el procedimiento publicado en la página web del Departamento, durante los diez días siguientes a finalizar el plazo de recepción de solicitudes, se revisó la documentación aportada por las empresas para comprobar si cumplía con los requisitos formales establecidos, solicitando a varias empresas que remitieran en el plazo de diez días los anexos que no habían presentado originariamente, y quedando rechazadas dos solicitudes por no haber cumplido con los requisitos formales establecidos en la convocatoria.

(ii) Que durante el mes siguiente se remitieron los expedientes a los expertos para su estudio, celebrándose el 2 de julio una primera reunión con los distintos grupos de trabajo del Comité, para el análisis de las propuestas presentadas, a resultas de lo cual se acordó solicitar a siete empresas que presentaran aclaraciones antes del 15 de septiembre y rechazar las restantes solicitudes, por considerar que la información remitida era insuficiente o bien no se demostraban satisfactoriamente todos los requisitos establecidos por el citado real decreto para incluir un nuevo tipo.

(iii) Que, además de las propuestas remitidas por las empresas, la Subdirección General de Medios de Producción Agrícolas y Oficina Española de Variedades Vegetales presentó modificaciones que, en su mayoría fueron aprobadas por el grupo de expertos.

(iv) Que, en fecha 10 de octubre, se volvió a reunir el grupo de trabajo del Comité para estudiar la nueva información aportada por las empresas, acordándose aceptar cinco de los tipos propuestos y rechazar uno ("Acondicionadores de la hidratación", introduciendo otros fosfolípidos diferentes de la carboxi-metil-celulosa-CMC-), por lo que se debía recabar previamente un informe de la Agencia Española de Seguridad Alimentaria, Consumo y Nutrición, y el estudio de otra solicitud ("Quelato heteromolecular", "Solución de quelato heteromolecular" y "Quelato de hierro").

(v) Que, previamente a la reunión, se remitieron los informes correspondientes a las dos reuniones de los grupos de trabajo celebradas los días 2 de julio y 10 de octubre de 2018, donde constan aquellas solicitudes que fueron rechazadas, porque, a criterio de los expertos, no cumplían con los requisitos exigidos para su inclusión en el Real Decreto. Se hace constar que no se recibieron comentarios de los expertos, ni por escrito ni durante la reunión plenaria, por lo que dichas conclusiones se estimaron aceptadas.

(vi) Que, a su vez, y previamente a la reunión, se había remitido un documento con la propuesta de borrador del texto de la Orden ministerial proyectada por el que se modificaba el Real Decreto y que plasmaba los acuerdos alcanzados durante las dos reuniones anteriormente mencionadas. Se fueron leyendo en orden las modificaciones propuestas en el texto del borrador de la Orden ministerial y, a la vez, se iban discutiendo y aprobando o rechazando los diferentes puntos.

3.- Actuaciones desarrolladas en el marco del procedimiento de notificación a que se refieren los artículos 5 y siguientes de la Directiva 2015/1535/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas y de las reglas relativas a la sociedad de la información, en el que se incluyen las siguientes:

(i) Notificación de las autoridades españolas a la Comisión Europea, formulada en fecha 19 de julio de 2019, en cumplimiento de lo dispuesto en la Directiva 2015/1535/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015.

(ii) Comunicación de la Comisión Europea de fecha 21 de octubre de 2019, en la que se formulan determinadas observaciones a las autoridades españolas en relación con el proyecto notificado.

Señala que el Reglamento (CE) n.º 1069/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, establece normas armonizadas de salud pública y de salud animal para los subproductos animales y los productos derivados no destinados al consumo humano (artículo 1). En particular, dicho reglamento establece normas armonizadas sobre la introducción en el mercado y el uso de abonos y enmiendas del suelo de origen orgánico. Su artículo 3, punto 22, define los "abonos orgánicos" y las "enmiendas del suelo" como "materiales de origen animal utilizados juntos o por separado para mantener o mejorar la nutrición de las plantas y las propiedades fisicoquímicas y la actividad biológica de los suelos; pueden incluir estiércol, guano no mineralizado, contenidos del tubo digestivo, compost y residuos de fermentación". Su artículo 32 establece disposiciones sobre la introducción en el mercado y el uso de abonos y enmiendas del suelo de origen orgánico. De acuerdo con el apartado 1, párrafo tercero, de dicho artículo: "Los Estados miembros podrán adoptar o mantener normas nacionales que impongan condiciones adicionales para el uso -o su restricción- de abonos y enmiendas del suelo de origen orgánico, a condición de que dichas normas estén justificadas para proteger la salud pública y la salud animal".

Por lo demás, las disposiciones de aplicación del Reglamento se establecen en el Reglamento (UE) n.º 142/2011 de la Comisión. En virtud del artículo 22, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 142/2011, los explotadores cumplirán las condiciones relativas a la introducción en el mercado, salvo importación, de abonos y enmiendas del suelo de origen orgánico, así como al uso de tales productos, en particular su aplicación a la tierra, establecidas en el anexo XI de dicho reglamento. En el anexo XI del Reglamento (UE) n.º 142/2011, se establecen disposiciones detalladas relativas, en particular, a la introducción en el mercado de estiércol transformado, productos a base de estiércol transformado y guano de murciélago (capítulo I, sección 2), así como las condiciones de producción, incluidos los métodos de tratamiento que deben utilizarse, mezclándose en algunos casos con un componente que excluya el uso posterior con fines de alimentación animal y la descontaminación de patógenos, de otros abonos y enmiendas del suelo de origen orgánico (capítulo II, sección 1). Aunque se entiende que determinadas disposiciones del proyecto notificado serían aplicables a abonos y enmiendas del suelo de origen orgánico, tal como se definen en el artículo 3, punto 22, del Reglamento (CE) n.º 1069/2009, ni el proyecto notificado ni los documentos que lo acompañan incluyen referencia alguna a los Reglamentos (CE) n.º 1069/2009 y (UE) n.º 142/2011 ni ninguna otra indicación clara de que las disposiciones de dichos reglamentos se hubieran tenido en cuenta sistemáticamente. Esto da lugar a que se apliquen condiciones y restricciones nacionales adicionales del proyecto notificado a la introducción en el mercado y al uso de abonos y enmiendas del suelo de origen orgánico sin una justificación específica, tal como exige el Reglamento (CE) n.º 1069/2009, y que se solapen con las disposiciones detalladas sobre abonos y enmiendas del suelo de origen orgánico establecidas en el Reglamento (UE) n.º 142/2011, que establece normas armonizadas destinadas a proteger la salud pública y la salud animal, con la consecuencia de crear incertidumbre en cuanto a las normas aplicables a los explotadores de empresas en el mercado interior de la UE y los posibles riesgos para la salud.

En la medida en que las disposiciones que se introduzcan en el Real Decreto mediante los apartados primero, séptimo, decimoséptimo, decimoctavo, y vigésimo a vigésimo tercero del artículo único del proyecto notificado se apliquen a abonos y enmiendas del suelo de origen orgánico, tal como se definen en el artículo 3, apartado 22, del Reglamento (CE) n.º 1069/2009, e impongan condiciones o restricciones adicionales a las previstas en las disposiciones de los Reglamentos (CE) n.º 1069/2009 y (UE) n.º 142/2011, se invita a las autoridades españolas a garantizar que dichas disposiciones del proyecto notificado estén justificadas por razones de protección de la salud pública y la salud animal, tal como exige el artículo 32, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento (CE) n.º 1069/2009. Se invita, asimismo, a las autoridades españolas a velar por que dichas disposiciones del proyecto notificado se ajusten a lo dispuesto en el artículo 22, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 142/2011 y a los requisitos aplicables del anexo XI de dicho reglamento.

Finaliza la Comisión su comunicación invitando a las autoridades españolas a tener en cuenta las observaciones anteriores.

4.- Nota de la Subdirección General de Medios de Producción Agrícolas y Oficina Española de Variedades Vegetales del departamento consultante, fechada el 26 de diciembre de 2019, en la que se hace constar que "la propuesta de modificación del vigente Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes, pretende actualizar el listado de productos cuya puesta en el mercado está autorizada así como mejorar el funcionamiento del Registro de productos fertilizantes, aclarando conceptos y estableciendo requisitos que faciliten la comprensión y la evaluación de los expedientes que se presentan. Para ello, y en virtud de la disposición final segunda, el Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación está facultado para modificar determinados anexos".

Añade que "el artículo 17 "Utilización de residuos" del citado Real Decreto indica, en su apartado 1: "Cuando se utilicen como materia prima, aditivo o reactivo, uno o varios de los residuos incluidos en la Lista Europea de Residuos, recogidos en la Decisión 2014/955/UE, de la Comisión, de 18 de diciembre de 2014, por la que se modifica la Decisión 2000/532/CE, sobre la lista de residuos, en la fabricación de "abonos CE" o de productos fertilizantes contemplados en el anexo I de este real decreto, se deberá cumplir con lo establecido en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados y en particular con lo establecido en los artículos 27 y 41 relativos a las autorizaciones y obligaciones de información", y que "el uso de residuos en la elaboración de productos fertilizantes está sujeto al cumplimiento de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, incluyendo todos los requisitos de autorización, tratamientos, gestión y trazabilidad que en ella se establecen. La inclusión de nuevos condicionantes para la fabricación de abonos a partir de dichos residuos en los anexos del Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, no contradice lo expuesto en su articulado, sino que se trata de obligaciones adicionales a los exigidos por la ley mencionada para asegurar tanto la eficacia agronómica de los productos fertilizantes como para facilitar el funcionamiento del Registro de productos fertilizantes, haciendo públicos los criterios a emplear en la evaluación de los expedientes de solicitud de inscripción".

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso nuevamente su remisión al Consejo de Estado para consulta, donde tuvo entrada el día 17 de enero de 2020.

A la vista de los anteriores antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:

I.- El Consejo de Estado emite dictamen, con carácter preceptivo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.2 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, conforme al cual la Comisión Permanente deberá ser consultada en los casos de "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo", y ello por cuanto la Orden proyectada tiene por objeto la modificación del Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes, que complementa lo dispuesto en el Reglamento (CE) n.º 2003/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, relativo a los abonos, y otras normas de la Unión Europea, tal y como se detalla más adelante, en el apartado IV.

A su vez, se trata de una adición, más que de una modificación, a dicho Real Decreto 506/2013, toda vez que, más allá de lo exigido por dicha normativa de la Unión Europea, se está simplemente haciendo uso de la soberanía nacional plena de España para, en el amplio margen de discrecionalidad que otorga dicha normativa, autorizar en España nuevos productos fertilizantes, por lo que el dictamen se emite también en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, conforme al cual la Comisión Permanente deberá ser consultada en los casos de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

II.- En lo tocante al procedimiento seguido para la elaboración del texto consultado, cabe apreciar que se ha ajustado en su tramitación a las previsiones contenidas en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, atinentes al procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general.

En efecto, consta en el expediente que la iniciativa normativa ha sido impulsada por el centro directivo competente para la relación vigente de tipos de productos fertilizantes (en concreto, la Dirección General de Producciones y Mercados Agrarios del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación) mediante la formulación del correspondiente proyecto, que se ha remitido a este Alto Cuerpo Consultivo acompañado de una memoria del análisis de impacto normativo que ha sido formulada en los términos legalmente requeridos por el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, pues de su contenido se deduce el objeto y finalidad de la norma proyectada, analizándose con el detalle exigible las novedades introducidas y evaluándose los impactos que la disposición de carácter general elaborada tiene en sus diversos ámbitos económicos, presupuestarios, administrativos y sociales.

Igualmente consta que durante su tramitación han sido recabados los informes y aprobaciones previas que resultan legalmente preceptivos. En particular, consta el preceptivo informe de la Secretaría General Técnica del departamento actuante (en este caso, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación) a los efectos prevenidos en el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la citada Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; consta también el emitido por el Ministerio de Política Territorial y Función Pública a que se refiere el artículo 26.5, párrafo sexto, de la misma Ley del Gobierno; y, por último, se ha cumplimentado también el trámite de aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, a que se alude el artículo 26.5, párrafo quinto, de la Ley del Gobierno.

En particular, se ha recabado el informe del Comité de Expertos de acuerdo con el artículo 27.3 del Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes, previsto expresamente para las modificaciones de los anexos que contempla dicho precepto, así como también -y más concretamente- el artículo 28.4 del mismo real decreto, previsto para el caso de propuestas de inclusión de nuevos tipos de productos fertilizantes, y el parecer de los Ministerios de Sanidad, Consumo y Bienestar Social e Industria, Comercio y Turismo, cuya preceptividad impone en caso de propuestas de modificación de los anexos el artículo 27.3 del citado real decreto.

A su vez, se ha dado audiencia a las comunidades autónomas y a las asociaciones y entidades representativas de los sectores afectados y cuyos fines guardan relación directa con el objeto de la disposición, dándose cumplimiento a lo prevenido en el párrafo tercero del artículo 26.6 de la misma Ley 50/1997, habiéndose cumplimentado además el sometimiento del proyecto al trámite de participación pública.

Y, en fin, habida cuenta del carácter de norma técnica de la regulación proyectada, en el procedimiento de elaboración se ha cumplimentado también la exigencia de comunicación a la Unión Europea de su contenido, de conformidad con lo prevenido en la Directiva (UE) 2015/1535.

Por último, obraba en el expediente originalmente remitido un documento incorporado como anexo a la memoria del análisis de impacto normativo valorativo de las sugerencias apuntadas por los interesados y por los órganos preinformantes, y que incluye la motivación de su inclusión o no en el texto definitivo del proyecto.

Además, ha quedado acreditado, a partir de la documentación complementaria requerida por este Consejo en virtud de su oficio de devolución del expediente en petición de antecedentes, que el proyecto de Orden sometido a consulta ha observado las reglas que para la modificación de los anexos del Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes, están previstas en su capítulo VI (artículos 27 y 28). En particular, la propuesta de modificación de los anexos ha sido informada de conformidad por la Comisión de Expertos, de acuerdo con lo prevenido en los artículos 27.3 y 28.3, y, más concretamente, las propuestas de inclusión de nuevos tipos de productos fertilizantes han sido presentadas, junto con los expedientes técnicos requeridos, y debidamente valoradas en lo que hace a sus características y requisitos para ser incluidos como nuevos tipos.

En cuanto a los aspectos marcadamente técnicos de las modificaciones planteadas, entiende este Consejo que están bajo la garantía técnica de los grupos de trabajo constituidos en el seno de la Comisión de Expertos y los servicios técnicos del departamento consultante.

En este mismo sentido, se advierte que las observaciones y sugerencias formuladas por las diversas organizaciones y empresas comparecientes durante el procedimiento de elaboración de la norma proyectada, de carácter predominantemente técnico, han sido debidamente valoradas por los servicios del departamento consultante a los efectos de su aceptación y consiguiente incorporación al texto remitido en consulta, por haberlo así considerado procedente, o de su rechazo.

Por lo demás, habiéndose comunicado el texto del proyecto a la Unión Europea, ha transcurrido el plazo de statu quo sin que la Comisión Europea hubiere formulado objeción alguna, más allá de la petición de aclaración formulada en su día y atendida por las autoridades españolas, tal como se acredita en el expediente.

En definitiva, se han observado los trámites esenciales que el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), prevé para la elaboración de las normas reglamentarias.

Ello no obstante, se llama la atención por este Consejo de Estado al hecho de que sistemáticamente se excluyen en los proyectos de reglamento sometidos a consulta por el departamento consultante aspectos esenciales de procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que dan lugar a retrasos innecesarios en la emisión de los correspondientes dictámenes al no tenerse conocimiento adecuado de las razones, tanto de oportunidad como de legalidad, que constituyen la explicación de la justificación del contenido de dichas disposiciones.

En concreto se excluyen, sin razón alguna, los informes de órganos técnicos encargados por el Departamento de examinar los aspectos regulados por la futura norma o de órganos colegiados establecidos por ley o reglamento para cumplir dicha función, quedando el expediente huérfano de la información más relevante a efectos de poder enjuiciar tanto la legalidad como la oportunidad de la norma. En el presente caso, la incorporación de los datos acerca de la opinión del Comité de Expertos se ha tenido que añadir con posterioridad, lo que no tiene sentido alguno. También se observa que sistemáticamente no se aportan los documentos de las comunicaciones llevadas a cabo recíprocamente con la Comisión Europea, dato que, en las materias que suelen ser objeto de regulación por el Departamento, la inmensa mayoría de las cuales discurre sobre competencias de la Unión Europea o compartidas con la misma, resulta también absolutamente relevante para la correcta comprensión del texto concreto que se somete a dictamen.

Con independencia de lo anterior, resulta obvio que toda esa documentación no ya debe ser remitida como parte del expediente en la remisión originaria del mismo, sino que, por lo que afecta, además, al presente proyecto, debe quedar necesariamente incorporado, y formar parte ineludible del contenido del mismo a todos los efectos, ante la nunca descartable hipótesis de que se puedan producir impugnaciones directas de la norma, una vez aprobada, ante los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa.

III. En cuanto a la competencia del Estado para dictar la norma proyectada, no cabe plantear objeción alguna, toda vez que el proyecto encuentra su fundamento primordial y prevalente en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución, por el que se atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, título competencial este que es invocado en la disposición final primera del Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes, y a cuyo amparo se dictó la disposición que ahora es objeto de modificación.

IV. El rango de la norma proyectada es el adecuado. En efecto, el proyecto de Orden sometido a consulta tiene por objeto, como se ha dicho, la modificación de los anexos del Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, cuya disposición final segunda faculta, en su apartado 2, al Ministro de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente para modificar los anexos I, II, III, IV, VI, VII y VIII, de acuerdo con el procedimiento establecido en el capítulo VI, por lo que no cabe formular objeción alguna.

V.- Por lo que se refiere al fondo del proyecto objeto de la consulta, este pretende modificar parcialmente el Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes.

Según expone el preámbulo de la norma proyectada y la memoria que se acompaña al proyecto de Orden, la evolución del progreso técnico y de los conocimientos científicos ha propiciado innovaciones significativas en el desarrollo de nuevos productos fertilizantes que han producido un aumento de las solicitudes para incorporar nuevos tipos de productos fertilizantes, así como la existencia de mezclas de gran diversidad de materias primas. Tal es la razón principal que obliga a verificar una adaptación de la regulación actualmente vigente en materia de productos fertilizantes.

Desde esta perspectiva, el objeto de la norma proyectada es actualizar el contenido del Real Decreto principalmente para incluir nuevos tipos de productos (anexo I), modificar un margen de tolerancia (anexo III), y establecer los métodos de análisis para estos nuevos productos (anexo VI).

A la vista de todo ello, el Consejo de Estado aprecia que la regulación proyectada obedece a las motivaciones expresadas y no hay objeción de legalidad alguna.

Únicamente cabe observar, además de la necesidad de que queden incorporados todos los documentos al propio expediente a la que antes se ha hecho referencia, lo siguiente:

- quizás debería incluirse en el preámbulo, y desde luego debe constar en la memoria, que, aunque el Real Decreto 506/2013 sigue vigente, las normas de la Unión Europea que se basa (Reglamentos (CE) n.º 1069/2009 y (CE) n.º 1107/2009 y n.º 2003/2003) han sido ya objeto de modificación y derogación en profundidad por el Reglamento (UE) 2019/1009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, por el que se establecen disposiciones relativas a la puesta a disposición en el mercado de los productos fertilizantes UE, publicado en el DOUE el 25 de junio de 2019, si bien no entrará en vigor hasta el 16 de julio de 2022 y que, pese a que algunos artículos del mismo entraron ya en vigor el 15 de julio de 2019 (4, 14, 42, 43, 44, 45, 46 y 47), se trata de apoderamientos o delegaciones a la Comisión Europea para que comience a estudiar las modificaciones del sistema que será necesario llevar a cabo antes de que entre en vigor y de los cuales todavía la misma no ha hecho uso.

Otros entrarán en vigor el 16 de abril de 2020 (artículos del 20 al 36, referidos a las nuevas autoridades notificantes, organismos de acreditación y organismos notificados), por lo que urge aprobar la disposición correspondiente para que España pueda aplicar correctamente la legislación vigente y la nueva, que tendrá que estar aprobada antes del 16 de julio de 2022; pero ninguno de ellos afecta a la regulación proyectada ni supone, por tanto, un cambio en la eficacia del citado Real Decreto 506/2013, que se pretende modificar, en lo que afecta a la materia regulada por la Orden.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas la observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede aprobarse el proyecto de Orden sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 6 de febrero de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.