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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 19 de marzo de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de 30 de octubre de 2019, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden por la que se regulan las especialidades de la Guardia Civil.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Orden sometido a consulta recuerda que la Guardia Civil, como parte integrante de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, tiene la misión de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana de conformidad con el artículo 104 de la Constitución española y la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, dictada en su desarrollo y que establece las funciones para cumplir tal misión.

El desarrollo de tales funciones -en un entorno de seguridad en permanente dinamismo, volátil y complejo, impulsado por la tecnología- impone que la Guardia Civil deba disponer de una capacidad de adaptación para responder a estos retos que precise de personal que responda a tales exigencias de acuerdo con especialidades de actividad adaptadas a la función a desempeñar.

Desde la Orden General n.º 16, de 21 de octubre de 1999, de regulación de las especialidades de la Guardia Civil, surgió la necesidad de atender las demandas de especialización, habiéndose introducido importantes cambios con la entrada en vigor de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen de Personal de la Guardia Civil, resultando ahora necesario actualizar en profundidad la regulación de tales especialidades en el seno de la Guardia Civil, a cuyo efecto se dicta la presente Orden en desarrollo del artículo 23 de la citada norma legal.

Destacando como principal novedad la acreditación de una cualificación específica como requisito fundamental para la obtención de una especialidad, se modifican las anteriores y se incorpora la posibilidad de compatibilizar diferentes especialidades por parte del personal de determinadas unidades en atención a sus funciones. Cabe destacar también el anexo de la norma, integrado por fichas de cada una de las especialidades en las que se definen los elementos que las configuran así como las escalas y los empleos de obtención y ocupación, sus cualificaciones, las limitaciones para su obtención y permanencia, la compatibilidad con otras especialidades, las pruebas y condiciones de mantenimiento y revocación, junto a los períodos de servidumbre y puestos orgánicos para su cumplimiento.

Añade el proyecto que la presente norma se adecúa a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, habiendo sido informado por el Consejo de la Guardia Civil.

La futura norma -copropuesta por los Ministros del Interior y de Defensa- que se aprueba mediante esta Orden ministerial presenta trece artículos con el siguiente contenido:

Artículo 1. Objeto Artículo 2. Ámbito de aplicación Artículo 3. Definiciones Artículo 4. Cualificaciones específicas de la Guardia Civil Artículo 5. Modalidades y niveles Artículo 6. Especialidades y sus modalidades Artículo 7. Requisitos para obtención de una especialidad y condiciones para su ejercicio Artículo 8. Escalas, empleos y situaciones administrativas en las que se puede adquirir y mantener la especialidad Artículo 9. Requisitos y condiciones para el mantenimiento, la renovación y la caducidad de las cualificaciones específicas Artículo 10. Pérdida de las cualificaciones específicas Artículo 11. Compatibilidad entre las diferentes especialidades Artículo 12. Condiciones generales de cumplimiento de la servidumbre por razón de título Artículo 13. Convalidaciones entre las cualificaciones específicas

Siguen a tales preceptos tres disposiciones adicionales (relativas al contenido de las cualificaciones específicas, la función de seguridad ciudadana y las adaptaciones orgánicas), dos disposiciones transitorias (en referencia a la homologación de las cualificaciones específicas y los requisitos y servidumbres asociados a los puestos orgánicos de especialistas), una disposición derogatoria (la cual, conforme a su naturaleza, ordena la derogación de la Orden INT/574/2003, de 13 de marzo, por la que se regula la especialidad de tráfico en la Guardia Civil, así como de cuantas otras disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en esta Orden) y dos disposiciones finales (sobre la regulación de las especialidades y la entrada en vigor, al año de su publicación en el Boletín Oficial del Estado).

Segundo: Se completa el expediente con los siguientes documentos:

A) Primer borrador del proyecto de Orden, de 18 de octubre de 2018, acompañado de memoria abreviada del análisis de impacto normativo (MAIN).

B) Certificado del Secretario del Consejo de la Guardia Civil, relativo a que, en fecha 28 de septiembre de 2018, se celebró reunión ordinaria del Pleno de dicho Consejo, en el que se dio cuenta del proyecto de Orden, emitiéndose informe favorable, con el voto a favor de la Asociación Pro-Guardia Civil (APROGC) y de la Unión de Oficiales (UO), el voto en contra de la Asociación de la Escala de Suboficiales de la Guardia Civil (ASESGC), la Asociación Unificada de Guardias Civiles (AUGC), la Asociación Española de Guardias Civiles (AEGC), la Unión de Guardias Civiles (UnionGC) y la Asociación Independiente de la Guardia Civil (IGC), y la abstención de la Asociación Profesional de Cabos de la Guardia Civil (APC-GC).

C) Observaciones remitidas por el Secretario General Técnico del Ministerio de Política Territorial y Función Pública en fecha 17 de diciembre de 2018, luego asumidas en posteriores versiones del texto.

D) Informe favorable del Secretario General Técnico del Ministerio de Educación y Formación Profesional, de 18 de diciembre de 2018.

E) Nueva versión del proyecto, de 3 de enero de 2019, también acompañado de memoria del análisis de impacto normativo actualizada. Consta un informe de 18 de marzo siguiente del Director General de Protección Civil y Emergencias manifestando su conformidad al nuevo texto propuesto.

F) Informe favorable del Secretario General Técnico del Ministerio de Defensa, de 10 de enero de 2019.

G) Informe del Director del Gabinete de Coordinación y Estudios de la Secretaría de Estado de Seguridad, de 16 de enero de 2019, favorable a que continúe la tramitación, observando no obstante que deben introducirse precisiones en el artículo 7.1 (y la disposición adicional primera) en relación con los requisitos para la obtención de una especialidad. Igualmente señala que tales enseñanzas de especialización están a priori concebidas para personal que ocupe o vaya a ocupar puestos orgánicos de especialista, sin tener en cuenta que existe personal de la Guardia Civil en servicio activo destinado en órganos ajenos a su estructura, cuya actividad puede estar relacionada o vinculada a una concreta especialidad, por lo que, para dotarles de una adecuada formación en dicho campo, sería conveniente reservarles un determinado número de plazas para ello, permitiendo cumplir el correspondiente período de servidumbre en su lugar de destino (lo que obliga a modificar los artículos 11 y 12). Estas observaciones -que señala expresamente no obstan a la tramitación del proyecto- se mantienen en informes posteriores.

Fueron respondidas por el Jefe del Gabinete Técnico, indicando que procede mantener la redacción para coordinarse con las previsiones contenidas en el Reglamento de Destinos de la Guardia Civil. Añade en un informe posterior (de 18 de marzo de 2019), no solo que la especialización está concebida para garantizar el cumplimiento de las diferentes misiones encomendadas al Cuerpo, sino que ello requiere una servidumbre asociada a la obtención de un título así como la consideración de destinable forzoso del personal por este motivo, lo que permite a la Institución asegurarse de que los efectivos que han adquirido tal especialidad apliquen la misma durante un determinado período temporal en puestos de trabajo vinculados a tal especialidad (asignando incluso puestos ocupados de manera forzosa), lo que exige que la servidumbre deba cumplirse en puestos orgánicos de la Guardia Civil y no en puestos ajenos a la misma (de igual modo que el personal del Cuerpo que ocupa puestos de trabajo en dichos órganos no es destinable forzoso en razón del título). Ello no obsta para que se pueda posibilitar que dichos componentes del Cuerpo que pudieran estar interesados reciban tal formación concurriendo a los cursos de especialización correspondientes, pudiendo reservarse plazas específicas para ellos.

H) Nueva versión del proyecto de Orden, de fecha 16 de enero de 2019.

I) Aprobación previa del proyecto -a los efectos del artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno- suscrita por el Secretario de Estado de Función Pública por delegación de la Ministra de Política Territorial y Función Pública.

J) Audiencia pública a través del portal web del Ministerio del Interior, desde el 10 al 28 de junio de 2019. No constan alegaciones.

K) Nueva versión del proyecto de Orden, de julio (sin fecha exacta) de 2019. Consta otra posterior -tras correcciones formales- de septiembre de 2019.

Figura luego otra nueva versión (remitida el 27 de septiembre de 2019) en la que se indica que se han sustituido las referencias a la Escuela de Especialización de la Guardia Civil por las del Centro de Perfeccionamiento (de conformidad con la Orden PCI/349/2019, de 25 de marzo, sobre la Enseñanza de Perfeccionamiento y de Altos Estudios Profesionales en la Guardia Civil).

L) Informe favorable de la Secretaria General Técnica del Ministerio del Interior, de 18 de octubre de 2019.

M) Último borrador del texto y memoria abreviada, fechada en septiembre de 2019.

La memoria, de carácter abreviado, justifica la oportunidad de la propuesta (situación, objetivos y alternativas), su contenido y análisis jurídico, la adecuación al orden de competencias y el impacto económico y presupuestario (sin efectos sobre la economía general ni la competencia y sin afectar a las cargas administrativas), estimándose igualmente nulos los impactos en materia de género, social y medioambiental, así como sobre la familia, la infancia y la adolescencia, resultando en todo caso beneficioso en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

Y, en tal estado de tramitación, dispuso V. E. la remisión del expediente al Consejo de Estado (acompañado de un índice numerado de documentos), en el que tuvo entrada el 6 de noviembre de 2019.

Solicitada audiencia ante el Consejo de Estado por parte de la Asociación Unificada de Guardias Civiles, y una vez concedida, se presentaron alegaciones el 20 de enero de 2020.

Se indica en ellas que resulta sustancial aportar el acta de la reunión del Pleno del Consejo de la Guardia Civil, de 28 de septiembre de 2018, -en el que se emitió informe favorable sobre esta norma- para que el Consejo de Estado pueda conocer el contenido y alcance del debate, especialmente desde la visión de las organizaciones profesionales. Objetan luego que no se haga mención alguna en la memoria del análisis de impacto normativo respecto a los impactos por razón de género ni en relación con la igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, lo que, estiman, "puede condicionar la legalidad de la norma y ser causa de la nulidad de la misma". Acompañan, finalmente, copia de las alegaciones que formularon ante el grupo de trabajo y en la Comisión Permanente de Normativa y Estatuto Profesional para dar a conocer la postura que observaron respecto a esta futura norma, habida cuenta de que no consta tampoco la reiterada acta del Pleno del Consejo de la Guardia Civil donde se aprobó este asunto.

En tales alegaciones se reprocha "cierta precipitación e improvisación" ante una norma de "gran complejidad técnica", y las presentadas ante la Comisión de Normativa de 5 de septiembre de 2018 se centran en el artículo 6, reclamando la inclusión de nuevas especialidades de "Seguridad Ciudadana", "Protección y Seguridad", "Violencia de Género", "Oficinas de Gestión Económica" y "Tebyl" -como modalidad de la Especialidad de Desactivación de Explosivos-. También se formulan otras observaciones particulares en relación con las especialidades "Aérea", "Automovilismo", "Criminalística", "Desactivación de Explosivos y Defensa NRBQ", "Fiscal y Fronteras", "Información", "Marítima", "Policía Judicial" y "Protección de la Naturaleza".

Igualmente critican el artículo 8 y las fichas anexas, proponiendo que la posibilidad de ocupar puestos orgánicos en situación de reserva se incluya para todas las especialidades.

El 7 de febrero de 2020, se recibió en el Consejo de Estado nueva documentación procedente del Ministerio del Interior, acompañada de un informe del General de División Jefe del Gabinete Técnico de la Guardia Civil, de 4 de febrero de 2020, en el que se indica que "ni en la sesión ordinaria del Pleno del Consejo de la Guardia Civil, celebrada el 28 de septiembre de 2018, ni en la reunión de la Comisión Preparatoria de dicha sesión, y celebrada el 11 de septiembre de 2018, se formularon alegaciones al meritado proyecto normativo" por las asociaciones de guardias civiles. No obstante, sí se formularon en la reunión de la Comisión Permanente de Normativa y Estatuto Profesional de 5 de septiembre de 2018, acompañándose copia de ellas.

Detalla el documento -entre otros extremos- que la principal alegación es la relativa al reconocimiento como especialidad de determinadas funciones que se desempeñan, fundamentalmente en materia de seguridad ciudadana y protección y seguridad (lo que fue una constante en todo el proceso de elaboración del proyecto, "pertinentemente valorada durante el mismo", añade), no siendo incorporada por colisionar con el concepto de especialidad en la Guardia Civil, debiendo la misma ser adquirida a través de una formación específica al margen de la enseñanza de formación para la incorporación a las diferentes escalas del Cuerpo, a tenor del artículo 23 de la Ley 29/2014. Tampoco estima, en fin, que el proyecto deba ser informado por el Consejo Nacional de Discapacidad, por no tener incidencia alguna sobre este ámbito, limitándose a contemplar determinadas circunstancias relativas a la normativa de destinos o a la de enseñanza.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes consideraciones:

I / El Consejo de Estado, a través de su Comisión Permanente, emite el presente dictamen con carácter preceptivo, de acuerdo con el artículo 22.tres de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, al tratarse del desarrollo normativo del artículo 23 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, donde se contiene su régimen de especialidades.

II / El procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se ha ajustado, en su tramitación, a las previsiones del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en su nueva redacción tras las modificaciones registradas por la disposición final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, así como en el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

Frente a lo invocado ante el Consejo de Estado por la asociación interviniente, no se aprecia ni precipitación ni improvisación sino -como ella misma queda forzada a reconocer- una cuestión de una gran complejidad técnica que ha sido resuelta en la forma que se analiza en este dictamen, con las observaciones que a continuación se verá pero que en modo alguno desdicen la elaboración de un documento completo, correcto y razonablemente resuelto jurídicamente.

Se ha cumplido con la exigencia de emisión de dictamen por el Consejo de la Guardia Civil, con detalle del sentido del voto de cada uno de los colectivos que lo integran. Como se ha señalado por el Consejo de Estado en otras ocasiones (así también en el dictamen número 664/2019, de 24 de julio), y se reafirma una vez más en este caso, conviene la incorporación al expediente del acta de la reunión (o de las previas preparatorias del mismo, como sucede en este caso) para conocer con exactitud los argumentos expresados en dicha sesión o en las que conducen a la decisión a adoptar en el Pleno definitivo.

Cierto es que no se había registrado alegación alguna en el trámite de información pública dispuesto sobre el proyecto pero, a la luz de las alegaciones formuladas ante el Consejo de Estado por la asociación interviniente, solo el conocimiento de primera mano del fondo de las distintas posiciones que sustentan las decisiones finalmente adoptadas facilita la comprensión final de lo que subyace en el texto del proyecto para enjuiciarlo con rigor y exactitud.

Constan en el expediente las sucesivas versiones del proyecto (habiéndose tenido en consideración gran parte de las observaciones de los intervinientes, quienes no han formulado objeción legal a la modificación proyectada, más allá de expresar en ciertos supuestos sus particulares posiciones ante una medida como la presente), así como la memoria abreviada del análisis de impacto normativo, con el detalle del alcance regulador de su contenido y la información sobre la repercusión económica de la medida, conteniendo también el preceptivo informe de impacto de género, así como el de impacto en materia de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad y en la familia.

Singular relevancia revisten los preceptivos informes señalados en la medida en que, como se indicara con ocasión del citado dictamen n.º 664/2019, sobre el entonces proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Destinos del personal de la Guardia Civil, la Sentencia de 15 de marzo de 2019 del Tribunal Supremo (Sala 2ª, Sección 4ª) vino a concluir que "el informe de impacto de la norma en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad era preceptivo por relevante", declarando la nulidad de la norma reglamentaria por no haber sido informada por el Consejo Nacional de Discapacidad.

No afecta este proyecto a situaciones de discapacidad (extremo reiterado nuevamente en el último informe emitido sobre el particular el 4 de febrero de 2020 por el General de División Jefe del Gabinete Técnico de la Guardia Civil), sino solo a la asignación de puestos orgánicos de especialistas, condicionados por circunstancias de tipo profesional, edad, condiciones psicofísicas, titulaciones o aptitudes previamente adquiridas o que requieran la posesión de ciertos niveles o perfiles lingüísticos (según se describe en el artículo 7.2 del proyecto).

Como señalara la Administración en el indicado dictamen n.º 664/2019, deben delimitarse con propiedad los conceptos de "discapacidad" y "condiciones psicofísicas" de aptitud para el servicio, que no afectan a la Guardia Civil, sino a cualquier trabajador. En efecto, expone la Administración que la discapacidad (en sentido amplio) no se identifica con la aptitud para la prestación del trabajo, de modo que asimilar las situaciones de "discapacidad" e "incapacidad para el trabajo" resulta erróneo. Concluye que la incapacidad para el trabajo lo es temporalmente, porque si se prolonga determina la jubilación. Como señalara ya el Consejo de Estado -en el reiterado dictamen-, "el ámbito propio de las normas reguladoras de la aptitud para el servicio, en este caso el servicio en la Guardia Civil, no es idéntico al ámbito propio de las normas protectoras de las personas con discapacidad".

También se ha procedido a verificar el trámite de participación pública del artículo 26.6 de la misma norma legal con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y obtener cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades.

Han intervenido los departamentos ministeriales coproponentes (Interior y Defensa) así como -también favorablemente- las respectivas secretarías generales técnicas junto a la del Ministerio de Educación y Formación Profesional, todo ello de conformidad con el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

III / El proyecto de Orden desarrolla el artículo 23 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, teniendo por finalidad un triple objetivo: determinar las especialidades de la Guardia Civil y sus modalidades (regulando los requisitos y las condiciones para su obtención y desempeño, precisando la compatibilidad con las escalas y empleos en que se pueden adquirir y mantener), establecer las cualificaciones que habilitan para ejercer una actividad en puestos orgánicos de especialistas (junto a los criterios para su mantenimiento, renovación, caducidad y pérdida) y regular el cumplimiento de los períodos de servidumbre en los puestos orgánicos de especialistas.

El rango reglamentario de la disposición pretendida es el de orden ministerial, viniendo a derogar la actual Orden INT/574/2003, de 13 de marzo, por la que se regula la especialidad de tráfico en la Guardia Civil, así como cualesquiera otras disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a lo dispuesto en ella.

Señala la memoria que responde a la necesidad de regular las especialidades en la Guardia Civil, habida cuenta de las necesidades de especialización en las diferentes y cambiantes áreas de su actuación.

Se ajusta a los cambios registrados tras la entrada en vigor de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, desarrollando -como queda dicho- su artículo 23, en cuyo apartado 1 se establece que, para el cumplimiento de las misiones que la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, atribuye al Cuerpo de la Guardia Civil, existirán las especialidades necesarias para desempeñar cometidos en áreas concretas de actividad en las que se requiere una determinada formación específica. El apartado 2 del mismo artículo 23 funda la aparición de esta Orden al señalar que el Ministro del Interior o el de Defensa, según la naturaleza de la materia a que se refiera cada especialidad, determinará las especialidades, los requisitos y las condiciones exigidas para su obtención y ejercicio, la compatibilidad entre ellas, las escalas y empleos en que se pueden adquirir y mantener, así como las aptitudes que habilitan para su ejercicio.

Particular interés reviste el extremo de que se detalla el catálogo de especialidades en el seno de la Guardia Civil, sus modalidades (en número de veintiuno) y aquellas que se articulan en otras diferentes (doce), lo que representa una regulación integral de sus elementos y caracteres, precisado en la forma que el anexo indica.

De la trascendencia del objeto regulatorio da cuenta la elevada conflictividad jurisdiccional en la materia, debiendo determinarse con relativa frecuencia si la percepción de determinados complementos específicos debe ir anudada al desempeño de actividad por ciertas unidades o si basta con la asunción genérica de funciones de esa naturaleza. Es el caso -por tomar alguna de las más recientes, existiendo otros muchos ejemplos- de la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de julio de 2019 (Sala 2ª, Sección 4ª, recurso n.º 1102/2017), donde se ventilaba si un guardia civil adscrito a una unidad de Seguridad Ciudadana debía percibir por ello el complemento específico previsto al respecto sin que fuese suficiente desempeñar funciones genéricas de tal naturaleza. Análogo conflicto puede verse también en la Sentencia de 26 de mayo de 2016 (Sala 2ª, Sección 7ª, n.º recurso 1796/2015), igualmente vinculado al complemento específico de seguridad ciudadana. En igual sentido, el Consejo de Estado, en el expediente número 402/2010, de 29 de abril, dictaminó sobre la nulidad de determinada resolución de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil por no acreditarse la existencia de especialistas en tráfico cubriendo ciertos puestos de la Dirección General de Tráfico.

Es por ello que, con carácter general y de forma continuada manifestada una vez más en la última audiencia ante el Consejo de Estado, ha sido una cuestión polémica la propia determinación de qué sea o no una especialidad a regular separadamente. Y ello comienza por el cuestionamiento de la propia consideración de la "seguridad ciudadana" como una especialidad.

Sobre esta cuestión de carácter conceptual y previa, comparte el Consejo de Estado la opinión de que -tras una valoración reposada y exhaustiva a lo largo del tiempo de elaboración de la futura norma- el proyecto asume que no es posible convertir en especialidad dentro del Cuerpo lo que es el elemento central de la generalidad de la actividad que motiva -entre otros fundamentos conexos- la existencia misma de la Guardia Civil.

El sentido último de la especialización descansa en el obligado reconocimiento de la misma (sea cual sea) tras un período de formación específica que permita ahondar y deslindar saberes y cualificaciones concretos más allá del magma común de la formación general que puede predicarse de cualquier guardia civil por el hecho de serlo. Acceder al Cuerpo supone asumir que -de forma horizontal y común a todos- tan cualificados servidores públicos gozan de una capacidad y formación similar en seguridad ciudadana y protección de la ciudadanía, sin que tales extremos (homogéneamente compartidos por todos los agentes) puedan ser motivo de especialidad, sino que están en la base general de formación que les permite calificarse como guardias civiles.

Esa es la hermenéutica última que cabe interpretar de la obligada consideración del artículo 23 de la Ley 29/2014 como fundamento positivo de la futura norma que ahora se examina, en la medida en que exige (en su apartado 1):

"Para el cumplimiento de las misiones que le atribuye al Cuerpo la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, existirán las especialidades necesarias para desempeñar cometidos en áreas concretas de actividad en las que se requiera una determinada formación específica".

Se aprecia en dicho precepto una directa vinculación entre las misiones que se atribuyen a la Guardia Civil, las especialidades necesarias para "áreas concretas de actividad" y una "determinada formación específica". Bajo tan singulares premisas, en línea con lo anterior, y procediendo de un depurado proceso de elaboración en el que han sido tenidas en cuenta todas las posibilidades y opciones, nada tiene que objetar el Consejo de Estado al elenco de las opciones escogidas para que se conviertan en especialidades las que se contienen en el proyecto, sin que sea necesario -por lo menos en este momento- dotarse de otras.

Entrando en el articulado, y dentro del artículo 7 (objeción extensiva a la disposición adicional primera del proyecto), destaca una relativa controversia en la tramitación por la apreciación -suscitada por el Director del Gabinete de Coordinación y Estudios de la Secretaría de Estado de Seguridad- referida a las precisiones que deben introducirse en el apartado 1 del precepto (y en la indicada disposición adicional) para concretar cuáles sean los requisitos para la obtención de una especialidad.

Sin embargo -en línea con lo que expone el Jefe del Gabinete Técnico-, resulta que no es objeto del proyecto la regulación de las referidas cualificaciones, que están asignadas al ámbito de la enseñanza de perfeccionamiento de la Guardia Civil, debiendo estar detalladas en un proyecto de Orden sobre la Enseñanza de Perfeccionamiento y de Altos Estudios Profesionales de la Guardia Civil. Dicha "sedes materiae" resulta mucho más precisa y correcta, debiendo ser objeto de una regulación extensa y detallada, sin poderse atender a la relevancia de tal finalidad en la limitada capacidad que ofrecen los dos preceptos referidos (que deben ser meros apéndices de conexión de esta regulación -la de cuáles sean las especialidades de la Guardia Civil- con la que está por dictarse -relativa a qué contenido debe tener la formación en cada especialidad-, y con la que se integrará en un bloque normativo sistemático.

Respecto a los artículos 11 y 12, también se ha objetado que no atiendan al caso de aquellos supuestos en que pudieran existir efectivos en órganos ajenos a los orgánicos de la Guardia Civil que podrían no estar previstos.

Entiende el Consejo de Estado -partiendo de la posición sostenida por el proyecto de que la especialización está concebida para satisfacer las necesidades formativas mediante la titulación de efectivos para cubrir puestos de trabajo como especialistas en un área concreta en el Cuerpo- que ello exige una servidumbre asociada a la obtención de un título -que, en lógica correspondencia, conduce incluso a la consideración de destinable forzoso del personal por este motivo-, lo que permite asegurarse que los efectivos que han adquirido tal especialidad apliquen la misma de forma estable durante un determinado período temporal en puestos de trabajo vinculados a tal especialidad (incluso de manera forzosa).

Dota ello de sentido al concepto de servidumbre (actualmente contenido en el artículo 3.e) del Real Decreto 470/2019, de 2 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de destinos de la Guardia Civil), lo que exige que esta deba cumplirse en puestos orgánicos de la Guardia Civil y no en otros ajenos a la misma (del mismo modo que el personal del Cuerpo que ocupa puestos de trabajo en dichos órganos ajenos no es destinable forzoso en razón del título). En ningún caso impide esto que dichos componentes del Cuerpo que se hallen en puestos ajenos y que pudieran estar interesados reciban formación adecuada concurriendo a los cursos de especialización correspondientes (apuntándose razonablemente que pueden reservarse plazas específicas para ellos).

Sentado lo anterior, nada tiene que oponer el Consejo de Estado a la regulación que se propone, la cual supone un correcto y completo desarrollo de los contenidos del artículo 23 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, que le sirven de fundamento.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede V. E. proceder a la aprobación de proyecto de Orden por la que se regulan las especialidades de la Guardia Civil".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 19 de marzo de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.