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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 10 de octubre de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de Orden de V. E. de fecha 19 de septiembre de 2019, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden por la que se modifica la Orden DEF/1756/2016, de 28 de octubre, por la que se aprueban las normas de uniformidad de las Fuerzas Armadas.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de orden ministerial sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo único, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y una disposición final.

El preámbulo comienza refiriéndose a las escalas en las que se agrupan los militares pertenecientes a cada uno de los cuerpos comunes de las Fuerzas Armadas, así como a las especialidades fundamentales que existen en cada una de esas escalas. Se refiere también al diploma de estado mayor, regulado en el Real Decreto 339/2015, de 30 de abril, por el que se ordenan las enseñanzas de perfeccionamiento y de Altos Estudios de la Defensa Nacional, y que tiene por objeto "complementar la capacitación del militar de carrera para el desempeño de los cometidos de asesoramiento y apoyo a la alta dirección en los órganos superiores y directivos del Ministerio de Defensa y de los organismos internacionales de los que España forma parte, así como de los estados mayores específicos, conjuntos y combinados".

En este contexto, el proyecto lleva a cabo una modificación de la Orden DEF/1756/2016, de 28 de octubre, por la que se aprueban las normas de uniformidad de las Fuerzas Armadas, con la finalidad de que las especialidades fundamentales de los cuerpos comunes y -en su caso- el diploma de estado mayor tengan su reflejo en la uniformidad,

Tras el preámbulo, el artículo único modifica varios extremos de la citada Orden DEF/1756/2016, de 28 de octubre, a través de sus cuatro apartados:

- El apartado uno modifica el apartado 2 de la Norma 50ª, relativo a la "Modalidad B" del uniforme de trabajo de los cuerpos comunes. - El apartado dos modifica la Norma 90ª, referida a los emblemas de los cuerpos, y añade una nueva Norma 90ª bis, en la que se establece que tendrán emblemas característicos propios las especialidades fundamentales del Cuerpo Militar de Sanidad y del Cuerpo de Músicas Militares; y que tendrán emblemas especiales los diplomados de estado mayor y los destinados en determinadas unidades y centros. - El apartado tres modifica la Norma 91ª, relativa a la colocación de los emblemas sobre las prendas de uniformidad. - El apartado cuatro sustituye por otras las láminas que figuran tras la Norma 55ª (referida a los uniformes de campaña, especiales y de educación física y en buques de la Armada).

La disposición transitoria única ("Período de adaptación") establece que los apartados tres y cuatro del artículo único "entrarán en vigor a los seis meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado". La disposición derogatoria única contiene una previsión abrogatoria de carácter general y, además, establece que "la Orden Ministerial 380/2000, de 26 de diciembre, por la que se crea y aprueba el uso de los distintivos para los miembros del Cuerpo Militar de Sanidad, quedará derogada a los seis meses de la entrada en vigor de esta orden ministerial". Por último, la disposición final prevé la entrada en vigor de la orden el día siguiente al de su de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo.- En el expediente remitido al Consejo de Estado obran, entre otros, los siguientes documentos:

a) Texto del proyecto y de la memoria del análisis de impacto normativo: obran en el expediente las sucesivas versiones del texto del proyecto que han ido elaborándose a lo largo de la tramitación seguida, que ha sido impulsada desde la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa.

Al proyecto acompaña la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo. Tras un resumen ejecutivo del documento, la memoria comienza justificando su naturaleza abreviada, al entender que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables sobre el orden de distribución de competencias, impacto económico y presupuestario o impacto por razón de género (artículo 3 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo).

El documento continúa haciendo referencia al fundamento legal de la disposición proyectada y recoge una breve descripción de su contenido y de la tramitación seguida. En este último punto, la memoria explica que, en el presente caso, no se ha llevado a cabo la consulta previa a la que se refiere el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, por cuanto este mismo artículo exceptúa la exigencia de dicho trámite cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia. Así sucede en el caso de la orden proyectada, que se limita a regular la colocación de los emblemas de los cuerpos, las especialidades fundamentales y el diploma de estado mayor sobre el uniforme de los integrantes de los cuerpos comunes de las Fuerzas Armadas.

En el apartado de la memoria titulado "oportunidad de la norma" se explica -en términos análogos a los del preámbulo- que, en el Cuerpo Jurídico Militar y en el Cuerpo Militar de Intervención los militares se agrupan en una única escala de oficiales. En cambio, en el Cuerpo Militar de Sanidad, sus integrantes se agrupan en una escala de oficiales y en una escala de oficiales enfermeros, mientras que en el Cuerpo de Músicas Militares sus miembros se agrupan en una escala de oficiales y en una escala de suboficiales, en correspondencia con las diferentes categorías militares y según las facultades profesionales que tengan asignadas y los requisitos educativos exigidos para su incorporación. Por otro lado, y con fundamento en el artículo 41 de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar, la determinación de las especialidades fundamentales que existen en cada escala se regulan en el Reglamento de especialidades fundamentales de las Fuerzas Armadas, aprobado por Real Decreto 711/2010, de 28 de mayo. En el capítulo V de esta norma reglamentaria, se establecen las especialidades fundamentales de los cuerpos comunes de las Fuerzas Armadas. En él se indica que en cada uno de los Cuerpos Jurídico Militar y Militar de Intervención existirá una única especialidad fundamental cuya denominación coincidirá con la del cuerpo. En el Cuerpo Militar de Sanidad existirán cinco especialidades fundamentales en la escala de oficiales y una especialidad fundamental en la escala de oficiales enfermeros. Por último, en el Cuerpo de Músicas Militares existirán dos especialidades fundamentales para la escala de oficiales y una sola para la escala de suboficiales.

Las modificaciones operadas por la norma proyectada pretenden que las especialidades fundamentales de los cuerpos comunes de las Fuerzas Armadas descritas -así como, eventualmente, el diploma de estado mayor- tengan su reflejo en la uniformidad.

En el apartado de análisis de impactos, se reitera la ausencia de impacto económico y presupuestario de la norma proyectada, así como su nulo impacto en otros ámbitos que se mencionan (género, infancia y adolescencia, familia e igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad). En particular, desde el punto de vista presupuestario, se subraya que la norma proyectada "no tiene impacto sobre el presupuesto del Ministerio de Defensa. La reposición de las prendas de vestuario que sea necesario en virtud de la modificación de la Orden DEF/1756/2016, de 28 de octubre, correrá a cargo de los integrantes de los Cuerpos Comunes de las Fuerzas Armadas, para lo que mensualmente perciben en su nómina una retribución de unos 25,00 € en concepto de "ayuda para vestuario", al igual que el resto de los miembros de las Fuerzas Armadas".

b) Documentación relativa a la consulta a los cuerpos comunes de las Fuerzas Armadas: consta en el expediente que el proyecto de orden fue remitido a la Asesoría Jurídica General de la Defensa, a la Intervención General de la Defensa, a la Inspección General de Sanidad y al Coronel Jefe de la Unidad de Música de la Guardia Real.

Las observaciones formuladas en este trámite dieron lugar a su valoración en un informe elaborado al efecto por la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa y a la subsiguiente modificación de varios aspectos del proyecto, tal y como se refleja en el correspondiente apartado de la memoria del análisis de impacto normativo.

c) Documentación relativa al trámite de consulta al Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas y a las asociaciones profesionales: figura en el expediente un certificado del Secretario del Consejo General de las Fuerzas Armadas en el que se hace constar que el proyecto de orden fue examinado por dicho Consejo en su reunión plenaria celebrada el 20 de junio de 2019.

Consta asimismo que el proyecto fue remitido a las asociaciones representadas en el Consejo de Personal y, en general, a las inscritas en el Registro de Asociaciones Profesionales de miembros de las Fuerzas Armadas. Como resultado de este trámite, se recibieron observaciones formuladas por la Asociación Unificada de Militares Españoles (AUME), que no fueron acogidas en el texto final del proyecto por las razones expuestas en un informe elaborado a estos efectos por la Dirección General de Personal del departamento proponente. En cuanto a la sugerencia de AUME referida a la eliminación del término "institución" en relación con las Fuerzas Armadas, se rechaza por entenderse que se ajusta a las acepciones de este vocablo ofrecidas por el Diccionario de la Real Academia Española. En lo que hace a las restantes propuestas de la asociación (desaparición de excepciones a la homogeneización de la uniformidad y del "vestuario con carácter sexista"; limitación del uso del uniforme solamente durante el servicio o en actos oficiales), se sitúan más allá del objeto de la disposición proyectada, sin perjuicio de que se trate de "aspectos que se podrían valorar en una modificación más profunda que se pueda llevar a cabo de la Orden Ministerial".

d) Documentación sobre el trámite de información pública: el expediente refleja que se abrió un trámite de información pública entre el 16 de julio y el 5 de agosto de 2019 mediante la puesta a disposición del proyecto en el portal web del Ministerio de Defensa, sin que conste la presentación de alegaciones.

e) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa: el 2 de septiembre de 2019, el Secretario General Técnico del Ministerio de Defensa informó favorablemente sobre el proyecto, sin formular observación alguna.

Y, en este estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Tiene por objeto la consulta el proyecto de Orden por la que se modifica la Orden DEF/1756/2016, de 28 de octubre, por la que se aprueban las normas de uniformidad de las Fuerzas Armadas.

La orden que se modifica encuentra su fundamento legal en el artículo 24.1 de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas. Tras establecer que "los militares tienen derecho al uso del uniforme reglamentario y el deber de utilizarlo durante el servicio", este precepto dispone que "las normas generales de uniformidad y las limitaciones o autorizaciones en el uso del mismo serán establecidas por orden del Ministro de Defensa".

En cumplimiento de esta habilitación legal, se aprobó la citada Orden DEF/1756/2016, de 28 de octubre (cuyo proyecto fue objeto del dictamen nº 324/2016, de 16 de junio). El proyecto sometido a consulta aborda una modificación de la orden circunscrita a un aspecto concreto de la uniformidad de los cuerpos comunes de las Fuerzas Armadas. Así, se modifican varias normas con la finalidad de que en los uniformes de los distintos cuerpos comunes se puedan reflejar tanto las especialidades fundamentales a las que se pertenezca como, en el caso de haberse obtenido, el diploma de estado mayor.

Sin perjuicio de las observaciones que siguen, y para su consideración en el momento oportuno, cabría apuntar la posibilidad de que las láminas que ilustran la orden reflejasen todas las posibilidades del uso de falda o pantalón por el personal femenino.

II. El proyecto de orden suscita a este Consejo algunas observaciones de técnica normativa, referidas tanto al artículo único como a la parte final de la norma proyectada.

A) En lo que respecta al artículo único, se estructura en cuatro apartados. El segundo de ellos modifica la Norma 90ª de la Orden DEF/1756/2016, de 28 de octubre, y, además, introduce una nueva Norma 90ª bis. Resultaría más adecuado que el proyecto dedicase un apartado a la modificación de la Norma 90ª y otro distinto a la introducción del nuevo precepto. En consecuencia, el artículo único pasaría a contar con cinco apartados.

Por otro lado, el primer párrafo de la Norma 90ª que se introduce como novedad debería concluir con dos puntos en lugar de con un punto y aparte, pues de lo contrario la nueva redacción carece de sentido.

B) En cuanto a la parte final del proyecto, en ella se emplea una técnica normativa inadecuada para la articulación del régimen transitorio y derogatorio que la orden proyectada pretende establecer.

La disposición final -que debe titularse "disposición final única"- prevé la entrada en vigor de la orden proyectada el día siguiente al de su publicación oficial. Sin embargo, la disposición transitoria única ("período de adaptación") establece que los apartados tres y cuatro del artículo único "entrarán en vigor a los seis meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado".

La disposición transitoria que contiene el proyecto no debería afectar a la vigencia de los apartados tres y cuatro que menciona. En primer lugar, porque no es propio de la naturaleza de una disposición transitoria establecer cláusulas de entrada en vigor. Y, en segundo lugar, porque, a juicio de este Consejo, la orden proyectada no pretende en realidad demorar la entrada en vigor de los apartados tres y cuatro del artículo único. Como se desprende de la rúbrica de la disposición transitoria única, la norma proyectada persigue establecer un período de seis meses para la adaptación de la uniformidad de los cuerpos comunes. Los apartados tres y cuatro del artículo único deben entrar en vigor al mismo tiempo que el resto de la norma proyectada, sin perjuicio de que durante el correspondiente período transitorio la uniformidad pueda no ajustarse a sus exigencias.

En consecuencia, debería modificarse el tenor de la disposición transitoria, que debe expresar que la uniformidad habrá de quedar adaptada a lo establecido en los apartados tres y cuatro del artículo único en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la norma.

Por otro lado, la disposición derogatoria única, junto a una cláusula abrogatoria general, establece que "la Orden Ministerial 380/2000, de 26 de diciembre, por la que se crea y aprueba el uso de los distintivos para los miembros del Cuerpo Militar de Sanidad, quedará derogada a los seis meses de la entrada en vigor de esta orden ministerial". El proyecto seguramente pretende aclarar que existe una norma específica para el Cuerpo Militar de Sanidad (la Orden 380/2000, de 26 de diciembre) que quedará derogada a la entrada en vigor de la orden proyectada, pero que continuará siendo de aplicación durante el período de adaptación de seis meses al que se refiere la disposición transitoria única. Sin embargo, no es esto lo que establece la disposición derogatoria del proyecto, que pretende mantener la vigencia de esa norma reglamentaria específica durante esos seis meses. Por ello ha de modificarse la disposición derogatoria única, que debe derogar expresamente la Orden 380/2000, de 26 de diciembre, sin establecer salvedad alguna adicional. Además, esta derogación debe hacerse constar en el correspondiente apartado de la memoria del análisis de impacto normativo, en el que, por error, se señala que no se deroga expresamente norma ninguna. La derogación de la Orden 380/2000, de 26 de diciembre, no afecta a su ultraactividad durante el período transitorio de seis meses. Así se desprende de las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, en las que se establece que el contenido de las disposiciones derogatorias no prevalece sobre el de las transitorias (directrices nº 36 y nº 41).

Por último, y como se ha adelantado, la disposición final única del proyecto prevé la entrada en vigor de la orden el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. No se ha expresado, ni en la memoria ni en ningún otro documento del expediente la razón por la cual se exceptúa en esta disposición la regla general de la vacatio legis de veinte días, que parece conveniente respetar si no existen motivos para apartarse de ella.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. aprobar el proyecto de Orden sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 10 de octubre de 2019

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE DEFENSA.