Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 12 de diciembre de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el "proyecto de Real Decreto por el que se establece la normativa básica en materia de actuaciones sanitarias en especies cinegéticas que actúan como reservorio de la tuberculosis (complejo Mycobacterium tuberculosis)", remitido por V. E. en consulta el día 2 de octubre de 2019 (entrado en este Cuerpo Consultivo en la misma fecha).

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, doce artículos, dos disposiciones transitorias, cinco disposiciones finales y cinco anexos.

En el preámbulo se indica que es necesario establecer un marco regulador que permita adoptar medidas sanitarias de prevención, lucha y control de la tuberculosis a aplicar sobre especies silvestres que comparten el entorno natural con animales domésticos, con el fin de ofrecer garantías de que la prevención, lucha y control de esta enfermedad se realiza de forma homogénea en todo el territorio nacional.

Añade el preámbulo que esta iniciativa se compadece con las recomendaciones formuladas por el subgrupo de tuberculosis bovina para el seguimiento y la erradicación de enfermedades animales constituido en el seno de la Dirección General de Salud y Seguridad Alimentaria de la Comisión Europea, que concluye en la necesidad de realizar una evaluación exhaustiva de la situación epidemiológica, que incluya también la presencia de reservorios silvestres infectados con tuberculosis, así como, en tales casos, el diseño de un enfoque activo para eliminar la infección por tuberculosis en las especies silvestres implicadas. Como primera respuesta a estas recomendaciones se cita en el preámbulo la adopción del Plan de actuación sobre tuberculosis en especies silvestres (comúnmente conocido por sus siglas PATUBES).

En este contexto se sitúan las medidas proyectadas por la norma de actuación sanitaria en especies cinegéticas que actúan como reservorio de la tuberculosis (complejo Mycobacterium tuberculosis): por un lado, el establecimiento de una serie de obligaciones generales de control y vigilancia; y, por otro, la zonificación del territorio nacional en tres niveles territoriales en función del riesgo, estableciéndose la regulación específica de requisitos y obligaciones exigibles para cada nivel territorial.

Por último, el preámbulo hace constar que el Real Decreto se dicta al amparo de la habilitación normativa contenida en la disposición final quinta de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, y que ha sido sometido al procedimiento previsto en la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, así como a lo dispuesto en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información.

La parte articulada se compone de doce artículos, con el siguiente contenido:

- El artículo 1 dispone que el Real Decreto tiene por objeto el establecimiento de la normativa básica en materia de actuaciones sanitarias en especies cinegéticas que actúan como reservorio de la tuberculosis (en concreto, jabalí y otros suidos silvestres, ciervo y gamo).

- El artículo 2 delimita el ámbito de aplicación de la norma, refiriéndolo a las comarcas o unidades veterinarias identificadas en todo el territorio nacional.

- El artículo 3 recoge diversas definiciones a los efectos del Real Decreto.

- El artículo 4 establece las obligaciones generales que han de cumplirse en las regiones PATUBES, en particular las relativas a la vigilancia anual de la tuberculosis en especies cinegéticas.

- El artículo 5 regula las categorías de comarcas o unidades veterinarias de riesgo para la tuberculosis.

- El artículo 6 concreta las categorías de espacios en los que habitan especies cinegéticas.

- El artículo 7 establece los requisitos y obligaciones de sanidad animal en todas las regiones del PATUBES.

- Los artículos 8 y 9 contienen los requisitos adicionales en comarcas o unidades veterinarias de riesgo moderado y de especial riesgo, respectivamente.

- El artículo 10 se refiere a los requisitos sanitarios para el traslado de jabalíes y otros suidos silvestres y sus hibridaciones, ciervos y gamos en relación con la tuberculosis.

- El artículo 11 dispone que la autoridad competente deberá ejercer un control, en la forma y con la frecuencia que se disponga, sobre el cumplimiento de lo dispuesto en el Real Decreto.

- El artículo 12 se remite al régimen de infracciones y sanciones establecido en la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales o de cualquier otro orden a que hubiere lugar.

El texto del proyecto se completa con dos disposiciones transitorias y cinco disposiciones finales, con el siguiente contenido:

- La disposición transitoria primera establece un plazo de un año para la autorización y registro de espacios en aplicación del artículo 7.2.

- La disposición transitoria segunda otorga un plazo de seis meses para realizar las actuaciones que se deriven de un cambio en la clasificación de comarcas o unidades veterinarias.

- La disposición final primera establece la obligación de actualización de las regiones PATUBES, al menos cada cinco años.

- La disposición final segunda modifica parcialmente el Real Decreto 479/2004, de 26 de marzo, por el que se establece y regula el Registro general de explotaciones ganaderas, mediante la adición de un nuevo apartado 2.10 al anexo III, para introducir en el mismo las especies cinegéticas, según las cuatro categorías en que se clasifican estas explotaciones, de acuerdo con el artículo 5 del Real Decreto proyectado.

- La disposición final tercera modifica parcialmente el Real Decreto 1082/2009, de 3 de julio, por el que se establecen los requisitos de sanidad animal para el movimiento de animales de explotaciones cinegéticas, de acuicultura continental y de núcleos zoológicos, así como de animales de fauna silvestre, dando nueva redacción a la disposición adicional segunda sobre medidas especiales relativas a la tuberculosis.

- La disposición final cuarta invoca el título competencial que sirve de fundamento a la norma (artículo 149.1.16.ª de la Constitución).

- Y la disposición final quinta ordena la entrada en vigor de la nueva norma el día 2 de enero de 2020.

Por último, se incorporan al texto del proyecto de Real Decreto cinco anexos, con el siguiente contenido:

- Anexo I, "Regiones PATUBES de riesgo de tuberculosis"

- Anexo II, "Clasificación de las diferentes comarcas o unidades veterinarias en función del riesgo"

- Anexo III, "Indemnización del valor de la carne"

- Anexo IV, "Número de animales a los que se harán pruebas según número estimado de animales presentes"

- Anexo V, "Criterios mínimos a cumplir en las auditorías de bioseguridad en explotaciones ganaderas en comarcas o unidades veterinarias de especial riesgo"

Segundo.- Se acompaña al texto del proyecto de Real Decreto la memoria del análisis de impacto normativo fechada el 1 de octubre de 2019, en la que se analizan la oportunidad de la propuesta -finalidad y alternativas-, su contenido y análisis jurídico (completado con su adecuación al orden de competencias y los trámites seguidos en el procedimiento de elaboración), así como la evaluación de los impactos normativos en los diversos órdenes; todo ello, a los efectos de lo previsto en el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Explica, en primer término, que el proyecto de Real Decreto tiene por objeto "establecer la normativa básica en materia de actuaciones sanitarias en especies cinegéticas que actúan como reservorio de la tuberculosis (complejo Mycobacterium tuberculosis): jabalí (Sus sccrofa), ciervo (Cervus elaphus) y gamo (Dama dama)", con la finalidad de "controlar el riesgo en la salud pública, la salud animal y medio ambiente al disminuir el contagio de la enfermedad entre las distintas especies susceptibles de animales domésticos y silvestres o cinegéticos, así como la posible creación de reservorios en el medio natural, con la puesta en marcha de actuaciones sanitarias que deben estar unidas tanto en un medio como en otro, y realizarse de forma homogénea en todo el territorio nacional".

Describe seguidamente la memoria el contenido y el procedimiento seguido para la elaboración de la norma proyectada, haciendo constar que el Real Decreto se dicta al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.16ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de "bases y coordinación general de la sanidad".

En lo tocante al análisis de los impactos, la memoria señala que la norma proyectada no tiene repercusiones de carácter general en la economía ni sobre la competencia en el mercado, ni presenta tampoco impacto sobre las exigencias de la unidad de mercado.

En cuanto a las cargas administrativas, la memoria describe las nuevas cargas que impone la norma en lo que se refiere a las tareas que deben llevarse a cabo para cumplir con los requisitos y obligaciones derivadas de la norma, y en particular las solicitudes de autorización (artículos 4.3 y 7.2), la llevanza de libros (artículo 7.2), los planes sanitarios (artículo 7.6), la solicitud de alimentación suplementaria (artículos 8 y 9), las evaluaciones de bioseguridad (artículo 9.7 y anexo V), la remisión de las evaluaciones de bioseguridad (anexo V.2) y la remisión del informe de seguimiento (anexo V.4); pues las actuaciones relativas a las pruebas diagnósticas y el censo previsto en el artículo 8.6.b).2 no pueden reputarse cargas. Señala que las nuevas cargas se valoran en 650.300 euros.

En lo que hace al impacto presupuestario, la memoria indica que "el importe máximo total previsto de gasto público es de 500.000 euros", siendo su impacto en los Presupuestos Generales del Estado en concepto de "transferencia de capital a favor de las Comunidades Autónomas" y "la cuantía prevista del gasto de un máximo de 250.000 euros al año, dentro del total consignado para la lucha y erradicación de enfermedades de los animales en los Presupuestos Generales del Estado (7.000.000 euros/año), para todas las indemnizaciones por sacrificio de animales, incluidas las que aquí se contemplan". Se describe, a su vez, el modo de financiación de los gastos presupuestarios.

Por último, la memoria indica que el impacto por razón de género es nulo; que el impacto de carácter medioambiental es positivo; y que no se aprecian impactos en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad ni tampoco en lo que respecta a la infancia y la adolescencia. Se acompaña una ficha de resumen ejecutivo de la memoria.

Finalmente, se incorpora a la memoria un cuadro-resumen de las observaciones formuladas durante la tramitación del proyecto elaborado y de las razones para su admisión e incorporación al texto o su rechazo.

Tercero.- En el expediente remitido en consulta al Consejo de Estado obran los siguientes informes y aprobaciones previas:

1.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (en su calidad de departamento ministerial promotor de la iniciativa y coproponente) de 26 de septiembre de 2019, favorable a la aprobación de la norma proyectada, en el que se describen los antecedentes, la estructura y contenido del proyecto, así como su tramitación, pero no se formulan observaciones al texto del proyecto, al haber participado dicho centro informante en su elaboración.

2.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social (en su calidad de departamento ministerial coproponente) sin fecha determinada, favorable a la aprobación de la norma proyectada, en el que se formulan, no obstante, ciertas observaciones sustantivas al texto del proyecto (preámbulo, artículos 1, 3, 4 y 8 y anexo II) y también a la memoria que le acompaña, así como ciertas observaciones formales y de técnica normativa.

3.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública de 2 de abril de 2019, en el que se concluye, una vez examinado el proyecto, que no incide en las materias a que se refiere el artículo 26.5, párrafo quinto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, por lo que no se considera necesario cumplimentar el trámite de aprobación previa. No se formulan observaciones.

Se adjunta informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 26 de marzo de 2019, en el que se analiza la adecuación del proyecto al orden constitucional de distribución de competencias, así como a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, concluyendo que el proyecto se ajusta al orden constitucional de distribución de competencias con base en el título competencial establecido en el apartado 16.º sobre "bases y coordinación general de la sanidad". No se formulan observaciones.

4.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica, de 14 de mayo de 2019, igualmente favorable a la aprobación de la norma proyectada, en el que no se formulan tampoco observaciones. Únicamente se pone de manifiesto que no se aprecian motivos fundados para que el Ministerio para la Transición Ecológica deba figurar como departamento ministerial coproponente.

5.- Informe de la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición, de 10 de junio de 2019, en el que se formulan únicamente observaciones de carácter formal a los artículos 2, 8 y 10 del texto proyectado.

6.- Informe de la Oficina Presupuestaria del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 26 de septiembre de 2019, en el que, tras resumir ciertas previsiones del contenido del proyecto, se concluye que no se establece financiación alguna en este Real Decreto.

7.- Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, de 30 de septiembre de 2019, en el que se formulan determinadas observaciones de carácter formal y técnica normativa.

8.- Certificado del Secretario del Consejo Asesor de Medio Ambiente de fecha 9 de mayo de 2019, en el que se hace constar que "en aplicación del artículo 13 del Reglamento de funcionamiento del Consejo Asesor de Medio Ambiente, relativo al procedimiento escrito, se ha remitido el texto del proyecto, acompañado de la memoria del análisis de impacto normativo, a todos los miembros del Consejo para que pudieran formular observaciones hasta el día 8 de mayo de 2019", haciendo constar también que "han formulado observaciones la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG) y la Confederación Española de Organizaciones Empresariales".

La Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG) presenta el 8 de abril de 2019 un escrito en el que formula sendas observaciones a concretas previsiones del preámbulo y el artículo 4.3, y sugiere añadir un apartado 3 bis nuevo en el artículo 4 (sobre seguimiento de la situación epidemiológica post mortem también en los espacios de categoría IV), así como dos nuevos apartados 4 bis y 7 bis en los artículos 9 y 10, respectivamente (sobre una línea específica de ayudas para financiar el cumplimiento de los requisitos adicionales que supongan inversiones económicas).

Por su parte, la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) presenta un escrito de 7 de mayo de 2019, en el que, tras formular una serie de consideraciones de carácter general acerca de la materia objeto de regulación, formula tres observaciones: una primera al entonces artículo 6 del proyecto, relativo a la categorización de espacios, postulando una clasificación más adecuada y razonable; una segunda, al artículo 8, referente a los requisitos y obligaciones de sanidad animal en los espacios de categoría I; y una tercera, al artículo 10, sobre los requisitos adicionales en comarcas o unidades veterinarias ganaderas de especial riesgo.

9.- Informe de la Abogacía del Estado ante el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 24 de septiembre de 2019, en el que, tras analizar jurídicamente el régimen del Gobierno "en funciones" a la luz de las prescripciones legales de aplicación y de ciertos pronunciamientos del Tribunal Supremo, concluye que el ejercicio de la iniciativa normativa planteada forma parte de las facultades del Gobierno en relación con el "despacho ordinario de los asuntos públicos" a que se refiere el artículo 21.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Cuarto.- En cuanto a los trámites de audiencia, consulta y participación pública, constan en el expediente las siguientes actuaciones:

1.- En primer lugar, que previamente a la formulación del proyecto de Real Decreto, se decreta la apertura de un trámite de consulta previa durante el cual la iniciativa ha estado a disposición de los interesados en participación pública, en la página web del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (http://www.mapa.gob.es/es/) durante el período comprendido entre los días 25 de febrero y 12 de marzo de 2019, ambos inclusive, tal como se acredita mediante certificado del Jefe de la División de Estudios y Publicaciones de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de fecha 13 de marzo de 2019, en el que además se hace constar que "no se han recibido observaciones".

2.- Consta también que, una vez redactado el proyecto de Real Decreto, el texto ha estado a disposición de los interesados en participación pública, en la página web del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (http://www.mapa.gob.es/es/) durante el período comprendido entre los días 19 de marzo y 9 de abril de 2019, ambos inclusive, como acredita igualmente el certificado emitido por la Subdirectora General de Sanidad e Higiene Animal y Trazabilidad de la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de fecha 23 de septiembre de 2019, en el que se hace constar que se han recibido observaciones de la Agrupación de Defensa Forestal de Sierra Morena de Jaén y de la empresa Finca Fuente de Cantos, en los términos que figuran en el anexo adjunto.

La Agrupación de Defensa Forestal de Sierra Morena de Jaén plantea en su escrito la alegación de que puedan introducirse una serie de aclaraciones a la definición de los espacios de categoría IV, que es tenida en cuenta y aceptada parcialmente en el texto formulado, como se indica en el citado anexo.

Por su parte, la empresa Finca Fuente de Cantos suscita, con carácter previo y de modo general, la alegación acerca del peso de las obligaciones que se imponen sobre los particulares en lo que hace a la conservación de la biodiversidad, sin que tales medidas vayan acompañadas de las ayudas necesarias para su efectivo cumplimiento. Observa, además, que el texto adolece de una falta de claridad y precisión en lo que se refiere a las obligaciones y limitaciones que impone la norma.

3.- Finalmente, consta que, por oficios de la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria de fecha 22 de marzo de 2019, se dispone igualmente la remisión del texto inicial del proyecto a las diversas comunidades autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, así como a las organizaciones y entidades representativas de los intereses de los sectores afectados por la norma en preparación.

Han comparecido y formulado alegaciones las Comunidades Autónomas de Andalucía (Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible), Castilla-La Mancha (Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural), Castilla y León (Consejería de Agricultura y Ganadería), Cataluña (Departamento de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación), y Comunidad de Madrid (Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio), así como las Cooperativas Agroalimentarias (COAG), Federación Española de Asociaciones de Ganado Selecto (FEAGAS), Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne (APROVAC), Unión Nacional de Asociaciones de Caza (UNAC), Real Federación Española de Caza, Federación Extremeña de Caza, Federación Aragonesa de Caza y Federación Andaluza de Caza.

Todas ellas formulan diversas observaciones concretas al articulado del proyecto.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta, donde tuvo entrada el día 2 de octubre de 2019.

A la vista de los anteriores antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:

I.- Objeto y competencia

Se somete a dictamen el proyecto de Real Decreto por el que se establece la normativa básica en materia de actuaciones sanitarias en especies cinegéticas que actúan como reservorio de la tuberculosis (complejo Mycobacterium tuberculosis).

El Consejo de Estado emite su dictamen en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.2 y 3 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, conforme al cual la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los casos de "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo" y de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones".

En el presente caso, el proyecto sometido a consulta se dicta, como reconoce su propio preámbulo y la memoria adjunta, en ejecución y desarrollo de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, en lo que se refiere a las actuaciones sanitarias sobre especies cinegéticas (artículo 16 bis). Pero, además, cabe apreciar que la norma se dicta en ejecución y cumplimento del Reglamento (UE) 2016/429 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, relativo a las enfermedades transmisibles de los animales y por el que se modifican o derogan algunos actos en materia de sanidad animal ("Legislación sobre sanidad animal"), así como del Reglamento Delegado (UE) 2018/1629 de la Comisión, de 25 de julio de 2018, que, sin perjuicio de su eficacia y aplicabilidad directa, requieren de la aprobación de disposiciones específicas internas para facilitar su aplicación, a lo que provee igualmente la regulación proyectada.

Se trata, por tanto, de una consulta preceptiva, que, a la vista de lo dispuesto en el artículo 22.2 y 3 de la mencionada Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, ha de ser evacuada por la Comisión Permanente del Consejo de Estado.

II.- Tramitación

En lo tocante al procedimiento de elaboración de la disposición proyectada, se ha tramitado de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, modificada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

En efecto, resulta del expediente que la iniciativa normativa ha sido impulsada por el centro directivo competente del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (en concreto, la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria) mediante la formulación del proyecto, al que se acompaña la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, que cumple con los requisitos exigidos por el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Consta que a lo largo del procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se han recabado, además, los informes que resultan preceptivos. Han informado, en efecto, las Secretarías Generales Técnicas del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, de acuerdo con lo requerido por el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; se ha solicitado, a su vez, el informe del Ministerio de Política Territorial y Función Pública a los efectos prevenidos en el artículo 26.5, párrafo sexto, de la citada Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; se ha oído también a otros departamentos ministeriales y organismos públicos que pudieran verse afectados por la norma en elaboración (como es el caso del Ministerio para la Transición Ecológica o la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición).

Obra también en el expediente el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, que fue recabado expresamente a los efectos de verificar su parecer acerca de si el contenido del proyecto incidía o no en las materias recogidas en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y si, por consiguiente, resultaba o no preceptivo el trámite de aprobación previa, concluyendo dicho informe que no era necesario cumplimentar el trámite de aprobación previa.

Se ha consultado el parecer de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, de conformidad con lo prevenido en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Se ha recabado, además, el parecer del Pleno del Consejo Asesor de Medio Ambiente, a través del procedimiento escrito, conforme hace constar el certificado expedido por su Secretario y obrante en el expediente; todo ello de conformidad con lo prevenido en el artículo 19.2.a) de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, en relación con el artículo 2, apartado a), del Real Decreto 2355/2004, de 23 de diciembre, por el que se regulan la estructura y funciones del citado Consejo Asesor, de acuerdo con los cuales le corresponde emitir informe sobre "los anteproyectos de ley y proyectos de real decreto con incidencia ambiental".

Por otro lado, se ha consultado a las comunidades autónomas y a las asociaciones y entidades representativas de los sectores afectados y cuyos fines guardan relación directa con el objeto de la disposición proyectada, dándose cumplimiento a lo prevenido en el párrafo c) del apartado primero del citado artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; y, en fin, se han cumplimentado los trámites de consulta previa y de audiencia y de participación pública previstos en los artículos 26.2 y 26.6, respectivamente, de la misma ley, según se acredita en el expediente por medio de sendos certificados expedidos por distintos servicios del departamento consultante, constando las observaciones recibidas.

Sin perjuicio de lo anterior, debe este Consejo hacer notar que, según se indica en el preámbulo del proyecto de Real Decreto -y así lo corrobora la propia memoria que se acompaña en el resumen ejecutivo-, el texto elaborado "ha sido sometido al procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información con arreglo a lo previsto en la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por el que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, así como a lo dispuesto en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información". Sin embargo, lo cierto es que, originariamente notificado el proyecto a la Organización Mundial de Comercio, esta lo remitió a la Comisión Europea, la cual confirmó que, al no afectar ni regular importaciones, no se consideraba reglamentación técnica ni había que emitir informe alguno acerca del texto.

Ello no obstante, probablemente por olvido, no ha desaparecido de los textos del preámbulo ni de la memoria el párrafo que, por error, se había incluído haciendo referencia al trámite indicado en el párrafo anterior, lo cual debe corregirse en ambos.

Sí consta en la memoria (y no en el preámbulo), en cambio, lo siguiente:

"El proyecto no ha sido remitido al Comité de Alerta Sanitaria Veterinaria constituido por el Real Decreto 1440/2001, de 21 de diciembre, por el que se establece el sistema de alerta sanitaria veterinaria, puesto que, tanto el presidente como sus vocales han participado en la elaboración de este proyecto, han propuesto las modificaciones que han considerado convenientes y han mantenido reuniones con el fin de asegurar la coordinación de las medidas sanitarias en él contenidas. En todo caso, es de reseñar que no nos hallamos ante una norma que establezca propiamente un programa nacional de erradicación, al que la tuberculosis ya está sujeta, sino una norma con evidente impacto sanitario pero centrada, por el contrario, en espacios cinegéticos".

Efectivamente, al no tratarse de una enfermedad objeto de los programas nacionales de erradicación, no es aplicable la disposición que hace preceptivo su estudio por dicho Comité (artículo 5.1 del citado Real Decreto 1440/2001), por lo que nada hay que objetar al respecto dado que tampoco el resto de los apartados de dicho artículo se refieren a los informes preceptivos u obligación de estudio previo de las medidas a tomar.

III.- Título competencial

En cuanto a la competencia del Estado para dictar la norma proyectada, ninguna objeción cabe plantear, toda vez que el proyecto encuentra su fundamento en el artículo 149.1.16.ª de la Constitución, por el que se atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de "bases y coordinación general de la sanidad". Título competencial éste que, junto con los previstos en el artículo 149.1.13.ª y 23.ª (que reservan al Estado las competencias exclusivas en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y legislación básica sobre protección del medio ambiente), son los invocados como título prevalente y fundamental en el párrafo primero de la disposición final primera de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, y que resulta de aplicación al caso objeto de consulta, en que se promueve un real decreto que tiene por objeto establecer las normas básicas en materia de actuaciones sanitarias en especies cinegéticas. Es cierto que el proyecto consultado pone de manifiesto una incidencia en materia medioambiental, habida cuenta de que intenta minimizar, mediante el establecimiento de un conjunto de actuaciones sanitarias en tres especies cinegéticas (jabalí, ciervo y gamo) que pueden ser reservorio de la enfermedad de la tuberculosis, los efectos negativos que pudiera tener el contagio de la infección de la enfermedad entre los animales domésticos y los de fauna silvestre, especialmente en las especies protegidas y en peligro de extinción, por lo que afecta, por tanto, a materias tales como la conservación y el uso sostenible del patrimonio natural y la biodiversidad, así como al desarrollo, conservación y gestión de los espacios naturales protegidos.

Ello no obstante, el objeto de la norma es, como reza su artículo 1, establecer la normativa básica en materia de "actuaciones sanitarias" en especies cinegéticas que actúan como reservorio de la enfermedad de la tuberculosis. De ahí que, aun teniendo el proyecto normativo incidencia sobre materia medioambiental, afecte de manera directa, general y prevalente a la materia propia de sanidad animal, y por ende a las competencias reservadas en favor del Estado a que se aludió sobre las bases y coordinación general de la sanidad.

IV.- Base normativa y rango

Respecto a la habilitación para dictar el presente Real Decreto, esta deriva de lo prevenido en la disposición final quinta ("Facultad de aplicación y desarrollo") de la mencionada Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, de acuerdo con el cual:

"Se autoriza al Gobierno a dictar cuantas disposiciones sean precisas para la aplicación y desarrollo de esta ley".

Conforme a dicha previsión, se faculta al Gobierno de la Nación para aprobar, en el ámbito de sus respectivas competencias, cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación y desarrollo de lo establecido en dicha ley.

Más concretamente, el artículo 16 bis de la citada Ley 8/2003, de 24 de abril (añadido por la disposición final tercera de la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes), incorpora una previsión normativa que dota de cobertura legal a las actuaciones sanitarias en especies cinegéticas y habilita específicamente a la Administración para su desarrollo reglamentario, en los siguientes términos:

"Artículo 16 bis. Actuaciones sanitarias en especies cinegéticas

Con el objetivo de asegurar el buen estado sanitario de las especies cinegéticas y para evitar la transmisión de enfermedades entre ellas o al ganado doméstico:

1. Todas las explotaciones productoras de especies cinegéticas deberán cumplir los requisitos sanitarios que legalmente se establezcan. Asimismo, el movimiento de animales procedentes de estas explotaciones será regulado reglamentariamente.

2. Reglamentariamente se establecerán los requisitos de sanidad animal que los diferentes terrenos tanto de aprovechamiento cinegético como de régimen especial recogidos en el título II deberán cumplir. Estos requisitos incluirán, en especial, los sistemas de vigilancia para detectar la presencia de enfermedades y las actuaciones que en el caso de riesgo de transmisión éstas deberán abordarse tanto por las Administraciones competentes como por los responsables o gestores de los terrenos".

Por otro lado, el rango de la norma proyectada es el adecuado, toda vez que el Gobierno tiene atribuida la potestad para el desarrollo de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, por lo que ninguna objeción cabe formular.

V.- Finalidad y justificación de la norma proyectada

La enfermedad de la tuberculosis es, como expone la memoria que se acompaña al proyecto de Real Decreto, una de las enfermedades compartidas entre el ganado, la fauna silvestre y, esporádicamente, la especie humana. Los últimos años se ha evidenciado el importante papel que en la transmisión y mantenimiento de la enfermedad están desempeñando ciertos reservorios silvestres como los jabalíes, entre otros, cuya presencia constituye uno de los factores que compromete en mayor medida la erradicación de esta enfermedad en la cabaña animal situada en determinadas zonas.

La Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal incluye en su ámbito de aplicación a los animales silvestres, a los que define como el conjunto de especies, subespecies, población e individuos animales que viven y se reproducen de forma natural en estado silvestre en el territorio nacional, incluidos los que se encuentran en invernada o están de paso, con independencia de su carácter autóctono o alóctono, y de la posibilidad de su aprovechamiento cinegético, excluyendo de esta consideración a los animales de producción y los de experimentación o investigación científica.

Igualmente, se prevé que la posibilidad de contagio de ciertas enfermedades entre las especies de animales domésticos y silvestres, así como la posible creación de reservorios en el medio natural, hacen inseparables las actuaciones sanitarias tanto en un medio como en otro.

Por su parte, la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, añade un artículo 16 bis a la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, en cuya virtud, con el objetivo de asegurar el buen estado sanitario de las especies cinegéticas y para evitar la transmisión de enfermedades entre ellas o al ganado doméstico, se establecen las siguientes previsiones:

(i) De una parte, que todas las explotaciones productoras de especies cinegéticas han de cumplir los requisitos sanitarios que legalmente se establezcan, y que el movimiento de animales procedentes de estas explotaciones habrá de ser regulado específicamente, a cuyo efecto prevé una habilitación específica para el desarrollo reglamentario de la citada ley en lo que hace a este punto.

(ii) Y de otra, que los diferentes terrenos, tanto de aprovechamiento cinegético, como de régimen especial recogidos en el título II, deberán cumplir con los requisitos de sanidad animal que se establezcan reglamentariamente, y que habrán de incluir, en especial, los sistemas de vigilancia para detectar la presencia de enfermedades y las actuaciones que en el caso de riesgo de transmisión deberán abordarse tanto por las Administraciones competentes como por los responsables o gestores de los terrenos.

En este contexto debe situarse la iniciativa normativa adoptada por el departamento consultante y en particular, el conjunto de las medidas proyectadas por la norma de actuación sanitaria en tres especies cinegéticas (en concreto, el jabalí, al ciervo y el gamo) que actúan como reservorio de la enfermedad de la tuberculosis (complejo Mycobacterium tuberculosis); y ello, a fin de reducir los riesgos de contagio de la infección de la enfermedad entre los animales domésticos y los de fauna silvestre, especialmente en las especies protegidas y en peligro de extinción.

Por lo demás, los términos de la regulación proyectada se compadecen, tal como se hace constar en el preámbulo de la norma propuesta, con las recomendaciones formuladas por el subgrupo de tuberculosis bovina para el seguimiento y la erradicación de enfermedades animales constituido en el seno de la Dirección General de Salud y Seguridad Alimentaria de la Comisión Europea, que concluye en la necesidad de realizar una evaluación exhaustiva de la situación epidemiológica, que incluya también la presencia de reservorios silvestres infectados con tuberculosis, así como, en tales casos, el diseño de un enfoque activo para eliminar la infección por tuberculosis en las especies silvestres implicadas.

VI.- Observaciones al proyecto

A la vista del texto propuesto, el Consejo de Estado valora favorablemente la iniciativa normativa planteada, que responde a las motivaciones expresadas y sus concretas previsiones se compadecen con lo dispuesto en la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, de la que trae causa, por lo que no formula objeción a su aprobación.

En lo tocante al contenido normativo del proyecto de Real Decreto sometido a consulta, este Consejo de Estado considera pertinente formular las siguientes observaciones:

1.º.- Delimitación del ámbito de aplicación (artículo 2)

El apartado 1 del artículo 2 delimita el ámbito de aplicación de la norma proyectada por referencia a "las comarcas o unidades veterinarias que se identifiquen en todo el territorio nacional, en función del riesgo que se les asigne, comprendidas dentro de las regiones PATUBES establecidas en el anexo I".

Tal formulación no resulta del todo adecuada, pues alude a las comarcas o unidades veterinarias "que se identifiquen"; de lo que podría inferirse, tal como sugiere la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición en la observación que formula al precepto en cuestión, que las comarcas o unidades veterinarias podrían no identificarse en función del riesgo.

A juicio de este Cuerpo Consultivo, resulta más adecuado que dicha previsión utilice la expresión "identificadas", y no "que se identifiquen".

Por lo demás, este Consejo es de la opinión que los apartados 2 y 3 del artículo 2 debieran reubicarse, por razón de su contenido, en otro precepto, como podría ser el articulo 5 o uno independiente.

2.º.- Requisitos y obligaciones de sanidad animal (artículo 7)

El artículo 7 del proyecto, relativo a los requisitos y obligaciones de sanidad animal, establece en el primer párrafo de su apartado segundo (énfasis añadido) que "todos los espacios de categoría I y II, deberán estar autorizados por la autoridad competente y registrados", a cuyo efecto "se crea, integrada en el Registro general de explotaciones ganaderas regulado por el Real Decreto 479/2004, de 26 de marzo, al que se atendrá en lo que se refiere a su contenido y funcionamiento, una nueva sección relativa al registro de espacios de categoría I y II, según la definición de este real decreto".

Del tenor literal de la citada previsión se desprende una obligación de someter a registro los espacios de categoría I y II, que son objeto de regulación, pero también una obligación previa al registro de que los espacios deben "estar autorizados por la autoridad competente", que simplemente está enunciada.

En opinión de este Cuerpo Consultivo, la formulación del inciso transcrito resulta ambigua e imprecisa, pues suscita la duda de si tal previsión encierra o no una verdadera exigencia formal de autorización de los espacios, y, en caso de que así sea, si la autorización a que se alude se corresponde o no con el procedimiento que para la categorización concreta de los distintos tipos de espacios se regula en el previo artículo 6.2 y que se aprueba, en procedimiento incoado a solicitud de los interesados, mediante la correspondiente resolución de las autoridades competentes en materia de sanidad animal de las comunidades autónomas, previo informe de las competentes en materia de caza.

Es decir, no queda claro sí la resolución a que se refiere el artículo 6.2, en el caso de ser categorizado el correspondiente espacio como de categoría I o II, constituye ya la citada "autorización" que permite la posterior inscripción en el Registro o, por el contrario, se trata de un procedimiento distinto y adicional al del artículo 6.2.

Debe, pues, aclararse este extremo antes de aprobarse el Real Decreto por elementales razones de seguridad jurídica y, además, si se tratara de una autorización adicional y distinta de la resolución del artículo 6.2, debería especificarse que se trata de una autorización, obviamente de la comunidad autónoma, pero de su órgano competente en materia de sanidad animal, y no de caza, y a los meros efectos de la aplicación del presente Real Decreto. Además, en la memoria habría que justificar específicamente que la competencia estatal para imponer la autorización deriva del citado artículo 16.bis de la Ley 8/2003, introducido en el año 2015 con motivo de la modificación de la Ley de Montes, tal y como antes se ha señalado.

3.º.- Actualización de las regiones PATUBES (disposición final primera)

La disposición final primera del Real Decreto proyectado prescribe: que "El titular del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación actualizará las regiones PATUBES del anexo I, al menos cada cinco años, en función de los resultados de los muestreos realizados conforme a lo dispuesto en el Plan de actuación sobre la tuberculosis en especies silvestres (PATUBES) y del Programa nacional de erradicación de la tuberculosis bovina", y añade que "asimismo, podrá modificar los restantes anexos en función de la evolución de la situación sanitaria".

A juicio de este Consejo, el contenido de la disposición final primera integra una previsión sobre la actualización de las regiones PATUBES que debiera reubicarse en el articulado del proyecto.

4.º.- Observaciones de carácter formal y de técnica normativa

Por último, este Consejo observa que el texto resulta francamente mejorable en lo que hace a sus aspectos formales.

En particular, debe realizarse una revisión general del preámbulo con el objeto de mejorar su comprensión y simplificar su contenido.

Y debe también hacerse una revisión general del articulado (en particular, de los artículos 5 a 9) para que la regulación sea más clara y sistemática y los preceptos menos oscuros y farragosos. Por lo demás, hay preceptos (como los artículos 7 y 8) que resultan excesivamente largos y prolijos, por lo que debiera ponderarse la conveniencia de dividir su contenido. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. someter al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 12 de diciembre de 2019

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.