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El Consejo de Estado en Pleno, en sesión celebrada el día 28 de noviembre de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V. E. de 19 de septiembre de 2019, cuya entrada se registró el día 23 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto sobre extracciones marítimas.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto sobre extracciones marítimas.

El proyecto consta de un preámbulo, treinta y seis artículos, tres disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

El preámbulo comienza con la cita del título VI de la Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima, dedicado a los accidentes de la navegación. Dentro de este título, el capítulo IV regula el régimen jurídico de los bienes naufragados o hundidos y se divide en dos secciones: la primera dedicada a los derechos de propiedad y la segunda, al régimen a que deben sujetarse las extracciones marítimas. El desarrollo de este último régimen constituye el objeto del Real Decreto proyectado.

La regulación de las extracciones marítimas -continúa el preámbulo- cobra especial importancia por las muchas implicaciones que tiene. De entrada, los buques y otros bienes naufragados o hundidos continúan siendo objeto del derecho de propiedad, y la extracción de sus restos puede representar un beneficio económico. Además, su presencia puede suponer un obstáculo para la navegación, el tráfico portuario o la pesca y representar un riesgo de contaminación marina, por lo que el artículo 369 de la Ley de Navegación Marítima dispone que las normas que regulan su remoción serán, en todo caso, de aplicación preferente. En fin, los buques y embarcaciones hundidos pueden ser objeto de salvamento si las tareas para reflotarlos se inician inmediatamente, o pueden tener naturaleza de bienes de comercio prohibido o restringido, buques de Estado o de guerra o formar parte del patrimonio cultural. En todos estos casos deberán aplicarse las normas específicas previstas por el ordenamiento jurídico.

El proyecto de Real Decreto se dicta con base en la habilitación conferida al Gobierno en el apartado 2 de la disposición final novena de la Ley de Navegación Marítima. En cuanto al desarrollo del régimen de extracciones marítimas, el preámbulo subraya que el legislador ha optado por mantener la tradicional competencia de la Armada para autorizar las operaciones de exploración, rastreo, localización y extracción de los buques y bienes naufragados o hundidos, "reconociendo su condición de actor especialmente cualificado por su conocimiento del entorno marítimo y por estar dotado de los medios adecuados (buques de vigilancia y científicos, bases de datos cartográficas, archivos, etc.) para garantizar, junto con otros agentes, la protección de tales restos frente a los múltiples intereses que pueden representar". Con esta finalidad, se regulan con detalle las autorizaciones para la exploración, rastreo y localización de buques y bienes naufragados o hundidos, a fin de facilitar las actividades de inspección y evitar que, por esta vía, se encubran operaciones de expolio del patrimonio cultural subacuático como ha sucedido en ocasiones en el pasado.

En lo que respecta a la extracción de buques y bienes naufragados o hundidos, el Real Decreto proyectado diferencia según sean de propiedad privada o se haya producido la prescripción adquisitiva a favor del Estado, regulada en el artículo 374 de la Ley de Navegación Marítima. En este último supuesto, el artículo 380 del mismo cuerpo legal dispone que, cuando la propiedad de los buques o bienes corresponda al Estado y no le conviniere su extracción o aprovechamiento directo, la Armada podrá concederla mediante concurso con arreglo a la legislación de patrimonio de las Administraciones públicas. En este sentido, el Real Decreto proyectado adapta a las particularidades propias de la materia las normas para la enajenación de bienes patrimoniales por concurso que regula el Reglamento General de la Ley 33/2003, de 3 noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto.

En cuanto a los buques de Estado españoles, el artículo 382.2 de la Ley de Navegación Marítima atribuye a la Armada la competencia para autorizar las operaciones de exploración, rastreo, localización y extracción. El proyecto de Real Decreto regula con detalle estas operaciones, así como las medidas de protección, que se basan en criterios propios del patrimonio cultural subacuático tales como la conservación in situ y el respeto a los restos humanos. En este sentido, la extracción solo se prevé cuando concurran razones históricas, culturales, de vulnerabilidad o de otra índole que lo aconsejen. Además, se especifica que, cuando los buques de Estado españoles formen parte del patrimonio cultural subacuático, la intervención de la Armada deberá coordinarse con la de las autoridades que resulten competentes por aplicación de la legislación sobre patrimonio histórico y cultural.

Por último, el preámbulo concluye que el Real Decreto proyectado se ha tramitado correctamente y cumple los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. El proyecto figuraba incluido en el Plan Anual Normativo de 2018, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 25 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y, con su aprobación, quedará derogado el capítulo IV del título II de la Ley 60/1962, de 24 de diciembre, que regula cuestiones relativas a la jurisdicción y procedimiento en materia de auxilios, salvamento, remolques, hallazgos y extracciones marítimas (actualmente en vigor en virtud de la disposición final tercera, apartado 1, del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante). En fin, el texto se eleva al Consejo de Ministros como propuesta conjunta de los Ministros de Defensa y de Fomento.

El articulado del Real Decreto se divide en seis capítulos. El capítulo I agrupa las disposiciones generales y comienza por definir su objeto como el desarrollo del régimen de las extracciones marítimas regulado en el título VI, capítulo IV, sección 2ª, de la Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima (artículo 1). A continuación, describe su ámbito de aplicación (artículo 2.1), del que excluye a los bienes y embarcaciones de propiedad particular que naufraguen o se hundan dentro del dominio portuario estatal, a los que se aplicará la legislación portuaria (artículo 2.2). En cuanto a los restos de buques de guerra extranjeros naufragados o hundidos en "espacios marítimos españoles", el Real Decreto remite a lo dispuesto en el artículo 382, apartado 3, de la Ley de Navegación Marítima (artículo 2.3). Por último, se indica que los convenios que suscriba el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, respecto a buques de guerra extranjeros hundidos o naufragados en espacios marítimos españoles, "estarán encaminados a establecer un marco de colaboración con el Estado del pabellón que permita la contribución y participación de las instituciones españolas en el estudio, investigación y protección del pecio de que se trate". El artículo 3 extiende la aplicación de las normas sobre buques y embarcaciones de Estado a las aeronaves de Estado naufragadas o hundidas y el artículo 4 especifica que, en los procedimientos regulados en el Real Decreto proyectado, el silencio tendrá carácter desestimatorio, de conformidad con los artículos 24 y 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

El capítulo II está dedicado a las operaciones de exploración, rastreo y localización de buques y bienes de propiedad particular naufragados o hundidos en las aguas interiores marítimas o en el mar territorial españoles. Estas operaciones se sujetan a autorización previa de la Armada, que la otorgará a quien acredite ser el propietario de los bienes o, en otros casos, de forma discrecional y no exclusiva (artículo 5). Las solicitudes deberán dirigirse al Almirante de Acción Marítima con especificación de los datos que se indican en el artículo 6 y las resoluciones deberán recaer en el plazo máximo de dos meses, con posibilidad de recurso ante el Almirante Jefe de Estado Mayor de la Armada (artículo 7). De las autorizaciones concedidas se deberá dar cuenta a la Delegación del Gobierno correspondiente, así como a los ministerios competentes en materia de costas y marina mercante; además, podrá condicionarse la autorización a que los trabajos se desarrollen en presencia de un representante de la Armada o de la Administración pública (artículo 7, apartados 5 y 6). Será necesario comunicar el inicio de los trabajos, facilitar las tareas de vigilancia e inspección y, al finalizar las operaciones, presentar un informe con su resultado (artículo 8).

El capítulo III regula las operaciones de extracción de buques y bienes de propiedad particular naufragados o hundidos en las aguas interiores marítimas o en el mar territorial españoles. En primer lugar, se especifica que la extracción, mientras no se produzca la prescripción adquisitiva a favor del Estado prevista en el artículo 374.1 de la Ley de Navegación Marítima, se concederá a sus propietarios o a los terceros con los que aquellos hayan concertado un contrato de cualquier clase válido en Derecho (artículo 9). Al igual que en el capítulo anterior, las solicitudes se dirigirán al Almirante de Acción Marítima con la información que se indica (artículo 10) y, además, deberán acompañarse de un proyecto de extracción (artículo 11) y de un estudio económico-financiero (artículo 12). La instrucción del procedimiento incluirá un trámite de información pública y alegaciones, además de una fase de informes en la que cobra especial importancia el informe preceptivo y vinculante de los ministerios competentes en materia de marina mercante y costas y medio marino (artículo 13). La resolución deberá recaer en el plazo de dos meses y podrá tener carácter desestimatorio cuando no se acrediten los derechos de propiedad, exista riesgo de contaminación o daño marino o cuando exista un interés público (artículo 14). En caso de concederse, la autorización podrá fijar las condiciones y plazos en que deberá llevarse a cabo la extracción y su contenido deberá comunicarse a la Delegación del Gobierno, la Capitanía Marítima y la Demarcación de Costas competentes por razón del lugar. Por último, el inicio de los trabajos deberá ponerse en conocimiento de la autoridad que designe la Armada, con la obligación de facilitar en todo momento las tareas de vigilancia e inspección. Si la extracción no se inicia o finaliza en los plazos previstos por causa imputable al interesado, se revocará la autorización y volverá a correr el plazo de prescripción adquisitiva a favor del Estado previsto en el artículo 374 de la Ley de Navegación Marítima (artículo 15).

El capítulo IV desarrolla las operaciones de extracción de buques y bienes propiedad del Estado. Con carácter preliminar, se regula la tramitación de un expediente previo para determinar la existencia de bienes cuya propiedad haya prescrito a favor del Estado, así como la conveniencia de su extracción. A estos efectos, se evacuará un trámite de información pública y alegaciones; se solicitarán cuantos informes se consideren necesarios (y, en todo caso, los informes vinculantes de los ministerios competentes por razón de la materia) y se elevará una propuesta de resolución que se pronuncie acerca de la necesidad o conveniencia de llevar a cabo la extracción directamente por el Estado o de adjudicarla mediante concurso (artículo 16). La adjudicación mediante concurso se acordará cuando la extracción o el aprovechamiento no convenga al Estado y llevará implícita la declaración de alienabilidad del buque o bienes de que se trate (artículo 17). A continuación, se elaborará un pliego de condiciones (artículo 18) y se publicará la convocatoria (artículo 19), con apertura de un plazo para la presentación de proposiciones (artículo 20). Una vez concluya este plazo, se constituirá una mesa de licitación (artículo 21) y, en la fecha y lugar que se determinen, se procederá a la apertura de sobres (artículo 22) para valorar la oferta más ventajosa según su proposición económica (artículo 23), con arreglo a los criterios de valoración que se establecen (artículo 24). Todos los licitadores deberán constituir una garantía equivalente al 10% del tipo de licitación, que será retenida a quien resulte adjudicatario provisional (artículo 25). Finalmente, el adjudicatario y el Almirante de Acción Marítima formalizarán el contrato de acuerdo con las condiciones del pliego y con indicación expresa del plazo para llevar a cabo la extracción, la posibilidad de prórroga y la entrega del precio (artículo 26). Una vez formalizado el contrato, se procederá a su ejecución, con obligación de dar cuenta a la autoridad del inicio de los trabajos y de informar de cuantas incidencias se produzcan (artículo 27) y de facilitar las labores de vigilancia e inspección (artículo 28). Si los trabajos de extracción no se inician en el plazo previsto, se suspenden sin autorización o se incumplen las condiciones exigidas en el contrato, el Almirante de Acción Marítima acordará la resolución del mismo (artículo 29).

El capítulo V está integrado por un solo artículo, dedicado a las operaciones de extracción de bienes de comercio prohibido o restringido (artículo 30). Su única previsión es que la extracción de armas, municiones, explosivos u otro material militar que pueda afectar a la Defensa Nacional, así como de objetos pertenecientes al patrimonio cultural subacuático y demás bienes de comercio prohibido o restringido, se regirá por las normas especiales que resulten de aplicación en cada caso. A estos efectos, se especifica que los contratos que deba celebrar la Armada con personas físicas o jurídicas se regirán por las normas reguladoras de contratos del sector público.

El capítulo VI regula las operaciones de exploración, rastreo, localización y extracción de buques y embarcaciones de Estado españoles naufragados o hundidos. En primer lugar, se establece un "deber de respeto" de los restos que constituyan lugares de enterramiento permanente de las dotaciones de los buques y embarcaciones, lo que obliga a evitar perturbaciones innecesarias y a priorizar la conservación in situ, salvo cuando concurran razones históricas, culturales, de vulnerabilidad o de otro tipo que aconsejen la extracción (artículo 31). A estos efectos, la Armada fomentará la protección de los restos mediante acciones para su localización, identificación, estudio, catalogación, vigilancia y control (artículo 32). Cuando sea necesario proceder a su remoción por constituir un obstáculo para la navegación o el tráfico portuario, la autoridad competente deberá ponerlo en conocimiento de la Armada para que adopte las medidas de conservación necesarias (artículo 33). Las operaciones de exploración, rastreo y localización deberán ser autorizadas por la Armada, en la forma prevista en el capítulo II del Real Decreto proyectado (artículo 34), y la extracción, cuando sea necesaria, se llevará a cabo por la Armada, con sus propios medios o a través de un contrato de servicios (artículo 35). En fin, cuando los buques y embarcaciones de Estado formen parte del patrimonio cultural subacuático, las operaciones de exploración, rastreo, localización y estudio requerirán, además, la autorización previa de la autoridad competente según la legislación sobre patrimonio histórico y cultural. La extracción, en su caso, será realizada por la Armada, con medios propios o a través de un contrato de servicios (artículo 36).

La disposición adicional primera aclara que las medidas incluidas en la norma proyectada no podrán suponer incremento de dotaciones, retribuciones u otros gastos de personal.

La disposición adicional segunda autoriza al titular del Ministerio de Defensa a determinar la autoridad de la Armada a la que corresponda el ejercicio de las competencias atribuidas al Almirante de Acción Marítima cuando sea necesario como consecuencia de cambios en la estructura orgánica de la Armada.

La disposición adicional tercera permite encomendar las labores de la mesa de licitación, a las que se refiere el artículo 21, a los órganos permanentes de la Armada que tengan competencias para la enajenación de bienes o materiales. En estos órganos se integrarán los vocales a que se refiere el artículo 21.1 cuando no formen parte de los mismos.

La disposición transitoria única establece que los expedientes administrativos sobre extracciones marítimas que se encuentren en tramitación en la fecha de entrada en vigor del Real Decreto proyectado se regirán por las disposiciones de la Ley 60/1962, de 24 de diciembre, que regula los auxilios, salvamentos, remolques, hallazgos y extracciones marítimos, así como por el Decreto 984/1967, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento para la aplicación de dicha ley.

La disposición derogatoria única abroga el capítulo IV del título II de la citada Ley 60/1962 y el capítulo V de su Reglamento de desarrollo, aprobado por el Decreto 984/1967. Asimismo, se derogan cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en el Real Decreto proyectado.

La disposición final primera señala que la norma proyectada se aprueba al amparo de la competencia exclusiva del Estado en materia de marina mercante (artículo 149.1.20.ª de la Constitución) y de Defensa y Fuerzas Armadas (artículo 149.1.4.ª de la Constitución).

La disposición final segunda habilita a los titulares de los Ministerios de Defensa y de Fomento para dictar las normas que sean necesarias para el desarrollo del Real Decreto en el ámbito de sus respectivas competencias.

La disposición final tercera establece que la norma entrará en vigor a los dos meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

SEGUNDO.- El proyecto de Real Decreto se acompaña de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo.

La memoria explica, en términos similares a los del preámbulo, que la norma proyectada desarrolla las previsiones del título VI de la Ley de Navegación Marítima, dedicadas al régimen de extracciones marítimas (sección segunda del capítulo IV) e insiste en que la Ley mantiene la tradicional competencia de la Armada para autorizar las operaciones de exploración, rastreo, localización y extracción de los buques y bienes naufragados o hundidos. Esta competencia, además, no supone una variación sustancial de lo que la Armada hace actualmente al amparo de la Ley 60/1962.

Para justificar la oportunidad de la propuesta, se parte de la habilitación legal al Gobierno para desarrollar la Ley de Navegación Marítima en materia de extracciones marítimas (disposición final novena, apartado 2 de la Ley), y se enfatiza la necesidad de regular con detalle las autorizaciones para las operaciones de exploración, rastreo y localización de buques y bienes naufragados o hundidos, para facilitar las tareas de inspección y evitar que puedan encubrir la búsqueda de bienes que forman parte del patrimonio cultural para su futuro expolio. Además, se indica que ha sido necesario adoptar normas específicas para regular la extracción de bienes cuya propiedad haya prescrito a favor del Estado, así como para la protección de los buques de Estado españoles naufragados o hundidos, con aplicación de los criterios del patrimonio cultural subacuático (conservación in situ y respeto a los restos humanos), limitando su extracción a los supuestos en que concurran razones históricas, culturales, de vulnerabilidad o de otro tipo que así lo justifiquen.

En función de estos objetivos, la memoria señala que no se han contemplado alternativas a la regulación proyectada. Subraya, además, que el proyecto figuraba en el Plan Anual Normativo de 2018.

Después de analizar la base jurídica y rango del proyecto y describir su contenido, la memoria se detiene en los aspectos principales de su tramitación. Explica que el borrador inicial fue elaborado por un grupo de trabajo formado por diversos representantes de la Armada (Estado Mayor, Flota, Tribunal Marítimo Central y Asesoría Jurídica del Cuartel General) y, una vez acordado un texto, se inició formalmente el proceso de producción normativa en julio de 2015. Dada la fecha de inicio del expediente, no se evacuó el trámite de consulta previa actualmente previsto en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en la redacción dada por la disposición final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (que entró en vigor el 1 de octubre de 2016).

Tras una primera fase de informe, la tramitación quedó paralizada por motivos de oportunidad. En 2018 se elaboró un nuevo texto, que desde entonces se tramitó como propuesta conjunta de los Ministros de Defensa y de Fomento. "[E]llo se fundamenta -aclara la memoria- en la disposición final tercera del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, cuyo apartado 1 habilita al Gobierno a propuesta conjunta de los Ministros de Defensa y Fomento para modificar o derogar las disposiciones contenidas en el título II de la Ley 60/1962, de 24 de diciembre, por la que se regulan los auxilios, salvamentos, remolques, hallazgos y extracciones marítimos".

Desde entonces, se recabaron nuevos informes de distintos ministerios y se sometió el proyecto a trámite de audiencia e información pública a través de su publicación en el portal web del Ministerio de Defensa entre los días 2 y 22 de marzo de 2018. Dada la materia regulada, no se consideró necesario recabar directamente la opinión de organizaciones o asociaciones que pudieran representar a personas cuyos derechos o intereses legítimos pudieran verse afectados.

En fin, la memoria concluye que la norma proyectada respeta en lo sustancial las competencias que actualmente ejerce la Armada y únicamente le atribuye "una nueva responsabilidad en materia de protección de buques y embarcaciones de Estado españoles naufragados o hundidos, como consecuencia de su declaración como bienes de dominio público estatal, inalienables, imprescriptibles e inembargables y, sobre todo, que continúan gozando de inmunidad de jurisdicción". Esta nueva responsabilidad, sin embargo, "se considera compatible y complementaria con las propias funciones de la Armada en materia de vigilancia y seguridad marítima", por lo que no se prevé que conlleve un incremento de su actividad ni que vaya a ocasionar gastos adicionales de dotaciones ni retribuciones ni otros gastos de personal. En todo caso, aclara que los posibles costes podrían absorberse con el presupuesto ordinario, y las eventuales necesidades de personal, con trasvases de plantilla o comisiones de servicio. Otros impactos considerados - por razón de género; en la infancia, adolescencia o la familia; en el ámbito social y medioambiental; en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación o accesibilidad de personas con discapacidad- se consideran nulos.

TERCERO.- Se ha remitido al Consejo de Estado el expediente instruido para la elaboración de la norma, en el que obran los siguientes documentos:

1) Inicio del expediente normativo: primera versión del proyecto e informes de la Armada

El 22 de febrero de 2015, el Almirante Jefe de Estado Mayor de la Armada dio orden de incoar el expediente normativo. La primera versión del proyecto fue elaborada por un grupo de trabajo constituido en el Estado Mayor de la Armada. Esta primera versión fue enviada por la División de Planes del Estado Mayor de la Armada a la Asesoría Jurídica del Cuartel General de la Armada (que emitió informe el 28 de mayo de 2015), al Tribunal Marítimo Central de la Armada (que no formuló observaciones), al Cuartel General de la Flota (que presentó escrito el 19 de mayo de 2015), a la Dirección de Asuntos Económicos de la Armada (que formuló algunas consideraciones en informe de 19 de mayo de 2015) y a la Intervención Delegada Central en el Cuartel General de la Armada (que emitió informe el 25 de mayo de 2015).

En general, las observaciones se centraron en la necesidad de mayor precisión en el título de la norma, la redacción del preámbulo, la determinación de la autoridad competente de la Armada y mejoras en la sistemática.

El centro proponente aceptó la mayoría de estas observaciones y las trasladó al proyecto normativo. Únicamente se rechazaron algunas propuestas formuladas por la Intervención Delegada y la Dirección de Asuntos Económicos, por las razones que constan en un informe emitido al efecto. Entre ellas, figuran las de especificar la titulación exigida al técnico competente para suscribir el proyecto de extracción o la de precisar los requisitos que deben reunir los instructores de los expedientes administrativos.

2) Informes del Ministerio de Defensa y de otros ministerios

Modificado el texto inicial con las observaciones recibidas, fue remitido para informe a la Intervención General de la Defensa (que informó el 29 de septiembre de 2015), a la Asesoría Jurídica General de la Defensa (que informó el 1 de octubre de 2015) y a diversos órganos directivos del Ministerio de Defensa, que no formularon observaciones (la Dirección General de Asuntos Económicos, la Subdirección General de Publicaciones y Patrimonio Cultural y la Dirección General de Infraestructura).

Asimismo, se recabaron los informes de los Ministerios de Educación, Cultura y Deporte (de 1 de octubre de 2015); de Hacienda y Administraciones Públicas (de 13 de octubre de 2015); Fomento (de 12 de noviembre de 2015); y de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (de 19 de noviembre de 2015).

3) Nueva versión del texto y trámite de audiencia

Las anteriores observaciones fueron recogidas en su mayoría y dieron lugar a una tercera versión del proyecto de Real Decreto cuya tramitación, sin embargo, se vio paralizada hasta el año 2018. En marzo de ese año -y con el informe favorable de la Asesoría Jurídica General de la Defensa- se reanudó el procedimiento con la evacuación del trámite de audiencia pública. Para ello, se publicaron en el portal web del Ministerio de Defensa el proyecto de Real Decreto y la memoria del análisis de impacto normativo, sin que conste que se hayan recibido alegaciones.

El 30 de julio de 2018, el Almirante Jefe de la División de Planes del Estado Mayor de la Armada emitió un informe en el que justificaba que el nuevo texto recogía la mayoría de las observaciones recibidas de los distintos ministerios con la única excepción de una sugerencia del entonces Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, que sugería incluir la extracción de buques de Estado que formen parte del patrimonio cultural español entre las operaciones sujetas a autorización previa. Como explica el informe:

"En lo que se refiere a los "buques y embarcaciones de Estado españoles naufragados o hundidos" en el proyecto se establece una clara distinción entre el régimen general aplicable a las operaciones de exploración, rastreo y localización (objeto del artículo 34) y las operaciones de extracción (artículo 35), distinción que tiene también su reflejo en los dos apartados del artículo 36 cuando tales restos formen parte del patrimonio cultural subacuático. Las primeras actividades (exploración, rastreo y localización) son las únicas que cabe autorizar a los particulares. Las segundas (extracción) no se autorizan; es la Armada la que, cuando sea necesario (...) podrá realizarla con medios propios, mediante convenio de colaboración con otras entidades públicas y privadas o, en su caso, a través de un contrato de servicios".

4) Tramitación como iniciativa conjunta de los Ministerios de Defensa y de Fomento, nuevos informes y autorización previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública

Como explica la memoria, en esta última fase del procedimiento normativo se decidió tramitar la norma como propuesta conjunta de los Ministerios de Defensa y de Fomento. En este sentido, el 8 de noviembre de 2018, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento formuló nuevas observaciones al texto de Real Decreto y a la memoria. Recogidas todas ellas, manifestó su conformidad el 22 de marzo de 2019.

El 15 de abril de 2019 emitió informe la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa con varias observaciones a la memoria.

Solicitada aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, su Secretaría General Técnica remitió, sucesivamente, dos informes con observaciones al proyecto (en fechas 25 de abril y 13 de junio de 2019). Las principales observaciones fueron aceptadas, con la única excepción de la propuesta de atribuir carácter positivo al silencio. Como explica con detalle la memoria, la propia Ley 39/2015, de 1 de octubre, exceptúa la regla general de silencio positivo "en los procedimientos [...] cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público [...], [o] impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente". A este respecto, subraya que el proyecto regula el ejercicio de facultades relativas al dominio público, afecta a la protección del medioambiente y, además, incide en la conservación del patrimonio cultural subacuático, cuya protección viene determinada por normas de Derecho internacional.

Tras aceptar estas justificaciones, el Ministerio de Política Territorial y Función Pública concedió la aprobación previa el 30 de agosto de 2019.

5) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa

Este informe, emitido el 3 de septiembre de 2019, manifiesta su parecer favorable y no formula observaciones a la norma proyectada.

Y, en tal estado la tramitación del expediente, V. E. acordó remitirlo al Consejo de Estado para dictamen.

A la vista de estos antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones:

I

Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto sobre extracciones marítimas. La norma proyectada desarrolla las previsiones del capítulo IV ("De los bienes naufragados o hundidos"), sección segunda ("Del régimen de las extracciones"), del título VI de la Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima.

II

El expediente inició su tramitación antes de la entrada en vigor de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, por lo que la norma aplicable al procedimiento es el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en su redacción anterior a la reforma de 2015 (así resulta de la disposición transitoria tercera de la Ley 40/2015).

El proyecto normativo ha sido impulsado por la División de Planes del Estado Mayor de la Armada, si bien desde 2018 se ha tramitado como propuesta conjunta de los Ministerios de Defensa y de Fomento, para dar cumplimiento a lo dispuesto en la disposición final tercera del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, a cuyo tenor:

"1. Las disposiciones contenidas en el título II de la Ley 60/1962, de 24 de diciembre, que regula cuestiones relativas a la jurisdicción y procedimiento en materia de auxilios, salvamento, remolques, hallazgos y extracciones marítimas, continuarán en vigor en calidad de normas reglamentarias y podrán ser derogadas o modificadas por el Gobierno a propuesta conjunta de los Ministros de Defensa y Fomento".

El dilatado plazo de tramitación de la norma -más de cuatro años- obedece a las razones de oportunidad política que se hacen constar en la memoria. En todo caso, las sucesivas paralizaciones y reanudaciones del expediente normativo han sido aprovechadas por el centro proponente para recabar un significativo número de informes procedentes de distintos departamentos ministeriales, lo que ha contribuido a mejorar el proyecto en varios aspectos. Las observaciones recibidas han sido en su mayor parte aceptadas y así lo refleja el texto sometido a consulta. Aquellas que no lo han sido figuran enumeradas en la memoria junto con las razones que, en cada caso, han justificado su rechazo.

A este escenario de demora se añade que el Gobierno se encuentra actualmente en funciones. Como ha recordado el Consejo de Estado en otras ocasiones, "cuando el Gobierno se encuentra en funciones, si decide adoptar alguna medida que pudiera exceder del despacho ordinario de los asuntos públicos -y, en particular, en el caso de adopción de disposiciones generales-, debe justificar adecuadamente la urgencia o las razones de interés general que amparan su adopción, lo que, en el caso de las disposiciones generales encontraría natural acomodo en la memoria del análisis de impacto normativo" (dictamen del Consejo de Estado n.º 12/2016, de 4 de febrero). En el expediente sometido a consulta no se invocan razones de urgencia o de interés general ni tales extremos se justifican en la memoria abreviada ni en ningún otro informe del expediente. Es preciso concluir, por tanto, que, en el estado actual de la cuestión, la aprobación de la norma deberá esperar a la toma de posesión del nuevo Gobierno. Ello no obstante, dado el carácter eminentemente técnico de la regulación proyectada, entiende el Consejo de Estado que el Gobierno en funciones podría aprobarla si acredita que concurren tales razones de interés general y así lo justifica en la memoria del análisis de impacto normativo. Con el mismo criterio, este Alto Cuerpo Consultivo ha aceptado en otras ocasiones la adopción de decisiones normativas por el Gobierno cesante cuando carecían de carácter novedoso (dictamen número 495/2016, de 16 de junio) o tenían un carácter estrictamente técnico (dictamen número 451/2016, de 9 de junio y, más recientemente, dictamen número 457/2019, de 30 de mayo).

En todo caso, nada impide que la autoridad consultante pueda recabar el dictamen del Consejo de Estado en la fase actual del procedimiento, en aras del principio de eficacia que debe presidir la actuación de la Administración (artículo 103.1 de la Constitución española). Sin embargo, no es ocioso recordar aquí que, dado el carácter final de este dictamen, el texto sometido a consulta no podrá ser objeto de ulterior informe por ningún otro órgano o cuerpo de la Administración del Estado (artículo 2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado).

En definitiva, a la luz de todo lo anterior, es preciso concluir que el expediente normativo se ha tramitado correctamente y puede procederse al análisis del contenido de la norma proyectada.

III

La norma proyectada tiene por objeto la regulación sobre extracciones marítimas, en desarrollo de las previsiones de la Ley de Navegación Marítima. El régimen proyectado se desenvuelve en un complejo entramado de normas de Derecho internacional y de Derecho interno que conviene encuadrar, siquiera sucintamente, para la mejor comprensión de algunas de las observaciones que se formularán en los apartados siguientes.

De entrada, la reglamentación española se enmarca dentro del ejercicio de las competencias soberanas del Estado para regular la navegación en los espacios marítimos bajo su jurisdicción. Este régimen debe partir, necesariamente, de la definición que de tales espacios da el Derecho internacional, en la actualidad contenido en la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, hecha en Montego Bay (Jamaica) el 30 de abril de 1982. De acuerdo con ello, la regulación española sobre extracciones marítimas será plenamente aplicable en los espacios marítimos en los que España ejerce soberanía, tanto en la columna de agua como sobre el lecho y el subsuelo; esto es, en las "aguas interiores", situadas en el interior de la línea de base del mar territorial, y en el "mar territorial", con una anchura de doce millas náuticas contadas desde la línea de base (artículos 2, 3 y 8 de la Convención sobre el Derecho del Mar; Ley 10/1977, de 4 de enero, sobre el mar territorial, y Real Decreto 2510/1977, de 5 de agosto, que establece el trazado de las líneas de base rectas).

Más allá de las doce millas náuticas, el Estado ribereño ejerce competencias funcionales, limitadas por el Derecho internacional, en otras zonas de navegación. En primer lugar, en la llamada "zona contigua", que puede extenderse hasta las veinticuatro millas náuticas contadas desde la línea de base que se usa como referencia para el mar territorial (artículo 33 de la Convención sobre el Derecho del Mar y artículo 8 del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado). Aquí el Estado ribereño puede tomar las medidas de fiscalización necesarias para prevenir las infracciones de sus leyes y reglamentos aduaneros, fiscales, de inmigración o sanitarios, así como para sancionar las infracciones que se cometan en su territorio o en su mar territorial (artículo 33 de la Convención y disposición adicional segunda del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante). En segundo lugar, en la "zona económica exclusiva", que se extiende desde el límite exterior del mar territorial hasta una distancia de doscientas millas náuticas contadas a partir de las líneas de base (artículo 57 de la Convención y artículo 8 del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante), el Estado ribereño tiene, en términos generales, competencia para reglamentar la explotación y conservación de recursos naturales. En tercer lugar, la "plataforma continental" comprende el lecho y el subsuelo de las aguas submarinas que se extienden más allá de su mar territorial y a todo lo largo de la prolongación natural de su territorio hasta el borde exterior del margen continental, o bien hasta una distancia de 200 millas náuticas contadas desde las líneas de base del mar territorial (artículo 76 de la Convención). Aquí el Estado ribereño "ejerce derechos de soberanía (...) a los efectos de su exploración y de la explotación de sus recursos naturales" (artículo 77 de la Convención). Por último, más allá de estos espacios se sitúa la "alta mar", abierta a todos los Estados, donde rige el principio de libertad, tanto de navegación (artículos 87 y 90 de la Convención) como -entre otras- de investigación científica (artículo 87).

A esta regulación de los espacios marítimos se superpone el régimen específico de protección del patrimonio cultural subacuático, que en la actualidad recogen normas de Derecho internacional convencional. En la Convención sobre el Derecho del Mar de 1982, hay dos artículos dedicados a los objetos arqueológicos e históricos hallados en el mar, pero referidos exclusivamente a dos zonas: la zona contigua (artículo 303) y la zona de los fondos marinos (artículo 149). Con respecto a esta última -que la Convención define como "los fondos marinos y oceánicos y su subsuelo fuera de los límites de la jurisdicción nacional"-, el artículo 149 establece una reserva a favor de la humanidad de los objetos que en ella se encuentren, teniendo particularmente en cuenta los derechos preferentes del Estado o país de origen, del Estado de origen cultural o del Estado de origen histórico y arqueológico. Por su parte, el artículo 303 establece como principio general la obligación de protección de los objetos de carácter arqueológico por parte de los Estados y la cooperación internacional, e invita a los Estados a llegar a acuerdos internacionales que se orienten a la protección de los objetos de valor arqueológico y cultural.

Sobre la base de esta invitación a la cooperación internacional, se firmó la Convención de la UNESCO sobre la protección del patrimonio cultural subacuático, hecha en París el 2 de noviembre de 2001 (ratificada por España el 6 de junio de 2005 y en vigor desde el 2 de enero de 2009). La Convención de la UNESCO de 2001 define el concepto de patrimonio cultural subacuático en los siguientes términos:

"a) Por "patrimonio cultural subacuático" se entiende todos los rastros de existencia humana que tengan un carácter cultural, histórico o arqueológico, que hayan estado bajo el agua, parcial o totalmente, de forma periódica o continua, por lo menos durante 100 años, tales como:

i) los sitios, estructuras, edificios, objetos y restos humanos, junto con su contexto arqueológico y natural;

ii) los buques, aeronaves, otros medios de transporte o cualquier parte de ellos, su cargamento u otro contenido, junto con su contexto arqueológico y natural; y

iii) los objetos de carácter prehistórico.

b) No se considerara´ patrimonio cultural subacuático a los cables y tuberías tendidos en el fondo del mar.

c) No se considerara´ patrimonio cultural subacuático a las instalaciones distintas de los cables y tuberías colocadas en el fondo del mar y todavía en uso".

De conformidad con la Convención de la UNESCO, todos los Estados parte están obligados a proteger el patrimonio cultural subacuático y a adoptar, a estos efectos, "todas las medidas adecuadas conformes con esta Convención y con el derecho internacional" (artículo 2). En todo caso, se aclara que no se modifican ni la jurisdicción de los Estados ni las obligaciones que les vinculan en virtud del Derecho internacional, incluida la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (artículo 3), en particular respecto a los buques y aeronaves que gocen de inmunidad soberana (artículo 8). En este contexto, se aclara que los Estados parte tienen el "derecho exclusivo" de reglamentar y autorizar las actividades dirigidas al patrimonio cultural subacuático en sus aguas interiores, aguas archipelágicas y mar territorial (artículo 7) y, además, "podrán reglamentar y autorizar" las actividades dirigidas al patrimonio cultural subacuático en la zona contigua (artículo 8). Más allá de las veinticuatro millas náuticas, en la zona económica exclusiva y en la plataforma continental, el Estado ribereño tendrá "derecho a prohibir o a autorizar cualquier actividad dirigida a este patrimonio para impedir cualquier intromisión en sus derechos soberanos o su jurisdicción reconocidos por el derecho internacional, incluida la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar" (artículo 10), aunque con ciertas obligaciones de información y coordinación con el resto de Estados que manifiesten interés en los restos hallados. Fuera de los espacios marítimos bajo jurisdicción nacional, la Convención diseña un mecanismo de información, coordinación y cooperación entre los Estados parte (artículos 11 y 12).

En todo caso, debe aclararse que la Convención de la UNESCO de 2001 establece un umbral mínimo de protección, que puede ampliarse en el foro doméstico por cada uno de los Estados, así como mediante la firma de tratados bilaterales o multilaterales (artículo 6). Esto es relevante en el caso de España, donde la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, pese a no contener una definición de patrimonio cultural subacuático, incluye dentro del concepto de "patrimonio arqueológico" todos "los bienes muebles o inmuebles de carácter histórico, susceptibles de ser estudiados con metodología arqueológica, hayan sido o no extraídos y tanto si se encuentran en la superficie o en el subsuelo, en el mar territorial o en la plataforma continental", así como "los elementos geológicos y paleontológicos relacionados con la historia del hombre y sus orígenes y antecedentes" (artículos 1.2 y 40.1 de la Ley del Patrimonio Histórico Español). Estos bienes, en cuanto integrantes del Patrimonio Histórico Español, tienen la naturaleza de bienes de dominio público (artículo 44 de la Ley). En sentido similar se expresa la normativa autonómica sobre patrimonio histórico y cultural.

Como se ha dicho, para concluir esta referencia preliminar al entramado normativo en que se enmarca la regulación proyectada, es preciso reiterar que, como se ha afirmado, las normas sobre conservación del patrimonio cultural subacuático no afectan a la inmunidad de jurisdicción de que gozan los buques de Estado y, dentro de ellos, los buques de guerra. Así lo reconoce actualmente la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 (artículos 32, 95 y 96) y -en un intento codificador que, sin embargo, no ha entrado todavía en vigor- la Convención de las Naciones Unidas sobre inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes, de 2 de diciembre de 2004 (artículos 5 y 16.2). En España, esta inmunidad está reconocida y garantizada por la Ley Orgánica 16/2015, de 27 de octubre, sobre privilegios e inmunidades de los Estados extranjeros, las Organizaciones Internacionales con sede u oficina en España y las Conferencias y Reuniones internacionales celebradas en España.

Por último, para concluir esta referencia preliminar al entramado normativo en que se enmarca la regulación proyectada, la Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima, dedica su título IV a los accidentes de la navegación, donde se regula el abordaje (capítulo I), la avería gruesa (capítulo II), el salvamento (capítulo III), los bienes naufragados o hundidos (capítulo IV) y la responsabilidad civil por contaminación (capítulo V). En lo que ahora interesa, el capítulo IV se divide, a su vez, en dos secciones: una dedicada a los derechos de propiedad de los bienes naufragados o hundidos y la otra -que constituye el objeto de la norma proyectada- al régimen jurídico de las extracciones.

IV

Como se ha venido señalando, en el marco de las competencias del Estado en materia de marina mercante y Defensa y Fuerzas Armadas, la Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima, ha optado por mantener la tradicional competencia de la Armada para autorizar las operaciones previas de exploración, localización y rastreo así como para las operaciones de extracción propiamente dichas.

Ya las Ordenanzas Generales de la Armada de 1748 y 1793 atribuyeron a las autoridades de Marina el conocimiento de las causas sobre naufragios de buques de guerra y particulares. Con carácter más específico, la Ordenanza de S. M. de 1802 asignaría "a los Xefes militares de Marina" la competencia para "entender de las arribadas, pérdidas y naufragios de todas las embarcaciones en las costas ó puertos de mis dominios". Esta competencia se mantendrá en la legislación decimonónica (Ley de Enjuiciamiento Militar de Marina, de 10 de noviembre de 1894) y, posteriormente, en la Ley 60/1962, de 24 de diciembre, por la que se regulan los auxilios, salvamentos, remolques, hallazgos y extracciones marítimos, y en su reglamento de desarrollo, aprobado por el Decreto 984/1967, de 20 de abril (cuyo preámbulo dice recoger "el espíritu de las disposiciones que han venido rigiendo en la materia"). En la actualidad, los artículos 376 y 377 de la Ley de Navegación Marítima regulan, en los siguientes términos, la intervención de la Armada en las operaciones de exploración, rastreo, localización y extracción de buques y bienes naufragados o hundidos:

"Artículo 376. Operaciones de exploración.

Las operaciones de exploración, rastreo y localización de buques y bienes naufragados o hundidos en las aguas interiores marítimas o en el mar territorial españoles requerirán autorización de la Armada, que la concederá a quien acredite la propiedad o, en otros casos, discrecionalmente y sin carácter exclusivo.

Artículo 377. Operaciones de extracción.

Las operaciones de extracción de buques y bienes naufragados o hundidos en las aguas interiores marítimas o en el mar territorial españoles requerirán autorización previa de la Armada, que fijará los plazos y condiciones para su realización. Los titulares de la autorización quedan obligados a dar cuenta del inicio y término de las operaciones, así como a facilitar su inspección y vigilancia por la Armada".

Además, el artículo 382 de la misma ley, en su apartado 2, reconoce específicamente "las competencias plenas" de la Armada en relación con la protección de los buques de Estado españoles naufragados o hundidos:

"2. Las operaciones de exploración, rastreo, localización y extracción de buques y embarcaciones de Estado españoles naufragados o hundidos requerirán autorización de la Armada, que ostenta competencias plenas para su protección, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación sobre patrimonio histórico y cultural, en su caso".

El Real Decreto proyectado, como no podía ser de otra manera, respeta esta atribución competencial ex lege. Pero, además, al desarrollar el régimen de autorización de las operaciones de exploración y extracción, incorpora varios principios de la Convención de la UNESCO sobre conservación del patrimonio cultural subacuático. Así, da prioridad a la conservación in situ de los buques hundidos salvo razones justificadas (artículo 2 y norma 1 del anexo a la Convención; artículo 31.2 del proyecto), reconoce el deber de respeto de los restos de buques que constituyan lugares de enterramiento permanente de sus dotaciones (artículo 2 y norma 5 del anexo; artículo 31.1 del proyecto), establece un mandato de cooperación con terceros Estados para fomentar la contribución de las instituciones culturales españolas en las labores de estudio e investigación (artículo 6 y norma 8 del anexo; artículos 2.3 y 32.3 del proyecto), respeta la inmunidad de los buques de Estado (artículo 13 de la Convención; artículo 2 del proyecto) y condiciona la extracción a la presentación de un proyecto que evalúe los principales riesgos y medidas previstas para mitigarlos (normas 10 y siguientes del anexo a la Convención; artículos 11, 12 y 16 del proyecto).

Además, el Real Decreto sometido a consulta respeta el orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, puesto que se dicta con base en las competencias estatales exclusivas en materia de marina mercante y Defensa y Fuerzas Armadas (artículo 149.1 de la Constitución española, apartados 20 y 4, citado en la disposición final primera del proyecto), pero respeta las competencias asumidas por las comunidades autónomas en otras materias, especialmente en la protección del patrimonio histórico y cultural (artículo 36).

Por tanto, es preciso concluir que el proyecto reglamenta las extracciones marítimas con respeto a las exigencias de la Ley de la Navegación Marítima y a los principios de Derecho internacional, con notable calidad técnica y sistemática adecuada. Todo ello merece un juicio favorable de este Consejo de Estado, sin perjuicio de lo cual se formulan seguidamente algunas observaciones de carácter general y particular.

V

Con carácter general, entiende este Consejo que merecen especial atención tres aspectos del proyecto: su ámbito de aplicación (a), la regulación de las cuestiones de procedimiento (b) y el régimen de extracción de buques y bienes propiedad del Estado mediante concurso (c).

a) Ámbito espacial de aplicación de la norma

El artículo 2 define el ámbito de aplicación del Real Decreto proyectado diferenciando según la naturaleza de los buques y bienes naufragados o hundidos (apartado 1), con exclusión expresa de dos situaciones: las operaciones que deban desarrollarse dentro del dominio público portuario estatal (apartado 2) y las que se dirijan a la extracción de los restos de buques de guerra extranjeros naufragados o hundidos en espacios marítimos españoles (apartado 3).

En particular, el apartado 1 del artículo 2 tiene el siguiente tenor:

"1. Las disposiciones de este real decreto se aplicarán:

a) A las operaciones de exploración, rastreo y localización de buques y bienes de propiedad particular naufragados o hundidos en las aguas interiores marítimas o en el mar territorial españoles.

b) A las operaciones de extracción de buques y bienes de propiedad particular naufragados o hundidos en las aguas interiores marítimas o en el mar territorial españoles.

c) A las operaciones de extracción de buques y bienes de propiedad del Estado.

d) A las operaciones de extracción de bienes de comercio prohibido o restringido.

e) A las operaciones de exploración, rastreo, localización y extracción de buques y embarcaciones de Estado españoles naufragados o hundidos".

Esta delimitación del ámbito de aplicación de la norma suscita algunas consideraciones, tanto desde el punto de vista sustantivo (operaciones a las que resulta de aplicación el Real Decreto proyectado) como desde una dimensión espacial (espacio físico en el que se aplican las normas).

Desde un punto de vista sustantivo, merecen un comentario especial las dos primeras letras del artículo 2.1 que se refieren a las operaciones relacionadas con buques y bienes "de propiedad particular". De entrada, llama la atención que solo se haga referencia a las operaciones de exploración, rastreo y localización de buques y bienes de propiedad particular, lo que parece dejar fuera a las operaciones de exploración de otros buques o embarcaciones (a salvo del régimen especial de los buques de Estado). Esta referencia a la titularidad de los buques o bienes contrasta con la redacción más genérica del artículo 376 de la Ley de Navegación Marítima -anteriormente citado- e, incluso, con la que resulta de otras partes del proyecto de Real Decreto, como su artículo 5, que, en coincidencia con el precepto legal, se refiere a cualquier actividad de exploración que se desarrolle en aguas jurisdiccionales españolas:

"Artículo 5. Competencia.

Toda operación de exploración, rastreo o localización de buques y bienes naufragados o hundidos en las aguas interiores marítimas o en el mar territorial españoles requerirá autorización previa de la Armada.

La Armada otorgará la autorización para tales operaciones a quien acredite ser el propietario de los buques o bienes hundidos o, en otros casos, discrecionalmente y sin carácter exclusivo".

Dado que entre los objetivos declarados de la norma figuran, destacadamente, la lucha contra el expolio del patrimonio histórico y la protección de la seguridad marítima y del medioambiente, conviene evitar cualquier incertidumbre que permita entender que ciertas operaciones no están sujetas a autorización de la Armada. En este sentido, como se insistirá posteriormente, el Consejo de Estado entiende que la norma proyectada no debe diferenciar en función de la titularidad pública o particular de los buques para reglamentar la autorización de las operaciones de exploración, pues ni lo hace la Ley ni de ello resulta utilidad alguna evidente. Al contrario, no es difícil imaginar que en el momento inicial en que se autorizan estas operaciones de exploración pueda no conocerse bien el título de propiedad sobre el buque o embarcación hundido -o existir disputa sobre el mismo-, con lo que la solicitud de autorización podría plantear dudas que es preciso atajar con una definición precisa del ámbito de aplicación de la norma. Esto no supone, como es obvio, que la solicitud deba ser autorizada en todo caso, pues el propio proyecto regula con detalle el procedimiento y la posibilidad de denegar la autorización (artículo 7). Se trataría de establecer un régimen general para las autorizaciones de exploración, que quedaría desplazado cuando existieran normas especiales aplicables (por ejemplo, cuando la autorización se dirija específicamente a la localización de un buque de Estado). Para ello, lo que se propone es suprimir la referencia a la "propiedad particular" de los buques o bienes en el artículo 2.1, letra a), y, de forma coherente, en el capítulo II del proyecto de Real Decreto.

Lo anterior enlaza con una segunda observación al ámbito sustantivo de aplicación de la norma, en relación con las operaciones de extracción. Dejando de lado los bienes de comercio prohibido o restringido -a los que se aludirá posteriormente-, el artículo 2.1 solo se refiere a tres tipos de operaciones de extracción: (i) la de bienes y buques de propiedad particular; (ii) la de bienes propiedad del Estado; y (iii) la de los buques y embarcaciones de Estado españoles. Con respecto a los bienes que la norma llama "de propiedad del Estado", una lectura sistemática del artículo 2 y el capítulo IV ("De las operaciones de extracción de buques y bienes propiedad del Estado") evidencia que, con esta denominación, el Real Decreto proyectado alude exclusivamente a los bienes "cuya propiedad haya prescrito a favor del Estado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 374 de la Ley 14/2014, de 24 de julio" (artículo 16.1); esto es, a los buques respecto de los cuales la propiedad haya prescrito a favor del Estado una vez transcurrido el plazo de tres años previsto en la Ley. En cuanto a los buques de Estado, la Ley de Navegación Marítima reserva esta consideración para los buques y embarcaciones "afectos a la Defensa Nacional u otros de titularidad o uso público, siempre que presten con carácter exclusivo servicios públicos de carácter no comercial" (artículo 3).

Es evidente que, con la redacción propuesta, la norma contempla los supuestos que se dan con mayor frecuencia en la práctica. Sin embargo, la realidad puede presentar situaciones complejas, que encajen con dificultad en las categorías del artículo 2.1 o, cuando menos, puedan suscitar dudas en el órgano de la Administración encargado de aplicar la norma. Así, no es imposible imaginar el naufragio de buques o embarcaciones que presten un servicio público, pero cuya calificación como buques de Estado pueda ser dudosa a la vista de la redacción del artículo 3 de la Ley de Navegación Marítima. Por otro lado, pueden existir buques o embarcaciones que pertenezcan a una Administración pública no estatal, respecto de los cuales no haya operado aún la prescripción adquisitiva del artículo 374 de la Ley (el Real Decreto 1027/1989, de 28 de julio, por el que se regula el abanderamiento, matriculación de buques y registro marítimo, regula la inscripción en la lista octava del Registro de Matrículas de los "buques y embarcaciones pertenecientes a organismos de carácter público tanto de ámbito nacional como autonómico o local"). En este último supuesto, la expresión "bienes de propiedad particular" que emplea el proyecto, tanto en el artículo 2 como en el capítulo III, pudiera dificultar la labor del órgano encargado de tramitar la autorización.

En todos estos casos, una interpretación sistemática del Real Decreto y de la Ley permitiría dar respuesta a las cuestiones que puedan suscitarse (el artículo 9 del proyecto se refiere, en términos generales, a la autorización de "la extracción de buques y bienes naufragados o hundidos en las aguas interiores marítimas o en el mar territorial españoles" y el artículo 16.3 contempla implícitamente la posibilidad de que la extracción de un buque propiedad del Estado se solicite a instancia de parte). Sin embargo, es preciso insistir en la conveniencia de despejar cualquier incertidumbre, precisamente para garantizar la eficacia de la norma y evitar que pueda servir de asidero a conductas lesivas para el medio marino o el patrimonio cultural subacuático. Cabe recordar en este punto que el llamado Libro Verde del Plan Nacional de Protección del Patrimonio Cultural Subacuático Español (redactado por un grupo de trabajo conjunto, integrado por representantes del Estado y las comunidades autónomas, en el año 2009) puso de manifiesto la necesidad de evitar lagunas en la regulación de las autorizaciones y enfatizaba los efectos nocivos que puede tener la "carencia en el control adecuado de muchas de las acciones que pueden provocar la destrucción del patrimonio subacuático".

Con este fin, entiende el Consejo de Estado que bastaría suprimir también en el artículo 2.1, letra b), la referencia a la "propiedad particular" de los buques o bienes naufragados o hundidos (y, en el mismo sentido, suprimirla en el capítulo III). Como se ha señalado, la Ley no distingue en función de la titularidad de los bienes para someter a autorización previa la extracción (artículo 377) y solo establece reglas específicas cuando se trata de buques de Estado (artículo 382). El texto legal se limita a exigir que la extracción sea solicitada por el propietario de los bienes, bien directamente, bien a través de un tercero con el que haya suscrito un contrato de salvamento o un contrato de "cualquier otra clase válido en Derecho" (artículos 378 y 379 de la Ley). Con el esquema que se propone, el proyecto establecería un régimen general para la autorización de las operaciones de extracción [artículo 2.1.b) y capítulo III], sin perjuicio de las especialidades que resultarán de aplicación cuando el objeto de la extracción sean bienes cuya propiedad haya prescrito a favor del Estado (capítulo IV), bienes de comercio prohibido o restringido (capítulo V) o buques de Estado (capítulo VI).

Hasta aquí las observaciones al ámbito sustantivo de aplicación de la norma proyectada. Sin embargo, la definición del artículo 2.1 plantea todavía algunas cuestiones respecto a su proyección espacial. La lectura del artículo 2.1 evidencia un contraste entre las operaciones para las que se determina un ámbito espacial específico [las letras a) y b) se refieren a las operaciones de exploración y extracción que se desarrollen en las aguas interiores y en el mar territorial españoles] y aquellas otras respecto de las cuales se omite toda referencia espacial [las letras c), d) y e) aluden, simplemente, a las operaciones de extracción de buques y bienes propiedad del Estado, operaciones de extracción de bienes de comercio prohibido o restringido y operaciones de exploración, rastreo, localización y extracción de buques y embarcaciones de Estado españoles naufragados o hundidos].

Esta diferencia de tratamiento responde, en buena medida, a la complejidad de las reglas de Derecho internacional público en materia de aplicación de las leyes del Estado ribereño -a las que se ha hecho referencia en el epígrafe III de este dictamen-, que encuentran su reflejo en la Ley de Navegación Marítima. De entrada, es claro que, en aguas de soberanía española, se aplica la regulación proyectada, por lo que cualquier operación de exploración, rastreo, localización y extracción de buques, embarcaciones y bienes naufragados o hundidos deberá ser autorizada por la Armada [artículos 376 y 377 de la Ley de Navegación Marítima y artículo 2.1, letras a) y b) del proyecto de Real Decreto].

Fuera de este espacio, la única regla de aplicación extraterritorial de la normativa española con fundamento sólido en Derecho internacional es la aplicación extraterritorial de las normas sobre exploración, rastreo, localización y extracción de los buques de Estado naufragados o hundidos, dada la inmunidad de jurisdicción de estos buques. Por este motivo, el artículo 382 de la Ley de Navegación Marítima dispone lo siguiente:

"Artículo 382. Buques y embarcaciones de Estado naufragados o hundidos.

1. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 358.4 y 359, cualquiera que sea el momento en que se produjo su pérdida y el lugar en que se encuentren, los buques y embarcaciones de Estado españoles naufragados o hundidos, sus restos y los de sus equipos y carga, son bienes de dominio público estatal, inalienables, imprescriptibles e inembargables y gozan de inmunidad de jurisdicción.

2. Las operaciones de exploración, rastreo, localización y extracción de buques y embarcaciones de Estado españoles naufragados o hundidos requerirán autorización de la Armada, que ostenta competencias plenas para su protección, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación sobre patrimonio histórico y cultural, en su caso.

3. Los restos de buques de guerra extranjeros hundidos o naufragados en espacios marítimos españoles gozan de inmunidad de jurisdicción conforme a lo previsto en el artículo 50. No obstante, las operaciones de exploración, rastreo, localización y extracción de los mismos deberán ser acordadas entre los órganos competentes del Estado de su pabellón y el Ministerio de Defensa. En su caso, tales operaciones quedarán sujetas a lo establecido en la Convención sobre la Protección del Patrimonio Cultural Subacuático de 2 de noviembre de 2001".

En coherencia con esta previsión legal, el Real Decreto proyectado no concreta el ámbito espacial de aplicación de las normas que regulan las operaciones de exploración, rastreo, localización y extracción de buques y embarcaciones de Estado españoles naufragados o hundidos (artículos, 34, 35 y 36) y, de forma paralela, excluye las operaciones referidas a los buques de guerra extranjeros naufragados o hundidos "en espacios marítimos españoles" (artículo 2.3).

Al margen de los buques de Estado, quedan las operaciones de extracción de buques propiedad del Estado -que, como se ha dicho, serían los adquiridos por prescripción en virtud del artículo 374 de la Ley- y de objetos de comercio prohibido o restringido. Para estas operaciones, el artículo 2.1 no determina ámbito espacial alguno, lo que puede plantear dudas al operador jurídico.

En relación con el primer supuesto -bienes propiedad del Estado-, la complejidad se explica por la Ley de Navegación Marítima, que regula en su artículo 374 la prescripción adquisitiva a favor del Estado de los buques naufragados o hundidos no solo en aguas jurisdiccionales españolas, sino también en la zona económica exclusiva o incluso en alta mar:

"Artículo 374. Prescripción a favor del Estado.

1. El Estado adquirirá la propiedad de cualquier buque o bien que se encuentre naufragado o hundido en las aguas interiores marítimas o en el mar territorial españoles una vez transcurridos tres años desde el naufragio o hundimiento, excepto la de los buques y embarcaciones de Estado.

2. Igualmente adquirirá la propiedad de buques o bienes que, a la terminación del plazo mencionado, se encuentren situados en la zona económica exclusiva o en alta mar y sean propiedad de españoles".

En cuanto a las operaciones de extracción de "bienes de comercio prohibido o restringido", el artículo 381 de la Ley de Navegación Marítima se refiere a la extracción de bienes de comercio prohibido o restringido, pero se limita a remitir a las normas que resulten aplicables en cada caso:

"Artículo 381. Extracción de bienes de comercio prohibido o restringido.

La extracción de armas, municiones, explosivos u otro material militar que pueda afectar a la Defensa Nacional, así como de objetos pertenecientes al patrimonio cultural subacuático y demás bienes de comercio prohibido o restringido quedará sujeta a las normas especiales aplicables y al régimen que, en su caso, se establezca en la autorización o contrato público para la correspondiente extracción".

En cambio, el artículo 383 de la Ley -que tiene por objeto un tipo concreto de bienes de comercio prohibido o restringido-, en coherencia con la Convención de la UNESCO de 2001, sí contempla la aplicación de la legislación española más allá del mar territorial cuando el objeto de la extracción sean objetos pertenecientes al patrimonio cultural subacuático:

"Artículo 383. Objetos pertenecientes al patrimonio cultural subacuático situados más allá del mar territorial.

1. La regulación y autorización de actividades dirigidas al patrimonio cultural subacuático en la zona contigua española, así como la autorización de actividades dirigidas al patrimonio cultural subacuático en la zona económica exclusiva y en la plataforma continental se regirán de acuerdo con lo previsto en la Convención sobre la Protección del Patrimonio Cultural Subacuático de 2 de noviembre de 2001 y demás tratados en los que España sea parte, así como en la legislación específica.

2. En todo caso, precisará autorización administrativa la extracción de los objetos arqueológicos o históricos situados en el fondo del mar de la zona contigua española. La recuperación de tales bienes sin la preceptiva autorización será sancionable como infracción cometida en territorio español".

La norma proyectada, en cuanto desarrolla el régimen de las extracciones marítimas, constituye un ejemplo paradigmático de reglamento de policía, cuya finalidad principal es condicionar el ejercicio lícito de una actividad a la autorización previa de la Administración. Desde esta perspectiva, su aplicación tendrá lugar, en principio, en las aguas bajo jurisdicción española y solo se podrá proyectar más allá de este espacio en las zonas donde el Estado ejerce una soberanía funcional y limitada, de acuerdo con el Derecho internacional y la Ley de Navegación Marítima. Sin duda, la delimitación de estos ámbitos espaciales es compleja. Sin embargo, resulta excesivamente impreciso decir que las disposiciones del Real Decreto se aplican a todos los supuestos de extracción de buques y bienes propiedad del Estado o de bienes de comercio prohibido o restringido, se encuentren donde se encuentren.

Por ello, considera el Consejo de Estado que sería oportuno que el artículo 2.1 incluyera en las letras c) y d) alguna precisión adicional respecto a su ámbito territorial de aplicación. En cuanto a los buques y bienes propiedad del Estado (letra c), bastaría con remitir a la Ley: "operaciones de extracción de buques y bienes propiedad del Estado de acuerdo con lo previsto en el artículo 374 de la Ley de Navegación Marítima. Respecto a los bienes de comercio prohibido o restringido, podría hacerse referencia a las operaciones de extracción que se desarrollen en los espacios marítimos españoles, de acuerdo con lo previsto en los artículos 381 y 383 de la Ley de la Navegación Marítima. La fórmula podría ser similar a la que emplea el proyecto en el artículo 2.3 cuando se refiere a a la extracción de buques de guerra extranjeros en espacios marítimos españoles.

b) Regulación de los procedimientos administrativos

El Real Decreto proyectado aborda en sus capítulos II, III y IV la regulación de distintos procedimientos administrativos para autorizar las actividades de exploración y extracción, así como, en su caso, para adjudicar la extracción de los buques propiedad del Estado.

Esta regulación respeta las exigencias sustantivas de la Ley y se estructura a través de una sistemática ordenada, que concreta en cada caso las peculiaridades de cada una de las operaciones anteriores. Sin embargo, el Real Decreto proyectado incurre en algunas ocasiones en el defecto de reproducir preceptos del procedimiento administrativo común extraídos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, respecto a los cuales no añade particularidad alguna. En línea con la doctrina manifestada en otros dictámenes anteriores, el Consejo de Estado considera necesario recordar en este punto que los reales decretos deben limitarse a señalar las especialidades procedimentales, sin incorporar previsiones que "resulten inútiles, ora porque constituyan meras reproducciones de disposiciones legales, ora porque contengan simples remisiones a la normativa estatal" (entre otros muchos, el reciente dictamen número 299/2019, de 30 de mayo).

Así, el proyecto regula correctamente las singularidades de procedimiento que se refieren a la fase de inicio (por ejemplo, los datos que deben figurar en las solicitudes, el proyecto de extracción que debe presentarse o el estudio económico-financiero), la instrucción del expediente (la publicación de anuncios o el carácter preceptivo y vinculante de determinados informes) o la terminación (así, la regla del silencio negativo o la obligación de notificar las resoluciones a la Delegación del Gobierno y a los ministerios competentes en materia de marina mercante, costas y medio marino). En cambio, establece innecesariamente preceptos que son mera reproducción de la Ley 39/2015, como la determinación de los medios de presentación de solicitudes por personas físicas y jurídicas (artículos 6 y 10 del proyecto) o la mención de los plazos en que deben emitirse los informes (artículos 13 y 16 del proyecto). Es cierto que muchos de estos preceptos han sido incorporados para dar respuesta a las observaciones recibidas de varios departamentos ministeriales y, destacadamente, del Ministerio de Política Territorial y Función Pública. Sin embargo, entiende el Consejo de Estado que su inclusión resulta aquí inoportuna por cuanto - como se ha dicho- la norma reglamentaria debe limitarse a regular las especialidades procedimentales, sin incluir referencias a las reglas de procedimiento común establecidas en la Ley que, además de resultar innecesarias, pueden ser fuente de confusión en los casos en que cambia la regulación legal sin modificarse la norma reglamentaria (la longevidad de la regulación reglamentaria actualmente vigente, que se remonta a la década de los 60, puede servir para ilustrar la oportunidad de esta observación).

c) Régimen de extracción de buques y bienes propiedad del Estado mediante concurso

En estrecha vinculación con la regulación de las cuestiones de procedimiento, merece una mención especial la posibilidad, prevista por la norma proyectada, de adjudicar mediante concurso la extracción de buques o bienes naufragados o hundidos cuya propiedad haya prescrito a favor del Estado (artículos 17 a 29 del proyecto de Real Decreto).

La base legal de esta regulación se encuentra en el artículo 380 de la Ley de Navegación Marítima, cuyo tenor literal es el siguiente:

"Artículo 380. Extracción de buques o bienes propiedad del Estado.

Cuando la propiedad de los buques o bienes corresponda al Estado, y no le conviniere la extracción o aprovechamiento directo, la Armada podrá concederla mediante concurso con arreglo a la legislación de patrimonio de las Administraciones Públicas".

La posibilidad de conceder la extracción mediante concurso está, sin embargo, condicionada por las propias exigencias legales y así se refleja en el proyecto de Real Decreto. De entrada, queda excluida -como no podía ser de otra manera- cuando el objeto de la extracción sean bienes de comercio prohibido o restringido. En estos casos, resultará de aplicación la legislación especial sobre la materia (artículo 381 de la Ley de Navegación Marítima y artículo 30.1 del proyecto de Real Decreto) y las operaciones de extracción serán asumidas por la Armada, bien directamente bien a través de un tercero, con aplicación, en este último caso, de la legislación de contratos del sector público (artículo 30.2 del proyecto). Lo mismo sucede con la extracción de buques de Estado, sujeta un régimen especial en el que todas las actuaciones serán asumidas por la Armada, bien directamente, bien a través de un tercero con sujeción a la legislación de contratos del sector público (artículo 382 de la Ley de Navegación Marítima y artículo 35 del proyecto de Real Decreto). En fin, cuando los buques de Estado formen parte del patrimonio cultural subacuático será necesario, además, contar con la autorización previa de la autoridad competente en materia de patrimonio histórico y cultural y coordinar con ella todas las actuaciones (artículo 36 del proyecto).

La posibilidad de adjudicar la extracción mediante concurso queda restringida, por tanto, a los bienes y buques propiedad del Estado a los que no se aplique ninguno de los regímenes especiales anteriores. En estos supuestos, la norma proyectada diseña un esquema en el que deben atravesarse, sucesivamente, varias fases. Primero, se tramitará un expediente previo para determinar si los bienes hundidos son, en efecto, propiedad del Estado; para ello será necesario acreditar la fecha del naufragio o hundimiento, la identificación del buque y los derechos de propiedad. Una vez queden aclaradas estas cuestiones, el Almirante de Acción Marítima dictará resolución en la que se pronunciará acerca de si debe procederse a la extracción y, en caso afirmativo, si esta debe realizarse por el Estado ("por existir un interés público en el aprovechamiento directo de los restos extraídos") o si, por el contrario, resulta preferible adjudicar la extracción y el aprovechamiento mediante concurso, de acuerdo con la legislación de patrimonio de las Administraciones públicas (artículo 16.6). Para este último supuesto -que se considere necesaria la extracción, pero se determine que el aprovechamiento de los restos no conviene al Estado- se convocará un concurso público cuya celebración y adjudicación se someterá a una serie de especialidades que establece el proyecto de Real Decreto en los artículos 17 y siguientes.

La posibilidad de adjudicación mediante concurso figuraba también en la Ley 60/1962 que, expresamente, prevé que, en caso de no convenir al Estado la extracción y aprovechamiento directo de los buques de su propiedad, el Ministro de Marina podría "conceder su extracción y aprovechamiento mediante concurso-subasta" (artículo 28). Sin embargo, se especificaba que -sin perjuicio de algunas especialidades procedimentales- el concurso se llevaría a efecto "con sujeción al Reglamento de Contratación de Obras y Servicios de la Marina y disposiciones complementarias" (artículo 57). De la misma forma, el Reglamento de 1967 señalaba que, una vez convocado el concurso-subasta, la extracción se desarrollaría "de conformidad con las normas en vigor para la contratación administrativa de la Armada". Una vez concedida la extracción, el artículo 59 de la Ley 60/1962 establecía lo siguiente con respecto al destino de los bienes:

"Los extractores que hayan abonado la cantidad señalada como precio de la concesión podrán disponer libremente de los efectos extraídos.

Quedan exceptuados de la libre disposición y estarán sujetos a las normas especiales que regulen la materia o que se establezcan en el contrato, las armas, municiones y explosivos, los efectos sujetas a monopolio, las cosas de valor arqueológico y artístico y aquellas que la Marina, al efectuar la adjudicación, se hubiera reservado, así como todas aquellas otras cuyo comercio no sea libre".

Con el mismo sentido, el artículo 380 de la Ley de Navegación Marítima ha previsto la posibilidad de que la extracción de los buques propiedad del Estado sea concedida a terceros cuando no interese su extracción o aprovechamiento directo. Sin embargo, a diferencia de la Ley de 1962, la vigente Ley de Navegación Marítima no remite a la legislación de contratos, sino, significativamente, a la legislación de patrimonio de las Administraciones públicas. Esta remisión se explica por la finalidad de regular el destino que deba darse a los bienes extraídos y no solo para regular las operaciones de extracción. Por este motivo, la norma proyectada especifica (artículo 16.6) que, en caso de que exista un interés público en el aprovechamiento directo de los restos, la extracción será asumida por el Estado.

En relación con el destino de los bienes extraídos, una dificultad adicional se plantea por la remisión que hace el artículo 380 de la Ley de Navegación Marítima a su adjudicación "mediante concurso". Los buques son bienes muebles (artículo 60 de la Ley de Navegación Marítima) y la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, reserva el procedimiento de concurso para la enajenación de bienes inmuebles (artículo 137), mientras que para los bienes muebles el procedimiento habitual es la subasta o, en algunos supuestos, la venta directa (artículo 143). En cambio, el concurso se utiliza como fórmula para adjudicar los contratos de explotación de toda clase de bienes y derechos patrimoniales (artículo 107). La norma proyectada interpreta el artículo 380 en el sentido de remitir a las normas de la legislación patrimonial que regulan el concurso para enajenación de bienes inmuebles y, así, el artículo 17.2 remite a las disposiciones del título V, capítulo II, del Reglamento General de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, aunque "con las especificidades recogidas en los artículos siguientes" (artículo 17 del proyecto). Se trata de una remisión a las normas de procedimiento que regulan la convocatoria, celebración y adjudicación del concurso para la enajenación de bienes que, en la práctica se aplicarán de forma subsidiaria, dado el grado de detalle al que descienden las especificidades de procedimiento que recogen los artículos 18 a 29. Sin embargo, esta remisión a las disposiciones que regulan la enajenación de bienes pudiera plantear la duda de si la convocatoria del concurso será siempre para transmitir la titularidad de lo extraído o cabe la posibilidad de adjudicar solo su aprovechamiento. Dicho en otros términos: si el concurso debe tener por objeto necesariamente la transmisión de la propiedad de los restos o cabe la posibilidad de que el Estado, como dice el artículo 59 de la Ley 60/1962, se "reserve" la propiedad de lo extraído y se limite a adjudicar su uso y explotación durante un tiempo determinado.

Los términos en que se plantea la disyuntiva en la redacción del artículo 380 de la Ley de Navegación Marítima -"extracción o aprovechamiento directo"- apuntan a la admisión de ambas posibilidades. También una lectura sistemática del proyecto de Real Decreto admite una interpretación en este sentido: en unos casos habrá extracción y aprovechamiento directo de los bienes por el Estado (artículo 16.6); en otros, adjudicación de la extracción y aprovechamiento de los restos (artículo 17.1); y, en fin, en otros extracción con transferencia de la propiedad de los restos extraídos (artículo 17, apartados 1 y 2).

Con todo, para evitar dudas -y como se insistirá posteriormente- sería preferible que el artículo 17.2 remitiera con carácter general a las normas de la legislación patrimonial que regulan la enajenación o la adjudicación del aprovechamiento de los bienes mediante concurso. A estos efectos, bastaría con una referencia genérica a la legislación de patrimonio de las Administraciones públicas, sin especificar que se trata de las "disposiciones relativas a la enajenación por concurso" ni remitir al capítulo específico del Reglamento de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas donde estas disposiciones se contienen. Como se ha señalado, dadas las especialidades procedimentales que se regulan con todo detalle en el capítulo IV del Real Decreto proyectado, una referencia genérica a la legislación de patrimonio resulta suficiente para dar respuesta, en cada caso, a las concretas situaciones que se planteen con ocasión de la extracción de los bienes.

Por último, para cerrar esta observación general a la adjudicación de la extracción mediante concurso, es obligado hacer mención a las especialidades procedimentales previstas en el capítulo IV de la norma proyectada. Con ser enormemente detalladas estas disposiciones, entiende el Consejo de Estado que su inclusión está justificada en el proyecto dada la singularidad del supuesto de hecho que es objeto de regulación. Así, frente a lo que es habitual cuando se aplica la legislación de patrimonio de las Administraciones públicas, los bienes de titularidad estatal no estarán físicamente en poder de la Administración cuando se convoque el concurso, sino hundidos en el mar. Esto determina, lógicamente, que la convocatoria deba sujetarse a ciertas especialidades, por ejemplo, a efectos de tasación de los bienes -necesariamente provisional, a la espera de que se lleve a cabo la extracción- o en cuanto a la definición de los derechos y obligaciones de las partes (artículo 18 del proyecto). Igualmente, la documentación presentada por los licitadores deberá incluir el proyecto de extracción y estudio económico-financiero (artículo 20 del proyecto); la mesa de licitación deberá contar con especialistas capaces de evaluar los riesgos de la operación (artículo 21 del proyecto) y la valoración de las ofertas deberá tener en cuenta criterios no solo económicos, sino, sobre todo, de prevención de riesgos de contaminación y medidas para la salvaguardia del medio marino (artículo 24 del proyecto). La fijación del precio y la constitución de garantías dependerán de que se establezca una cantidad a tanto alzado o la reserva a favor del Estado de un porcentaje del valor de lo extraído (artículos 23 y 25 del proyecto) y, en fin, la ejecución del contrato se someterá a condiciones específicas de plazo, vigilancia del desarrollo de las operaciones y cumplimiento de las obligaciones asumidas por el adjudicatario (artículos 27 a 29 del proyecto).

En conclusión, a juicio de este Consejo, el régimen de extracción de bienes mediante concurso regulado en el capítulo IV del Real Decreto proyectado responde a las exigencias del artículo 380 de la Ley de Navegación Marítima, sin perjuicio de lo cual sería preferible suprimir en el artículo 17 la referencia al título V, capítulo II, del Reglamento General de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas para remitir, con carácter general, a las normas de la legislación de patrimonio de las Administraciones públicas que regulan la enajenación o adjudicación de aprovechamiento de los bienes mediante concurso.

VI

Además de las anteriores consideraciones de carácter general, se formulan a continuación algunas observaciones de detalle al articulado del proyecto.

a) Preámbulo

El tercer párrafo del preámbulo tiene una redacción que puede resultar confusa, especialmente en su inciso final:

"Este real decreto, que se dicta en virtud de la habilitación conferida al Gobierno en el apartado 2 de la disposición final novena, de la Ley 14/2014, de 24 de julio, tiene por objeto desarrollar el régimen de las extracciones marítimas que en la misma se establece. El legislador ha optado por mantener la tradicional competencia de la Armada para autorizar las operaciones de exploración, rastreo, localización y extracción de los buques y bienes naufragados o hundidos, reconociendo su condición de actor especialmente cualificado por su conocimiento del entorno marítimo y por estar dotado de los medios adecuados (buques de vigilancia y científicos, bases de datos cartográficas, archivos, etc.) para garantizar, junto con otros agentes, la protección de tales restos frente a los múltiples intereses que pueden representar".

Para expresar mejor su sentido, sería preferible que el párrafo terminara con la frase "la protección de tales restos".

En cuanto al párrafo siguiente, la redacción se podría simplificar si se dijera que la finalidad de las autorizaciones es facilitar las tareas de inspección "para tratar de evitar el expolio de los bienes que forman parte del patrimonio cultural subacuático".

b) Ámbito de aplicación (artículo 2)

Como se ha razonado en el epígrafe V anterior, considera el Consejo de Estado que sería oportuno introducir en el proyecto alguna precisión adicional en la redacción del artículo 2.1 para clarificar el ámbito de aplicación de la norma.

En cuanto a las dos primeras letras de este artículo, la redacción propuesta se limitaría a suprimir la referencia a la "propiedad particular" de los bienes, de forma que el precepto dijera lo siguiente:

"Las disposiciones de este real decreto se aplicarán:

a) A las operaciones de exploración, rastreo y localización de buques y bienes naufragados o hundidos en las aguas interiores marítimas o en el mar territorial españoles.

b) A las operaciones de extracción de buques y bienes naufragados o hundidos en las aguas interiores marítimas o en el mar territorial españoles".

Por lo que respecta a las letras c) y d), lo que se propone es añadir una referencia genérica a su ámbito espacial de aplicación:

c) A las operaciones de extracción de buques y bienes propiedad del Estado de acuerdo con lo previsto en el artículo 374 de la Ley de Navegación Marítima.

d) A las operaciones de extracción de bienes de comercio prohibido o restringido que se desarrollan en los espacios marítimos españoles, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 381 y 383 de la Ley de Navegación Marítima.

c) Solicitudes de autorización (artículo 6)

El artículo 6.1, letra d), hace referencia a la constancia en los escritos de solicitud de "[l]a situación de los derechos de propiedad sobre los mismos [el buque o bienes], si constare". Dada la importancia que tiene el cargamento de los buques en la navegación marítima, podría incluirse en este precepto una referencia a los derechos de propiedad. A estos efectos, una opción sería añadir en la letra d) el inciso siguiente: "con particular referencia a los derechos sobre el cargamento del buque, si constaren". Esta misma observación se hace extensiva al artículo 10, que regula las autorizaciones de extracción.

En cuanto a la letra h) del mismo artículo 6.1, hay un error en la última frase, que emplea el femenino plural:

"Los buques desde los que se realizarán los trabajos, junto con el consentimiento previo por escrito de su propietario o armador para que los miembros de las dotaciones de la Armada o de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad puedan subir a bordo durante la realización de los trabajos a fin de llevar a cabo labores de inspección de las mismas (debiera decir "los mismos")".

Esta misma observación al artículo 6.1.h) se formula al artículo 10.1.h), que tiene la misma redacción.

Desde otro punto de vista, la letra h) del artículo 6.1 se refiere a "los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad", cuando el orden previsto en la Constitución (artículo 104.1) es el inverso ("Fuerzas y Cuerpos").

d) Ejecución de los trabajos de exploración, rastreo y localización (artículo 8)

El apartado 2 del artículo 8 tiene el siguiente tenor:

"Durante la ejecución de los trabajos deberán facilitarse las labores de vigilancia e inspección, incluso a bordo, por parte de la Armada u otros agentes".

La referencia a "otros agentes" puede resultar oscura en el precepto citado, dado que no se aporta dato o referencia algunos que permita su caracterización. Se sugiere introducir alguna precisión adicional que permita identificar mejor a estos agentes que desarrollan funciones de inspección, por ejemplo, mediante una redacción similar a la que figura en el artículo 7.6 del proyecto cuando se refiere a "la presencia a bordo de un representante [de la Armada] o de cualquier otro sector de la Administración pública con interés en la localización de los restos de que se trate".

Esta misma observación se hace extensiva a los artículos 10.1.h), 15.2 y 28 del Real Decreto proyectado.

e) Resolución de las solicitudes de extracción (artículo 14)

En el apartado 4 se sugiere que se añada el inciso "cuando no se acredite la relación contractual con el propietario en su caso". Iría a continuación de "derechos de propiedad". Esta adición se justifica por coherencia con el artículo 9.

El apartado 5 del artículo 14 establece una obligación de notificación de las autorizaciones que se concedan para la extracción de buques y bienes naufragados:

"5. Las autorizaciones que se concedan se pondrán en conocimiento de la Delegación del Gobierno, de la Capitanía Marítima y de la Demarcación de Costas competentes por razón del lugar".

La redacción de este precepto contrasta con la del artículo 7 del proyecto que, al regular las operaciones de exploración, rastreo y localización, obliga a dar cuenta de las autorizaciones concedidas "a la Delegación del Gobierno, así como a los Ministerios competentes en las materias de marina mercante y de costas y medio marino". También con la del artículo 22.2, que obliga a notificar la resolución por la que se conceda la extracción de los buques propiedad del Estado "a la Delegación del Gobierno, a los correspondientes Ministerios competentes en las materias de marina mercante y de costas y medio marino y, en su caso, a la Autoridad Portuaria competente". No hay en el expediente motivos aparentes para explicar esta diferencia de tratamiento en la designación del destinatario de la información (capitanías y demarcaciones en un caso, ministerios en otro) ni tales motivos se desprenden inmediatamente de la lectura de la norma proyectada. Por ello, salvo que tales razones existan y estén justificadas, se sugiere armonizar la redacción de los preceptos citados para evitar confusiones en su aplicación.

f) Ejecución (artículo 15)

En el apartado 3 se debe sustituir la palabra "revocada" por "extinguida", más precisa jurídicamente para referirse a un efecto automático, ope legis.

g) Adjudicación de la extracción mediante concurso (artículo 17)

Tal y como ha quedado expuesto en las consideraciones generales del presente dictamen [epígrafe V, letra c)], la adjudicación de la extracción de los buques y bienes propiedad del Estado puede tener como fin tanto la enajenación de los restos extraídos como su mero aprovechamiento. Por este motivo, sería oportuno revisar la redacción del artículo 17 del proyecto de Real Decreto de forma que se contemplen ambas posibilidades. Además, se sugiere suprimir la remisión que se hace, en el apartado 2, a "las disposiciones relativas a la enajenación por concurso que se contienen en el título V, capítulo II, del Reglamento General de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto", y sustituirla por una remisión más genérica a la legislación de patrimonio de las Administraciones públicas.

h) Mesa de licitación (artículo 21)

Al regular la composición de la mesa de licitación, el artículo 21.1 se refiere a la presencia de un presidente, un vocal secretario y un asesor técnico que serán "designados por el Almirante de Acción Marítima entre personal del mismo dependiente". La frase citada puede resultar confusa -incluso polisémica- y, aunque se comprende que con ella se quiere aludir al personal que depende del Almirante, sería preferible sustituirla por otra más expresiva de su significado (por ejemplo, "designados por el Almirante de Acción Marítima entre el personal bajo su dependencia").

i) Inspección en las operaciones de extracción de buques propiedad del Estado (artículo 28)

El apartado 1 de este artículo dispone lo siguiente:

"1. Durante la ejecución de los trabajos, el concesionario deberán facilitar la vigilancia e inspección de los mismos, incluso a bordo, por parte de la Armada u otros agentes".

Además de la anterior observación a propósito del uso de la expresión "otros agentes", debe corregirse en el precepto citado la concordancia entre sujeto y verbo, de forma que se diga que el concesionario deberá facilitar la vigilancia e inspección.

j) Buques y embarcaciones de Estado que forman parte del patrimonio cultural subacuático (artículo 36)

Por mor de la coordinación con los artículos 41.3, 44.1 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, conviene añadir un nuevo apartado 3, que podría tener una redacción similar a la siguiente: "Cuando se trate de hallazgos casuales, el descubridor deberá comunicarlo inmediatamente a la Armada".

k) Disposición derogatoria única

El apartado 1, letra a), de esta disposición tiene la siguiente redacción:

"1. Quedan derogadas:

a) El capítulo IV del título II de la Ley 60/1962, de 24 de diciembre, sobre auxilios, salvamentos, remolques, hallazgos y extracciones marítimos, que continuaba en vigor en calidad de norma reglamentaria por virtud, de forma sucesiva, del apartado 2 de la disposición final segunda de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, de la disposición final tercera de su Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, y de la disposición derogatoria única de la Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima".

El texto citado resulta excesivamente explicativo, dado que las disposiciones derogatorias deben contener únicamente las cláusulas de derogación del Derecho vigente, con carácter preciso y expreso (directriz núm. 41 de las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005). Es cierto que resulta llamativo que la Ley 60/1962 continúe aún en vigor como norma de rango reglamentario, pero la explicación de esta circunstancia debe hacerse constar en el preámbulo de la norma y no en una disposición derogatoria.

l) Disposición final tercera. Entrada en vigor

Según esta disposición final, el Real Decreto proyectado entrará en vigor a los dos meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Como se ha señalado al analizar la tramitación, el expediente normativo se inició antes de la entrada en vigor de la reforma de la Ley del Gobierno operada por la Ley 40/2015, por lo que no resulta de aplicación lo dispuesto en su artículo 23 a propósito de la entrada en vigor de las normas. Sin embargo, habida cuenta de las vicisitudes que ha sufrido la tramitación del expediente y del tiempo transcurrido desde su inicio, considera el Consejo de Estado -en línea con lo manifestado por la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa- que la memoria del análisis de impacto normativo debiera hacer referencia a esta cuestión y justificar las razones por las que se establece la regla de entrada en vigor a los dos meses de publicación en el Boletín Oficial del Estado.

m) Instrumento normativo, título y fórmula promulgatoria

Por último, debe destacarse que el proyecto normativo sometido a consulta lleva por título "Real Decreto sobre Extracciones Marítimas". En la medida en que se trata de un real decreto que se dicta en ejecución de una ley (disposición final novena, apartado 2, de la Ley de Navegación Marítima) y que su objeto es regular de forma unitaria el régimen de extracciones marítimas (como declara el primer párrafo del preámbulo), entiende el Consejo de Estado que el instrumento normativo tiene naturaleza de reglamento de ejecución y a ello debieran acomodarse tanto el título de la norma como su estructura y fórmula promulgatoria. En consecuencia, el texto proyectado debería adoptarse como Real Decreto por el que se aprueba el "Reglamento de extracciones marítimas" y estructurarse en un único artículo aprobatorio seguido del texto del Reglamento (directrices números 91 a 93 de las Directrices de técnica normativa).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Pleno es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones contenidas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sobre extracciones marítimas".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 28 de noviembre de 2019

EL SECRETARIO GENERAL ACCTAL.,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE DEFENSA.

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