Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 9 de julio de 2020 , , emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En virtud de Orden de V. E. de fecha 12 de marzo de 2020, con registro de entrada el día 16 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto sobre directrices generales de los planes de estudios de la enseñanza de formación para la incorporación a las Escalas de Suboficiales y de Cabos y Guardias del Cuerpo de la Guardia Civil.

De los antecedentes resulta:

Primero. Contenido del proyecto

El proyecto comienza con un preámbulo que cita la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, Reguladora de los Derechos y Deberes de los Miembros de la Guardia Civil, la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, y la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que configuran el grupo normativo en el que se inserta el proyecto sometido a consulta.

El objetivo del sistema es que la enseñanza sea un elemento fundamental en el régimen de personal, con especial atención a la formación integral necesaria para quienes aspiran a ingresar en el Cuerpo, la capacitación profesional específica de quienes han de integrarse en cualquiera de sus escalas y la permanente actualización de sus conocimientos profesionales.

Los miembros de la Guardia Civil han de recibir formación y contar con oportunidades de promoción, todo ello en el marco de un sistema que integra las enseñanzas del Sistema Educativo Español con las necesarias adaptaciones, y teniendo en cuenta que se han equiparado los niveles de formación de la Guardia Civil a las exigencias de nivel de las enseñanzas del Sistema Educativo Español.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, la enseñanza de formación tiene como finalidad la capacitación profesional para la incorporación a las escalas del Cuerpo de la Guardia Civil. En el caso de la escala de suboficiales, toma como referencia el nivel educativo de la Formación Profesional de Grado Superior; y, en lo que se refiere a la escala de cabos y guardias, toma como referencia la Formación Profesional de Grado Medio. En razón de estas equivalencias se diseñan los planes de estudios.

Añade el preámbulo que el artículo 45 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, establece que el Consejo de Ministros, a propuesta conjunta de los Ministros de Defensa y del Interior, y previo informe favorable del Ministerio de Educación y Formación Profesional, determinará las directrices generales de los planes de estudios que deban cursarse para permitir la obtención de las equivalencias genéricas a los niveles académicos señalados. Se habrá de tener en cuenta, además, la experiencia adquirida durante la vigencia del Real Decreto 313/2006, de 17 de marzo, sobre directrices generales de los planes de estudios de la enseñanza de formación para la incorporación a las escalas de Suboficiales y de Cabos y Guardias del Cuerpo de la Guardia Civil, y los criterios fijados en el Real Decreto 1147/2011, de 29 de julio, por el que se establece la ordenación general de la Formación Profesional del sistema educativo. Se fijan, por tanto, contenidos y módulos de los planes de estudio y se establece la forma de evaluar la calidad del sistema.

Finalmente, el preámbulo señala que el contenido del proyecto de norma se adecúa a los principios de buena regulación, añade que ha sido sometida a informe del Consejo de la Guardia Civil y del Consejo Nacional de la Discapacidad, y cuenta con autorización de la Ministra de Política Territorial y Función Pública y con el informe favorable del hoy Ministerio de Educación y Formación Profesional.

La norma proyectada se compone de diez artículos con este contenido

* Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación * Artículo 2. Definiciones * Artículo 3. Principios rectores de la enseñanza de formación * Artículo 4. Finalidad de los planes de estudios * Artículo 5. Criterios generales de los planes de estudios * Artículo 6. Elaboración de los planes de estudios * Artículo 7. Diseño general de los planes de estudios * Artículo 8. Contenido y ámbitos formativos de los módulos * Artículo 9. Duración de los planes de estudios * Artículo 10. Efectos de la superación de los planes de estudios * Artículo 11. Modificación de los planes de estudios * Artículo 12. Evaluación de la calidad de los planes de estudios

Cuenta, además, con una disposición adicional primera, sobre la convalidación de módulos de formación teórico-prácticos dentro del ámbito de la Guardia Civil; una disposición adicional segunda, sobre el incremento del gasto; una transitoria única, sobre la vigencia de los actuales planes de estudios; y una disposición derogatoria, que se ocupa en particular del Real Decreto 313/2006, de 17 de marzo, sobre directrices generales de los planes de estudios de la enseñanza de formación para la incorporación a las escalas de Suboficiales y de Cabos y Guardias del Cuerpo de la Guardia Civil. Las disposiciones finales son cuatro: la primera modifica el Real Decreto 131/2018, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de ordenación de la enseñanza en la Guardia Civil, en relación con la cotización al ISFAS; la segunda versa sobre la aprobación de los planes de estudios; la tercera, sobre las facultades de desarrollo de la norma; y la cuarta, sobre la entrada en vigor.

Segundo. Contenido de la memoria del análisis de impacto normativo

Al proyecto acompaña una memoria del análisis de impacto normativo, en cumplimiento del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, norma aplicable en el momento en que se inició la tramitación del proyecto sometido a consulta.

La memoria describe la finalidad de la norma, es decir, el desarrollo de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, en lo que afecta a las directrices generales de los planes de estudios de las enseñanzas de formación para la incorporación a las escalas de Suboficiales y de Cabos y Guardias del Cuerpo de la Guardia Civil. Justifica el rango de la norma y hace referencia a la habilitación en que se basa, aclarando que se descartó otra posibilidad, que consistía en elaborar dos reales decretos diferentes, correspondientes cada uno a la formación para la incorporación a la escala de Suboficiales y a la escala de Cabos y Guardias.

Describe los trámites a los que se ha sometido el proyecto, y aclara que el trámite de audiencia e información pública se ha llevado a cabo entre el 17 de junio y el 5 de julio de 2019. En el análisis de impactos se expone que el Real Decreto proyectado no tiene impacto sobre la competencia, no afecta a las cargas administrativas, no tiene efectos sociales o medioambientales y no tiene impacto sobre la familia.

Tiene, sin embargo, impacto positivo en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Señala la memoria que, a lo largo del proyecto, se pueden encontrar dos alusiones directas al término "discapacidad", vinculadas con los principios por los que se ha de regir la enseñanza de formación y con las finalidades de los planes de estudios relacionadas con los principios constitucionales de no discriminación. Se incorpora también a los planes de estudios un módulo de conocimientos específicos sobre la realidad, situación y trato adecuado a las personas y grupos sociales diferenciados más necesitados de protección por su estado de mayor exposición y vulnerabilidad en el ejercicio de sus derechos.

La norma tiene también impacto positivo en materia de género, ya que se incorporan sus valores a la enseñanza, en cumplimiento del mandato de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. El respeto a la igualdad de derechos entre hombres y mujeres formará parte de los programas docentes, al igual que la prevención del acoso. Está previsto también que, para los casos de embarazo, parto o postparto, la enseñanza pueda impartirse a distancia.

En lo que se refiere al impacto presupuestario, la memoria justifica que la aprobación del proyecto de Real Decreto no supone incremento del gasto público, a pesar de que los nuevos planes de estudios aumentan la duración de la etapa de formación. Calcula el gasto que supuso el curso escolar 2016/2017 para la escala de Suboficiales del Cuerpo de la Guardia Civil, en el que había 250 alumnos. Permanecieron 30 semanas en el centro docente y seis semanas de prácticas, de manera que el gasto total en dietas por curso completo fue de 11.722,62 euros por alumno (2.930.655,00 euros por los 250 alumnos). Los gastos se imputaron a los créditos del programa de formación de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, los primeros, y al programa de seguridad ciudadana, los segundos. Se ha de tener en cuenta que la dieta completa para el Grupo 2 es de 103,37 euros diarios.

Con la nueva norma, la duración del curso para la escala de Suboficiales será de 38 semanas en el centro docente; y 14 semanas de prácticas, de manera que el gasto total en dietas por curso será de 18.090,38 euros por alumno (4.522.595,00 euros por los 250 alumnos) y este gasto puede imputarse a los mismos créditos de los mismos programas. La diferencia es de 6.367,76 euros por alumno, pero se ha de tener en cuenta que la nueva duración de la enseñanza de formación producirá una disminución del gasto en razón de la productividad que dejarán de percibir los alumnos del curso. El promedio mensual de incentivos percibidos asciende a 190,62 euros por alumno, entre productividad y gratificaciones, lo que arroja un promedio mensual de 47.274,54 euros, que no se percibirán en los 3 meses adicionales de enseñanza. El ahorro total ascendería a 142.965 euros, de modo que el coste adicional será tan solo de 5.795,9 euros, que, en cualquier caso, afectaría únicamente al capítulo 2. Estos nuevos gastos pueden asumirse mediante reasignación de créditos desde el programa de gastos 132A "Seguridad ciudadana".

La memoria señala, además, que el plan de estudios para la enseñanza de formación en la escala de Cabos y Guardias es idéntico al actual, de modo que no supone incremento del gasto público.

La memoria justifica que la norma se adecúa plenamente a los principios de buena regulación, de conformidad con el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, singularmente los de necesidad, eficacia y proporcionalidad. Se acomoda también a los criterios de seguridad jurídica y transparencia, insertándose de forma coherente en el grupo normativo correspondiente. Persigue, además, una buena gestión de los recursos públicos, de acuerdo con el principio de eficiencia. El texto es anterior al Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado, de manera que no se inscribe en estos planes anuales. Y tampoco precisa seguimiento ex post.

La innovación sustancial con respecto a la norma que será derogada, es decir, el Real Decreto 313/2006, de 17 de marzo, consiste en añadir tres preceptos, que afectan a los "principios rectores de la enseñanza de formación", al "contenido y ámbitos formativos de los módulos" y a la "evaluación de la calidad de los planes de estudios". Es relevante destacar que el sistema de diseño de los planes de estudios se basa en módulos, que tendrán como contenidos la formación militar, la formación como cuerpo de seguridad, la formación física, el idioma inglés y la instrucción y adiestramiento. En lo que se refiere al idioma, se alcanzarán los niveles A2 y B1 del Consejo de Europa, según se define en el Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas.

Los planes de estudios se desenvolverán a lo largo de dos o tres cursos académicos, con un límite de entre 960 y 1.400 horas presenciales y el límite máximo de 35 horas lectivas semanales, salvo para los periodos de prácticas. Y se precisa que la superación de los planes de estudios supone, como se establece en el artículo 37 del Reglamento de ordenación de la enseñanza en la Guardia Civil, aprobado por el Real Decreto 131/2018, de 16 de marzo, la equivalencia genérica al nivel académico de las enseñanzas de Grado Superior o Medio de la Formación Profesional del Sistema Educativo Español. Existe, por esta razón, la posibilidad de convalidar estudios y módulos.

Presta atención la memoria a la modificación del artículo 81 del Reglamento de ordenación de la enseñanza en la Guardia Civil, aprobado por Real Decreto 131/2018, de 16 de marzo, que regula el régimen de Seguridad Social de los alumnos. Tras la oportuna consulta a la Abogacía del Estado en el Ministerio del Interior, se ha podido apreciar una contradicción entre el artículo 81.5 del citado Reglamento y la disposición adicional tercera del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, contradicción que se corregirá ahora. Los alumnos de las academias militares que se encuentran incluidos en el artículo 2.1 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado están obligatoriamente incluidos en el Régimen General de la Seguridad Social, siempre que el acceso a la condición de que se trate se hubiera producido a partir del 1 de enero de 2011.

Tercero. Contenido del expediente y tramitación del proyecto

Constan, entre los documentos enviados al Consejo de Estado, varias versiones del proyecto de Real Decreto, la memoria del análisis de impacto normativo y los informes de las secretarías generales técnicas de los ministerios proponentes, junto con otros documentos a los que se prestará atención después.

La norma comenzó su proceso de tramitación en julio de 2016, con un proyecto redactado por la Dirección General de la Guardia Civil. La iniciativa recibió el informe favorable de la Secretaría de Estado de Seguridad, que presentó algunas sugerencias formales que fueron aceptadas.

El proyecto fue sometido a informe del Consejo de la Guardia Civil, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil. Fue debatido por el grupo de trabajo correspondiente en la Comisión de Normativa y del Estatuto Profesional en la sesión de 15 de junio de 2016, en la que contó con el voto favorable la Asociación ProGuardia Civil, la Unión de Oficiales (UO) y la Asociación Escala de Suboficiales de la Guardia Civil (ASESGC) y el voto en contra del resto de las asociaciones, es decir, la Unión de Guardias Civiles (Unión GC), AUGC y Unión GC. Fue sometida la norma después al Pleno, celebrado el 29 de junio de 2016, en el que votaron a favor Asociación ProGuardia Civil, la Unión de Oficiales (UO) y Asociación Escala de Suboficiales de la Guardia Civil (ASESGC) y, en contra, Unión GC y AEGC. El representante de AUGC estaba ausente y un vocal no asociado votó en contra.

La Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas emitió su primer informe el 5 de septiembre de 2016, haciendo constar que el curso en la escala de Suboficiales, que duraba un curso escolar con ocho semanas de prácticas, se amplía hasta los tres cursos con veinte semanas de práctica. Este incremento debe tener, necesariamente, alguna consecuencia presupuestaria, y esta incidencia no se ha valorado.

El informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa tiene fecha de 16 de septiembre de 2016. Sugiere que la lista inicial de definiciones que consta en el proyecto debe acomodarse a la Orden DEF/810/2015, de 4 de mayo, por la que se aprueban las directrices generales para la elaboración de los currículos de la enseñanza de formación para el acceso a las diferentes escalas de oficiales de los cuerpos de las Fuerzas Armadas, que recoge estas definiciones en su artículo 5. Estima que el estudio de los valores militares debe formar parte del diseño de los planes de estudio.

El informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, de 3 de octubre de 2016, deja constancia de que la competencia para el reconocimiento del sistema de equivalencias con los títulos de Formación Profesional del sistema educativo español corresponde al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Estas equivalencias, cuando se fijen, permitirán continuar con el estudio en el sistema educativo y presentarse a las oposiciones en las que se exija un determinado nivel. Considera, por tanto, que sería oportuno emplear una terminología más precisa para evitar inducir a error, ya que las equivalencias no se hacen en relación con un título concreto, sino por comparación entre los resultados del aprendizaje, las competencias, los contenidos y la duración de las enseñanzas. Añade que la referencia a los créditos ETCS no procede por dos razones; primero, porque no estamos hablando de educación superior; y, en segundo lugar, porque no es este el lugar propio para esta definición, observación que ha sido admitida, así como algunas precisiones sobre la finalidad de la enseñanza. Se plantean, además, algunas consideraciones sobre los niveles de idiomas exigibles en el artículo 8 y sobre las horas lectivas a las que se refiere el artículo 9. La mayor parte de estas observaciones han sido asumidas y aceptadas, y sobre el resto se volverá después.

Con estas consideraciones y las modificaciones oportunas se formuló un segundo texto, que fue nuevamente sometido al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que sugirió incorporar una nueva disposición en relación con el gasto público y una mayor precisión en la memoria económica, ahora que ya se han calculado gastos y ahorros.

El segundo informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa, de 7 de noviembre de 2017, insiste en la necesidad de tener en cuenta los valores militares. Así se hizo, incorporando precisiones al texto, y, el 5 de noviembre de 2017, se obtuvo la aprobación definitiva del Ministerio, uno de los proponentes de esta norma. En esta etapa de tramitación, se solicitó el informe de la Oficina Presupuestaria del Ministerio del Interior, que consideró necesario conocer con exactitud las bases de los cálculos expuestos en la memoria. En su segundo informe, de 11 de abril de 2018, se citan las aplicaciones presupuestarias con cargo a las cuales se ejecutará la norma, que resultan ser las aplicaciones 16.04.131N.230 y 16.04.132A.230, dotadas en el Presupuesto para el año 2017 con las cantidades de 578.900 euros y 1.013.040 euros respectivamente. El informe es favorable.

El 19 de febrero de 2018, emitió su primer informe la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, haciendo constar que el informe del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte tiene carácter obstativo, de tal modo que solo será posible la aprobación del texto propuesto por el Consejo de Ministros si el informe es favorable. Es oportuno, por tanto, precisar las expresiones sobre títulos o créditos ETCS y establecer correctamente los niveles de enseñanza del inglés. Se formulan varias consideraciones formales y algunas mejoras al texto. Insiste, además, la Secretaría General Técnica, en la necesidad de modificar los criterios sobre las horas lectivas.

El 3 de mayo de 2018 se consiguió la aprobación previa de la Ministra de Hacienda y Función Pública, que precisó que las justificaciones presupuestarias han de tener en cuenta que el incremento del gasto derivado de la aplicación del Real Decreto, estimado en 1.448.975,00 euros anuales, debe financiarse "con las disponibilidades presupuestarias ya existentes en el Ministerio del Interior, sin necesidad de recurrir a dotaciones adicionales, es decir, se asumirá efectivamente con cargo a los créditos asignados a la Jefatura de Enseñanza de la Guardia Civil, o, en su caso, mediante reasignación de créditos desde el programa de gastos 132A "Seguridad ciudadana"".

El segundo informe del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte tiene fecha de 5 de julio de 2018. Estima que la mayor parte de sus consideraciones han sido recogidas, pero deben serlo todas, incluida la supresión de las referencias a los créditos ECTS, propios de la educación universitaria. Tampoco se han atendido las observaciones relativas a los niveles de formación en el idioma inglés y las que afectan a las horas lectivas de los cursos, que deben serlo si se pretende obtener un informe favorable. Se preparó entonces una nueva versión del proyecto de Real Decreto sobre el que recayó un nuevo informe, en gran medida favorable, del Ministerio, y que responde a lo previsto en el artículo 46 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil. A pesar de ello, se reitera, una vez más, la consideración sobre los niveles de inglés y la relativa a los efectos limitados de la convalidación de estudios en el ámbito propio de la Guardia Civil.

El informe del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, de 6 de abril de 2019, no formula observaciones.

El Consejo Nacional de la Discapacidad presentó su informe el 11 de abril de 2019, acompañando las observaciones del Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI), que sugiere la incorporación de algunas referencias a este aspecto. Se plantea, también, si existiría la posibilidad de incorporar a los planes de estudios el conocimiento de la lengua de signos española. Esta posibilidad se ha descartado por su dificultad.

Se preparó con estos datos una nueva versión, que se sometió al trámite de audiencia e información pública. Presentaron alegaciones un sargento primero y un sargento de la Guardia Civil. Ambos aprecian que se trata de forma desigual a la Policía Nacional y a la Guardia Civil, ya que en el texto no aparecen ni los créditos ETCS ni la posible homologación del nivel de Graduado Universitario. Estiman que los Subinspectores del Cuerpo Nacional de Policía tienen ese grado universitario, que debería ser homologado con el nivel de Suboficial en la Guardia Civil. Estiman, por tanto, que la versión inicial de la norma que fue debatida en el Consejo de la Guardia Civil es la que debe ser aprobada, y señalan que se está tramitando una reforma de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, en este sentido. El Consejo de Estado no tiene noticias sobre la tramitación de esta modificación de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, ni consta en el expediente dato alguno sobre este grado universitario.

El último informe del Ministerio de Educación y Formación Profesional tiene sentido favorable, condicionado, sin embargo, a que se lleven a cabo dos modificaciones en el texto propuesto. La primera se refiere a la proyectada disposición adicional primera sobre convalidación de módulos de enseñanza, para la que se propone una redacción que ha sido aceptada e incorporada al proyecto en su integridad. La segunda se refiere a una proyectada disposición adicional segunda, que ya no consta en el texto final, sobre la convalidación de enseñanzas de idiomas. Se ha atendido la consideración del Ministerio de Educación y Formación Profesional y ha sido suprimida. Es oportuno precisar que en esta versión del texto se mantiene la redacción inicial sobre los niveles de idioma extranjero y las horas lectivas.

El 25 de noviembre de 2019, se solicitó el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, adscrita al Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad. No consta que se recibiera.

El último informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior tiene fecha de 4 de febrero de 2020, y describe la tramitación y el contenido de la norma. Sugiere modificaciones en el preámbulo y la fórmula promulgatoria, se refiere a la entrada en vigor del Real Decreto proyectado, y propone algunos cambios en la memora del análisis de impacto normativo. El informe tiene sentido favorable. El último informe, favorable también, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa, tiene fecha de 28 de febrero de 2020.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue enviado al Consejo de Estado

I. Objeto

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto sobre directrices generales de los planes de estudios de la enseñanza de formación para la incorporación a las escalas de suboficiales y de cabos y guardias del Cuerpo de la Guardia Civil.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado evacúa la presente consulta con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto por su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, en la redacción que resulta de la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre.

II. Tramitación del expediente

En primer lugar, es preciso hacer constar que la tramitación del expediente se llevó a cabo bajo la vigencia de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, ya que la norma comenzó su proceso en el mes de julio de 2016. La entrada en vigor de la nueva Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que da nueva redacción al título V, "De la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria del Gobierno", tuvo lugar el 2 de octubre de 2016, de modo que la tramitación ha de sustanciarse de acuerdo con lo establecido en la normativa vigente en el momento en que comenzó, según lo previsto en la disposición transitoria tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre.

Obran en el expediente los preceptivos informes de las secretarías generales técnicas de los ministerios que han participado en el procedimiento de elaboración y, en particular, los informes de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior y de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa, ministerios a cuya propuesta responde el proyecto de Real Decreto. El proyecto cuenta con la conformidad del Secretario de Estado de Seguridad, y se han recabado y obtenido, en algún caso tras varios debates, los informes favorables de las Secretarías Generales Técnicas del extinto Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social y del extinto Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, hoy Ministerio de Educación y Formación Profesional, informe este último de carácter obstativo.

Consta también que se ha concedido la preceptiva autorización del Ministro de Hacienda y Función Pública (hoy, Ministerio de Política Territorial y Función Pública), a los efectos del artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, hoy sustituido por el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Obra también en el expediente el certificado que acredita que el proyecto ha sido conocido por el Consejo de la Guardia Civil, el informe del Consejo Nacional de la Discapacidad, que aporta varias consideraciones, y el de la Oficina Presupuestaria del Ministerio del Interior.

La memoria del análisis de impacto normativo ha sido elaborada según lo previsto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo. La memoria es formalmente completa y, a lo largo de la tramitación, se ha enriquecido para aclarar muchos aspectos sobre la legalidad de la norma, su oportunidad y los impactos que previsiblemente tendrá. La memoria es especialmente cuidadosa en el análisis de las repercusiones presupuestarias, con razonamientos que han determinado que todos los informes sean favorables, expresando el coste del sistema de enseñanza, el número de alumnos insertos en él y el importe de sus retribuciones, de manera que refleja la realidad social en la que la norma será aplicada y el gasto que supone. Precisamente, en razón de esta valoración, la disposición adicional segunda del Real Decreto tiene una diferencia sustancial con las habituales en las normas, ya que señala que "la aplicación de lo dispuesto en este Real Decreto no supondrá incremento de gasto público en materia de gastos de personal".

Se han valorado los impactos en la competencia, la familia, la infancia y las cargas administrativas, y se han descartado todos ellos. En lo que afecta al impacto por razón de género y en impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, son los dos aspectos esenciales en la norma sometida a consulta y se han valorado con detalle en la memoria. Los valores de igualdad y no discriminación se incorporan tanto a las finalidades de la educación como a los propios programas docentes, lo que supone una innovación sobre el sistema vigente y refuerza el sistema de enseñanza y formación. Los impactos son positivos y se han evaluado con buen criterio.

III. Sobre el Consejo de la Guardia Civil y su informe

El Consejo de la Guardia Civil es el único cauce de participación y expresión específico para los miembros del Cuerpo, Instituto armado de naturaleza militar. Fue creado por la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, mediante el reconocimiento de asociaciones profesionales y la creación de un órgano de participación de estas.

La composición de este Consejo de la Guardia Civil pretende, por tanto, convertirlo en el cauce de participación de los miembros del Instituto armado en todas aquellas materias que afecten a su estatuto personal, razón de la que deriva la trascendencia del informe del Consejo, que es preceptivo. Así lo ha señalado en varias ocasiones este Consejo de Estado y en el mismo sentido se ha expresado el Tribunal Supremo en la Sentencia de 13 de febrero de 2012 (Sala 3ª, Sección 7ª, recurso n.º 574/2009) que anula el Real Decreto 1370/2009, de 13 de agosto, por el que se modifica el Real Decreto 944/2001, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para la determinación de la aptitud psicofísica del personal de las Fuerzas Armadas, por carecer de tal informe previo.

Pero lo cierto es que es habitual que, en la tramitación de los expedientes de elaboración de normas, no conste en el expediente el reflejo de las opiniones de las asociaciones. En el dictamen número 852/2017, de 23 de noviembre, sobre el proyecto de Real Decreto por el que se regula la residencia, desplazamientos y localización del personal de la Guardia Civil, el Consejo de Estado expresó: "Si las normas han creado un órgano colegiado y le han asignado una determinada función de participación, esta opción normativa no puede quedar frustrada por un entendimiento meramente formal de los preceptos aplicables. No basta con levantar las actas, es preciso dotarlas de contenido sustancial".

Las mismas consideraciones que entonces se hicieron deben repetirse. De la información que consta en el expediente no cabe deducir las razones que sustentan las posiciones a favor o en contra de las distintas asociaciones. El artículo 27.2 del Reglamento de organización y funcionamiento interno del Consejo de la Guardia Civil, aprobado por Real Decreto 751/2010, de 4 de junio, dispone: "En el acta figurará, a solicitud de los respectivos miembros del Consejo, el voto contrario al acuerdo adoptado, su abstención y los motivos que la justifiquen o el sentido de su voto favorable. Asimismo, cualquier miembro tiene derecho a solicitar la trascripción íntegra de su intervención o propuesta, siempre que aporte en el acto, o en el plazo que señale el Presidente, el texto que se corresponda fielmente con su intervención, haciéndose así constar en el acta o uniéndose copia a la misma".

Insiste, por ello, el Consejo de Estado en que "un recto entendimiento del procedimiento normativo aconseja incorporar en las actas las intervenciones, las propuestas y los debates con la mayor fidelidad y detalle, a los efectos de valorar los previsibles efectos de las normas en la realidad social y profesional de los destinatarios de estas, los miembros de la Guardia Civil a los que serán de aplicación...", y estima que deben incorporarse a las actas las razones y razonamientos expuestos en los debates.

IV. Sobre la técnica normativa: el rango de la norma y suhabilitación.

El Real Decreto sometido a consulta tiene como finalidad un desarrollo reglamentario parcial de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil. Esta norma ha actualizado el régimen normativo de la Guardia Civil y, en lo que afecta a la enseñanza, destaca su exposición de motivos:

"Para conseguirlo, la enseñanza en la Guardia Civil se articula en cinco elementos clave: proceso de selección y acceso, planes de estudio y titulaciones, centros docentes, alumnos y profesorado. De todos ellos se ocupa la Ley estableciendo las directrices fundamentales que permitan un desarrollo reglamentario posterior".

Así las cosas, la habilitación general para el desarrollo reglamentario se encuentra en la disposición final quinta, que la concede de un modo amplio:

"Disposición final quinta. Desarrollo reglamentario.

Se autoriza al Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de la presente Ley en especial las referidas a: ingreso en los centros de formación, acceso a las diferentes escalas y directrices generales de los planes de estudio; evaluaciones y ascensos; destinos; situaciones administrativas; adquisición, pérdida y renuncia a la condición de guardia civil; determinación de la falta de aptitudes psicofísicas y profesionales; retribuciones y plantillas".

Y la habilitación particular, en el artículo 45 de la misma ley, que dispone:

"Artículo 45. Aprobación de los planes de estudios.

1. El Consejo de Ministros, a propuesta conjunta de los Ministros de Defensa y del Interior y previo informe favorable del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte determinará las directrices generales de los planes de estudios que deban cursarse para permitir la obtención de las equivalencias a los títulos de técnico y técnico Superior correspondientes a las enseñanzas recogidas en el artículo 29.

2. A los Ministros de Defensa y del Interior les corresponde conjuntamente la aprobación de los planes de estudios de las enseñanzas de formación para el acceso a las escalas de suboficiales y de cabos y guardias, así como la de la formación militar, de cuerpo de seguridad y técnica de la de oficiales. Asimismo, determinarán las titulaciones de Grado que hayan de cursarse en la enseñanza de la Guardia Civil para el acceso a la escala de oficiales, teniendo en cuenta la definición de las capacidades y el diseño de perfiles para el ejercicio profesional.

Los planes de estudios para la obtención de dichos títulos oficiales universitarios se aprobarán e implantarán conforme a la normativa específica del sistema universitario español".

De lo expuesto, se desprende que la materia forma parte de un reglamento ejecutivo, de manera que es oportuno establecer la diferencia entre el Reglamento aprobado y el Real Decreto aprobatorio y nombrar como tal al Reglamento que se aprueba. Así lo prescribe el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, cuando dispone que deben revestir la forma de real decreto aprobado en Consejo de Ministros "las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencia de éste y las resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica", y así lo dispone el epígrafe 91 del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa, publicado por Resolución de 28 de julio de 2005, de la Subsecretaría, que, en cuanto al título de las disposiciones que adoptan la forma de real decreto especifica: "Título. El título del proyecto de real decreto aprobatorio indicará que se trata de un proyecto de esta naturaleza, de acuerdo con el siguiente modelo: "Real Decreto por el que se aprueba/aprueban..."", de modo que el Reglamento aprobado se inserta en la disposición.

No se ha planteado esta necesidad a lo largo de la tramitación, quizá porque la norma proyectada sustituye y deroga a normas sectoriales que tuvieron en su momento cierto carácter organizativo o interno, como el Real Decreto 313/2006, de 17 de marzo, sobre directrices generales de los planes de estudios de la enseñanza de formación para la incorporación a las escalas de Suboficiales y de Cabos y Guardias del Cuerpo de la Guardia Civil, que fue objeto del dictamen número 2.158/2005, de 9 de febrero de 2006, de este Consejo de Estado. Pero lo cierto es que el texto sometido a consulta es un reglamento, al igual que lo son muchas otras normas de este grupo normativo. Procede, por tanto, desglosar en el texto sometido a consulta los preceptos correspondientes al Reglamento que se aprobará y aquellos que corresponden al Real Decreto por el que se aprobará, con especial consideración a las disposiciones adicionales, las transitorias, la derogatoria y las finales. De forma coherente, el título debiera ser "Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento sobre directrices generales de los planes de estudios de la enseñanza de formación para la incorporación a las escalas de suboficiales y de cabos y guardias del Cuerpo de la Guardia Civil".

V. Consideraciones

El Consejo de Estado estima que el proyecto sometido a consulta merece una valoración favorable. Cumple con los objetivos pretendidos y ha sido objeto de una cuidadosa tramitación, consiguiendo mejoras en todos sus aspectos. Procede, en todo caso, formular algunas consideraciones sobre aspectos concretos

* Sobre la técnica normativa y la reproducción de preceptos legales en normas reglamentarias: los artículos 3 y 4 del proyecto de Real Decreto

En muchas ocasiones, el Consejo de Estado ha señalado que una buena técnica normativa aconseja que los reglamentos sean completos, claros y de fácil manejo. Una muestra es el dictamen número 43.541, de 29 de junio de 1981, que expresa: "Un reglamento (...) ha de reunir, además de la condición esencial de su legalidad, tres cualidades de buena técnica, a saber: ha de ser completo, claro y de fácil manejo (...). Al pedir que un reglamento general sea completo quiere decirse que baste con acudir a él para tener a la mano toda la normativa vigente sobre la materia". Muchos otros se han referido a este requisito, entre ellos los dictámenes números 2.307/94, de 16 de diciembre, y 87/2011, de 10 de marzo, por citar solo algunos.

El proyecto sometido a consulta incurre en el exceso en su afán codificador y reproduce los preceptos de la Ley que desarrolla. En muchas ocasiones de forma literal, en otras extrayendo lo que considera la esencia del mandato normativo, en todas ellas sin cita expresa de la naturaleza legal del precepto. Cabe, por ejemplo, la cita del artículo 44 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, que se expresa así:

"Artículo 44. Planes de estudios en la enseñanza de formación.

Los planes de estudios correspondientes a la enseñanza de formación se ajustarán a las siguientes finalidades: a) Conocer y asumir los principios y valores constitucionales, contemplando la pluralidad cultural de España, y el respeto a la igualdad de derechos fundamentales y libertades públicas y, en particular, el principio de igualdad de trato y no discriminación por razón de sexo, origen racial o étnico, religión o ideología, orientación o identidad sexual, edad, discapacidad, o cualquier otra condición o circunstancia personal o social y el principio de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. b) Promover los valores y código de conducta de la Guardia Civil. c) Garantizar la formación integral y el pleno desarrollo de la personalidad. d) Proporcionar la formación requerida para el ejercicio profesional en cada escala. e) Facilitar, en su caso, la obtención de títulos del Sistema Educativo Español".

Y su comparación con el artículo 4.3 del proyecto de Real Decreto sometido a consulta, que dispone:

"Artículo 4.3. Los planes de estudios correspondientes a la enseñanza de formación para la incorporación a las escalas a las que se refiere este real decreto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 44 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, se ajustarán a las siguientes finalidades específicas: a) Conocer y asumir los principios y valores constitucionales, contemplando la pluralidad cultural de España, y el respeto a la igualdad de derechos fundamentales y libertades públicas y, en particular, el principio de igualdad de trato y no discriminación por razón de sexo, origen racial o étnico, religión o ideología, orientación o identidad sexual, edad, discapacidad, o cualquier otra condición o circunstancia personal o social y el principio de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. b) Promover los valores y el código de conducta de la Guardia Civil. c) Garantizar la formación integral y el pleno desarrollo de la personalidad. d) Proporcionar la formación requerida para el ejercicio profesional en cada escala. e) Facilitar, en su caso, la obtención de equivalencias a efectos académicos con los títulos de Formación Profesional del Sistema Educativo Español, en las condiciones y con los requisitos que establezca el Ministerio de Educación y Formación Profesional. f) Combinar, en la medida adecuada, las enseñanzas teóricas y prácticas".

Es oportuno recordar que, en el epígrafe 4 del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa, publicado por Resolución de 28 de julio de 2005, de la Subsecretaría, se dispone: "4. Reproducción de preceptos legales en normas reglamentarias. No es correcta la mera reproducción de preceptos legales, salvo en el caso de la delegación legislativa, en normas reglamentarias o su inclusión con algunas modificaciones concretas, que, en determinados supuestos, pueden crear confusión en la aplicación de la norma. Deberán evitarse, por tanto, las incorporaciones de preceptos legales que resulten innecesarias (por limitarse a reproducir literalmente la ley, sin contribuir a una mejor comprensión de la norma) o que induzcan a confusión (por reproducir con matices el precepto legal)".

Sobre este aspecto en particular, la doctrina del Consejo de Estado es clara y constante. En este sentido, puede citarse el dictamen número 1.221/97, de 13 de marzo (cuya doctrina ha sido reiterada, entre otros, en los dictámenes números 3.359/98, 1.897/2004, 1.564/2006, 1.290/2008 y 1.082/2017), de conformidad con el cual "la transcripción literal de los preceptos de la ley en una norma reglamentaria de desarrollo únicamente debe utilizarse en la medida en que sea imprescindible para que la norma reglamentaria alcance un grado de comprensión suficiente. En estos casos, cuando se opta por advertir que efectivamente se está transcribiendo un precepto legal, dicha transcripción deberá ser literal, no siendo admisible en ningún caso que, a pesar de advertir dicha transcripción a través de la cita del precepto legal correspondiente, se altere, aunque sea mínimamente, su dicción literal".

A la vista de lo expuesto, el Consejo de Estado entiende que debe ser depurado el proyecto de Real Decreto sometido a consulta y esa consideración afecta a los artículos 3 y 4 del proyecto, que transcriben, en algunas ocasiones, o interpretan, en otras, conceptos ya fijados en normas con rango legal, como son los "principios rectores de la enseñanza de formación" y la "finalidad de los planes de estudios". Sobre el segundo caso ya se ha argumentado, y, en cuanto al primero, se ha de tener en cuenta que los principios rectores de la enseñanza en la Guardia Civil se describen prolijamente en la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, en los artículos 28, 32, 35 y otros concordantes. No es necesario ni procedente repetirlos de nuevo ahora.

* Al artículo 2 del proyecto de Real Decreto: las definiciones

Como ya ha ocurrido en varios proyectos enviados al Consejo de Estado a instancias de la Dirección General de la Guardia Civil, el texto dedica un artículo completo a un catálogo de definiciones, el artículo 2. Expresaba el Pleno del Consejo de Estado en su dictamen número 185/2017, de 25 de mayo, sobre el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de destinos del personal de la Guardia Civil: "Es bien consciente el Consejo de Estado de que cada vez es más frecuente que normas de todo rango pretendan incorporar catálogos exhaustivos de definiciones "a los efectos previstos" en la misma norma, ya sea ley, reglamento y hasta orden. Esta práctica, que tiene su origen en los problemas de traducción del derecho comunitario, se ha extendido hasta llegar a ser perturbadora, en primer lugar, porque ninguna norma tiene efectos "a sus solos efectos", sino integrada en el ordenamiento en su conjunto, y en segundo lugar porque muchas de estas definiciones alteran las ya establecidas en normas principiales o que tienen rango superior".

En este caso concreto, el proyecto define conceptos usuales como son "directrices generales", "enseñanzas de formación", "plan de estudios", "módulos" y "competencias". Por tomar una de esas definiciones como ejemplo, "módulo", es, según la Real Academia Española, una "unidad educativa que forma parte de un programa de enseñanza". El proyecto sometido a consulta define los módulos como "bloques coherentes de formación, en los que se organizan los planes de estudios, asociados a cada uno de los campos de competencia profesional de las escalas a las que se refiere este real decreto. Constituyen la unidad mínima acreditable de formación pudiéndose dividir, en su caso, en materias y asignaturas".

Como se aprecia, esta definición es innecesaria, ya que nada aporta al significado ordinario de las palabras. El Consejo de Estado debe recordar que, a diferencia de otros idiomas, el español cuenta con una institución cuya finalidad es, entre otras, elaborar y perfeccionar un "Diccionario común de consulta general". Como dispone el Real Decreto 1109/1993, de 9 de julio, por el que se aprueban los Estatutos de la Real Academia Española, "ha de velar por que los cambios que experimente la Lengua Española en su constante adaptación a las necesidades de sus hablantes no quiebren la esencial unidad que mantiene en todo el ámbito hispánico".

Con los argumentos expuestos, el Consejo de Estado ha entendido que las definiciones, salvo que sean estrictamente necesarias, deben ser suprimidas del proyecto de Real Decreto. En este caso, no existe ninguna necesaria.

* Sobre los planes de estudios y el idioma extranjero: al artículo 8 del Real Decreto proyectado

A lo largo de la tramitación de la norma se ha suscitado en varias ocasiones el problema de la acreditación de los conocimientos en lengua extranjera. En la versión final de la norma sometida al Consejo de Estado, la redacción es esta:

"Artículo 8. Contenido y ámbitos formativos de los módulos.

(...) 2. Conforme a su finalidad y objetivos, los módulos deberán cubrir los siguientes ámbitos: a) Formación militar: (...) b) Formación de cuerpo de seguridad: (...) c) Formación física: (...) d) Idioma extranjero. Inglés: 1.º En el caso de la escala de cabos y guardias deberá alcanzarse un nivel mínimo de inglés similar al A2 del Consejo de Europa según se define en el Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas. 2.º En el caso de la escala de suboficiales deberá alcanzarse un nivel mínimo de inglés similar al B1 del Consejo de Europa según se define en el Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas. 3.º Se impartirá en todos los cursos que se desarrollen en los centros docentes de formación. (...)"

Es oportuno tener en cuenta que el sistema tiene una cierta complejidad en cuanto a los planes de estudios: las directrices de los planes de estudios que permitirán después la obtención de la equivalencia deben ser aprobadas por el Consejo de Ministros a propuesta conjunta de los Ministros de Defensa y del Interior, y previo informe favorable del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte; pero, por otra parte, el reconocimiento de las equivalencias genéricas de nivel con las enseñanzas de Formación Profesional de Grado Medio y Superior, es de exclusiva competencia del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, hoy Ministerio de Educación y Formación Profesional.

En la práctica, obtenido el empleo en el ámbito de la Guardia Civil, es decir, la resolución de nombramiento en el empleo como suboficial, sargento o cabo, que acredita la superación del nivel de estudios, puede solicitarse la equivalencia con el correspondiente título de Formación Profesional mediante un procedimiento que se tramita ante el Ministerio de Educación. Este procedimiento está previsto para las Escalas de Suboficiales y de Cabos y Guardias del Cuerpo de la Guardia Civil (Real Decreto 313/2006, de 17 de marzo, sobre directrices generales de los planes de estudios de la enseñanza de formación para la incorporación a las escalas de Suboficiales y de Cabos y Guardias del Cuerpo de la Guardia Civil), y también para los Cabos, Cabos Primeros y Cabos Mayores de la Guardia Civil (Orden EDU/1970/2010, de 14 de julio, por la que se establece la equivalencia de los empleos militares de Cabo, Cabo Primero y Cabo Mayor de la Escala de Cabos y Guardias del Cuerpo de la Guardia Civil, al título de Técnico Superior correspondiente a la Formación Profesional del sistema educativo). Existen también procedimientos para obtener la equivalencia en la Escala de Suboficiales de las Fuerzas Armadas, para el Cuerpo Nacional de Policía (Oficial de Policía y Policía de la Escala Básica del Cuerpo Nacional de Policía, Categoría Primera (Superior) y Categoría Segunda (Inferior), para los Agentes de los Cuerpos de Policía de las comunidades autónomas y para los Agentes de la Escala Básica de los Cuerpos de Policía Local de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha.

El Ministerio de Educación y Formación Profesional insiste en que el nivel exigible para el título de Técnico en Formación Profesional es el B-1, a diferencia del exigible para la Escala de Cabos y Guardias, que es el A-2. Y, en el caso del título de Técnico Superior en Formación Profesional, el nivel exigible es el A-1 y no el A-2, que se exige para la Escala de Suboficiales. Entiende el Ministerio de Educación y Formación Profesional que estas exigencias de niveles facilitarían una posterior convalidación de los títulos obtenidos.

Aun siendo cierta esta afirmación, el Consejo de Estado no comparte esta objeción por varias razones. La primera es que, en los programas y planes docentes de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, los contenidos académicos no se limitan a los previstos para la Formación Profesional, ya que incluyen, además, formación militar, formación de cuerpo de seguridad y formación física, carga docente más elevada que la comparada en el sistema educativo. La segunda es que el Ministerio de Educación y Formación Profesional conserva la competencia para la convalidación, que se hará mediante comparación entre los resultados del aprendizaje, las competencias, los contenidos y la duración de las enseñanzas, de modo que el Real Decreto sometido a consulta no condiciona la posibilidad futura de la convalidación. La tercera es que no todos los guardias civiles solicitarán esta convalidación, ya que solo resulta útil para proseguir sus estudios o en el caso en que se abandone la Guardia Civil. El Consejo de Estado entiende, por tanto, que el contenido del artículo 8 en este aspecto se acomoda a lo previsto en el grupo normativo aplicable y que las posibles convalidaciones de los programas no exigen una completa identidad de los contenidos docentes del idioma extranjero en esta etapa de la formación.

* Sobre la duración de los planes de estudios: el artículo 9 del Real Decreto sometido a consulta

En semejante sentido se han planteado objeciones al artículo 9 del proyecto sometido a consulta que se refiere a la duración de los planes de estudios. La norma prevé una duración que no será inferior a 960 horas ni sobrepasará las 1.400 horas presenciales para la Escala de Suboficiales, en tres cursos académicos, y una duración que no será inferior a 960 horas ni sobrepasará las 1.400 horas para la escala de Cabos y Guardias, durante un máximo de 44 semanas.

El Ministerio de Educación y Formación Profesional estima que, para facilitar una homologación posterior de los títulos, las horas lectivas deben fijarse del mismo modo que en la Formación Profesional; es decir, el máximo de 1.400 horas debe sustituirse por el máximo de 2.000 horas. Por las mismas razones que ya se han expuesto, el Consejo de Estado estima que la carga sobre los alumnos de la Guardia Civil es superior, ya que se compatibiliza el desempeño profesional con el estudio, y se añaden formaciones y temas específicos. No es la misma la situación de un joven estudiante que la de un cabo de la Guardia Civil que se presenta al curso de suboficial. En todo caso, este precepto no condiciona la posibilidad de una convalidación futura por parte el Ministerio de Educación y Formación Profesional, que conserva, se insiste, las competencias en la materia de reconocimiento de equivalencias genéricas de nivel educativo

* Sobre la disposición final primera y la cotización

El Real Decreto 131/2018, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de ordenación de la enseñanza en la Guardia Civil, dedica su artículo 81 a las retribuciones de los alumnos que ingresen por el sistema de acceso directo en los centros docentes de formación. Había previsto en los apartados 5 y 6 que los alumnos que ingresaran en un centro docente de la Guardia Civil cotizarían al Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS), según lo establecido en el Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, en función del grupo retributivo o haber regulador correspondiente, y aquellos que adquirieran la condición de guardia civil después de superar la enseñanza de formación en los centros docentes de formación estarían incluidos en el Régimen General de la Seguridad Social, en virtud de lo establecido en la disposición adicional tercera del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre.

Se detectó, posteriormente, una contradicción entre estos preceptos y la disposición adicional tercera del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, apreciada por la Abogacía del Estado. Esta norma regula la inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de los funcionarios públicos y el personal de nuevo ingreso, con efectos de 1 de enero de 2011.

Es oportuno, por tanto, modificar los apartados 5 y 6 del artículo 81 Real Decreto 131/2018, de 16 de marzo, para establecer expresamente que el régimen aplicable a los alumnos, ISFAS o Seguridad Social, será el que determine la disposición adicional tercera del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social. Esta modificación no supone innovación, ya que la norma con rango legal prevalece sobre el Reglamento, pero contribuye a la coherencia interna del sistema y a la seguridad jurídica.

* Consideraciones formales

Es aconsejable una revisión final del texto enviado para evitar errores y erratas. Y sería también aconsejable que, en esa revisión final, se tratara de evitar reiteraciones innecesarias con la finalidad de simplificar el proyecto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por mayoría, es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones, puede elevarse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento sobre directrices generales de los planes de estudios de la enseñanza de formación para la incorporación a las escalas de Suboficiales y de Cabos y Guardias del Cuerpo de la Guardia Civil".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 9 de julio de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.