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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 30 de enero de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en virtud de Orden de V. E. de 14 de enero de 2020, ha examinado el proyecto de Orden por la que se modifica el anexo del Real Decreto 930/2017, de 27 de octubre, por el que se regula el régimen de ayudas a la apicultura en el marco de los programas nacionales anuales, y se modifica el Real Decreto 209/2002, de 22 de febrero, por el que se establecen normas de ordenación de las explotaciones apícolas. La consulta se solicita con carácter de urgencia.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Orden sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo y una disposición final.

El preámbulo del proyecto recuerda el marco jurídico vigente, y señala que, tras la aprobación, mediante Decisión de Ejecución (UE) 2019/974 de la Comisión, de 12 de junio de 2019, por la que se aprueban los programas nacionales de mejora de la producción y la comercialización de productos apícolas presentados por los Estados miembros en virtud del Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, del nuevo Plan Nacional Apícola de España para el trienio 2020-2022, resulta preciso realizar unos cambios concretos en el anexo del Real Decreto 930/2017, de 27 de octubre, por el que se regula el régimen de ayudas a la apicultura en el marco de los programas nacionales anuales, y se modifica el Real Decreto 209/2002, de 22 de febrero, por el que se establecen normas de ordenación de las explotaciones apícolas, que recoge la información que deben comunicar las comunidades autónomas sobre la ejecución del programa apícola en su ámbito territorial y relativos a los indicadores de rendimiento de las ayudas.

La futura Orden ofrece el siguiente detalle:

- En virtud de su artículo único se sustituye el anexo del Real Decreto 930/2017, de 27 de octubre, por el que señala.

- Y la disposición final única establece que la futura Orden entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

Acompaña al proyecto de Real Decreto la memoria del análisis de impacto normativo, presentada en forma abreviada y fechada el 8 de enero de 2020, en la que se hace constar que el objeto del proyecto es modificar el anexo del Real Decreto para adaptarlo al nuevo Plan Nacional Apícola para el trienio 2020-2022.

Tras describir el procedimiento seguido en la elaboración del proyecto, respecto a los impactos, la memoria analiza la oportunidad de la propuesta -finalidad y alternativas-, su contenido y análisis jurídico (completado con su adecuación al orden de competencias y el procedimiento de elaboración), su impacto económico y presupuestario (señalando que no existe afectación a los gastos públicos y que no afecta a las cargas administrativas) y el impacto en función del género (el cual se entiende inexistente) a efectos de lo previsto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Concluye destacando que no existen impactos significativos en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. El proyecto tampoco presenta impactos en lo que respecta a la infancia, tal y como exige el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, ni a la familia, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas. El proyecto no tiene impacto medioambiental. En fin, la norma se adecúa a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Segundo.- En el expediente remitido al Consejo de Estado obran, además de los diversos borradores del proyecto que se han utilizado a lo largo del procedimiento de elaboración de la presente norma, los siguientes informes:

1.- Informe favorable de la Secretaría General Técnica del ministerio consultante, de 13 de enero de 2020. Sin observaciones, al haber participado en la elaboración del proyecto.

2.- Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 21 de octubre de 2019, señalando que, examinado el proyecto, su contenido no incide en las materias a que se refiere el artículo 26.5, párrafo quinto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, por lo que no se considera necesario sustanciar el trámite de aprobación previa.

3.- Informe favorable de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 4 de octubre de 2019, concluyendo que no se formulan observaciones de carácter competencial y no es necesario invocar título competencial alguno al tratarse de una modificación normativa.

4.- Informe favorable de la Abogacía del Estado en el departamento consultante, de 6 de noviembre de 2019, indicando que la modificación proyectada se imbrica dentro del despacho ordinario de asuntos públicos del Gobierno "en funciones".

5.- Informe de la Intervención Delegada en el ministerio consultante, de 27 de diciembre de 2019, señalando que la modificación propuesta no afecta al contenido del artículo 17.1 de la LGS, por lo que no se formulan observaciones.

Tercero.- En cuanto a la participación pública y la consulta a las comunidades autónomas afectadas y al sector, constan los siguientes trámites:

1. Trámite de participación pública del proyecto.

Certificado del Jefe de la División de Estudios y Publicaciones del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 7 de octubre de 2019, expresivo de que el proyecto de referencia ha estado disponible en participación pública en la página web del Ministerio, desde el 6 al 26 de septiembre de 2019, ambos inclusive. No se han recibido observaciones.

2. Se ha efectuado la correspondiente consulta a las comunidades autónomas mediante correos electrónicos de 17 de septiembre de 2019.

No constan observaciones.

3. Consulta al sector, mediante correos electrónicos también de 17 de septiembre de 2019. Concretamente, a OPAS, Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos, Federación de Asociaciones de Apicultores, UPA, COAG, ASAJA y Cooperativas Agroalimentarias.

No constan observaciones.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta, donde tuvo entrada el día 14 de enero de 2020.

La Orden de remisión solicita el dictamen con carácter de urgencia, y se funda en la necesidad de cumplir con la Decisión de Ejecución (UE) 2019/974 de la Comisión, de 12 de junio de 2019.

A la vista de los anteriores antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:

I.

El Consejo de Estado, a través de su Comisión Permanente, emite el presente dictamen con carácter preceptivo conforme a lo dispuesto por el artículo 22.2 y 3 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

II.

Sobre el procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general, se ha ajustado a las previsiones de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y se han observado las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar un texto normativo como el ahora sometido a consulta conforme a lo establecido en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Constan en el expediente las sucesivas versiones del proyecto y la memoria del análisis de impacto normativo (con la información sobre la repercusión presupuestaria de la actuación acometida), donde se contiene el preceptivo informe de impacto por razón de género.

Se ha dado audiencia a las comunidades autónomas -ninguna de las cuales se ha opuesto- y a las entidades representativas de los sectores. También ha emitido informe la Secretaría General Técnica del departamento proponente y de los otros ministerios involucrados.

Ninguna observación cabe, por tanto, formular al proyecto por razón de su tramitación.

III.

El presente proyecto se dicta al amparo de la habilitación contenida en la disposición final tercera, apartado primero, del Real Decreto 930/2017, de 27 de octubre, por el que se regula el régimen de ayudas a la apicultura en el marco de los programas nacionales anuales, y se modifica el Real Decreto 209/2002, de 22 de febrero, por el que se establecen normas de ordenación de las explotaciones apícolas, a cuyo tenor: "Se faculta al Ministro de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, para adaptar el anexo de este real decreto a las modificaciones que se aprueben por la Comisión Europea en el Programa Nacional de Medidas de ayudas a la apicultura 2017/2019, o en futuros planes posteriores a 2019, o en la normativa de la Unión Europea".

IV.

Respecto al fondo del proyecto consultado, este tiene por objeto modificar el anexo del Real Decreto 930/2017, de 27 de octubre, por el que se regula el régimen de ayudas a la apicultura en el marco de los programas nacionales anuales, y se modifica el Real Decreto 209/2002, de 22 de febrero, por el que se establecen normas de ordenación de las explotaciones apícolas, relativo a la información que deben comunicar las comunidades autónomas sobre la ejecución del programa apícola en su ámbito territorial.

El citado Real Decreto 930/2017, de 27 de octubre, como señaló el dictamen del Consejo de Estado n.º 736/2017, de 19 de octubre, se enmarca en una arraigada tradición de normas de apoyo al sector de la apicultura, que cuenta desde hace casi dos décadas con un programa operativo comunitario de apoyo desarrollado en el seno de los Estados miembros de la Unión Europea a través de programas nacionales.

Tras la aprobación, mediante Decisión de Ejecución (UE) 2019/974 de la Comisión, de 12 de junio de 2019, por la que se aprueban los programas nacionales de mejora de la producción y la comercialización de productos apícolas presentados por los Estados miembros en virtud del Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, del nuevo Plan Nacional Apícola de España para el trienio 2020-2022, resulta preciso realizar unos cambios concretos en el anexo del Real Decreto 930/2017, de 27 de octubre, anexo que recoge la información que deben comunicar las comunidades autónomas sobre la ejecución del programa apícola en su ámbito territorial y relativos a los indicadores de rendimiento de las ayudas, para incluir nueva información que deben estas suministrar al departamento consultante para cumplir con las obligaciones de información a la Comisión Europea que establece el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/1368 de la Comisión, de 6 de agosto de 2015, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) n° 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo relativo a las ayudas al sector de la apicultura.

En concreto, con la reforma se van a recabar las siguientes informaciones, no previstas en la redacción todavía vigente:

- En el apartado 2, titulado "lucha contra la varroosis y otros agresores", se incorporan los indicadores 2.5. Número y tipo de productos utilizados para la sobrealimentación de abejas y 2.6. Número de tratamientos de purificación de cera subvencionados.

- En el apartado 3, relativo a la "racionalización de la trashumancia", se introduce el indicador 3.4. Número de apicultores que incorporaron márgenes florales.

- Se crea un nuevo apartado 6, titulado "seguimiento de mercado", que incluye como indicadores 6.1. Número de estudios de mercado financiados y 6.2. Número de documentos técnicos publicados.

- Finalmente, en el apartado 7, sobre "mejora de la calidad", se añaden los indicadores 7.4. Coste medio de las inversiones en materia de envasado y comercialización y 7.5. Número de actuaciones de promoción financiadas.

De este modo, el vigente "plan" nacional -sobre cuya denominación se volverá más adelante- establece que el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación elaborará, en coordinación con las autoridades competentes de las comunidades autónomas y los representantes del sector apícola, un plan de control e indicadores de rendimiento según establece el artículo 8 del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 2015/1368 de la Comisión, y que específicamente incluye los nuevos indicadores de rendimiento para las medidas apícolas y, en aplicación del mismo en España, el artículo 9 del Real Decreto que se modifica, como se verá más adelante.

Una vez precisado lo anterior, estima el Consejo de Estado que el proyecto se ajusta al Derecho europeo, mostrando su parecer favorable a la aprobación de la norma objeto de consulta este supremo órgano consultivo. Proceden, no obstante, varias observaciones:

En primer lugar, debe incorporarse al preámbulo la referencia a que el "plan" elaborado en marzo de 2019 y definitivamente aprobado por la Comisión Europea mediante la citada Decisión de Ejecución (UE) 2019/974 el 12 de junio de 2019 (DOUE de 14 de junio) está publicado en las respectivas páginas web del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (https://www.mapa.gob.es/es/ganaderia/temas/produccion-y- mercados-ganaderos/sectores-ganaderos/apicola/pna.aspx) y de la Comisión Europea (https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/animals-and- animal-products/animal-products/honey/national-apiculture- programmes_en).

En segundo término, el preámbulo menciona que el nuevo anexo es una consecuencia de la aprobación del "Plan Nacional Apícola de España" e igualmente la página web del ministerio consultante habla, en donde se resume su contenido y se remite al texto mediante el correspondiente hipervínculo, de "Plan Nacional Apícola para el trienio 2020-2022".

Sin embargo, su propio título (y por supuesto su contenido) refleja que no se trata estrictamente de un plan nacional, sino de un "programa nacional de mejora de la producción y la comercialización de productos apícolas" consistente en ayudas cofinanciadas por la Unión Europea y los Estados miembros.

El propio artículo 9 del Real Decreto 930/2017, en el que se inserta el anexo y que remite al mismo, no habla de tales planes nacionales sino de "programa nacional de medidas de ayuda a la apicultura" (énfasis añadido):

Artículo 9. Deber de información. Plan de control e indicadores de rendimiento. 1. El Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente elaborará, en coordinación con las autoridades competentes de las comunidades autónomas y los representantes del sector apícola, un plan de control general, que estará incluido en el Programa nacional de medidas de ayuda a la apicultura vigente, así como indicadores de rendimiento según establece el artículo 8 del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 2015/1368 de la Comisión, de 6 de agosto de 2015, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo relativo a las ayudas al sector de la apicultura. 2. Corresponde a los órganos competentes de las comunidades autónomas la realización de las actividades de control de las ayudas, así como el seguimiento de las medidas efectuadas mediante la monitorización de los indicadores de rendimiento pertinentes, a excepción de las medidas correspondientes al artículo 3.f), sujeto a control del FEGA de acuerdo con lo establecido en la Orden AAA/2571/2015, de 19 de noviembre. 3. A los efectos de poder cumplir con las obligaciones mencionadas en los apartados anteriores, las comunidades autónomas comunicarán a la Dirección General de Producciones y Mercados Agrarios del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, la información relativa tanto al balance del plan de control como a los indicadores de rendimiento de la ejecución del programa en su ámbito territorial. Dicha comunicación consistirá, al menos, en las informaciones que se detallan en el anexo, y deberá remitirse, a más tardar, el 1 de marzo del año posterior a cada año de aplicación del programa.

Dado que existen en España dos denominaciones para lo que en realidad es un solo instrumento jurídico, que tiene su base directa en el Derecho de la UE (del que el Real Decreto que se modifica es mero instrumento de aplicación), debe quedar muy claro que no hay un Plan Nacional y un Programa Nacional de Ayudas, sino solo lo segundo y reflejar correctamente el nombre del documento en el segundo párrafo del preámbulo, bien suprimiendo la mención del Plan o bien aclarando que el mismo no es sino el programa regulado por el Derecho de la Unión y el artículo 9 del Real Decreto 390/2017, con una redacción igual o similar a:

"Tras la aprobación del Programa nacional de ayudas a la mejora de la producción y la comercialización de productos apícolas (en España también denominado Plan Nacional Apícola de España para el trienio 2020-2022), mediante Decisión de Ejecución (UE) 2019/974 de la Comisión, de 12 de junio de 2019, por la que se aprueban los programas nacionales de mejora de la producción y la comercialización de productos apícolas presentados por los Estados miembros en virtud del Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, resulta preciso realizar un cambio en el anexo del Real Decreto 930/2017...".

Tampoco consta claramente, ni en la memoria ni en el preámbulo, si ese cambio (aumento de información) en el anexo obedece a una norma europea o es una decisión de España, ni si el nuevo anexo es "una consecuencia" del programa o en realidad está ya aprobado al haberse aprobado el programa.

En realidad, el anexo traslada al texto del Real Decreto un anexo (el 8) del Programa (del denominado Plan Nacional Apícola de España para el trienio 2020-2022) y, por tanto, ya ha sido aprobado por la Comisión, limitándose la norma propuesta a hacer concordar el texto del Real Decreto con el de los citados Decisión y Programa. Y, efectivamente, se trata de una reproducción literal del mismo.

Por ello, la justificación de la norma que aparece en el preámbulo estaría mejor descrita si se dijera algo igual o similar a lo siguiente:

"La modificación del anexo del Real Decreto 930/2017 resulta necesaria para adecuar el texto de su anexo al del anexo 8 del Plan Nacional Apícola para el trienio 2020- 2022, relativo a la información que deben comunicar las comunidades autónomas respecto de la ejecución del programa apícola en su ámbito territorial, relacionada con los indicadores de rendimiento de las ayudas. Nuevos indicadores que son una novedad respecto al anterior periodo 2017-2019. Por lo demás, los nuevos indicadores, propuestos por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación a la Comisión Europea y aprobados por esta (contenidos en el anexo 8 del citado Plan), son necesarios para el adecuado cumplimiento de las obligaciones con la Comisión Europea que se asumen en el citado Plan".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas, puede V. E. aprobar el proyecto de Orden ministerial sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 30 de enero de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.