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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 12 de diciembre de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "El Consejo de Estado, en virtud de Orden de V. E. de 24 de septiembre de 2019, ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se establecen normas básicas de ordenación de las granjas porcinas intensivas, y se modifica la normativa básica de ordenación de las explotaciones de ganado porcino extensivo.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, diecinueve artículos, tres disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, cuatro disposiciones finales y ocho anexos.

El preámbulo del proyecto, tras recordar que el sector porcino es la primera producción ganadera en cuanto a importancia económica de nuestro país, señala que el Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, por el que se establecen normas básicas de ordenación de las explotaciones porcinas, es uno de los elementos clave en los que se ha sustentado la evolución del sector productor en las últimas décadas, a través de aspectos como el desarrollo de condiciones estructurales y de ubicación, funcionamiento, identificación y registro de las explotaciones.

Sin embargo, desde el año 2000, añade, la evolución de los retos económicos y sociales de la producción ganadera, unidos a la necesidad de adecuar el sector a la realidad en constante evolución del marco legislativo en materia zootécnica, sanitaria y ambiental, hacen necesario no solo actualizar, sino revisar en profundidad los pilares de la normativa de ordenación sectorial porcina: la sanidad animal y la gestión ambiental de las granjas.

A tal fin se dicta la presente norma, explicando seguidamente el preámbulo, en siete densas páginas, las novedades que introduce y cómo se encuadra la nueva normativa que se propone en el resto de las normas aplicables al sector porcino intensivo, en general sin citar las normas sino con referencias vagas a las disposiciones aplicables en algunas áreas (bienestar animal, zootecnia, bioseguridad, etc.). Solo en el párrafo undécimo se aclara, más allá del título, que el Real Decreto, salvo unas pequeñas modificaciones que no afectan en nada a su gestión, no se dedica al ganado porcino extensivo sino sólo al intensivo, siguiéndose el sistema puesto en marcha en el año 2009, cuando el Real Decreto 324/2000, que ahora se deroga para proceder a la nueva regulación sistemática, se vació de contenido en cuanto a la regulación del ganado extensivo, que pasó a estar regulado -y continuará estándolo- por el Real Decreto 1221/2009, de 17 de julio.

Su articulado ofrece el siguiente detalle:

- Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación - Artículo 2. Definiciones - Artículo 3. Clasificación de las explotaciones de ganado porcino - Artículo 4. Responsabilidades en materia de formación, bioseguridad, higiene, bienestar y sanidad animal - Artículo 5. Condiciones sobre bioseguridad, infraestructuras, equipamiento y manejo - Artículo 6. Sistema Integral de Gestión de las explotaciones de ganado porcino - Artículo 7. Condiciones sobre ubicación y separación sanitaria - Artículo 8. Movimiento de los animales de las explotaciones de ganado porcino - Artículo 9. Gestión de estiércoles en la explotación - Artículo 10. Reducción de emisiones en la explotación - Artículo 11. Registro de Mejores Técnicas Disponibles de las explotaciones - Artículo 12. Producción en fases - Artículo 13. Identificación de los animales - Artículo 14. Registro de explotaciones de ganado porcino - Artículo 15. Autorización de nuevas explotaciones, ampliación o cambio de orientación zootécnica de las explotaciones existentes - Artículo 16. Obligaciones de los titulares de las explotaciones - Artículo 17. Controles sobre el terreno y mecanismos de coordinación entre autoridades competentes - Artículo 18. Mesa de ordenación de los sectores ganaderos. - Artículo 19. Régimen sancionador - Disposición adicional primera. No incremento de gasto - Disposición adicional segunda. Aplicación de condiciones de movimiento a explotaciones extensivas - Disposición adicional tercera. Cláusula de reconocimiento mutuo - Disposición transitoria primera. Resolución de expedientes en tramitación - Disposición transitoria segunda. Registro y autorización de explotaciones - Disposición derogatoria única. Deroga el Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, por el que se establecen normas básicas de ordenación de las explotaciones porcinas, y la Orden de 30 de junio de 1982 - Disposición final primera. Modificación del Real Decreto 1221/2009, de 17 de julio, por el que se establecen normas básicas de ordenación de las explotaciones de ganado porcino extensivo y por el que se modifica el Real Decreto 1547/2004, de 25 de junio, por el que se establecen las normas de ordenación de las explotaciones cunícolas - Disposición final segunda. Título competencial - Disposición final tercera. Facultad de modificación - Disposición final cuarta. Entrada en vigor

Finalmente, se incluyen ocho anexos:

- Anexo I: equivalencias en UGM de los distintos tipos de ganado porcino - Anexo II: contenido mínimo de la encuesta para la evaluación de la bioseguridad y otros aspectos zoosanitarios en las explotaciones de ganado porcino en el marco de las visitas zoosanitarias - Anexo III: contenido mínimo de los cursos de formación para el personal que trabaje con ganado porcino - Anexo IV: contenido mínimo del Sistema Integral de Gestión de las Explotaciones de ganado porcino. - Anexo V: distancias mínimas entre explotaciones y entre explotaciones y otros establecimientos o instalaciones - Anexo VI: movimientos entre explotaciones de ganado porcino - Anexo VII: listado de Mejores Técnicas Disponibles a adoptar por parte de las explotaciones de ganado porcino de nueva instalación - Anexo VIII: contenido mínimo del libro de registro [de las explotaciones de ganado porcino]

Acompaña al proyecto de Real Decreto la memoria del análisis de impacto normativo, presentada en forma abreviada y fechada el 10 de septiembre de 2019, en la que se hace constar que el objeto del proyecto es establecer las normas básicas para la ordenación zootécnica y sanitaria de las explotaciones porcinas intensivas en cuanto se refiere a la capacidad máxima productiva, las condiciones mínimas de infraestructura, equipamiento y manejo, ubicación, bioseguridad y condiciones higiénico- sanitarias y requisitos medioambientales, que permitan un eficaz y correcto desarrollo de la actividad ganadera en el sector porcino conforme a la normativa vigente en materia de higiene, sanidad animal, identificación y registro, bienestar de los animales y medio ambiente.

Tras describir el procedimiento seguido en la elaboración del proyecto, respecto a los impactos, la memoria analiza la oportunidad de la propuesta -finalidad y alternativas-, su contenido y análisis jurídico (completado con su adecuación al orden de competencias y el procedimiento de elaboración), su impacto económico y presupuestario (señalando que no existe afectación a los gastos públicos y que se incorporan cargas administrativas por importe total de 5.166.502,75 euros, precisando que el coste medio por granja sería, como mucho, de unos 25.000 euros) y el impacto en función del género (el cual se entiende inexistente) a efectos de lo previsto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Concluye destacando que no existen impactos significativos en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. El proyecto tampoco presenta impactos en lo que respecta a la infancia, tal y como exige el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, ni a la familia, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas. El proyecto tiene un impacto medioambiental positivo ya que garantiza el crecimiento ordenado del sector combinado con el desarrollo económico del mundo rural, la competitividad y la explotación de economía y dimensión familiar con el desafío del desarrollo sostenible en el ámbito medioambiental, y la reducción de emisiones. En fin, la norma se adecúa a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Segundo.- En el expediente remitido al Consejo de Estado obran, además de los diversos borradores del proyecto que se han utilizado a lo largo del procedimiento de elaboración de la presente norma, los siguientes informes:

1.- Informe favorable de la Secretaría General Técnica del ministerio consultante, de 16 de septiembre de 2019, sin observaciones, al haber participado en la elaboración del proyecto.

2.- Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica, de 5 de febrero de 2019. Adjunta informes de la Oficina Española de Cambio Climático y de la Dirección General de Biodiversidad y Calidad Ambiental con observaciones desde la perspectiva medioambiental, que han sido acogidas en la versión final del proyecto.

3.- Aprobación previa del Secretario de Estado de Función Pública por delegación de la Ministra a los fines del artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de fecha 10 de enero de 2019.

4.- Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 16 de enero de 2019, con observaciones de técnica normativa acogidas en la versión final del proyecto.

5.- Informe favorable de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 27 de diciembre de 2018, concluyendo que no se formulan observaciones de carácter competencial y los títulos competenciales invocados son correctos.

6.- Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Formación Profesional, de 20 de junio de 2019. Señala, sin embargo, que en la redacción inicial no se han tenido en cuenta las ofertas de formación existentes en el marco del Sistema Nacional de las Cualificaciones y de la Formación Profesional y que acreditan las cualificaciones profesionales relacionadas con el sector, que finalmente se han incorporado a la versión final del proyecto.

7.- Informe favorable de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, de 9 de septiembre de 2019, que formula diversas observaciones de técnica normativa y mejoras de redacción que han sido asumidas en la versión final del proyecto.

8.- Certificado de la Secretaría General Técnica, de 23 de septiembre de 2019, informando que la presente norma ha sido sometida al procedimiento que establece la Directiva (UE) 2015/1535 y el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información, habiéndose establecido un plazo hasta el 16 de septiembre de 2019, para que la Comisión Europea o los Estados miembros interpusieran observaciones y/o dictámenes razonados, sin que se hayan recibido observaciones ni dictámenes razonados.

Tercero.- En cuanto a la participación pública, consulta a las comunidades autónomas afectadas y al sector, constan los siguientes trámites:

1. Trámite de consulta pública previa del proyecto

Certificado del Jefe de la División de Estudios y Publicaciones del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 30 de octubre de 2018, expresivo de que el proyecto de referencia ha estado disponible en consulta pública en la página web del Ministerio, desde el 20 de julio al 3 de agosto de 2018, ambos inclusive. Se han recibido observaciones de las personas físicas y jurídicas que enuncia el certificado.

2. Trámite de participación pública del proyecto

Certificado del Jefe de la División de Estudios y Publicaciones del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 19 de diciembre de 2018, expresivo de que el proyecto de referencia ha estado disponible en participación pública en la página web del Ministerio, desde el 19 de noviembre al 14 de diciembre de 2018, ambos inclusive. Se han recibido observaciones de las personas físicas y jurídicas cuya relación se adjunta, y que pueden resumirse, además de la relativa a la necesidad de flexibilizar los requisitos de las explotaciones que propone el sector, en asumir los compromisos de reducción de amoniaco e incrementar los requisitos de bienestar animal que subrayan las asociaciones constituidas para fines de la defensa del medio ambiente, así como aclarar diversos aspectos de la redacción proyectada.

3. Certificación de 27 de diciembre de 2018 del Secretario del Consejo Asesor de Medio Ambiente por la que se da cuenta de que el proyecto normativo fue sometido a informe, por el procedimiento escrito, desde el 26 de noviembre al 26 de diciembre de 2018

Han formulado observaciones:

- la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE), señalando que se podría incentivar el aprovechamiento de las balsas (purines y estiércoles) como pequeños digestores, eliminando las emisiones que genera el almacenamiento de estos residuos; y

- conjuntamente, Ecologistas en Acción, Amigos de la Tierra, Greenpeace, SEOBirdlife y WWF, señalando que al proyecto de Real Decreto le falta ambición climática, más aún cuando la ganadería industrial es una de las grandes responsables de las emisiones españolas de gases de efecto invernadero y un sector donde las emisiones siguen creciendo. Por ello, estiman que solo se pueden disminuir de forma efectiva las emisiones reduciendo drásticamente la ganadería industrial y, en el caso que nos toca, muy en particular la de porcino.

4. Consulta a las comunidades autónomas mediante correos electrónicos de 19 de noviembre de 2018, habiendo formulado observaciones algunas de ellas, proponiendo, respectivamente, lo siguiente:

- Andalucía: definir los distintos tipos de animales, regular los aspectos del movimiento y distancia sanitaria de las granjas de autoconsumo;

- Aragón: flexibilizar los requisitos de las explotaciones reducidas;

- Castilla-La Mancha: mejorar de redacción y limitar el tiempo de espera en el sistema "todo dentro-todo fuera" a 5 días;

- Castilla y León: mejorar la redacción, y establecer que la balsa de estiércoles y el estercolero, previo informe de la autoridad competente, podrán emplazarse fuera del espacio delimitado por el vallado perimetral; en el caso de la balsa de estiércoles siempre que el estiércol llegue por una conducción subterránea hasta la balsa de almacenamiento y siempre que la balsa cuente con un vallado propio de las mismas características que el vallado de la granja;

- Cataluña: mejorar aspectos de redacción;

- Extremadura: mejorar y cuidar la redacción, manifestando, además, su preocupación acerca de la venta de reproductores ibéricos tal y como se plantea, la cual puede dar lugar a un desabastecimiento del sector y a la imposibilidad de que se adapten al nuevo Real Decreto las explotaciones que actualmente se dedican a esta actividad;

- Galicia: mejorar la redacción, así como que las distancias sean en línea recta en vez de sobre plano;

- Comunidad Valenciana: mejorar la redacción, así como que, con el fin de que el artículo 7.B pueda aplicarse, establecer una definición de qué es una zona de alta densidad ganadera y a quién corresponde establecer estas zonas; añade que debería especificarse si con alta densidad ganadera se hace referencia únicamente a la especie porcina o si, por el contrario, se tendrán en cuenta los efectos acumulativos con otras especies;

- Región de Murcia: no excluir las granjas para autoconsumo de la aplicación del artículo 3; y,

- La Rioja: mejorar la redacción.

Se ha recibido la expresa conformidad de la Comunidad de Madrid.

5. Consulta al sector, mediante correos electrónicos también de 19 de noviembre de 2018

Han formulado observaciones la Asociación Nacional de Productores de Ganado Porcino (ANPROGAPOR), ASAJA, COAG, UPA, Cooperativas Agroalimentarias, todas ellas solicitando diversas aclaraciones y proponiendo mejoras de redacción.

Cuarto.- Completa el expediente un cuadro, anexado a la memoria, donde se recogen todas las observaciones formuladas a lo largo de la tramitación del proyecto y la motivación de la aceptación o rechazo de cada una de ellas. Se han aceptado la práctica totalidad de las mismas, habiendo mejorado sensiblemente la redacción del texto.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta, donde tuvo entrada el día 24 de septiembre de 2019.

El 22 de noviembre se recibieron dos documentos adicionales:

- el texto del I Programa Nacional de Control de la Contaminación Atmosférica 2019-2022 (PNCCA), aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de septiembre de 2019, y

- un informe acerca de las exigencias de la Comisión Europea de cumplimiento de la Directiva 2008/120/CE del Consejo, relativa a las normas mínimas para la protección de cerdos, en aplicación de la Recomendación 2016/336 de la Comisión, de 8 de marzo de 2016, y del documento anexo a la misma (SWD(2016) 49 final), que ofrece diferentes posibilidades de buenas prácticas para propiciar las condiciones ambientales óptimas de las explotaciones, que es uno de los aspectos determinantes en la prevención de la caudofagia.

Señala el informe que se había venido negociando con las comunidades autónomas y la Asociación Nacional de Productores de Ganado Porcino (ANPROGAPOR) para dar cumplimiento a dichas exigencias de la Comisión Europea, el denominado "Documento sobre la gestión de las explotaciones porcinas para evitar la caudofagia", que describía las diversas medidas a poner en marcha. Finalmente, el informe indicaba que, más allá del mismo, España se había comprometido a aprobar antes de finalizar el año 2019 con carácter normativo vinculante dichas medidas, momento hasta el que la Comisión mantendría la posibilidad de apertura de un procedimiento de infracción que, en cualquier caso, se abriría si dichas normas no estaban aprobadas el 1 de enero de 2020.

El 4 de diciembre de 2019 se recibió en el Consejo de Estado, además de un informe que confirma que la Comisión mantenía en sus mismos términos la potencial apertura del procedimiento de infracción, otro documento: el último borrador existente del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030 (PNIEC), uno de los instrumentos a los que habrá que ajustar, reduciéndolas, las emisiones de las granjas intensivas de porcino en 2029 y 2030, Plan que se pondrá en marcha en España en 2020, como parte de la implementación del Acuerdo de París de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, en aplicación del Reglamento (UE) 2018/842 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, sobre reducciones anuales vinculantes de las emisiones de gases de efecto invernadero por parte de los Estados miembros entre 2021 y 2030.

A la vista de los anteriores antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:

I.-

El Consejo de Estado, a través de su Comisión Permanente, emite el presente dictamen con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en los apartados tres ("Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones") y dos ("Disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo") del artículo 22 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

En primer lugar, se trata de una norma que constituye desarrollo reglamentario de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, en lo relativo a la ordenación sanitaria de las explotaciones porcinas intensivas. Además, se contemplan medidas específicas sobre bienestar animal, por lo que, en parte, el proyecto es desarrollo de la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el cuidado de los animales, en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio; en concreto, de su artículo 4, que regula el bienestar en las explotaciones y de la normativa básica de protección de cerdos (Real Decreto 1135/2002, de 31 de octubre). Y, como se verá más adelante, aunque no lo dice expresamente el proyecto, constituye en parte desarrollo de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.

Además, constituye desarrollo de programas y planes regulados en España en los instrumentos normativos que han transpuesto directivas o aplican reglamentos de la Unión Europea relacionados con la contaminación atmosférica, como es el Programa Nacional de Control de la Contaminación Atmosférica, aprobado por el Consejo de Ministros el 27 de septiembre de 2019, en cumplimiento de lo dispuesto en el Real Decreto 818/2018, de 6 de julio, sobre medidas para la reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos. Finalmente, adelanta, en su aplicación, uno de los tres pilares, el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030, que, junto con la futura Ley de Cambio Climático y Transición Energética (cuyo anteproyecto está, al parecer, en fase muy avanzada de elaboración) y la denominada Estrategia de Transición Justa, constituirán los instrumentos que implementen en España la respuesta que la Unión Europea ha adoptado mediante numerosos instrumentos para cumplir con los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero a 2030 conforme al Acuerdo de París de 2015 y la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas.

En segundo lugar, constituye una norma que desarrolla y facilita la aplicación en España de normas de Derecho de la Unión Europea; concretamente, del Reglamento (UE) n.º 2016/429 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, relativo a las enfermedades transmisibles de los animales y por el que se modifican o derogan algunos actos en materia de sanidad animal ("Legislación sobre sanidad animal"); del Reglamento (UE) n.º 2016/1012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2016, relativo a las condiciones zootécnicas y genealógicas para la cría, el comercio y la entrada en la Unión de animales reproductores de raza pura, porcinos reproductores híbridos y su material reproductivo ("Reglamento sobre cría animal"); y, además, constituye una medida de aplicación de las exigencias que se derivan de la Directiva 2008/120/CE del Consejo, relativa a las normas mínimas para la protección de cerdos (texto que es de "consolidación" de la Directiva originaria de 1991 y sus modificaciones de 2001, que en España se transpusieron mediante el antes citado Real Decreto 1135/2002, de 31 de octubre, modificado por el Real Decreto 1392/2012, de 5 de octubre).

Por otro lado, constituye la aplicación de la Directiva (UE) 2016/2284 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, relativa a la reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos, y del Reglamento (UE) 2018/842 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, sobre reducciones anuales vinculantes de las emisiones de gases de efecto invernadero por parte de los Estados miembros entre 2021 y 2030 que contribuyan a la acción por el clima, con objeto de cumplir los compromisos contraídos en el marco del Acuerdo de París, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 525/2013.

También incluye el proyecto medidas de reducción de determinados gases (de efecto invernadero, óxido nitroso y metano) que están en el borrador del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima en España que se está elaborando en cumplimiento de lo dispuesto en el Reglamento (UE) 2018/1999, que ha modificado y derogado otros dos reglamentos (modifica el 663/2009 y el 715/2009, y deroga el 525/2013) y nueve directivas (modifica las 94/22/CE; 98/70/CE; 2009/31/CE; 2009/73/CE; 2009/119/CE; 2010/31/UE; 2012/27/UE; 2013/30/UE; y la (UE) 2015/62). Además, el proyecto de Real Decreto regula el sistema de autocontrol a través de un plan de visitas en aplicación del Reglamento (UE) 2016/429, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016.

II.-

Sobre el procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general, se ha ajustado a las previsiones de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y se han observado las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar un texto normativo como el ahora sometido a consulta conforme a lo establecido en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Constan en el expediente las sucesivas versiones del proyecto y la memoria del análisis de impacto normativo (con la información sobre la repercusión presupuestaria de la actuación acometida), donde se contiene el preceptivo informe de impacto por razón de género.

Se ha dado audiencia a las comunidades autónomas -ninguna de las cuales se ha opuesto- y a las entidades representativas de los sectores afectados. Sus observaciones, centradas esencialmente en la dificultad de comprensión del texto propuesto, han mejorado su redacción, sin perjuicio de que el Consejo de Estado recomienda una última relectura para facilitar todavía más, en la medida de lo posible, su comprensión, aspecto este sobre el que volverá más adelante.

También ha emitido informe la Secretaría General Técnica del departamento proponente y de los otros ministerios involucrados.

Finalmente, se ha seguido el procedimiento previsto en la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, transpuesto al ordenamiento español por el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a la sociedad de la información.

No cabe, por tanto, formular observación alguna al proyecto por razón de su tramitación.

Con todo, debe hacerse constar que, con posterioridad al envío del expediente al Consejo de Estado, se enviaron tres documentos esenciales para la recta comprensión del texto propuesto.

Se trata de documentos manejados por las Administraciones y los sectores afectados durante la elaboración del proyecto, siendo relevante, a efectos del procedimiento, constatar si los mismos, en la versiones que justifican la última redacción, contenían o no variaciones con respecto a los textos previos utilizados por aquellos en el procedimiento de participación pública y, sobre todo, en la audiencia y en el momento de elaborarse los correspondientes informes.

Debe destacarse que, en concreto, el I Programa Nacional de Control de la Contaminación Atmosférica 2019-2022 (en adelante, PNCCA) fue adoptado por el Consejo de Ministros el 27 de septiembre de 2019, muy pocos días después de la remisión del expediente el 24 de septiembre a este Consejo de Estado. Y que constan los últimos textos de las propuestas del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030 (en adelante, PNIEC).

Sus elementos esenciales están en las normas de la Unión Europea que los dos instrumentos recién indicados proceden a aplicar en España (respectivamente, el mandato de la Directiva (UE) 2016/2284 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016 ("Directiva de Techos") y el Reglamento (UE) 2018/842 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, sobre reducciones anuales vinculantes de las emisiones de gases de efecto invernadero por parte de los Estados miembros entre 2021 y 2030).

Las adecuadas referencias a dichos PNCCA, como ya oficialmente adoptado por el Gobierno, y PNIEC, como último borrador pendiente del conjunto de medidas que deben adoptar las Cortes y el Gobierno en 2020, deben incorporarse a la memoria, quedando constancia de los mismos en el expediente de elaboración de la norma, así como de que sus textos finales coinciden con los que fueron tenidos en cuenta en las fases previas de elaboración de la norma proyectada.

Igualmente consta que una de las finalidades de la aprobación de la norma propuesta consiste en incorporar como parte de la gestión de las granjas intensivas de porcino las medidas que forman parte del denominado Documento sobre la gestión de las explotaciones porcinas para evitar la caudofagia, documento que debe también quedar integrado en el expediente y que coincide con el negociado con el sector durante la tramitación del presente proyecto.

III.-

El presente proyecto se dicta al amparo de las habilitaciones contenidas

- en la disposición final quinta de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, a cuyo tenor: "Se autoriza al Gobierno a dictar cuantas disposiciones sean precisas para la aplicación y desarrollo de esta ley"; - en la disposición final tercera de la Ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados, que "faculta al Gobierno de la Nación para dictar, en el ámbito de sus competencias, las disposiciones reglamentarias necesarias para el desarrollo y aplicación de esta Ley"; y - en el caso de la Ley 32/2007, para el cuidado de los animales, si bien no remite a la potestad reglamentaria del Gobierno, lo cierto es que tiene por finalidad, según se deriva de su exposición de motivos, habilitar la correcta aplicación en España de la normativa básica que suponga transposición o facilitación de la aplicación de directivas y reglamentos de la Unión Europea, sobre la base de los títulos competenciales correspondientes (que se analizan en el epígrafe IV siguiente), complementando los aspectos en los que la misma remite a la legislación de los Estados miembros y esta necesita de normas con rango de ley (típicamente el derecho sancionador). Por ello, sobre la base de esta habilitación, corresponde al Gobierno, como titular de la potestad reglamentaria de carácter general (artículo 97 de la Constitución), la aprobación de las normas de ejecución del Derecho de la Unión que tengan por objeto la materia regulada en la misma, que, en este caso, es el artículo 4.

IV.-

Los títulos competenciales invocados (el artículo 149.1 en sus reglas 13.ª, 16.ª y 23.ª de la Constitución, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica, las bases y la coordinación general de la sanidad y la legislación básica sobre protección del medioambiente) son correctos, puesto que además son los utilizados por la normativa básica de la que el proyecto constituye desarrollo (Leyes 8/2003, 32/2007 y 22/2011), además de ser los que corresponden con las habilitaciones para transponer en España directivas o facilitar la aplicación de reglamentos cuando la legislación estatal desarrolla directamente el Derecho de la Unión.

V.-

Respecto al fondo del proyecto objeto de consulta, este pretende una actualización sistemática del régimen de las explotaciones porcinas intensivas contenido en el todavía vigente Real Decreto 324/2000, que se deroga. Desde esta perspectiva, que podría calificarse como transversal para adaptar el sector a una visión ajustada a criterios de sostenibilidad acordes con la legislación y principios más recientes, el conjunto del texto merece una opinión favorable del Consejo de Estado.

En efecto, el sistema de producción intensivo del ganado porcino requiere la configuración de un nuevo marco reglamentario que no esté basado, ni exclusivamente en la explotación de unas determinadas razas (como la ibérica) ni limitado a un único tipo de explotación, pues se introduce una nueva clasificación de las explotaciones de ganado porcino en su artículo 3.

Las normas básicas de ese nuevo sistema de producción deben posibilitar, además, el desarrollo de una actividad productiva, equilibrada y competitiva, en el seno de los estándares y exigencias de la Política Agrícola Común derivada de la Unión Europea, a lo cual se suman varias medidas para cumplir con los compromisos europeos y nacionales de reducción de emisiones. Se trata, en suma, de actualizar el régimen jurídico de estas explotaciones con una cierta visión sistemática, de manera que el texto sea el principal aplicable a la gestión intensiva de porcino.

Ello no obstante, procede hacer, en primer lugar, una observación general para clarificar que la transversalidad de la regulación de las explotaciones intensivas de porcino no equivale a una regulación global de la materia; y, en segundo lugar, otra observación acerca de las materias que, abordadas en parte por el proyecto, sin embargo, siguen en esencia reguladas por otras normas o grupos normativos a los cuales el proyecto no contiene, ni siquiera en la memoria, que es abreviada, las referencias mínimas que la seguridad jurídica exige.

V.1.- La regulación de algunos aspectos de las explotaciones de porcino extensivo

Efectivamente, respecto del porcino extensivo, más allá de lo que acertadamente recoge el propio título, el futuro Real Decreto contiene tres preceptos aplicables al porcino extensivo, en realidad se trata de aspectos muy poco o nada relacionados con la gestión de las explotaciones mismas de extensivo, como son: a) la derogación expresa de la Orden de 30 de junio de 1982, por seguridad jurídica (disposición derogatoria, apartado b); b) el movimiento de unidades entre estas explotaciones y entre las mismas y las de porcino intensivo (disposición adicional segunda); y c) la adaptación del Real Decreto 1221/2009, de 17 de julio, por el que se establecen normas básicas de ordenación de las explotaciones de ganado porcino extensivo, a lo que ahora se establece para el intensivo en relación con el censo y con algunas restricciones a la venta de animales reproductores desde granjas de producción de lechones (modificaciones del artículo 3, epígrafe 1.d) y el artículo 8.2.c) de dicho real decreto, llevadas a cabo por la disposición final primera).

Nada cabe objetar a estos preceptos salvo, si acaso, la conveniencia de introducir dos modificaciones en el preámbulo a efectos de: a) resumir todas estas modificaciones en un solo párrafo ad hoc del preámbulo dedicado a todas estas mínimas reformas del nuevo Real Decreto que afectan al régimen del porcino extensivo en vez de que las menciones al mismo se encuentren dispersas en distintos párrafos alejados unos de otros; y b) la necesidad de que en el segundo párrafo del mismo, sin esperar hasta el undécimo, se aclare que el Real Decreto 324/2000, al que se va a sustituir y que ahora se deroga, desde hace diez años regula exclusivamente el porcino intensivo, habiendo quedado totalmente vaciado su contenido referido al extensivo, aunque su título, solo ahora diez años después, se vaya a ajustar a esta realidad, lo cual se podría hacer fácilmente diciendo algo igual o similar a: "El Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, por el que se establecen normas básicas de ordenación de las explotaciones porcinas [intensivas], es uno de los elementos clave...".

V.2.- La necesidad de coordinar la regulación propuesta con el régimen jurídico de las explotaciones de porcino de especial calidad y las de producción ecológica

Entrando ya en lo que es la materia propia del Real Decreto, la nueva regulación de las explotaciones del porcino intensivo, llama la atención que, pese a los intentos de que la futura norma actúe como norma de referencia sistemática para el mismo -de ahí lo extenso del preámbulo y las apelaciones a su carácter de norma modernizadora creadora de un modelo sostenible de gestión de estas explotaciones para el futuro-, sin embargo: a) olvide toda referencia a dos grupos normativos esenciales para el sector; y b) no tenga la precisión adecuada, ni en el preámbulo ni en el articulado, sobre cómo resultan afectadas por el nuevo régimen determinados aspectos del ordenamiento, también esenciales, para dichas explotaciones de intensivo, hasta el extremo de que se generan dudas acerca de cuál es el cuadro sistemático de normas (o incluso de grupos normativos) aplicables en su conjunto, lo que puede afectar a la seguridad jurídica.

Se trata, en el primer caso, de dos normas que constituyen piezas esenciales del conjunto del grupo normativo aplicable a las propias explotaciones intensivas:

- El régimen de las explotaciones en función de la calidad de los productos elaborados, que seguirá regulado por el Real Decreto 4/2014, de 10 de enero, por el que se aprueba la norma de calidad para la carne, el jamón, la paleta y la caña de lomo ibérico; y

- El régimen de las explotaciones de producción ecológicas, actualmente regulado por el Reglamento (UE) 2018/848 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018.

Por tanto, la primera observación que cabe hacer es que debe necesariamente aclararse en el preámbulo que lo regulado en el presente Real Decreto se entiende sin perjuicio de la plena aplicación de ambas disposiciones mencionadas, que son de aplicación preferente en la materia por ellas regulada y que deben citarse para que no haya lugar a dudas de que no han sido modificadas en lo más mínimo por la nueva regulación.

Por lo demás, ambos reglamentos, el de la Unión sobre producción ecológica y el estatal sobre productos porcinos de calidad, contienen normas bastante más exigentes en múltiples aspectos (alimentación, medicamentos, gestión de biocidas y residuos, medio ambiente, espacios en las instalaciones e instalaciones mismas, bienestar animal, etc.) que las que contiene el vigente Real Decreto 324/2000 que ahora se va a derogar.

A su vez, la nueva norma, que es de mínimos, va a elevar considerablemente bastantes de esos requisitos.

El expediente no contiene análisis alguno de hasta qué punto esas mejoras van a superar las exigidas por los reglamentos indicados, siendo en hipótesis posible que algún requisito sea superior en sus exigencias a las de alguno de aquellos dos, lo cual supondría una contradicción, pues ambos etiquetados se basan en que la calidad, el bienestar animal o el cuidado del medio ambiente son los mejores posibles.

Habría sido, pues, muy conveniente que se hubiera hecho dicho análisis y de manera detallada entre las normas que ahora se van a exigir y las que cada uno de dichos reglamentos impone para poder así asegurar que lo que el consumidor va a obtener es lo que el etiquetado publicita; es decir, que el etiquetado, sea el de producto ecológico, sea el de calidad, muestre que sus estándares son siempre superiores a los que impone la norma que ahora se va a aprobar, sean sanitarios o de contenido de biocidas o restos de medicamentos, de contenido en grasas, de proveniencia de granjas que no utilizan fitosanitarios, de granjas en los que los animales tienen más y mejor bienestar, etc.

A primera vista, no se observa que ninguna de las nuevas normas supere en calidad o en gestión ecológica y del bienestar a las que imponen el Real Decreto 4/2014, por el que se aprueba la norma de calidad para la carne, el jamón, la paleta y la caña de lomo ibérico, y el Reglamento (UE) 2018/848, de producción ecológica.

Convendría, antes de aprobar la norma, añadir dicho análisis por si ocurriera lo contrario, supuesto en el cual debería plantearse si procede o no la modificación expresa de algún artículo de los mismos ya que, al tratarse el nuevo Real Decreto de una norma de mínimos relativamente elevados, quedaría la duda de si la aplicación en España del Reglamento (UE) 2018/848 o el articulado del Real Decreto 4/2014 han quedado modificados también por este nuevo Real Decreto.

V.3.- Materias solo parcialmente aludidas o afectadas indirectamente por lo regulado en el presente Real Decreto, pero que siguen plenamente vigentes en su totalidad, como subgrupo normativo adicionalmente aplicable a las explotaciones intensivas de porcino

Hay otros aspectos de la regulación del ganado porcino que también se contienen en normas especiales; normas estas a las que hay remisiones genéricas a "la legislación que resulta aplicable", sin mencionar cuál sea ésta en bastantes preceptos del proyecto.

Así, a modo de ejemplo, se habla de que son aplicables las correspondientes normas "en materia de bioseguridad, higiene, sanidad y bienestar animal" (artículos 4.2 y 6.2); la normativa vigente "en materia de bienestar animal y tratamientos biocidas" (artículo 4.4.a); los requisitos sobre "infraestructuras, equipamiento y manejo" (artículo 5.1); la "normativa vigente sobre carga y descarga de los animales [y sus] garantías sanitarias y de bienestar animal" (artículo 5.1.d); o las "razones sanitarias o de bienestar animal" que afectan a las instalaciones (artículo 5.2.o).

Todas ellas son, obviamente, referencias indirectas a estos otros grupos normativos, a efectos de cumplir con requisitos, bien en la gestión de las explotaciones, bien en el diseño de las instalaciones (como, de nuevo por poner un ejemplo, a efectos de disponer de zonas o espacios específicos y exclusivos para la observación y aislamiento de los animales), que se introducen como requisitos nuevos que se añaden a los correspondientes grupos normativos o que hacen más concretos o resaltan el valor de sus preceptos, o los integran en la pieza esencial de nueva creación, el denominado Sistema Integral de Gestión o en los nuevos Planes de Formación del personal.

No cabe hacer objeción alguna a esas remisiones generales a dichos grupos normativos a efectos de encuadrar las distintas acciones que el Real Decreto ahora va a regular, aunque hubiera sido preferible, por seguridad jurídica, mencionar las correspondientes normas expresamente, como, por ejemplo, se hace para las de bioseguridad y sanidad animal (mención expresa del Reglamento (UE) 2016/429 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, relativo a las enfermedades transmisibles de los animales y por el que se modifican o derogan algunos actos en materia de sanidad animal, del artículo 4.1).

No se entiende bien qué razones han llevado a aludir solo a algunas de las normas cabecera de estos grupos normativos mientras se silencia toda referencia específica a otras, ya que en la memoria no se justifica por qué solo se mencionan con la precisión adecuada las que rigen para esas dos materias, estando ausentes de cita las que regulan materias tan importantes como son, de nuevo por ejemplo y por citar normas que están igualmente reguladas por reglamentos de la Unión, las que se ocupan de la carga y descarga a efectos de transporte o los sacrificios en mataderos.

Más en concreto, y estimando ahora conveniente que se citen expresamente no solo en la memoria, sino también al menos en el preámbulo, no se aclara en el texto del proyecto cuál es el derecho aplicable a algunos aspectos que afectan de lleno al régimen de estas explotaciones de intensivo, como son las matanzas cuando no se realizan en matadero, reguladas en el Real Decreto 37/2014, de 24 de enero, que completa el sistema de la Unión establecido en el Reglamento (CE) n.º 1099/2009, en casos de emergencia y de consumo privado, o las actuaciones en las propias granjas en el momento de proceder a su transporte, que están hoy en día reguladas en el Reglamento (CE) n.º 1/2005, de 22 de diciembre de 2004, y en la Guía de Buenas Prácticas para el Transporte de Cerdos de 2018, y que son las aplicables cuando se habla de carga y descarga o traslado de animales.

Algo parecido pasa con el uso o mantenimiento de los biocidas, respecto de los que, dada la importancia que tiene en la formación del personal todo lo referente a la aplicación de biocidas, pues pueden trasladarse fácilmente a la cadena alimentaria, este Consejo de Estado estima oportuno que, al menos en el preámbulo, se cite expresamente el Real Decreto 830/2010, de 25 de junio, por el que se establece la normativa reguladora de la capacitación para realizar tratamientos con biocidas.

Es más, en este último caso, estima el Consejo de Estado que el artículo 4.4.a) y el anexo III deben incluir la formación mínima de manejo de biocidas como contenido de la formación o, al menos, "la interacción" o "introducción" a la normativa aplicable a su conservación y uso en las explotaciones [por parafrasear lo que se afirma respecto de la formación en bienestar animal, como se verá en el subepígrafe V.4 siguiente, ya que en el anexo III no se menciona esta formación, lo que parece que se trata simplemente de un olvido].

V.4.- La conveniencia de aclarar el contenido preciso que el proyecto regula en materia de bienestar animal

Llama la atención el hecho de que hasta ocho veces se hacen referencias al "bienestar animal", pero sin ni siquiera recordar o citar que el contenido de las obligaciones cuyo cumplimiento se impone debe tener por referencia el artículo 4 de la Ley 32/2007 y el señalado Real Decreto 1135/2002:

- en el artículo 4.2, al regular el "veterinario de explotación"; - en el 4.4.a), que remite sin especificar, sino muy genéricamente, a la formación (o experiencia práctica) mínima de todas las personas que trabajan en la explotación; - en el 4.4.b), indirectamente al regular la formación continuada al menos cada 5 años; - en el artículo 5.1.d), al regular la carga y descarga; - en el 5.2.o), al imponer el espacio o zona específica de aislamiento; - en el 6.2, al obligar a integrar el bienestar animal en el denominado Sistema Integral de Gestión de las Explotaciones; - en el anexo III (al que remite el artículo 4.4.a), al mencionar en el punto 2.g), como parte del contenido mínimo de los cursos de formación, "la interacción con el bienestar animal"; y - en el anexo IV (al que remite el artículo 6.1), al especificar que el Sistema Integral de Gestión debe contener el Plan de Formación en materia de bienestar animal, entre otras materias.

Además, la materia está regulada por otra ley distinta de la constantemente citada Ley 8/2003 de sanidad animal: la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el cuidado de los animales en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio, a la que dedica su artículo 4 y todo su título II de normas comunes, que incluye el régimen de infracciones y sanciones.

Ninguna de estas normas aparece en el texto, salvo una breve mención del Real Decreto 1135/2002, en la página 14 de la memoria.

Por tanto, dado que reiteradamente se alude a la normativa de bienestar animal como uno de los grupos normativos cuya aplicación el futuro Real Decreto pretende garantizar y mejorar, estima este Consejo de Estado necesario mencionar en el preámbulo que las numerosas remisiones que se hacen a los largo del articulado a la regulación del bienestar animal deben entenderse hechas a la citada Ley 32/2007 (artículo 4 y concordantes) y al Real Decreto 1135/2002, de 31 de octubre, relativo a normas mínimas para la protección de cerdos (modificado por el Real Decreto 1392/2012, de 5 de octubre) y a la Directiva 2008/120/CE. Incluso podría considerarse directamente la conveniencia de que dicha afirmación se hiciera en el propio artículo 1, para mayor seguridad jurídica.

Además, debe aclararse qué se entiende por formación en "interacción con el bienestar animal" del apartado 2.g del anexo III, ya que, o se forma en bienestar animal, o no se forma en bienestar animal, pero hablar de interacción es demasiado ambiguo y, desde luego, no se interactúa con el bienestar animal. El problema, no explicado en la memoria, deriva probablemente de que la formación en bienestar animal está bastante regulada en el Derecho español, en especial como requisitos para el asesoramiento necesario a efectos de cumplir con la totalidad de dichas normas como condicionalidad de las ayudas de la PAC. Pero si lo que se pretende es no incidir en ese otro grupo normativo, constituido esencialmente por legislación autonómica, a la que se remite desde otras normas estatales, lo que podría hacerse es establecer un nivel introductorio que permita conocimientos mínimos o de menor contenido de los que se adquieren por quienes están más formados y acreditados siguiendo esos otros programas, y dedicar un párrafo en la memoria a explicarlo.

Además, la documentación remitida al Consejo de Estado incluye un aspecto de dicha normativa a la cual no había referencia alguna en el expediente.

Se trata del compromiso de España de aprobar mecanismos para asegurar el cumplimiento de la Recomendación 2016/336 de la Comisión, de 8 de marzo de 2016, de prevención de la caudofagia. Los últimos informes incorporados al expediente dan cuenta de la aprobación de un denominado Plan Nacional, en un proceso puesto en marcha a partir de la auditoría realizada en España del 18 al 22 de septiembre de 2017 (DG/SANTE/2017-6126) con el objeto específico de evaluar las actividades para prevenir la caudofagia y evitar el raboteo rutinario de los cerdos.

En el informe elaborado tras dicha auditoría, la Unidad de Auditorias y Análisis en los Ámbitos de Salud y Alimentos de la Comisión concluyó que, pese a la existencia de una iniciativa para informar sobre los factores de riesgo que, debidamente modificados, podrían permitir revisar los indicadores establecidos en la Recomendación y para elaborar criterios para mejorar el cumplimiento de la Directiva 2008/120/CE, en España "no existe una estrategia nacional definida para reducir la caudofagia o evitar el raboteo rutinario de los cerdos". Para subsanar las deficiencias detectadas durante la auditoría, el borrador de informe incluyó seis recomendaciones y, aunque en un primer momento desde la Comisión Europea se indicó que los países que habían sido auditados no era necesario que elaborasen un Plan de Acción, con fecha de 9 de abril de 2018, se rectificó esta indicación, solicitando la Comisión la presentación de dicho Plan de Acción.

De todo ello se deduce que, adicionalmente a las medidas emprendidas por el sector a partir de dicho Plan que se plasmó en el Documento de carácter voluntario que ha sido incorporado al expediente, es intención de España incluir las acciones que el mismo contiene con carácter vinculante como parte integrante del plan de bienestar animal incluido en el Sistema Integral de Gestión de las Explotaciones a que se refiere el anexo IV.11. Esta estrategia recibió el visto bueno de la Comisión Europea para evitar procedimientos de infracción, si resultaba aprobada la norma ahora sometida a consulta en el año 2019.

Estima correcto este Consejo de Estado el mecanismo propuesto, en especial cuando se afirma su concordancia con las medidas plasmadas en las auditorías realizadas ad hoc.

Lo que no tiene explicación es que nada de ello aparezca en la memoria ni en el preámbulo de la norma, y que el citado apartado 11 del anexo IV tampoco contenga referencia alguna a la Recomendación ni a su documento adjunto, ni tampoco al Plan de Acción acordado con las comunidades autónomas a partir de los trabajos de la "Mesa para la prevención del Raboteo sistemático de cerdos", constituida por acuerdo adoptado en la reunión de coordinación con las mismas, mantenida el 1 de febrero de 2018.

Pues bien, estima el Consejo de Estado, de nuevo, que todo ello, y en particular que a través del Sistema Integral de Gestión dar cumplimiento a la Recomendación 2016/336 de la Comisión y al Plan de Acción nacional, debe expresamente hacerse constar en un párrafo del preámbulo, y más detalladamente en la memoria, aunque sea lógico que no figure expresamente en el articulado ya que se trata de una cuestión tan específica que mencionar estas medidas de prevención de la caudofagia -y no otras más relevantes para el bienestar animal del Real Decreto 1135/2002-, desnaturalizaría el apartado 11 del anexo IV y las menciones y remisiones que al bienestar animal en general se contienen en el anexo II y a lo largo del articulado.

V.5.- El tratamiento de los residuos (en concreto de los estiércoles)

La cuestión que ha sido objeto de mayor debate ha sido la relativa al tratamiento de los estiércoles y al régimen de las balsas, no tanto por el régimen aplicable a efectos de las ayudas de la PAC (apartado 2 del anexo II del Real Decreto 1078/2014, de 19 de diciembre, recientemente modificado -a partir de 2018- por el artículo cuarto del Real Decreto 980/2017, de 10 de noviembre) como, con carácter general, para todos los residuos se reciban o no dichas ayudas (artículo 2.1.e) de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados).

El proyecto remite, en los artículos 7.B y 9.4.a) 2.º, al Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, sobre protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias.

Pero el régimen jurídico de los residuos abarca muchos más aspectos, desde su producción hasta su destino final, imponiendo obligaciones que afectan a la gestión de las explotaciones de porcino, pues se debe planificar por adelantado su reducción y su producción, así como el tipo de instalaciones necesarias para su gestión, habiendo sido la regulación técnica de las balsas y de su vaciado una cuestión muy debatida durante la elaboración del futuro Real Decreto.

Su régimen jurídico está regulado en el artículo 9, al que ha objetado la Dirección General de Biodiversidad y Calidad Ambiental del Ministerio para la Transición Ecológica que ni la regulación que el mismo establece para asegurar la trazabilidad de su gestión ni el régimen aplicable a los operadores que los deben gestionar se ajustan a la Ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados. También otros interesados han puesto de relieve que se producen numerosos problemas en muchas localidades al declararse aplicable expresamente la misma a la gestión de los residuos de estas granjas.

En respuesta a estas observaciones, la explicación que contiene el cuadro adjunto a la memoria se limita a señalar vagamente que, cuando las comunidades autónomas autoricen estas granjas, "tendrán que asegurarse que cumplan con toda la normativa, exigiendo que se traten en instalaciones de tratamiento autorizadas conforme a la misma".

A juicio de este Consejo de Estado, el texto tiene que expresar explícitamente el cumplimiento de dicha ley. Y, en concreto, hacerlo en el artículo 9.4.b) de manera que, además de hablarse del "operador", también se hable de la "instalación autorizada" para realizar el tratamiento o realizarse dentro de la granja, no solo de conformidad con lo que establece el Reglamento (CE) n.º 1069/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por el que se establecen normas sanitarias aplicables a los subproductos animales y los productos derivados no destinados al consumo humano (en el que se habla de operadores) sino también de conformidad, para su aplicación subsidiaria, con lo establecido en la Ley 22/2011 (en la que se habla de instalaciones de tratamiento).

En cualquier caso, en coherencia con este régimen jurídico, debería asegurarse siempre la trazabilidad y, por tanto, que la explotación disponga de la acreditación documental de su entrega y que el operador intermedio o el gestor de la instalación de tratamiento disponga igualmente de documentación o archivo en el que se refleje la fecha, cantidad y origen del estiércol recibido y tratado de acuerdo con las dos regulaciones indicadas (la de subproductos animales no destinados al consumo humano y la de residuos).

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

Además, en coherencia con la observación esencial recién formulada, la necesidad de documentar adecuadamente la trazabilidad de los estiércoles debería reflejarse también en anexo VIII (Libro de registro), añadiéndose un nuevo apartado (que sería el 14) con la obligatoriedad de registrar la trazabilidad del estiércol producido y gestionado, identificando los destinos y cantidades empleadas y, en caso de valorización agronómica, las parcelas a las que se ha destinado. E igualmente, en coherencia con esta necesidad de sujetarlos a dicha ley, debería hablarse de instalaciones de tratamiento (cuando no de operador) en el anexo IV, punto 7.c.iv, dado que, como acertadamente señala el proyecto, debe formar parte del Plan de Gestión del Sistema Integral (y en su caso, por coherencia, añadir quizás otra referencia expresa a estas obligaciones como parte de dicho Sistema Integral, en el artículo 16.3).

V.6.- Las emisiones a la atmósfera y el cumplimiento del Programa Nacional de Control de la Contaminación Atmosférica 2019-2022 (PNCCA) y los Acuerdos de París de 2015

Habiéndose aprobado el PNCCA el 27 de septiembre de 2019, y estando cercano a aprobarse el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030 (PNIEC), el proyecto también se ocupa de intentar planificar la progresiva reducción de emisiones de amoníaco para ajustarlas al mismo.

En este sentido, el párrafo octavo del preámbulo subraya que "[e]n particular, España debe incorporar compromisos de reducción de amoniaco y otros gases contaminantes y partículas volátiles en virtud de la Directiva (UE) 2016/2284 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, relativa a la reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos, por la que se modifica la Directiva 2003/35/CE y se deroga la Directiva 2001/81/CE".

Y posteriormente, en el penúltimo (trigésimoquinto párrafo) se vuelve a mencionar la citada directiva para señalar que se incorporan compromisos de reducción de amoniaco y otros gases contaminantes y partículas volátiles en virtud de la misma.

La precitada Directiva (UE) 2016/2284 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, ha sido incorporada al ordenamiento jurídico nacional mediante el Real Decreto 818/2018, de 6 de julio, sobre medidas para la reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos, como se ocupa de recordar la memoria. Pero en el texto del preámbulo, si bien se menciona este real decreto en su párrafo vigesimoquinto, lo hace de manera totalmente tangencial y sin explicar que se trata precisamente del real decreto de transposición de la misma.

Por ello, deben coordinarse los tres párrafos indicados para que quede adecuadamente recogida la mención de que la Directiva está ya incorporada al Derecho interno español, precisamente por dicho real decreto, que no solo constituye una norma de desarrollo de legislación interna sino también transpone aquella. Es más, sería deseable ampliar la explicación ofrecida acerca de la forma de adecuar el régimen de las granjas porcinas intensivas a la normativa en materia de reducción de emisiones incluyendo la referencia a los objetivos fijados por España.

Pero la cuestión más relevante son los contenidos al respecto de las Mejores Técnicas Disponibles (MTD) que deben aplicarse en los Sistemas Integrados de Gestión que, según el artículo 2.2.k), son: "las definidas en el artículo 3 del Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación".

Dichas MTD han sido ya aprobadas mediante la Decisión de Ejecución (UE) 2017/302 de la Comisión, de 15 de febrero de 2017 (junto a las MTD para las explotaciones de aves de corral) y, de nuevo, llama la atención que dicha decisión, mencionada en la memoria, desaparezca del preámbulo cuando el mismo se refiere a dichas MTD en los párrafos vigésimo quinto y vigésimo sexto.

Con independencia de corregir esos párrafos y de mencionar la Decisión expresamente en el preámbulo, además de dar al PNCCA por aprobado con la cita del acuerdo del Consejo de Ministros, la regulación que se hace de los plazos para implantar dichas MTD (para, con ellas, conseguir la reducción prevista para 2029 y 2030 de emisiones) en la disposición final cuarta, en especial la que figura en su apartado e), ha sido cuestionada por el Ministerio para la Transición Ecológica, porque el plazo normal de renovación de las licencias sometidas a autorización ambiental integrada (legislación de la que derivan todas las MTD en distintos sectores) es de cinco años; por tanto, las explotaciones porcinas sometidas a dicho tipo de autorización tendrían necesariamente que haber implantado las nuevas MTD de la Decisión 2017/302 bastante antes del año 2025.

Ahora bien, el proyecto de Real Decreto no se aplica solo a dichas explotaciones sometidas a autorización ambiental integrada, respecto de las cuales no hay duda (aunque podría aclararse mejor en el preámbulo) que tendrán que sujetarse a su legislación propia, la citada Ley de prevención y control integrados de la contaminación, y, en su caso, aplicar dichas MTD. Por el contrario, según el proyecto sometido a consulta, las normas son aplicables en general a las instalaciones de más de 120 UGM (artículo 10.2), pues lo que se pretende en el mismo extender las MTD a un ámbito más amplio, incluyendo más explotaciones y no solo las sometidas a dicho tipo de autorización ambiental integrada.

Por tanto, en sí mismo, dicho apartado e) de la disposición final cuarta no sería legalmente objetable por este motivo.

Cuestión distinta es que los requisitos en materia de reducción de emisiones para las explotaciones existentes que establece el artículo 10.2, sólo entren en vigor a partir del 1 de enero de 2025, para explotaciones ya existentes (apartado d) de la citada disposición final cuarta) e incluso que la cifra de implantación de las MTD del apartado e) pudiera no ser la más oportuna. Y es que, si se mantuviera el plazo transitorio hasta el año 2025 para la reducción de emisiones, se podrían sobrepasar los límites máximos de emisión del PNCCA y del PNIEC, instrumentos todos ellos previstos para alcanzar determinados objetivos en los años 2029 y 2030.

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

Por consiguiente, debe establecerse algún sistema por el que los plazos establecidos en los apartados b), c), d) y e) de la disposición final cuarta queden sometidos a un régimen que permita, durante el año 2025 evaluar los resultados de la aplicación de las MTD y la reducción de emisiones lograda tras las correspondientes reformas en las infraestructuras de las instalaciones existentes. De esta manera, a finales de dicho año 2025, si fuera necesario, se establecerían medidas adicionales para que en el periodo 2026-2029 se puedan reducir escalonadamente, todavía más, las emisiones a efectos de asegurar en cualquier caso que los objetivos derivados del Acuerdo de París para los años 2029 y 2030 se van a cumplir.

Relacionado con este problema está el relativo a la objeción también formulada por el Ministerio para la Transición Ecológica en el sentido de que el abanico de MTD que figura en el anexo VII se dé por cerrado y no se deje tan abierto. A ello ha argumentado el ministerio proponente que, sin perjuicio, de nuevo, de que las MTD aplicables a las explotaciones sometidas a autorización ambiental integrada se sometan necesariamente a la Decisión de Ejecución (UE) 2017/302, en general para el resto de las explotaciones a las cuales se les va a exigir MTD por medio del Sistema Integral de Gestión, conviene dejar la lista abierta puesto que las innovaciones técnicas que se están produciendo en este campo están avanzando con tal rapidez que no es descartable el desarrollo de nuevas MTD. Dicho argumento parece suficientemente razonable como para mantener la redacción del texto propuesto.

VI.-

Por lo demás, respecto del resto del articulado, se formulan las siguientes observaciones:

- Dado que, pese a su nombre, el Real Decreto que ahora se deroga (el 324/2000) solo se aplica desde el año 2009 a las explotaciones intensivas, el párrafo segundo del preámbulo podría decir:

"El Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, por el que se establecen normas básicas de ordenación de las explotaciones porcinas [intensivas], es uno de los...".

- El párrafo vigesimoséptimo del preámbulo debe decir "... 715/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo..."

- Parece claro que el proyecto se aplica a las granjas de cría de jabalíes, aunque sea con fines cinegéticos o, incluso, potencialmente a los cerdos vietnamitas, animales que son en muchos países animales de compañía.

Ello se deduce del artículo 1.2 al aplicarlo a toda la familia "Suidae" y por ello el preámbulo debe dejarlo bien claro, pues da la sensación de que no les resulta aplicable.

Desde luego, debe serlo a los jabalíes y parece que también a los vietnamitas, salvo que la peculiar alusión a la exclusión de los núcleos zoológicos del apartado 3.c) del artículo 1 parece pretender que se quiere excluir a estos últimos, lo cual debe aclararse (y sin prejuzgar necesariamente que, al ser dichos cerdos vietnamitas, y puede que otros cerdos de pequeño tamaño a veces, al menos potencialmente, animales de compañía, su régimen no necesariamente es el de los núcleos zoológicos, lo que es una cuestión que se decidirá con la nueva regulación de estos núcleos que sigue pendiente de una modernización de su contenido que sigue siendo preconstitucional pese a ser legislación básica).

- En el artículo 2.2.a), inciso final, debe utilizarse un término más adecuado que el de "aparecen" para referirse a las cifras del anexo I.

- En el artículo 5.1 se incluyen dos requisitos demasiado imprecisos, el 5.1.a) ("La superficie de terreno ocupada por la explotación debe ser adecuada para permitir el correcto desempeño de la actividad ganadera") y el 5.1.h) ("La explotación en su conjunto deberá optimizar el uso de energía, y minimizar en la medida de lo posible los ruidos, partículas, polvo y olores que se generen"), por lo que podría considerarse la conveniencia de introducir unos criterios mínimos que permitan acotar la configuración de los mismos.

- El párrafo segundo del artículo 9.1 debe decir "... acompañarse de la adopción...".

- En el artículo 15.2 parece que debería hablarse de "orientación o clasificación zootécnica" pues esos son, ambos, los términos utilizados en el artículo 3.2.

- Debería mencionarse en el preámbulo que el Reglamento (CE) n.º 764/2008 va a ser sustituido en abril de 2020 por el Reglamento (UE) 2019/515 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de marzo de 2019, relativo al reconocimiento mutuo de mercancías comercializadas legalmente en otro Estado miembro y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 764/2008, que establece un sistema bastante diferente al de este último, que va a desaparecer del ordenamiento.

- En la disposición final segunda debe mencionarse, en su último párrafo, que los títulos a los que se alude de manera tan genérica es el título (no los títulos) del artículo 149.1.13.ª, pues ello se deduce de la disposición final primera del Real Decreto 1221/2009, que es el modificado por la disposición final primera del proyecto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales relativas a la necesidad de ajustar el texto a la Ley 22/2011 en el sentido indicado en el epígrafe V.5 y la de asegurar que los plazos de los apartados b), c), d) y e) de la disposición final cuarta van a permitir cumplir los objetivos de emisiones fijados para 2029 y 2030 según se indica en el epígrafe V.6, y consideradas las restantes observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 12 de diciembre de 2019

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.