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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 19 de diciembre de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de comunicación de V. E. de fecha 30 de septiembre de 2019, el Consejo de Estado ha examinado el expediente de deslinde entre los términos municipales de Anievas y Arenas de Iguña.

De antecedentes resulta:

Primero: El 4 de febrero de 2014, el Ayuntamiento de Anievas (Cantabria) solicitó al Ayuntamiento de Arenas de Iguña la creación de una comisión de deslinde para proceder, de mutuo acuerdo a reconocer el terreno y solucionar las discrepancias surgidas en relación con los límites de ambos términos municipales.

El Ayuntamiento de Arenas de Iguña contestó, el 30 de mayo de 2014, que entiende más adecuado remitir la solicitud al Instituto Geográfico Nacional por constatarse sobre el terreno "unas veces la sustitución, otras el desplazamiento de los isos o mojones primitivos y otras la desaparición de los mismos".

Ante la no constitución de dicha comisión por parte del Ayuntamiento de Arenas de Iguña, el de Anievas (previo acuerdo de su Pleno de fecha 17 de diciembre de 2015, por estimar que existe "un presunto aprovechamiento de terreno por parte del municipio de Arenas de Iguña en perjuicio del municipio de Anievas -verdadero propietario de esa superficie- de 981.623 n.º o 98,2 hectáreas", según informe encargado a la empresa de topografía e ingeniería Alpha Tres) solicitó el inicio de un expediente de deslinde al Instituto Geográfico Nacional, quien a su vez lo remitió, el 4 de febrero de 2016, a la Dirección General de Administración Local, Acción Exterior y Casas de Cantabria, dependiente de la Consejería de Presidencia, Interior, Justicia y Acción Exterior del Gobierno de Cantabria.

Por parte del órgano autonómico se comunicaron los hechos al Ayuntamiento de Arenas de Iguña para que remitiera acta de deslinde así como cuantos antecedentes y detalles entendiese necesarios para la defensa de sus intereses.

El Instituto Geográfico Nacional designó dos técnicos para personarse sobre el terreno, convocando a las partes interesadas y a las comisiones de deslinde a una reunión para exponerles los trabajos. Asistió también la comisión de deslinde del Ayuntamiento de Corvera de Toranzo por afectarle un mojón (el primero del deslinde, común a los tres términos).

El 25 de octubre de 2018 se reúnen los técnicos designados por el Instituto Geográfico Nacional con las Comisiones Municipales de Deslinde de los tres municipios en el Ayuntamiento de Anievas, sin que se alcanzase un acuerdo expreso, levantándose acta del desacuerdo.

La posición del Ayuntamiento de Anievas descansa sobre el documento denominado "Acta de deslinde y amojonamiento de este Ayuntamiento de Anievas y el de Arenas de Iguña" de fecha 14 de octubre de 1889. Se contiene su interpretación actualizada en un informe de medición de hitos entre los límites de Anievas y Arenas de Iguña realizado por el ingeniero técnico D. César Herrera Martínez, en fecha noviembre de 2015, a requerimiento del Ayuntamiento de Anievas. También se adjunta un documento denominado "Acta de hechos para el reconocimiento de hitos entre los municipios de Anievas y Arenas de Iguña, por parte de representantes de la Corporación actual de Anievas (Alcalde y Concejal), Dirección General de Montes (Agente del Medio Natural), antiguo alcalde y miembros de Corporaciones Municipales y locales. 11 diciembre 2012", que describe un recorrido por la línea límite con Arenas de Iguña y las fotografías de los mojones.

El Ayuntamiento de Arenas de Iguña remitió un informe sobre el deslinde de los términos municipales realizado a su encargo por el ingeniero de caminos, canales y puertos D. José María Prieto Gutiérrez (perteneciente a la empresa Coninng Oficina Técnica, S. L.) Discrepa del Ayuntamiento de Anievas en cuanto a la posición del mojón primero (al que denomina "hito A"), común a Anievas, Arenas de Iguña y Corvera de Toranzo.

A continuación el "hito B" coincide con el mojón que el acta de 1889 sitúa en el denominado "Alto de Gallego de Fuentes". No hace propuesta para el mojón siguiente del acta de 1889 (que sería el mojón 3 de dicha acta, sito en el "Cantón de la Redonda"). El "hito C" se corresponde con el mojón 4 del acta de 1889 en el sitio "Mediajo de la Guariza", estando unido con el anterior hito por una línea recta como línea límite.

Sigue luego el "hito D", en el sitio denominado "Durnada", que sería el mojón 8 del acta de 1889, proponiendo también la línea recta entre los hitos "C" y "D" por considerar que la distancia entre estos dos puntos en el acta es similar a la que existe en el terreno.

Segundo: El 4 de diciembre de 2018, el Director General de Administración Local, Acción Exterior y Casas de Cantabria solicita del Instituto Geográfico Nacional la emisión del informe previsto en el artículo 24 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio.

Tercero: El 30 de mayo de 2019 emitió informe la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional.

El indicado documento, de 216 páginas, considera que del estudio de la documentación aportada por ambos municipios y de acuerdos con los criterios jurisprudenciales del IGN deberá de tomarse en consideración en primer lugar el Acta de 14 de octubre de 1889, levantada por ambos ayuntamientos, pues se trata del acta más antigua con acuerdo. Recuperada la geometría de la citada acta, se explica por el Instituto Geográfico cómo se han ido obteniendo las posiciones basándose, a continuación, en el Acta de 25 de octubre de 1927 (también levantada por el Instituto Geográfico y denominada "Acta de la operación practicada para reconocer la línea de término y señalar los mojones comunes a los términos municipales de Arenas de Iguña y de Anievas, pertenecientes ambos a la provincia de Santander") y su correspondiente cuaderno de campo, siendo, a juicio del Instituto algunos mojones comunes a ambas actas.

En síntesis, la línea límite jurisdiccional que debe haber entre los términos municipales de Anievas y Arenas de Iguña en el tramo en litigio es la definida por los mojones primero, segundo, tercero y cuarto del Acta de 14 de octubre de 1889, con la unión que figura entre ellos, y la línea de unión recta entre los mojones cuarto y octavo de la misma con base en el Acta de 1927.

Como conclusión, se señalan para los mojones en litigio las coordenadas que se contienen en el siguiente detalle:

MOJÓN X(ETRS89) Y(ETRSA89) Línea límite al mojón anterior

M.1=M3T 420647.2 4781147.4 M.2 420026.1 4780766.4 Recta M.3 419285.1 4780134.9 Aguas vertientes M.4 418038.4 4780134.6 Recta M.5 416990.4 4782004.9 Recta

El primer mojón es común a los tres términos municipales (Anievas, Arenas de Iguña y Corvera de Toranzo). El mojón 5 de la propuesta del IGN coincide con el mojón 8 del Acta de 1889 y con el mojón 4 del Acta de 1927. Para designar los puntos intermedios entre los mojones 2 y 3 del Acta de 1889 (las "aguas vertientes") se asignan una serie de puntos intermedios obtenidos del modelo digital del terreno según planimetría del IGN (puntos M.2-01 a M.2-22) que se adjunta a la propuesta.

Cuarto: La Dirección General de Administración Local, Acción Exterior y Casas de Cantabria concedió audiencia a los municipios interesados en fecha 3 de julio de 2019.

El Ayuntamiento de Anievas manifestó, el 17 de julio de 2019 que su posición se ciñe al Acta de 1889, especialmente en el tramo entre M3 y M4 y el correspondiente entre M4 y M5 (puesto que "se está obviando lo que en dos ocasiones las Actas describen como trazado en línea curva, optando por la línea recta como en el año 1927").

El Ayuntamiento de Arenas de Iguña, el 9 de agosto de 2019, reitera su solicitud de que se respete el informe elaborado por el ingeniero José María Prieto Gutiérrez más arriba reseñado, en desacuerdo con el del Instituto Geográfico Nacional (respecto al cual manifiesta su "frontal oposición", singularmente en lo relativo al "hito A" o primer mojón y la línea de deslinde entre el "hito B" y el "hito C", cuyos límites recuerda, acompañando nuevo informe del mencionado ingeniero de 23 de julio de 2019 sosteniendo su postura).

Quinto: El Jefe de Servicio de la Cooperación con Entidades Locales dependiente de la Dirección General de Administración Local, Acción Exterior y Casas de Cantabria emite informe en fecha 24 de septiembre de 2019, considerando correcta la propuesta del Instituto Geográfico Nacional en su informe anterior, asumiendo literalmente la línea límite en él propuesta.

En esa misma fecha, la Directora General formula propuesta de resolución en el mismo sentido que el citado informe del Jefe de Servicio.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso la remisión del expediente al Consejo de Estado, en el que tuvo entrada el 7 de octubre de 2019.

A la vista de dichos antecedentes procede formular las siguientes consideraciones:

I / La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite su dictamen con carácter preceptivo a tenor de lo dispuesto en el artículo 10 del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.

II / El expediente ha sido tramitado respetando el procedimiento establecido tanto en el referido artículo 10 del Real Decreto Legislativo 781/1986, como en los artículos 17 a 25 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial, aprobado mediante Real Decreto de 11 de julio de 1986.

El inicio del referido procedimiento ha tenido lugar a petición del Ayuntamiento de Anievas, resultando afectada la línea límite con el de Arenas de Iguña (ambos de Cantabria). También fue convocado a la reunión inicial, en lo que respecta al mojón 1 -común a los tres términos- el de Corvera de Toranzo, bien que no se siguió el procedimiento respecto de él por no resultar afectado por la línea límite en discordia.

A tal efecto, se constituyeron por parte de ambos ayuntamientos las comisiones establecidas en el artículo 17 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales.

Constan así en el expediente la comparecencia de las respectivas comisiones designadas al efecto por cada uno de los ayuntamientos afectados (en la forma indicada por el artículo 17.1 del Real Decreto 1690/1986), las cuales se reunieron en la fecha prevista para ello.

De conformidad con el artículo 18.1 del referido reglamento, se apreció la existencia de "divergencias entre los Ayuntamientos respectivos en cuanto a la manera de apreciar el sitio por donde debe pasar la línea divisoria o en el que hayan de colocarse los hitos o mojones", ante lo que cada Comisión levantó acta por separado, en la que, continúa la norma, "hará constar todos los datos, antecedentes y detalles que estime necesarios para justificar su apreciación".

Así se verificó y, tras las comprobaciones oportunas, manifestaron cuanto a su posición convenía, aportando los documentos en los que la sustentan, más arriba descritos. Junto a los mismos, cada una de las partes elaboró el plano gráfico de la línea que entendía debía delimitar los términos municipales. Resulta así que los ayuntamientos interesados han aportado al expediente los documentos en que fundan sus respectivas pretensiones, dando cumplimiento a las exigencias del artículo 18.2 del reiterado reglamento:

"Las Alcaldías respectivas remitirán las actas, con los demás antecedentes, a la Comunidad Autónoma correspondiente, quien enviará el expediente al Instituto Geográfico Nacional para que designe el Ingeniero o Ingenieros que deban personarse sobre el terreno en unión de las antedichas Comisiones, a fin de llevar a cabo, en vista y de conformidad con los documentos indicados, el deslinde de los términos municipales correspondientes".

No se ha producido conformidad en la fijación de línea límite, puesto que en tal caso las comisiones designadas por los ayuntamientos interesados habrían levantado acta conjunta que lo acreditase, procediendo de común acuerdo a la colocación de los hitos o mojones que señalen los límites, remitiendo copias de dicha acta a la Comunidad Autónoma y al Instituto Geográfico Nacional, todo ello de conformidad con el artículo 21 del Reglamento.

En este procedimiento existe una primera propuesta de línea límite territorial por el Ayuntamiento de Anievas, tras la cual y a su vista resulta contestada y rebatida por el de Arenas de Iguña. Constatado el desencuentro de las comisiones municipales en cuanto a la fijación de diversos mojones y respecto a la línea límite que los ha de unir (según se tengan en cuenta el Acta de 1889 o la de 1927, conjunta o separadamente, a raíz de la interpretación técnica aportada por cada una de las corporaciones locales según más arriba se describe), se ha verificado el procedimiento de deslinde.

Instruido el expediente en tal modo, se completa con el informe elaborado por el Instituto Geográfico Nacional en fecha 30 de mayo de 2019 y la propuesta de resolución (del Director General de Administración Local, Acción Exterior y Casas de Cantabria de la Consejería de Presidencia, Interior, Justicia y Acción Exterior del Gobierno de Cantabria), tras la que se emite el presente dictamen del Consejo de Estado, según señala el artículo 24 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales.

La función del Consejo de Estado -en esta parte, en lo que se refiere al estricto ámbito procedimental del deslinde de municipios y como tiene declarado en dictámenes como el número 427/2018, de 12 de julio- tiene que ver con la verificación del correcto proceder señalado por la norma reglamentaria, habida cuenta de las singulares características del mismo y de las graves consecuencias sustantivas (el decaimiento del derecho a impugnar en caso de no asistencia a las operaciones de deslinde) que encierran tales formalidades administrativas.

III/ Respecto al fondo de la cuestión planteada, se trata ahora de resolver sobre la línea límite de jurisdicción de los Ayuntamientos de Anievas y Arenas de Iguña.

El deslinde de términos municipales ha de ser el procedimiento administrativo para declarar los límites físicos de dicho término, siendo el amojonamiento la forma en que se materializará, a través de la determinación de los hitos o mojones que harán perceptible la línea divisoria de las jurisdicciones municipales, mediante una operación de carácter técnico. El deslinde, en suma, clarifica y fija los límites en caso de dudas entre dos o más poblaciones vecinas, determinando sus respectivos territorios.

Como tiene declarado el Consejo de Estado (entre otros en el dictamen número 758/2016, de 27 de octubre), el término municipal es el territorio en que el Ayuntamiento ejerce su competencia, resultando que la fijación de los límites de los municipios debe quedar establecida con nitidez en el momento de su creación, como disponen la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio.

En otro dictamen (número 2.905/2002, de 6 de marzo de 2003) se estableció que los límites de los municipios, en cuanto son entidades territoriales, constituyen un dato en la circunstancia de su mismo nacimiento y, en principio y en su caso, deben quedar fijados en el acto de su creación. Es lo cierto, sin embargo, que los términos municipales han podido decantarse en el curso de un proceso histórico sin que exista una referencia formal -y menos documental- de los límites territoriales con los que emergen. Y no menos cierto es, como la experiencia demuestra, que en el devenir de los tiempos surgen dudas, se sostienen prolongadas discrepancias y se formalizan contiendas entre municipios colindantes acerca de los reales límites territoriales de sus términos.

El deslinde es el procedimiento legalmente arbitrado para concretar la línea o líneas determinantes de los territorios municipales cuando, cualquiera que sea la razón o la circunstancia, aparezcan confusas o controvertidas. Este procedimiento está concebido y orientado para llegar a un pronunciamiento que fija los linderos disolviendo las dudas, aclarando las confusiones y declarando los que son ciertos o deben tenerse por tales. El pronunciamiento administrativo alcanzado tras la tramitación del procedimiento pertinente es, claro está, susceptible de revisión jurisdiccional.

De igual modo señaló expresamente el Consejo de Estado con ocasión del dictamen 2.522/94, de 19 de enero de 1995, lo siguiente: "... el territorio, en su consideración jurídico-pública, es parte integrante -como elemento constitutivo esencial- de toda entidad local como ámbito espacial de su jurisdicción y no como elemento potencialmente integrante de su patrimonio. En este sentido, al territorio, en cuanto ámbito espacial al que una entidad local extiende su jurisdicción, no pueden aplicarse en este caso concepciones jurídico-privadas relativas al derecho patrimonial".

No cabe olvidar en ningún caso que "deslindar no es alterar los términos municipales colindantes" (Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de enero de 1969), sin que puedan confundirse dos actos tan distintos y con tramitación diferente por su naturaleza (como son el simple deslinde de términos municipales y el de segregación de terrenos de los mismos), cuyas disposiciones reguladoras son completamente diversas, no pudiendo considerarse como un nuevo deslinde la reclamación de terrenos de otro término, debiendo entenderse que deslindar es solamente señalar y distinguir los que corresponden a cada corporación, determinando por dónde va la línea del municipio, resolviendo y aclarando las dudas que puedan suscitarse acerca de una línea límite.

En definitiva, a la resolución de las dudas o discrepancias entre municipios colindantes acerca de los límites territoriales reales de sus términos responde el régimen jurídico de deslinde de los términos municipales que figura en el artículo 10 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, y en los artículos 17 al 25 del antes citado Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, conjunto normativo aplicable supletoriamente, a falta de derecho propio de las comunidades autónomas.

Tal es el caso que se examina en el presente expediente, en la medida en que existen fundadas discrepancias entre las líneas límites territoriales de Anievas y Arenas de Iguña, debiendo precisarse territorialmente tales términos municipales mediante la asignación de coordenadas UTM que eviten la futura causación de confusiones o errores en relación con diversos mojones separadores de sus jurisdicciones administrativas.

Como señalara con antelación el Consejo de Estado (dictamen n.º 1.245/93, de 9 de diciembre, en el expediente tramitado en relación con el deslinde de los términos municipales de Reocín, Santillana del Mar y Torrelavega):

"El deslinde de términos municipales es así el procedimiento arbitrado para concretar la línea o líneas geométricas determinantes de los territorios municipales que, por cualquier hecho o circunstancia, aparecen confusos o controvertidos. El deslinde versa, pues, sobre términos municipales, en lo que, respecto de sus lindes o de algunos de sus lindes, aparece confuso o propicio a la confusión o a la controversia".

Centrados ya en el expediente de deslinde como procedimiento administrativo idóneo para resolver las cuestiones aquí planteadas, ha señalado el Consejo de Estado (entre otros, en los dictámenes números 896/2009, de 23 de julio, y 571/2011, de 12 de mayo) que en la resolución de un procedimiento de deslinde han de ser objeto de consideración las alegaciones de las corporaciones locales afectadas, verificadas a la luz de los antecedentes -lejanos o próximos- y sometidas a criterios técnicos -para lo que está prevista la intervención del Instituto Geográfico Nacional- y a criterios jurídicos -lo que justifica la intervención del Consejo de Estado-, de modo que se fundamente de manera consistente el pronunciamiento declarativo final.

De la relevancia de los antecedentes históricos da cuenta el Tribunal Supremo en su Sentencia de 16 de febrero de 2015 (Sala 3ª, Sección 3.ª, n.º de recurso 6121/2011):

"Como es habitual en este género de controversias, los antecedentes históricos son relevantes para fijar los límites territoriales entre municipios cuando se trata de deslindar los diferentes términos de cada uno de ellos".

La misma Sala y Sección del Tribunal Supremo había manifestado con anterioridad en fecha 9 de abril de 2008 (Sala 3.ª, Sección 3.ª, n.º de recurso 3868/2005): "El resultado de su análisis, inevitablemente ligado al examen y valoración de las diferentes pruebas y testimonios históricos que constan en las actuaciones, le conduce a optar por uno de aquellos deslindes y no por otro".

Reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, que principia por la Sentencia de 23 de octubre de 1902 (y luego las de 20 de marzo y 15 de noviembre de 1928, 4 de junio de 1941, 30 de octubre de 1979, 26 de febrero de 1983 y 10 de diciembre de 1984, entre otras), y doctrina del Consejo de Estado (dictámenes números 53.447, de 5 de abril de 1990; 1.245/93, de 9 de diciembre; 1.625/93, de 3 de febrero; 897/99, de 29 de abril; 2.944/2002, de 27 de febrero de 2003; 3.704/2002, de 13 de marzo de 2003; y 2.308/2003, de 18 de septiembre, mencionados en el dictamen número 355/2012, de 24 de mayo) establecen que la Administración, para resolver expedientes de deslinde, ha de basarse, en primer lugar, en lo que resulte de deslindes anteriores practicados de conformidad con los municipios interesados, dando preferencia a los antaño denominados deslindes jurisdiccionales que delimitaban el ámbito de competencias locales, frente a los deslindes de carácter meramente fiscal o practicados a otros específicos o singulares efectos.

Según cita de la indicada Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de octubre de 1902 (recogida en el dictamen número 1.695, de 5 de abril de 1946):

"... en los deslindes jurisdiccionales debe, ante todo, tomarse en cuenta los documentos que se refieren a deslindes anteriores y en defectos de éstos, aquéllos otros, que aun no siendo deslindes que expresen de un modo preciso que los terrenos en cuestión se hallan enclavados dentro de un término o jurisdicción del municipio de que se trata, y por último acogerse a lo que resulte de fincas o heredades que estén enclavadas en el terreno litigioso, y demás pruebas que, de una manera más o menos directa, contribuyan a formar juicio acabado sobre lo que concretamente se discute".

Ello resulta así porque, como recoge el dictamen número 1.826, de 5 de junio de 1946:

"Lo contrario se opondría al principio mantenido por constante jurisprudencia administrativa de que en los deslindes jurisdiccionales debe ante todo tenerse en cuenta el resultado de deslindes anteriores de tal manera que cuando, como en el presente caso, estos son seguros, no es menester acudir a otros documentos, sino atenerse estrictamente al resultado de dichos deslindes".

Introduce una precisión adicional en cuanto al orden de prelación la Sentencia de 17 de diciembre de 2014 (Sala 3.ª, Sección 3.ª, n.º de recurso 5258/2011), citando a su vez a la de 20 de septiembre de 2006 (de igual Sala y Sección, n.º de recurso 5994/2003):

""En materia de deslindes de términos municipales, la doctrina jurisprudencial ha sido uniforme a lo largo del tiempo (manifestada, entre otras, en sentencias del Tribunal Supremo de 23 de octubre de 1902, 20 de marzo de 1928, 2 de octubre de 1936, 4 de junio de 1941, 10 de diciembre de 1958, 8 de abril de 1967 y 10 de diciembre de 1984), pudiendo sintetizarse su línea argumental de la siguiente forma:

- Son prevalentes los deslindes anteriores consentidos.

- Cuando no existen deslindes anteriores en que apoyar una solución al trazado de la línea discutida, habrá que atender a los actos reveladores del ejercicio de potestades administrativas en la zona controvertida.

- Por último, en defecto de los anteriores datos, habrá de acudirse a los documentos referentes a fincas o heredades que se encuentren enclavadas en el terreno litigioso, y demás pruebas que contribuyan a formar un juicio sobre la cuestión planteada y de las que pueda deducirse con certeza a cuál de las partes favorece la posesión de hecho".

Estos criterios se complementan con lo dicho por otras sentencias, también citadas por esta misma que se refiere a otras sentencias anteriores como las de 26 de abril , 30 de mayo y 13 de diciembre de 1930 y 7 de marzo de 1932, que recogen una doctrina que es perfectamente aplicable a este supuesto por estar dictada en materia de deslindes de términos municipales hay que estar "en primer término a la línea que resulta de deslindes anteriores consentidos por los Ayuntamientos interesados", añadiendo que "los acuerdos administrativos firmes no caducan por el transcurso del tiempo"".

Los acuerdos de deslinde no son inamovibles y pueden ser alterados por otros posteriores, pero siempre que se manifieste una concorde voluntad modificativa por parte de los intervinientes, circunstancias que explicita la recién citada Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2014:

"... un deslinde por acuerdo podría ser modificado por otro deslinde efectuado también de acuerdo pero ello exigiría dos circunstancias que no concurren en este caso y que obligan a la desestimación de la demanda:

- Que se acredite acuerdo posterior (que no consta producido en el año 1897).

- Que existiera voluntad de modificar un deslinde anterior que debiera sustituirse por el nuevo acordado".

En segundo lugar, por tanto, habrá de estarse al ejercicio de las potestades administrativas en la zona objeto de discusión por parte de los contendientes sobre la línea límite en litigio.

Señala a tal efecto el referido dictamen del Consejo de Estado relativo a los tres términos municipales de Torrelavega, Reocín y Santillana del Mar (n.º 1.245/93, de 9 de diciembre):

"... a falta de deslindes anteriores eficaces, adquiere relevancia el indagar si, en el terreno en contienda, los Ayuntamientos que propugnan que pertenece a su ámbito municipal han ejercido actos reveladores de competencia o potestades administrativas, como decía la Sentencia de 10 de diciembre de 1958. Se trataría de indagar si en el indicado territorio el Ayuntamiento ha realizado un ejercicio de competencia o poder municipal, revelador de la existencia de una relación de poder o, en otros términos, la realización de actos pertenecientes al ámbito competencial municipal".

Solo, finalmente, a falta de documentos expresivos de deslindes anteriores debidamente practicados, consentidos y aprobados - pues si los hay no pierden eficacia, ya que los acuerdos administrativos firmes, aun tácitos, no caducan por el transcurso del tiempo, como dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de abril de 1967-, y si no se acredita el ejercicio de las referidas potestades administrativas debe atenderse al estado de hecho y a otros datos, entre los que destacan los documentos que, aun no siendo de deslinde, expresen de modo preciso la situación de los terrenos en cuestión.

La referida exigencia de que, al resolver un procedimiento de deslinde, deba estarse a deslindes anteriormente practicados responde a la conveniencia de dotar de estabilidad a los términos municipales, lo que se refleja asimismo en la prohibición destacada por la jurisprudencia de que los deslindes ya realizados no puedan ser modificados por uno posterior. En tal sentido, la ya citada Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Alto Tribunal de 8 de abril de 1967, a cuya doctrina se hace mención en la más reciente de 1 de julio de 2008, refiere "que las Reales Órdenes de 11 de mayo de 1898 y 4 de enero de 1906 habían reconocido ya que era jurisprudencia constante que los deslindes consignados en un documento público no pueden modificarse por un nuevo deslinde que carecería de finalidad y que no pueden suscitarse cuestiones sobre límites jurisdiccionales en pueblos limítrofes cuando dichos límites hayan sido fijados y reconocidos de común acuerdo entre los representantes de los pueblos interesados, lo que reiteraron las Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de abril, 30 de mayo y 13 de diciembre de 1930 y 7 de marzo de 1932" (fundamento de derecho quinto).

Esta prohibición de modificar los deslindes anteriormente efectuados, que la jurisprudencia viene señalando desde finales del siglo XIX, ha sido recogida por el vigente artículo 19 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial, a cuyo tenor se establece: "Cuando los Ayuntamientos interesados estén conformes en los límites existentes en la actualidad, cualquiera que sea la fecha de las actas en que hubieran sido establecidos, no procederá nueva fijación, salvo casos excepcionales en que documentalmente se justifiquen errores materiales o vicios de procedimiento en la delimitación anterior".

Resulta de ello que el carácter excepcional y tasado de las causas de modificación de las lindes de los términos municipales se impone así, incluso en el caso de que exista avenencia de los municipios interesados, en garantía de la estabilidad de los límites territoriales que debe observarse por razones de interés público.

Como se declaró mediante Sentencia de la Sala 3.ª, de 20 de septiembre de 2006, queda sentada como primera premisa en cuanto al orden de las fuentes de información que lo primero son los deslindes anteriores consentidos:

"La jurisprudencia ha establecido que la prelación de fuentes de información que es preciso tomar en consideración a la hora de definir los límites territoriales de las entidades locales prioriza las delimitaciones anteriores que estén consentidas. En caso de ausencia de éstas habrá que tomar en consideración actos que sean significativos del ejercicio de potestades administrativas en la zona discutida o documentos fehacientes de fincas situadas en la misma".

Pero, además, resulta irrelevante la fecha de los mismos, pudiendo incluso retrotraerse varios siglos dicha actuación que termina siendo definitoria del límite a respetar, pues los deslindes no caducan por el transcurso del tiempo (en razonable analogía con el extremo de que la facultad de deslinde de los bienes privados resulta imprescriptible en su ejercicio). Así se reconoce en la Sentencia de 16 de febrero de 2015 (Sala 3.ª, Sección 3.ª, n.º de recurso 6121/2011) que hace valer unos límites que superan los trescientos años de antigüedad:

"Debemos recordar que para la jurisprudencia los deslindes a considerar son los más antiguos (STS de 11 de marzo de 2009, recurso 4186/2006, y en la misma línea las de 19 de enero de 1970, 25 de octubre de 1952, 13 de octubre de 1953, 26 de noviembre de 1953, 16 de marzo de 1959, 13 de enero de 1965 y 25 de octubre de 1965), y que el hecho de la antigüedad de los deslindes no puede tener "relevancia alguna negativa (ya que aquellos) no caducan por el transcurso del tiempo, permaneciendo inalterables sus pronunciamientos". En este sentido, por ejemplo, la citada STS de 11 de marzo de 2009 acude a documentos de 1638 y 1682, y la de 20 de septiembre de 2006 (recurso 5994/2003) a un acta de 1432. Esta consolidada jurisprudencia hace que debamos reconocer a la Concordia de 1717 plena validez y eficacia probatoria, ya que sus términos son claros a juicio de la Sala sobre el carácter compartido de las islas ("les quals ... quedaran comunes entre els dos pobles")".

Sentada la jurisprudencia y doctrina aplicable en general, ante la existencia de una divergencia irreductible por la vía del acuerdo, el artículo 10 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, dispone: "Las cuestiones que se susciten entre Municipios sobre deslinde de sus términos municipales serán resueltas por la correspondiente Comunidad Autónoma, previo informe del Instituto Geográfico Nacional y dictamen del órgano consultivo superior del Consejo de Gobierno de aquélla, si existiere, o, en su defecto, del Consejo de Estado".

Como ha señalado el Consejo de Estado, la naturaleza misma de la operación pone en evidencia la importancia del juicio técnico, y, desde la realidad de esta apreciación fáctica o técnica, el Consejo de Estado ha de coincidir con el juicio que se desprende de las apreciaciones de los técnicos. Así resulta de los artículos que el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales dedica al deslinde de los términos municipales y, específicamente, de sus reiterados artículos 17 y siguientes.

Llevado todo ello al caso presente, resulta que se centra la discusión en la línea límite sobre diversos mojones de división territorial que unen los hitos 1.º a 5.º.

Las posturas manifestadas por los dos ayuntamientos tienen su base en la contradicción entre la documentación obrante en el expediente. Y a estos efectos, para fijar la ubicación de cada hito o mojón, es trascendental el informe del Instituto Geográfico Nacional, cuya intervención en los procedimientos de deslinde de términos municipales es preceptiva, dada su posición de neutralidad y el valor de sus dictámenes.

Como se señalara más arriba en sede procedimental, y ahora desde la perspectiva de su significación jurídica sustantiva, debe valorarse positivamente el seguimiento estricto del procedimiento del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, toda vez que la participación ordenada de los dos ayuntamientos y la aportación de pruebas documentales y evidencias en la forma reglamentariamente ordenada ha permitido formar un criterio final por parte del Instituto Geográfico.

La solución propuesta considera que -del estudio de la documentación aportada por ambos municipios y de acuerdo con los criterios jurisprudenciales del IGN- deberá de tomarse en consideración en primer lugar el Acta de 14 de octubre de 1889 -levantada por ambos ayuntamientos- pues se trata del acta más antigua con acuerdo.

Recuperada la geometría de la citada acta, se explica por el Instituto Geográfico la resultante de las posiciones definitivas basándose, a continuación, en el Acta de 25 de octubre de 1927 (también levantada por el Instituto Geográfico) y su correspondiente cuaderno de campo, siendo a juicio del Instituto algunos mojones comunes a ambas actas.

La línea límite jurisdiccional final que debe prevalecer entre los términos municipales de Anievas y Arenas de Iguña en el tramo en litigio es la definida por los mojones primero, segundo, tercero y cuarto del Acta de 14 de octubre de 1889, con la unión que figura entre ellos, y la línea de unión recta entre los mojones cuarto y octavo de la misma con base en el Acta de 1927 (que constituye el mojón 5.º de la solución actual).

Para los mojones en litigio se fijan definitivamente las coordenadas siguientes:

MOJÓN X(ETRS89) Y(ETRSA89) Línea límite al mojón anterior

M.1=M3T 420647.2 4781147.4 M.2 420026.1 4780766.4 Recta M.3 419285.1 4780134.9 Aguas vertientes M.4 418038.4 4780134.6 Recta M.5 416990.4 4782004.9 Recta

Téngase en cuenta que el primer mojón es común a los tres términos municipales (Anievas, Arenas de Iguña y Corvera de Toranzo), sin que haya objeción alguna por parte del tercero de los ayuntamientos, oportunamente convocado a la reunión inicial, bien que no afectado por el recorrido de la línea límite entre los otros dos municipios a partir de dicho momento. El mojón 5 de la propuesta del IGN coincide con el mojón 8 del Acta de 1889 y con el mojón 4 del Acta de 1927.

Cabe destacar que, para la más exacta designación de los puntos intermedios entre los mojones 2 y 3 del Acta de 1889 (las "aguas vertientes"), se asignan una serie de puntos intermedios obtenidos del modelo digital del terreno según planimetría del IGN (puntos M.2-01 a M.2- 22) que se adjunta a la propuesta.

Llegados a esta solución planteada por el IGN (aceptada tanto por el responsable técnico de la Dirección General como por el propio titular del órgano en su propuesta final), conviene recordar que la propuesta final del referido Instituto se ha construido, en aplicación de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina del Consejo de Estado más atrás referida, sobre el Acta levantada por el Instituto Geográfico en 1889, firmada por ambos municipios, lo que prioriza -en el primer lugar de jerarquía indicado por las fuentes anteriores- el resultado de un deslinde anterior practicado de conformidad con los municipios interesados. Todo ello, no obstante, queda matizado y precisado por la posterior Acta de 1927 en la forma atrás descrita.

Ambos ayuntamientos realizan con posterioridad, en el trámite de audiencia, una serie de alegaciones de marcado carácter particular (que ya habían sido sustancialmente avanzadas en sus escritos iniciales) que deben ser desestimadas, hallándose huérfanas de elemento probatorio adicional a los ya tenidos en cuenta, a lo que debe unirse, ya por fin, la especial trascendencia de la intervención del Instituto Geográfico Nacional.

La posición final mantenida por el Instituto Geográfico Nacional se refleja en la propuesta de resolución formulada por la Dirección General autonómica, que la estima acertada y la sostiene -según dice- "literalmente".

Cabe recordar en este punto que la autoridad técnica del Instituto, su carácter de tercero en la contienda y la función relevante que el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales encomienda al mismo, respaldan que se acepte su propuesta.

Así ha venido a destacar la tarea del Instituto Geográfico Nacional la jurisprudencia del Tribunal Supremo en su Sentencia de 4 de julio de 2013 (Sala 3ª, Sección 3ª, n.º de recurso 3031/2012):

"Esta delimitación geográfica constituye, más que una cuestión jurídica, una expresión de conocimientos técnicos, y por tanto, la función jurisdiccional, que debe estar asistida de los expertos en dicha materia, debe juzgar y valorar dicha actividad en orden a que sus conclusiones impliquen la correcta y recta proyección del pronunciamiento jurídico con la realidad material que desde el punto de vista geográfico ha tenido plasmación según el dictamen de dichos técnicos.

En esta materia y en orden a valorar el concreto dictamen efectuado por el IGN de fecha 31 de marzo de 2011, hemos de partir del principio general de la presunción de acierto de los informes elaborados por un órgano técnico como es IGN...".

Más aún, incluso en los casos en que puede colisionar la opinión técnica del IGN con otros organismos especializados autonómicos el Tribunal Supremo destaca la relevancia del Instituto Geográfico Nacional (Sentencia de 12 de diciembre de 2017, Sala 3.ª, Sección 3.ª, n.º de recurso 1367/2005): "... la "objetividad" del informe de un organismo estatal puede ser considerada superior a la de los organismos regionales cuando estos últimos, llamados a dictaminar precisamente sobre un deslinde o un amojonamiento que afectan a los intereses territoriales de las Comunidades Autónomas enfrentadas, dependen de las Administraciones respectivas. En el caso de autos los límites controvertidos también lo son de las Comunidades Autónomas de Asturias y Castilla y Léon, por lo que no resulta irrazonable dar mayor crédito al informe del referido Instituto Geográfico Nacional que, además de su obvia especialización, es un organismo imparcial y neutral respecto de aquellas dos Comunidades Autónomas".

Desde siempre fue tenida por clarificadora y decisiva la intervención del Instituto Geográfico Nacional, bien que en otras ocasiones denominado Instituto Geográfico y Catastral (denominación que aquí aparece en cuanto al Acta de 1927), así en el dictamen número 17.579, de 20 de marzo de 1931. El Consejo de Estado manifiesta reiteradamente su aquiescencia con su propuesta ("de acuerdo en un todo con la propuesta del Instituto Geográfico": dictamen número 1.695, de 5 de abril de 1946).

No obstante lo indicado, es lo cierto que siempre podría producirse (extremo que no concurre en el caso presente) una prueba en contrario que desvirtuase tal informe, puesto que su presunción de acierto resulta "iuris tantum", según declara la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de julio de 2013 (Sala 3.ª, Sección 3.ª, n.º de recurso 3031/2012):

"En esta materia y en orden a valorar el concreto dictamen efectuado por el IGN de fecha 31 de marzo de 2011, hemos de partir del principio general de la presunción de acierto de los informes elaborados por un órgano técnico como es IGN [...] Pero advirtiéndose siempre que se trata de una presunción "iuris tantum" que puede desvirtuarse si se acredita la infracción o el desconocimiento del poder razonable que se presume en el órgano calificador".

Sentado todo lo anterior, y en aplicación al presente caso, el Consejo de Estado comparte la posición del Instituto Geográfico Nacional y la propuesta de resolución, estimando que procede delimitar la línea de demarcación en los términos en ella indicados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede señalar la línea de demarcación existente entre los municipios de Anievas y Arenas de Iguña conforme a lo establecido en la propuesta de resolución elevada por el Director General de Administración Local, Acción Exterior y Casas de Cantabria del Gobierno de Cantabria".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 19 de diciembre de 2019

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA.