Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 24 de octubre de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden de V. E. de 10 de septiembre de 2019, que tuvo entrada el día 19 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de funcionamiento del Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local.

De los antecedentes remitidos resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto de Real Decreto, del Reglamento y de su memoria

A. El proyecto de Real Decreto consta de preámbulo, un artículo, tres disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias y tres disposiciones finales.

El preámbulo señala que, en el marco de las actuaciones derivadas del estudio realizado en la Comisión para la Reforma de la Administraciones Públicas, se aprobó la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que configura, con carácter básico para todas las Administraciones públicas, el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local como un registro público administrativo gestionado por la Intervención General de la Administración del Estado en el que debe centralizarse toda la información relativa a las distintas entidades del "sector público institucional", cualquiera que sea su naturaleza, para el ejercicio de las funciones previstas -entre otras normas- en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. La norma proyectada desarrolla las previsiones de la Ley 40/2015, regulando la organización y funcionamiento del Inventario así como el procedimiento de inscripción de los actos de creación, transformación, fusión o extinción de tales entidades, así como los de modificación.

El artículo único ("Aprobación del reglamento") dispone la aprobación del Reglamento de funcionamiento del Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local, que se inserta después de la parte dispositiva del Real Decreto.

La disposición adicional primera ("Otra información a publicar con el Inventario") señala que la Intervención General de la Administración del Estado, además de publicar el Inventario, captará y proporcionará información sobre la Administración General del Estado, las Administraciones de las comunidades autónomas y las Entidades Locales y sobre las entidades que no forman parte del sector público institucional.

La disposición adicional segunda ("No incremento del gasto de personal") deja constancia de que la aplicación de este Real Decreto no comportará incremento de gastos de personal ni, en general, de gasto público.

La disposición adicional tercera ("Facultades de desarrollo y ejecución") habilita al titular de la Intervención General de la Administración del Estado para aprobar, mediante resolución que deberá publicarse en el Boletín Oficial del Estado, los requerimientos de la aplicación informática a través de la cual deberán presentarse las solicitudes de inscripción y practicarse esta. La disposición transitoria primera ("Adecuación del Inventario a lo dispuesto en este real decreto") prevé que, en un plazo de tres meses desde su entrada en vigor, la Intervención General de la Administración del Estado adecuará la organización del Inventario a lo dispuesto en la norma y que, una vez concluida esta adecuación, las entidades inscritas deberán validar y, en su caso, actualizar su situación registral en un plazo de tres meses.

La disposición transitoria segunda ("Inscripciones de datos relativos a entidades preexistentes a la entrada en vigor del real decreto") establece que la información del actual Inventario deberá incorporarse al nuevo, configurado como registro público administrativo, y que dicha información tendrá carácter provisional hasta que adquiera carácter definitivo mediante su validación y, en su caso, actualización por el máximo órgano de dirección de cada entidad.

La disposición final primera ("Título competencial") precisa que el Real Decreto tiene carácter básico y se dicta al amparo de las competencias del Estado en materia de "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica", "Hacienda general y Deuda del Estado" y "bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas" previstas en los apartados 13, 14 y 18 del artículo 149.1 de la Constitución.

La disposición final segunda ("Habilitación normativa") faculta a la Ministra de Hacienda para aprobar cuantas disposiciones y medidas sean necesarias para el desarrollo y ejecución de este Real Decreto.

La disposición final tercera ("Entrada en vigor") prevé que el presente Real Decreto entrará en vigor "al día siguiente de su publicación" en el Boletín Oficial del Estado.

B. Tras la parte dispositiva del proyecto de Real Decreto se inserta el Reglamento de funcionamiento del Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local, que consta de veintiún artículos divididos en cuatro capítulos.

El capítulo I ("Disposiciones generales") comprende los artículos 1 a 3:

- El artículo 1 ("Objeto") configura al Inventario como un registro público administrativo que garantiza la información y ordenación de las entidades del sector público institucional y establece sus principios de actuación, que son los de legitimación, tracto sucesivo, integridad y publicidad.

- El artículo 2 ("Ámbito subjetivo") señala que el Inventario incluirá la inscripción de todas las entidades del sector público institucional, cualquiera que sea su naturaleza jurídica y ámbito territorial.

- El artículo 3 ("Ámbito objetivo y publicación del Inventario") dispone que en el Inventario se inscribirán los actos de creación, transformación, fusión o extinción de tales entidades, así como los de modificación, y que su contenido se publicará en el portal de internet de la Intervención General de la Administración del Estado.

El capítulo II ("Organización del Inventario") incluye los artículos 4 a 8:

- El artículo 4 ("Dependencia y gestión del Inventario") precisa que el Inventario estará a cargo de la Intervención General de la Administración del Estado.

- El artículo 5 ("Estructura del Inventario") dispone que el Inventario llevará en soporte electrónico un registro de solicitudes de inscripción, un libro de inscripciones y un archivo de entidades.

- El artículo 6 ("Formación y custodia del archivo de entidades") prevé que cada entidad inscrita tendrá su propio expediente, con toda la información y documentación relativa a la misma, y que la Intervención deberá adoptar las medidas de seguridad necesarias para garantizar su integridad.

- El artículo 7 ("Responsable del Inventario") otorga esta condición a la persona titular de la Subdirección General de la Intervención General de la Administración del Estado a la que corresponda la integración, gestión y publicación del Inventario, de acuerdo con el correspondiente real decreto de estructura orgánica básica del departamento ministerial de adscripción, y le atribuye las funciones de calificar los documentos presentados a inscripción, resolver el procedimiento de inscripción, practicar los asientos y publicar su contenido.

- El artículo 8 ("Certificación de la inscripción") establece que el único medio de acreditar fehacientemente el contenido de las inscripciones realizadas será su certificación por el responsable del Inventario mediante un sello electrónico basado en certificado electrónico reconocido o cualificado.

El capítulo III ("Funcionamiento del Inventario") incorpora los artículos 9 a 11:

- El artículo 9 ("Contenido del Inventario") determina los datos mínimos de cada entidad que deben figurar en el Inventario, previendo que también se podrá consignar cualquier otra información que resulte de utilidad para todas las Administraciones.

- El artículo 10 ("Tipos de asientos") dispone que en el Inventario se practicarán asientos de registro de la solicitud de inscripción, asientos de inscripción y asientos de anotación provisional.

- El artículo 11 ("Rectificación de errores") señala que los errores de hecho, materiales o aritméticos de los asientos serán rectificados de oficio o a instancia del titular del máximo órgano de dirección de la entidad en cualquier momento. El capítulo IV ("Información a remitir y procedimiento de inscripción") da cabida a los artículos 12 a 21:

- El artículo 12 ("Régimen jurídico") prevé que el procedimiento de inscripción se regirá por lo previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, así como en este Reglamento.

- El artículo 13 ("Obligatoriedad de la inscripción") establece que la inscripción de los actos enumerados en el artículo 14 es obligatoria y, además, resulta necesaria para la obtención del número de identificación fiscal definitivo de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

- El artículo 14 ("Actos inscribibles") distingue entre las inscripciones a solicitud del máximo órgano de dirección de la entidad y aquellas que deben practicarse de oficio, enumerando los actos susceptibles de encuadrarse en unas y otras.

- El artículo 15 ("Medios de remisión de las solicitudes de inscripción") dispone que estas solicitudes se presentarán por medios electrónicos, a través de la aplicación informática aprobada por resolución del titular de la Intervención General de la Administración del Estado, previa acreditación mediante un certificado electrónico reconocido o cualificado, y haciendo uso de un formulario electrónico normalizado que deberá ser firmado electrónicamente.

- El artículo 16 ("Presentación de solicitud de inscripción") prevé que las solicitudes de inscripción serán presentadas por el máximo órgano de dirección de la entidad, que será como regla general el presidente o director de la entidad.

- El artículo 17 ("Formulario y documentación que se debe aportar con la solicitud") establece que el formulario electrónico normalizado deberá contener los datos señalados en el artículo 9 e ir acompañado de una serie de documentos en formato electrónico.

- El artículo 18 ("Plazo de presentación y recepción de solicitudes") precisa que las solicitudes deberán presentarse en el plazo de treinta días hábiles contados a partir del momento en que se produce el acto jurídico objeto de inscripción y que, una vez presentadas, la aplicación informática de la Intervención General de la Administración del Estado emitirá y proporcionará automáticamente un acuse de recibo sellado electrónicamente, mediante un sello electrónico basado en certificado electrónico reconocido o cualificado que deje constancia, entre otras circunstancias, de la fecha y hora de presentación y del contenido de la solicitud.

- El artículo 19 ("Tramitación y resolución del procedimiento") dispone que el responsable del Inventario calificará las solicitudes presentadas y, en caso de que la solicitud no reúna los requisitos legales o no se haya aportado la documentación exigida, requerirá al titular del máximo órgano de dirección para que subsane la falta o complete la documentación en el plazo máximo de diez días hábiles, procediendo a continuación a dictar una resolución motivada, acordando o denegando la inscripción, que deberá estar firmada electrónicamente, mediante firma electrónica basada en un certificado electrónico reconocido o cualificado.

- El artículo 20 ("Plazo para dictar resolución, notificación y efectos del silencio administrativo") fija un plazo máximo de quince días hábiles para dictar y notificar la resolución de los procedimientos de inscripción, contados desde la fecha de entrada de la solicitud en el Inventario, y prevé que, transcurrido dicho plazo sin haberse dictado resolución expresa, la solicitud podrá entenderse estimada.

- El artículo 21 ("Intercambio de información") señala que el responsable del Inventario facilitará a las restantes Administraciones la información que necesiten para el ejercicio de sus competencias y, en particular, a los órganos competentes para la coordinación y gestión de la información económico- financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y para la aplicación y seguimiento de la normativa de estabilidad presupuestaria, a la Agencia Estatal de Administración Tributaria y a la Central de Información Económico-Financiera de las Administraciones Públicas.

C. La memoria del análisis de impacto normativo justifica la oportunidad de la norma reglamentaria proyectada, en cuanto constituye un desarrollo de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, dentro del orden constitucional de competencias; describe su contenido y tramitación y analiza los impactos derivados de su aprobación.

Por lo que se refiere a estos, estima que, desde el punto de vista económico, el nuevo Inventario contribuirá a racionalizar el sector público institucional e incrementar su transparencia, ofreciendo una información completa sobre el coste de los servicios prestados que permitirá mejorar la eficiencia administrativa.

Su implantación supondrá, no obstante, un incremento de las cargas administrativas, teniendo en cuenta que la inscripción de las entidades de nueva creación en el Inventario será necesaria para que la Agencia Estatal de la Administración Tributaria les asigne el número de identificación fiscal y que dicha inscripción será asimismo obligatoria para los actos de transformación, fusión o extinción de cada entidad.

Por lo demás, la norma proyectada no traerá consigo un aumento del gasto público, dado que se reutilizarán las aplicaciones informáticas existentes, con las adaptaciones que sean necesarias, y se adscribirá personal de la propia Intervención. SEGUNDO. Contenido del expediente

1. El texto inicial del proyecto de Real Decreto y de su memoria lleva fecha 20 de septiembre de 2016.

Su contenido fue informado, con fechas 3 de agosto y 20 de octubre de 2016, por la Dirección General de Organización Administrativa y Procedimientos y por la Subdirección General de Estudios y Financiación de Entidades Locales del entonces Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Asimismo, la norma fue sometida a consulta de las comunidades autónomas y de las entidades locales. En diversas fechas entre los meses de octubre de 2016 y enero de 2017 se recibieron escritos de las Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón, Illes Balears, Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, Madrid, Murcia, Navarra, País Vasco y Valenciana, así como de la Federación Española de Municipios y Provincias.

2. A la vista de las observaciones recibidas se elaboró un nuevo texto de la norma proyectada y de su memoria fechado el 9 de abril de 2018.

Esta versión fue informada, con fechas 17 y 24 de septiembre y 12 de noviembre de 2018, por la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, por la Abogacía del Estado del Ministerio de Hacienda y por la Secretaría General Técnica del mismo departamento ministerial.

3. De estos trámites resultó una tercera versión del proyecto de Real Decreto y de su memoria de fecha 17 de enero de 2019.

Sobre la misma recayó la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública el 9 de enero (sic) de 2019 y el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda de 12 de abril de 2019.

4. El último texto del proyecto de Real Decreto y de su memoria es de 16 de julio de 2019.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto y carácter de la consulta

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de funcionamiento del Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local.

El dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que atribuye a la Comisión Permanente del Consejo de Estado el conocimiento de los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes", como sucede en el presente caso.

II. Marco constitucional y legislativo del proyecto

La norma proyectada desarrolla la regulación del Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local contenida en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Antes de la aprobación de la Ley 40/2015, las distintas Administraciones públicas llevaban por separado el inventario de sus respectivos entes institucionales. El informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas, presentado al Consejo de Ministros el 21 de junio de 2013, destacó la conveniencia de crear un sistema de información integrada que coordinase los inventarios del Estado, de las comunidades autónomas y de las entidades locales con un doble objetivo: por una parte, "permitir que las diferentes Administraciones conozcan de forma completa y segura la forma en que se organizan los servicios públicos en otras Administraciones y las funciones exactas que desarrollan, sobre todo cuando inciden en sus competencias propias"; por otra, "disponer y ofrecer a los ciudadanos una información completa sobre los entes públicos existentes y su actividad efectiva, a fin de que pueda conocerse el coste de los servicios prestados y valorarse su eficacia y rentabilidad social" (pág. 219).

Atendiendo a estas finalidades, la Ley 40/2015 creó el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local como un registro público administrativo gestionado por la Intervención General de la Administración del Estado en el que deben inscribirse los entes del sector público institucional de todas las Administraciones públicas -tanto de la estatal como de las autonómicas y locales-. En este sentido, el artículo 82 dispone:

"1. El Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local se configura como un registro público administrativo que garantiza la información pública y la ordenación de todas las entidades integrantes del sector público institucional cualquiera que sea su naturaleza jurídica.

La integración y gestión de dicho Inventario y su publicación dependerá de la Intervención General de la Administración del Estado.

2. El Inventario de Entidades del Sector Público contendrá, al menos, información actualizada sobre la naturaleza jurídica, finalidad, fuentes de financiación, estructura de dominio, en su caso, la condición de medio propio, regímenes de contabilidad, presupuestario y de control así como la clasificación en términos de contabilidad nacional, de cada una de las entidades integrantes del sector público institucional.

3. Al menos, la creación, transformación, fusión o extinción de cualquier entidad integrante del sector público institucional, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, será inscrita en el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local".

Por su parte, el artículo 83 de la Ley 40/2015 establece los trámites esenciales del procedimiento de inscripción, condicionando la obtención del número de identificación fiscal definitivo a que la misma se haya practicado, a fin de garantizar que todas las Administraciones públicas cumplan con la obligación de inscribir sus entes institucionales de nueva creación:

"1. El titular del máximo órgano de dirección de la entidad notificará, a través de la intervención general de la Administración correspondiente, la información necesaria para la inscripción definitiva en el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local, en los términos previstos reglamentariamente, de los actos relativos a su creación, transformación, fusión o extinción, en el plazo de 30 días hábiles a contar desde que ocurra el acto inscribible. En la citada notificación se acompañará la documentación justificativa que determina tal circunstancia.

2. La inscripción definitiva de la creación de cualquier entidad integrante del sector público institucional en el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local se realizará de conformidad con las siguientes reglas:

a) El titular del máximo órgano de dirección de la entidad, a través de la intervención general de la Administración correspondiente, notificará, electrónicamente a efectos de su inscripción, al Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local, la norma o el acto jurídico de creación en el plazo de 30 días hábiles desde la entrada en vigor de la norma o del acto, según corresponda. A la notificación se acompañará la copia o enlace a la publicación electrónica del Boletín Oficial en el que se publicó la norma, o copia del acto jurídico de creación, así como el resto de documentación justificativa que proceda, como los Estatutos o el plan de actuación.

b) La inscripción en el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local se practicará dentro del plazo de 15 días hábiles siguientes a la recepción de la solicitud de inscripción.

c) Para la asignación del Número de Identificación Fiscal definitivo y de la letra identificativa que corresponda a la entidad, de acuerdo con su naturaleza jurídica, por parte de la Administración Tributaria será necesaria la aportación de la certificación de la inscripción de la entidad en el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local".

Estas previsiones tienen carácter básico y se amparan -de acuerdo con el apartado 1 de la disposición final decimocuarta de la Ley 40/2015- en el artículo 149.1.13.ª, 14.ª y 18.ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencias exclusivas sobre "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica", "hacienda general y deuda del Estado" y "bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas".

La creación y las funciones atribuidas al Inventario por la Ley 40/2015, con base en estos títulos competenciales, no vulneran por tanto la potestad de autoorganización de las comunidades autónomas. El Inventario es un instrumento destinado a garantizar la "información pública y ordenación" de los entes del sector público institucional, en el bien entendido de que esta ordenación consiste en la clasificación ordenada de tales entes en función de la información recibida. Dada la finalidad meramente informativa del Inventario, el Consejo de Estado entendió en su dictamen número274/2015, de 29 de abril, emitido cuando la Ley 40/2015 se encontraba en fase de anteproyecto, que la regulación legal del Inventario, tal y como finalmente fue aprobada, respetaba las competencias autonómicas en la materia:

"Dado que el Inventario se limita a cumplir funciones de información, su creación se encuentra amparada en la competencia del Estado sobre las "bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas" ex artículo 149.1.18.ª de la Constitución. El Tribunal Constitucional ha admitido que este título competencial "proporciona respaldo suficiente al legislador estatal para la imposición, con carácter materialmente básico, de un deber de información", en aras de "asegurar los principios de coordinación y eficacia en la actuación de las Administraciones Públicas, conforme al artículo 103.1 de la Constitución" (Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, FJ 26º.a, entre otras). Por tanto, es constitucionalmente lícito que el Estado imponga con carácter básico a todas las Administraciones Públicas el deber de inscripción en el Inventario, a los solos efectos informativos, de los entes institucionales que vayan creándose".

En este contexto, la previsión que condiciona la obtención del número de identificación fiscal definitivo de la entidad a su previa inscripción en el Inventario debe considerarse como una consecuencia derivada del cumplimiento de esta obligación de información, como apuntó el Consejo de Estado en el dictamen mencionado:

"Esta inscripción no es sino la materialización de una obligación de información acerca de determinados aspectos de la entidad ya creada: en tal sentido, el artículo (...) dispone que la inscripción se practicará cuando el titular del máximo órgano de dirección de la entidad notifique "la información necesaria" para la inscripción "en los términos previstos reglamentariamente". Así pues, (...) no condiciona la inscripción a una determinada valoración del contenido de dicha información, sino al hecho de que dicha información sea aportada. Siendo así, no puede entenderse que la obligación de inscripción de los entes institucionales en el Inventario, establecida (...) como requisito previo para la asignación del NIF, invada las competencias de autoorganización de las Comunidades Autónomas".

III. Procedimiento de elaboración del proyecto

En este marco constitucional y legislativo se ha instruido el expediente administrativo del que resulta el proyecto de Real Decreto sometido a consulta.

La tramitación del mismo se ha realizado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, con las particularidades y condicionamientos propios de una norma que versa sobre materias de organización y procedimiento administrativo, sin afectar propiamente a derechos e intereses de los particulares, y resulta de aplicación a todas las Administraciones públicas.

En razón de su contenido organizativo y procedimental, no se ha realizado una consulta pública previa a la elaboración del proyecto de Real Decreto, ni se ha sometido éste a audiencia e información pública de los ciudadanos (artículos 26.2 y 6).

Atendiendo a su carácter básico, la norma proyectada, que va acompañada de la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo (artículo 26.3), ha sido remitida tanto a las comunidades autónomas -directamente- como a las entidades locales -en este caso a través de la Federación Española de Municipios y Provincias-.

Por lo demás, se han incorporado los informes preceptivos de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda, en su condición de departamento ministerial proponente (artículo 26.5, párrafo cuarto), y de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad (artículo 26.9), y se ha obtenido la aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública que es necesaria para aprobar aquellas normas que -como la presente- versan sobre cuestiones de organización y procedimiento administrativo (artículo 26.5, párrafo quinto).

IV. Títulos competenciales del proyecto

La disposición final primera del proyecto de Real Decreto invoca los mismos títulos competenciales que el apartado 1 de la disposición final decimocuarta de la Ley 40/2015, es decir, las competencias estatales exclusivas previstas en el artículo 149.1.13.ª, 14.ª y 18.ª de la Constitución sobre "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica", "hacienda general y deuda del Estado" y "bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas".

Más allá de la mención expresa de estos títulos competenciales, la regulación reglamentaria proyectada respeta la configuración dada al Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local por los artículos 82 y 83 de la Ley 40/2015 como un registro público de "información pública y ordenación" de los entes del sector público institucional y, en consecuencia, se adecúa al orden constitucional de competencias.

V. Rango normativo del proyecto

El carácter reglamentario de la norma proyectada y su forma de real decreto se amparan en la habilitación general en favor del Consejo de Ministros contenida en la disposición final decimoquinta de la Ley 40/2015, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 97 de la Constitución.

VI. Contenido del proyecto

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta regula la organización y funcionamiento del "Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local" regulado en los artículos 82 y 83 de la Ley 40/2015, que tiene una función de información y clasificación de los entes instrumentales que forman parte del sector público institucional del Estado, de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales.

El objeto y ámbito de este Inventario es, por tanto, diferente de los denominados "Inventario de Entes Dependientes de las Comunidades Autónomas" e "Inventario de Entes del Sector Público local", creados por el Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, y por la Orden HAP/2015/2012, de 1 de octubre, con el fin de dar cumplimiento a las obligaciones de suministro de información económico-financiera impuestas por la legislación de estabilidad presupuestaria, ya que estos últimos incluyen, dentro de sus respectivos ámbitos de aplicación, no solo a los entes del sector público institucional autonómico y local sino también a las Administraciones de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales de las que tales entes dependen.

Por otra parte, el "Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local" es un instrumento de conocimiento del número y naturaleza de los entes del sector público institucional de las diferentes Administraciones públicas que, a diferencia del "Inventario de Entes Dependientes de las Comunidades Autónomas" y del "Inventario de Entes del Sector Público local", no persigue propiamente el cumplimiento de los objetivos de la legislación de estabilidad presupuestaria, por más que la información contenida en el mismo tenga también una relevancia y un interés económico y financiero.

Hecha esta precisión, debe tenerse en cuenta que el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local, objeto del proyecto de Real Decreto, ya se encuentra actualmente en funcionamiento, en cumplimiento de lo dispuesto en el apartado 2 de la disposición adicional octava de la Ley 40/2015, que obligaba a que, en el plazo de tres meses desde su entrada en vigor, se inscribieran en el mismo "todos los organismos y entidades, vinculados o dependientes de cualquier Administración Pública y cualquiera que sea su naturaleza jurídica, existentes en el momento de la entrada en vigor de esta Ley". La norma proyectada viene, por tanto, a regular el funcionamiento de un Inventario ya existente, como se evidencia en que la disposición transitoria primera del proyecto prevea la adecuación de la organización del actual Inventario a la nueva regulación. Siendo así, el párrafo segundo del preámbulo no debería decir que "el reglamento que se aprueba mediante el presente real decreto permite la puesta en funcionamiento del Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local" y, en su lugar, tendría que limitarse a señalar que "el reglamento que se aprueba mediante el presente real decreto regula el funcionamiento del Inventario...".

A juicio del Consejo de Estado, el contenido de la norma proyectada constituye un desarrollo reglamentario ajustado a las previsiones contenidas en los artículos 82 y 83 de la Ley 40/2015. Con independencia de esta conclusión general, cabe formular algunas observaciones puntuales:

a) Desde un punto de vista sustantivo, son dos los preceptos - los artículos 16 y 20 del proyecto de Reglamento- que merecen alguna consideración:

- El artículo 16 del proyecto de Reglamento señala, de conformidad con el artículo 83 de la Ley 40/2015, que la solicitud de inscripción deberá ser presentada por el titular del máximo órgano de dirección de la entidad, especificando en sus apartados 1 a 6 quien deberá considerarse como tal con carácter general y en una serie de supuestos específicos.

La delegación de esta competencia en una persona distinta solo se admite, de conformidad con el apartado 7 del artículo 16, en el concreto caso de "modificación" o "actualización" de datos de la inscripción.

"7. Si la solicitud se refiere a la modificación o actualización, el titular del máximo órgano de dirección podrá delegar mediante una autorización la presentación de la solicitud de inscripción de modificación o actualización de los datos contenidos en el Inventario".

En cambio, el apartado 8 del artículo 16 admite de forma muy amplia que el titular del máximo órgano de dirección pueda actuar por medio de representante al solicitar la inscripción, salvo -como se deduce del inciso inicial- en el caso de modificación o actualización de datos:

"8. En el resto de los casos, señalados en los apartados 1 a 6, el titular del máximo órgano de dirección podrá actuar por medio de representante para solicitar la inscripción de la entidad en el Inventario. La representación podrá acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna de su existencia".

Pues bien, la posibilidad de que el titular del máximo órgano de dirección de las entidades del sector público institucional pueda actuar por medio de representante solo parece adecuada cuando se trate de entidades de derecho privado del sector público institucional, pero no en el caso de organismos de derecho público del mismo sector. La delegación es el mecanismo de traslación competencial propio de las entidades de derecho público, donde las competencias tienen que ser ejercidas por los órganos que las tienen atribuidas como propias. La técnica de la representación en el ejercicio de sus competencias por parte de las entidades u organismos públicos es extraña al concepto de órgano administrativo y solo es apropiada en el caso de entidades de derecho privado integrantes del sector público institucional.

Por lo demás, no parece que exista razón alguna para que la posibilidad de actuar por medio de representante quede excluida en el caso de una solicitud de modificación o actualización de datos.

La regulación proyectada debería, pues, replantearse en este punto.

- El artículo 20 del proyecto de Real Decreto dispone en su apartado 1 que "el plazo para dictar y notificar la resolución de los procedimientos de inscripción será de 15 días hábiles, contados desde la fecha de entrada de la solicitud en el Inventario" y añade en su apartado 3 que "transcurrido el plazo señalado en el apartado primero sin haberse dictado resolución expresa, el titular del máximo órgano de dirección de la entidad podrá entender estimada la solicitud".

El sentido positivo o estimatorio del silencio positivo es acorde con la regla general prevista en la Ley 39/2015 y, en particular, con la naturaleza informativa del Inventario. En razón del obligado respeto a la potestad de autoorganización de las comunidades autónomas, la inscripción no se encuentra condicionada a una determinada valoración de su contenido, sino al hecho de que dicha información sea aportada, de donde resulta que el silencio administrativo debe tener efecto positivo o estimatorio.

No obstante, la redacción del apartado 3 debe precisarse, pues donde dice "transcurrido el plazo señalado (...) sin haberse dictado resolución expresa", debería decir "transcurrido el plazo señalado sin haberse dictado y notificado resolución expresa", dado que la Administración tiene la obligación de resolver y notificar en el plazo indicado.

b) Desde un punto de vista formal, debe realizarse una revisión general de la redacción de la norma proyectada, con el fin de:

- Evitar algunas imprecisiones, como aquella en la que incurre el párrafo primero del preámbulo del proyecto de Real Decreto, cuando señala que la reforma administrativa derivada del estudio realizado en el seno de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas se materializó en disposiciones normativas tales como "las modificaciones en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común" y la "Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público", ya que La Ley 30/1992 no fue modificada, sino derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a la que debe consecuentemente hacerse referencia en este lugar.

- Corregir algunas formulaciones gramaticales defectuosas, como las del primer inciso del primer párrafo del preámbulo o la del último párrafo del artículo 14.1, en la que falta un "que" o un "para" que les dote de sentido; o simplemente reiterativas y susceptibles de ser mejoradas, como la del artículo 6.3.

- Unificar criterios en aspectos que ahora se presentan divergentes, como sucede en la identificación del sujeto responsable de una determinada competencia (en la mayoría de los preceptos de habla del "titular", pero el artículo 7.1 se refiere a la "persona titular"), el establecimiento de los plazos fijados en días (en unos casos en letra - artículos 8.2 y 19.2- y en otros en número -artículos 18.1 y 20.1-) y la remisión a otros apartados de la misma o diferentes normas (unas veces en letra -artículos 2 y otras en número -artículos 15.4 y 16.8-).

- Y, por último, adecuar la norma a las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 en aquellos casos en que resulte necesario. En particular, la disposición final terceradel proyecto de Real Decreto prevé su entrada en vigor "al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado", cuando debe decir -de acuerdo con tales directrices- "el día siguiente al de su publicación...".

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones contenidas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. someter al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de funcionamiento del Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 24 de octubre de 2019

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE HACIENDA.