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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 21 de noviembre de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "El Consejo de Estado ha examinado el "proyecto de Real Decreto sobre control y recuperación de fuentes radiactivas huérfanas", remitido por V. E. en consulta el día 1 de agosto de 2019 (con registro de entrada en este Cuerpo Consultivo en la misma fecha).

De antecedentes resulta:

Primero.- Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto sobre control y recuperación de fuentes radiactivas huérfanas.

Obran en el expediente cuatro versiones de este, acompañadas de sus respectivas memorias del análisis de impacto normativo, fechados el 24 de noviembre de 2017, 12 de junio de 2018, 20 de mayo de 2019 y 26 de julio de 2019, apareciendo esta última como la definitiva que se remite a este Consejo, y que consta de un preámbulo, veintiún artículos, una disposición adicional, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y seis disposiciones finales.

El preámbulo explica la finalidad de la norma proyectada, que viene a incorporar al ordenamiento jurídico español las previsiones relativas a fuentes radiactivas huérfanas de la Directiva 2013/59/Euratom del Consejo, de 5 de diciembre de 2013, por la que se establecen normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de la exposición a radiaciones ionizantes, y se derogan las Directivas 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 97/43/Euratom y 2003/122/Euratom.

Añade que la propuesta forma parte del Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para el año 2018; justifica su adecuación a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; identifica el título competencial que habilita al Gobierno de la Nación para aprobarla; esto es, el referido a la seguridad pública (artículo 149.1.29.ª de la Constitución); y afirma que durante su procedimiento de elaboración se ha garantizado la participación de las comunidades autónomas, de las Ciudades de Ceuta y Melilla, de la Federación Estatal de Municipios y Provincias y de la ciudadanía; se ha recabado el informe del Consejo de Seguridad Nuclear; y se ha cumplimentado el trámite de notificación contemplado en el artículo 33 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM).

El Real Decreto proyectado -del que resultan coproponentes el departamento consultante, junto con los Ministerios de Sanidad, Consumo y Bienestar Social y del Interior- consta de veintiún artículos, distribuidos a lo largo de cuatro capítulos, que ofrecen el siguiente detalle:

- El capítulo I, intitulado "disposiciones generales", que comprende los artículos 1 a 3, relativos al objeto y ámbito de aplicación (artículo 1), definiciones (artículo 2) y autoridades competentes (artículo 3).

- El capítulo II, que lleva por rúbrica "instalaciones destinadas a la recuperación, almacenamiento o manipulación de materiales metálicos para su reciclado", se integra por los artículos 4 a 10, referentes a la vigilancia y control radiológicos (artículo 4), protocolo de colaboración (artículo 5), registro de instalaciones (artículo 6), requisitos de instrumentación por planta productiva (artículo 7), actuaciones en caso de detección de material radiactivo (artículo 8), actuaciones ante accidentes o emergencias radiológicas (artículo 9), e importaciones de metales (artículo 10).

- El capítulo III, denominado "lugares importantes de tránsito", que comprende los artículos 11 y 12, sobre puertos marítimos de interés general (artículo 11) y otros lugares importantes de tránsito de personas o mercancías (artículo 12).

- El capítulo IV, titulado "otras disposiciones", está integrado por los artículos 13 a 20, referentes a la transferencia de material radiactivo sin titular (artículo 13), información y formación de los trabajadores (artículo 14), respuesta ante emergencias radiológicas (artículo 15), programa de sensibilización general (artículo 16), actuaciones en el caso de presencia de fuentes huérfanas (artículo 17), campañas de recuperación de fuentes huérfanas (artículo 18), recursos financieros para la gestión de fuentes huérfanas (artículo 19), inspecciones (artículo 20), y régimen de infracciones y sanciones (artículo 21).

El proyecto se completa con:

- Una disposición adicional única, relativa a la aplicación del régimen de prevención de riesgos laborales y protección de la salud.

- Una disposición transitoria única, relativa al plazo de adaptación de los titulares de actividades e instalaciones sometidas a lo dispuesto en el capítulo II.

- Una disposición derogatoria única, que prevé la derogación parcial del Real Decreto 229/2006, de 24 de febrero, sobre el control de fuentes radiactivas encapsuladas de alta velocidad y fuentes huérfanas.

- Y, por último, seis disposiciones finales relativas: la primera, a la modificación del Real Decreto 229/2006, de 24 de febrero, sobre el control de fuentes radiactivas encapsuladas de alta velocidad y fuentes huérfanas; la segunda, a la referencia al Real Decreto 229/2006, de 24 de febrero, sobre el control de fuentes radiactivas encapsuladas de alta velocidad y fuentes huérfanas, en la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética; la tercera, al título competencial; la cuarta, a la incorporación del Derecho de la Unión Europea; la quinta, a la habilitación para el desarrollo reglamentario y de aplicación; y la sexta, a la determinación de la entrada en vigor del Real Decreto.

Segundo.- Acompaña al texto del proyecto de Real Decreto la memoria del análisis de impacto normativo, fechada el 26 de julio de 2019, estructurada en cuatro apartados, precedidos de un resumen ejecutivo, en la que se analizan la oportunidad de la propuesta -finalidad y alternativas-, su contenido y análisis jurídico (completado con su adecuación al orden de competencias y los trámites seguidos en el procedimiento de elaboración), así como la evaluación de los impactos normativos en los diversos órdenes; todo ello, a los efectos de lo previsto en el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Explica, en primer término, que su objeto es la "la incorporación parcial al derecho español de la Directiva 2013/59/EURATOM, del Consejo, de 5 de diciembre de 2013 por la que se establecen normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de exposición a radiaciones ionizantes", así como "ampliar el marco regulatorio existente para las fuentes radioactivas huérfanas, con objeto de evitar la exposición de trabajadores y los miembros del público a las radiaciones ionizantes".

Describe seguidamente la memoria el contenido y el procedimiento seguido para la elaboración de la norma proyectada, haciendo constar que el Real Decreto se dicta al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.29.ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de "seguridad pública".

En lo tocante al análisis de impactos, se señala que el proyecto no tiene repercusiones de carácter general en la economía ni se aprecian efectos sobre los precios, la competencia en el mercado o el empleo.

Por lo que se refiere a la evaluación del impacto presupuestario, se indica que la norma proyectada no tiene impacto en este orden, ya que la aplicación del Real Decreto se realizará "con los medios de personal disponibles y no requerirá dotaciones económicas adicionales". En cuanto a las cargas administrativas, se aprecia una variación respecto al régimen vigente, ya que se exige la inscripción electrónica de las instalaciones en un registro habilitado por el Ministerio para la Transición Ecológica, y que se valora en 8.500 euros.

En cuanto a la evaluación de los demás impactos, se dice que la repercusión en función del género es nula, tal como exige el artículo 26.3.f) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y en el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.

En último lugar, la memoria señala que no existen otros impactos significativos en materia medioambiental ni tampoco en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Tampoco presenta impactos en lo que respecta a la infancia y la adolescencia, tal y como exige el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, ni en la familia, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas.

Finalmente, se incorpora a la memoria un cuadro-resumen de las observaciones formuladas durante la tramitación del proyecto elaborado.

Tercero.- En el expediente remitido en consulta al Consejo de Estado obran los siguientes informes y aprobaciones previas:

1.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica (en su calidad de departamento ministerial promotor de la iniciativa y coproponente) de 1 de agosto de 2019, favorable a la aprobación de la norma proyectada, en el que se describen los antecedentes, la estructura y contenido del proyecto, así como su tramitación, pero no se formulan observaciones al texto del proyecto, al haber participado dicho centro informante en su elaboración.

2.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social (en su calidad de departamento ministerial coproponente), de 24 de enero de 2019, favorable a la aprobación de la norma proyectada, en el que se formulan, no obstante, ciertas observaciones al texto del proyecto y también de la memoria que le acompaña.

3.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior (en su calidad de departamento ministerial coproponente), de 12 de febrero de 2019, favorable a la aprobación de la norma proyectada, en el que se formulan también ciertas observaciones al texto del proyecto.

4.- Informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 30 de noviembre de 2018, en el que se analiza la adecuación del proyecto al orden constitucional de distribución de competencias, así como a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, concluyendo que el proyecto se ajusta al orden constitucional de distribución de competencias con base en los títulos competenciales establecidos en los apartados 7.º y 16.º sobre "legislación laboral sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas" y "bases y coordinación general de la sanidad", respectivamente. No se formulan observaciones.

5.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 12 de diciembre de 2018, en el que se formulan tres observaciones: a) en virtud de la primera de las planteadas, se indica que debe incluirse en la fórmula promulgatoria la referencia a la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, y eliminarse la mención a la reglamentación del Consejo de Seguridad Nuclear; b) en relación con la regulación del registro de instalaciones a que se refiere el artículo 6 del proyecto, se señala la conveniencia de completar la propuesta por razones de seguridad jurídica, debiendo contemplar, entre otras previsiones, el carácter de la inscripción, el plazo para proceder a esta, así como las consecuencias de su ausencia; y c) se establece, por último, la necesidad de hacer referencia, en la memoria del análisis de impacto normativo, a la descripción de la tramitación seguida durante el procedimiento de elaboración de la norma proyectada. A su vez, se señala en el informe que procede otorgar la aprobación previa, a los efectos prevenidos en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

6.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, de 11 de diciembre de 2018, favorable a la aprobación de la norma proyectada, en el que no se formulan observaciones.

7.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, de 12 de diciembre de 2018, favorable a la aprobación de la norma proyectada, en el que se formula, no obstante, una observación acerca de la necesidad de completar la memoria del análisis de impacto normativo en determinados aspectos.

8.- Informe del Gabinete de la Secretaría de Estado de Empleo del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, de 28 de diciembre de 2018, en el que se observa que el título competencial del proyecto de Real Decreto no es el adecuado, pues no resulta admisible que pueda fundamentarse únicamente en la habilitación competencial correspondiente a la legislación laboral y a las bases y coordinación general de la sanidad, al existir títulos aplicables también al caso, como los atinentes a la legislación industrial o al régimen energético y minero. Señala también que, dado que la norma proyectada puede quedar encuadrada en diversos títulos competenciales, debía identificarse el título prevalente. Sugería además verificar una precisión al artículo 14 del texto proyectado, relativo a las obligaciones de información y formación de los trabajadores.

9.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, de 15 de enero de 2019, favorable a la aprobación de la norma proyectada, en el que se formulan ciertas observaciones al texto del proyecto y de la memoria adjunta.

10.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, sin fecha, en el que se formulan igualmente ciertas observaciones relacionadas con las competencias del Departamento.

11.- Aprobación previa del Secretario de Estado de Función Pública, adoptada por delegación de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, de 4 de junio de 2019, de conformidad con el precepto legal antes citado.

12.- Informe del Pleno del Consejo de Seguridad Nuclear, de 17 de julio de 2019, favorable a la aprobación del Real Decreto proyectado, sin formular observaciones.

Cuarto.- Consta que el proyecto ha sido sometido a los trámites de consulta previa y participación pública.

En concreto, una vez iniciado el procedimiento de elaboración del proyecto de Real Decreto, y con carácter previo a la formulación del proyecto, se decretó la apertura del trámite de consulta pública previa, mediante la publicación en la página web del entonces Ministerio de Industria, Energía y Agenda Digital, desde el 20 de julio de 2017 y hasta el 7 de agosto de ese mismo año, habiéndose recibido observaciones de la Federación Española de la Recuperación y el Reciclaje (FERR) y Unión de Empresas Siderúrgicas (UNESID), tal como resulta del expediente.

Consta igualmente que, una vez formulado el proyecto de Real Decreto, este ha estado disponible en participación pública en la página web del Ministerio desde el 28 de noviembre de 2017, durante un plazo de quince días, habiéndose recibido observaciones, tal como resulta del expediente.

Quinto.- El proyecto ha sido remitido igualmente a consulta de las comunidades autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, así como a la Federación Española de Municipios y Provincias, mediante correos electrónicos de 15 de diciembre de 2017 y 10 de enero de 2018.

Se han recibido observaciones de las Comunidades Autónomas de Asturias y Canarias, así como escritos de conformidad, sin formular observaciones, de las Comunidades Autónomas de Castilla y León y de Madrid, y de la Federación Española de Municipios y Provincias.

Sexto.- El proyecto ha sido remitido también a audiencia de los sectores afectados mediante correos electrónicos de la misma fecha.

Se han recibido alegaciones de la Empresa Nacional de Residuos, S. A. (ENRESA), Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA), Federación Española de la Recuperación y el Reciclaje (FERR), Federación Española de Asociaciones de Fundidores (FEAF), Unión de Empresas Siderúrgicas (UNESID), Federación Minerometalúrgica de Comisiones Obreras (FM-CCOO) y la Confederación Intersindical Gallega.

Séptimo.- El proyecto ha sido objeto de notificación a la Comisión Europea (en concreto, a la Dirección General de Energía) en fecha 27 de julio de 2018, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 33 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM), obrando en el expediente contestación del Director de Energía de la Comisión, en la cual, tras una valoración preliminar, no se formulan reparos a su contenido, sin perjuicio de apremiar a las autoridades españolas a que se procediese a la transposición del régimen de las fuentes radioactivas huérfanas lo antes posible por haber expirado ya el plazo.

Octavo.- Obra, por último, en el expediente un cuadro- resumen de las observaciones formuladas durante el procedimiento de elaboración del proyecto de Real Decreto y de su valoración.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta, donde tuvo entrada el día 1 de agosto de 2019, haciéndose constar en la orden de remisión que "el proyecto transpone parcialmente la Directiva 2013/59/EURATOM del Consejo de 5 de diciembre de 2013 por la que se establecen normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de exposición a radiaciones ionizantes, y se derogan las Directivas 89/618/EURATOM, 90/641/EURATOM, 96/29/EURATOM, 97/43/EURATOM y 2003/122/EURATOM, cuyo plazo de transposición venció el 6 de febrero de 2018".

Entrado el expediente en el Consejo de Estado, se recibió con fecha 11 de noviembre de 2019 una petición de audiencia presentada por la Federación Española de la Recuperación y el Reciclaje (FER), que le fue concedida por la Presidencia de este Alto Cuerpo Consultivo, a propuesta de la Sección Octava, por término de tres días, que finalizaba el día 14 de noviembre.

Mediante escrito de 14 de noviembre de 2019, doña Alicia García Franco, en su calidad de Directora General de la Federación Española de la Recuperación y el Reciclaje (FER), y actuando en nombre y representación de esta última, formuló alegaciones en las que, tras cuestionar la obligatoriedad de la inscripción de las empresas del sector privado empresarial, así como de disponer de medios técnicos y materiales de vigilancia, solicita que tales exigencias sean suprimidas, al menos con carácter obligatorio, y puedan mantenerse como un sistema voluntario; o, subsidiariamente, se imponga únicamente a las empresas con capacidad y medios para hacerlo (proponiendo las que gestionan más de 5.000 Tm/año de materiales metálicos).

A la vista de los anteriores antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:

I.- Versa la consulta sobre el proyecto de Real Decreto sobre control y recuperación de fuentes radiactivas huérfanas, que incorpora al ordenamiento jurídico español las previsiones sobre fuentes radiactivas huérfanas de la Directiva 2013/59/Euratom del Consejo, de 5 de diciembre de 2013, por la que se establecen normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de exposición a radiaciones ionizantes, y se derogan las Directivas 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/ Euratom, 97/43/ Euratom y 2003/122/ Euratom, en lo que se refiere a las fuentes radiactivas huérfanas, y, desde la perspectiva interna, se dicta en ejecución y desarrollo de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear.

El presente dictamen se emite, pues, con carácter preceptivo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.2 y 3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, conforme al cual su Comisión Permanente deberá ser consultada en los casos de "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo", y de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

II.- En cuanto al procedimiento seguido para la elaboración del texto consultado, cabe apreciar que se ha ajustado en su tramitación a las previsiones contenidas en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, atinentes al procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general.

Consta en el expediente que el proyecto de Real Decreto ha sido formulado por el centro directivo competente (en concreto, la Dirección General de Política Energética y Minas del entonces Ministerio de Industria, Turismo y Agenda Digital, hoy Ministerio para la Transición Ecológica a estos efectos), y que se ha remitido a este Alto Cuerpo Consultivo acompañado de una memoria del análisis de impacto normativo que ha sido formulada en los términos legalmente requeridos por el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, pues de su contenido se deduce el objeto y finalidad de la norma proyectada, analizándose con el detalle exigible las novedades introducidas y evaluándose los impactos que la disposición de carácter general elaborada tiene en sus diversos ámbitos económicos, presupuestarios, administrativos y sociales.

Igualmente consta que, durante su tramitación, han sido recabados los informes y aprobaciones que resultan legalmente preceptivos. En particular, consta el preceptivo informe de las secretarías generales técnicas de los departamentos ministeriales coproponentes (en este caso, el Ministerio para la Transición Ecológica, junto con los Ministerios de Sanidad, Consumo y Bienestar Social y del Interior) a los efectos prevenidos por el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la citada Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; consta también el emitido por el Ministerio de Política Territorial y Función Pública a que se refiere el artículo 26.5, párrafo sexto, de la misma Ley del Gobierno; y, por último, se ha cumplimentado también el trámite de aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, a que se refiere el artículo 26.5, párrafo quinto, de la Ley del Gobierno.

Se ha recabado también el parecer de los Ministerios de Política Territorial y Función Pública; Industria, Comercio y Turismo; Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación; y Fomento.

También se han recabado los informes de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa y del Consejo de Seguridad Nuclear.

A su vez, se ha dado audiencia a las comunidades autónomas y a las asociaciones y entidades representativas de los sectores afectados y cuyos fines guardan relación directa con el objeto de la disposición, dándose cumplimiento a lo prevenido en el párrafo tercero del artículo 26.6 de la misma Ley 50/1997; habiéndose cumplimentado además el sometimiento del proyecto al trámite de participación pública y habiéndose posibilitado tanto la consulta previa antes de su formulación como la audiencia pública posterior, una vez formulado el texto normativo.

En definitiva, se han observado los trámites esenciales que el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), sanciona para la elaboración de las normas reglamentarias. Y, por último, se ha cumplimentado el trámite de notificación del proyecto a la Comisión Europea, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 33 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM).

Por lo demás, las observaciones formuladas por la Federación Española de Recuperación y el Reciclaje son reproducción de las ya alegadas en el trámite de participación pública, constando una adecuada justificación en el expediente acerca de las razonas por las cuales los órganos instructores estiman que deben rechazarse, sin que esté de más señalar que la promoción del establecimiento del sistema de detección es un mandado dirigido al Estado, que puede optar por sistemas tales como los regulados en el Real Decreto (artículo 92.2 de la Directiva que señala literalmente: "Los Estados miembros promoverán el establecimiento de sistemas para detectar las fuentes huérfanas en lugares como los grandes vertederos de chatarra e instalaciones de reciclado de chatarra en los que, en general, es posible que aparezcan fuentes huérfanas, o, cuando proceda, en lugares de tránsito importantes".

Sin perjuicio de ello, este Consejo no puede dejar de poner de manifiesto el injustificado retraso que ha experimentado la incorporación al ordenamiento interno del contenido de la Directiva 2013/59/EURATOM del Consejo, de 5 de diciembre de 2013, más allá incluso de las previsiones específicas sobre fuentes radiactivas huérfanas que ahora son objeto de transposición en virtud del proyecto de Real Decreto remitido en consulta, pues el artículo 106.1 obligaba a proceder a su transposición antes del 6 de febrero de 2018 y se dispuso por el Gobierno y la Administración General del Estado competente en la materia hasta de cinco años para proceder a la transposición de la Directiva.

III.- En lo que hace al fundamento competencial, el proyecto de Real Decreto se dicta al amparo del título competencial enunciado en el artículo 149.1.29.ª de la Constitución, que establece la competencia exclusiva del Estado en materia de "seguridad pública", conforme resulta del tenor de su disposición final tercera.

Tal criterio resulta de la última versión del texto proyectado, fechada el 26 de julio de 2019, y que aparece como definitiva, pues, tanto en su versión inicial (24 de noviembre de 2017), como en sus posteriores versiones (12 de junio de 2018 y 20 de mayo de 2019), los títulos competenciales invocados eran los enunciados en el artículo 149.1.7.ª, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de "legislación laboral sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas", y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149.1.16.ª, que reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de "bases y coordinación general de la sanidad"; siendo así que dicha formulación fue informada favorablemente por parte del Ministerio de Política Territorial y Función Pública en su informe de 30 de noviembre de 2018, en el que no se formularon observaciones.

Este cambio de criterio obedece al parecer expresado en el expediente por el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, en su informe de 28 de diciembre de 2018, en el que observaba que los títulos competenciales invocados en el proyecto de Real Decreto no resultaban adecuados, al considerar que la regulación proyectada afectaba de manera simultánea a diferentes títulos competenciales, por lo que, a su entender, debía optarse por el título prevalente, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional y del Consejo de Estado.

Ello sentado, la cuestión se centra en determinar si el título competencial invocado finalmente por la disposición final tercera del proyecto resulta adecuado.

Con carácter previo a cualquier otra consideración, debe señalarse que el encuadramiento competencial estatal de la regulación en materia de energía nuclear se contiene fundamentalmente en el artículo 149.1.25.ª de la Constitución, que otorga al Estado la competencia exclusiva sobre "las bases del régimen minero y energético". Ello, no obstante, y como ha señalado el Tribunal Constitucional en Sentencia 14/2004, de 13 de febrero, "esta calificación competencial no tiene que extenderse necesariamente a todas las fases del proceso de desenvolvimiento de esta energía", pues también puede incidir la materia propia de la energía nuclear sobre otros ámbitos competenciales, como pueden ser los tocantes a la "salud" (artículo 149.1.16.ª), la "legislación laboral" (artículo 149.1.7ª) o el "medio ambiente" (artículo 149.1.23.ª) , en función de si la regulación que se proyecta se dicta, por ejemplo, para establecer normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de la exposición a radiaciones ionizantes, y garantizar que las fuentes radiactivas no produzcan efectos perjudiciales o nocivos sobre el entorno ambiental, o más concretamente sobre las personas (sean o no trabajadores) y los seres vivos.

En tales casos, esto es, cuando una misma norma pudiera afectar o su regulación estar comprendidas en más de un título competencial, el Tribunal Constitucional ha señalado, desde sus pronunciamientos más tempranos, que deberá examinarse cuál de ellos es el título prevalente, y, por tanto, aplicable al caso (por todas, cabe citar la Sentencia TC 71/1982, de 30 de noviembre de 1982). Si la materia resultare comprendida, en principio, en más de una regla, que no pueden aplicarse conjuntamente, deben analizarse las relaciones entre las reglas concurrentes con el fin de determinar cuál de ellas es la aplicable para determinar el fundamento competencial; y, en particular, la Sentencia TC 14/2004, de 13 de febrero de 2004, estableció como criterio general a tener en cuenta en los supuestos de concurrencia de títulos competenciales el de la prevalencia de la regla competencial específica sobre el de la más genérica, debiendo incluirse únicamente el título competencial que se considere prevalente en la regulación propuesta. Y solo en el caso de que haya en la regulación proyectada preceptos que puedan encuadrarse en un título competencial de diferente alcance al que ampara el resto de la norma, y no fuera posible recurrir a un título prevalente, procederá deslindar el contenido de la norma proyectada en consideración a sus fundamentos competenciales, de tal suerte que deberán identificarse con precisión los preceptos que se dictan al amparo de cada título competencial que atribuye competencia al Estado.

En igual sentido se ha pronunciado este Consejo de Estado en su dictamen n.º 552/2011, de 5 de mayo, y así lo prevén además expresamente las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, en su apartado I, subapartado 42.b).2.º.

En el caso ahora considerado, la opción decantada por el proyecto en su disposición final tercera, al invocar el título competencial sobre "seguridad pública", previsto en el artículo 149.1.29.ª de la Constitución, es la primera de las planteadas, esto es, la opción por el título competencial supuestamente prevalente.

A este respecto, importa señalar que un examen de la regulación proyectada pone de manifiesto que su contenido excede claramente de lo que pueda entenderse que constituye materia propiamente laboral y, por consiguiente, del título competencial a que se refiere el artículo 149.1.7ª ("legislación laboral"), y ello en la medida en que el propio artículo 1 del Real Decreto elaborado, a la hora de delimitar su objeto, se refiere a la "exposición de los trabajadores", pero también del "público" en general, a las radiaciones ionizantes, así como a "la contaminación del medio ambiente". Por lo demás, la propia regulación europea se refiere a la información y formación de los trabajadores expuestos a fuentes radioactivas huérfanas (artículo 16), pero también a las obligaciones de los Estados miembros en relación con la detección de tales fuentes radioactivas (artículo 92), la contaminación de metales (artículo 93), la recuperación, gestión, control y almacenamiento definitivo de las fuentes huérfanas (artículo 94), y la garantía financiera para dichas fuentes (artículo 95). También afecta la regulación proyectada a las competencias en materia de salud pública, como se infiere del dato de que el Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social sea departamento coproponente, así como también de protección del medio ambiente.

Por lo demás, no puede tampoco olvidarse que el Real Decreto 229/2006, de 24 de febrero, sobre el control de fuentes radiactivas encapsuladas de alta velocidad y fuentes huérfanas, que es, al propio tiempo, objeto de derogación parcial (artículos 10, apartado 2, 11 y 12) (disposición derogatoria única), y de modificación (artículo 1, apartados 1 y 2) (disposición final primera) por parte del Real Decreto proyectado, invoca como habilitación competencial los títulos previstos en el artículo 149.1.7.ª y 16.ª de la Constitución (disposición final primera), incluyendo materias como la vigilancia, control y procedimientos de actuación en las instalaciones o lugares donde se encuentren las fuentes huérfanas (artículo 11) y la garantía financiera para las fuentes huérfanas (artículo 12).

Es por ello por lo que, a juicio de este Cuerpo Consultivo, la opción de fundar la regulación proyectada en el título competencial relativo a la seguridad pública previsto en el artículo 149.1.29.ª de la Constitución, al menos como título prevalente y en exclusiva, no resulta adecuada, debiendo invocarse, como hacía la versión inicial del texto proyectado y hace el Real Decreto 229/2006, de 24 de febrero, sobre el control de fuentes radiactivas encapsuladas de alta actividad y fuentes huérfanas (que la norma proyectada deroga en tres preceptos, pero lo mantiene en vigor en el resto): de una parte, el artículo 149.1.7.ª, referido a la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación laboral, a la que indudablemente pertenece el subsector de la seguridad y salud en el trabajo (Sentencia TC 195/1996, de 28 de noviembre) y que afectan, entre otros, a los artículos 1, 14 y concordantes y la disposición final única; y de otra, el artículo 149.1.16.ª, sobre bases de la sanidad, en lo que se refiere a la protección sanitaria de los trabajadores y del público en general; pero también el artículo 149.1.23.ª, afectado por una regulación que tiene también por finalidad evitar la contaminación del medio ambiente, además del artículo 149.1.29.ª, relativo a la competencia en materia de seguridad pública; y, ello además, sin perjuicio del título previsto en el artículo 149.1.10.ª, en lo que se refiere al comercio exterior, aplicable al régimen de importaciones de metales a que se refiere el artículo 10 del proyecto.

A la vista de todo ello, este Consejo es del parecer de que deben reformularse los términos de la disposición final tercera en lo que se refiere a los títulos competenciales que sirven de fundamento a la norma proyectada, debiendo invocarse expresamente los diferentes títulos concurrentes anteriormente aludidos, tanto los que de modo más general afectan al conjunto de la norma proyectada como los que puedan servir de fundamento a previsiones más específicas.

Esta observación tiene carácter esencial a los efectos prevenidos en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

IV.- El Tratado Constitutivo por el que se crea la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM) dispone que la Comunidad Europea (hoy Unión Europea) tiene por misión contribuir, mediante el establecimiento de las condiciones necesarias para la creación y crecimiento rápidos de industrias nucleares, a la elevación del nivel de vida en los Estados miembros y al desarrollo de los intercambios con los demás países (artículo 1) y que, a tal efecto, deberá, entre otros objetivos, "establecer normas de seguridad uniformes para la protección sanitaria de la población y de los trabajadores y velar por su aplicación" (artículo 2.b), en relación con los artículos 30 a 39). Por su parte, el artículo 30 define qué debe entenderse por "normas básicas" para la protección sanitaria de los trabajadores y de la población contra los riesgos que resulten de las radiaciones ionizantes.

Tales normas básicas, que han de fijar las dosis máximas admisibles con un suficiente margen de seguridad, las exposiciones y contaminaciones máximas admisibles y los principios fundamentales de la vigilancia médica de los trabajadores, fueron establecidas por primera vez por la entonces Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM) en 1959, mediante la Directiva 59/221/CEE, de 2 de febrero de 1959, que estableció las normas básicas relativas a la protección sanitaria de la población y de los trabajadores contra los peligros que resulten de las radiaciones ionizantes.

Desde entonces, esta directivas ha sido objeto de sucesivas revisiones y actualizaciones, entre las cuales cabe destacar las siguientes:

(i) Directiva 89/618/ Euratom del Consejo, de 27 de noviembre de 1989, relativa a la información de la población sobre las medidas de protección sanitaria aplicables y sobre el comportamiento a seguir en caso de emergencia radiológica.

(ii) Directiva 90/641/Euratom del Consejo, de 4 de diciembre de 1990, relativa a la protección operacional de los trabajadores exteriores con riesgo de exposición a radiaciones ionizantes por intervención en zona controlada.

(iii) Directiva 96/29/Euratom del Consejo, de 13 de mayo de 1996, por la que se establecen las normas básicas relativas a la protección sanitaria de los trabajadores y de la población contra los riesgos que resultan de las radiaciones ionizantes. Esta norma se aplicaba a todas las prácticas que implicasen un riesgo derivado de las radiaciones ionizantes que emanasen, bien de una fuente artificial, bien de una fuente natural de radiación, cuando los radionucleidos naturales son o habían sido procesados por sus propiedades radioactivas, físiles o fértiles.

(iv) Directiva 97/43/Euratom del Consejo, de 30 de junio de 1997, relativa a la protección de la salud frente a los riesgos derivados de las radiaciones ionizantes en exposiciones médicas, por la que se deroga la Directiva 84/466/Euratom.

Ninguna de estas directivas regulaba de forma directa las fuentes radiactivas huérfanas.

El contenido de la Directiva 96/29/ Euratom del Consejo, de 13 de mayo de 1996, fue incorporado al ordenamiento interno mediante dos normas, actualmente en vigor, cuya finalidad última era garantizar un sistema de control para el uso y posesión de fuentes radioactivas, y que son las siguientes:

(i) De una parte, el Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, que tiene por objeto la regulación del régimen de las distintas autorizaciones administrativas exigibles, tanto para las instalaciones nucleares y radiactivas como para otras actividades específicas reguladas relacionadas con la aplicación de radiaciones ionizantes; así como también el régimen de licencias y acreditaciones del personal, las obligaciones de los titulares de las instalaciones anteriormente referidas y el régimen de inspección y control.

(ii) Y de otra, el Real Decreto 783/2001, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre protección sanitaria contra radiaciones ionizantes, que tiene por objeto establecer las normas relativas a la protección de los trabajadores y de los miembros del público contra los riesgos que resultan de las radiaciones ionizantes, de acuerdo con lo prevenido en la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear.

Con posterioridad, se dictó la Directiva 2003/122/Euratom del Consejo, de 22 de diciembre de 2003, sobre el control de las fuentes radiactivas selladas de actividad elevada y de las fuentes huérfanas, cuyo objeto era evitar la exposición de los trabajadores y del público a radiaciones ionizantes, como consecuencia de un control inadecuado de las fuentes radiactivas encapsuladas de alta actividad y de la posible existencia de fuentes huérfanas, así como organizar los controles existentes en los Estados miembros, estableciendo requisitos específicos que garanticen que estas fuentes permanezcan controladas. Esta Directiva 2003/122/Euratom incluyó disposiciones y obligaciones a los Estados miembros en relación con las fuentes huérfanas.

Esta Directiva fue incorporada a nuestro ordenamiento jurídico interno mediante el Real Decreto 229/2006, de 24 de febrero, sobre el control de fuentes radiactivas encapsuladas de alta actividad y fuentes huérfanas, que se complementa con el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, aprobado por Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre, y el Reglamento sobre protección sanitaria contra radiaciones ionizantes, aprobado por Real Decreto 783/2001, de 6 de julio, por los que se llevó a cabo la transposición de la Directiva 96/29/EURATOM del Consejo, de 13 de mayo de 1996, por la que se establecen las normas básicas relativas a la protección sanitaria de los trabajadores y de la población contra los riesgos que resultan de las radiaciones ionizantes.

Más adelante, el Grupo de Expertos designado por el Comité Científico y Técnico adjunto a la Comisión Europea aconsejó que las normas básicas de seguridad, establecidas de acuerdo con los artículos 30 y 31 del Tratado EURATOM, tuvieran en cuenta las nuevas recomendaciones de la Comisión Internacional de Protección Radiológica, en particular las de la Publicación número 103, aprobándose ulteriormente la Directiva 2013/59/ Euratom, del Consejo, de 5 de diciembre de 2013, por la que se establecen normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de la exposición a radiaciones ionizantes, y se derogan las Directivas 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 97/43/Euratom y 2003/122/Euratom.

Esta Directiva 2013/59/ Euratom se aplica a cualquier situación de exposición planificada, existente o de emergencia que implique un riesgo de exposición a radiaciones ionizantes que no pueda considerarse despreciable desde el punto de vista de la protección radiológica o en relación con el medio ambiente, a fin de proteger la salud humana a largo plazo (artículo 2.1).

En el artículo 4 de la Directiva se define la "fuente huérfana" como "aquella fuente radiactiva que no está exenta ni bajo control reglamentario, por ejemplo porque nunca ha estado bajo control reglamentario o porque ha sido abandonada, perdida, extraviada, robada o transferida de otro modo sin la debida autorización" (apartado n.º 60).

Al igual que la Directiva 2003/122/Euratom ya derogada, la Directiva 2013/59/Euratom establece unas obligaciones de información y formación a los trabajadores potencialmente expuestos a fuentes huérfanas (artículo 16) y una regulación relativa a las fuentes huérfanas en relación con las obligaciones y responsabilidades que incumben a los Estados miembros (artículos 92, 93, 94 y 95).

En concreto, se regulan los siguientes aspectos relativos a las fuentes huérfanas:

(i) Por lo que respecta a la información y formación de trabajadores potencialmente expuestos a fuentes huérfanas (artículo 16), se obliga a que los Estados miembros garanticen que se informe a los encargados de instalaciones en las que sea muy probable encontrar o procesar fuentes huérfanas, incluidos grandes vertederos de chatarra y grandes instalaciones de reciclado de chatarra, así como lugares de tránsito importantes, acerca de la posibilidad de ser expuestos a una fuente huérfana, estableciendo los términos en que debe cumplirse la expresada obligación.

(ii) En relación con la detección de fuentes huérfanas (artículo 92), se prevé que los Estados miembros deberán velar por que se adopten disposiciones para mejorar la sensibilización general sobre la posible existencia de fuentes huérfanas y los peligros que entraña, y además dictar orientaciones para las personas que sospechen o tengan conocimiento de la presencia de una fuente huérfana en cuanto a la información a la autoridad competente y las actuaciones que deban emprenderse.

A tal fin, debe contemplarse el establecimiento de sistemas para detectar las fuentes huérfanas en lugares como los grandes vertederos de chatarra e instalaciones de reciclado de chatarra en los que, en general, es posible que aparezcan fuentes huérfanas, o, cuando proceda, en lugares de tránsito importantes.

(iii) En lo tocante a la contaminación de metales (artículo 93), la norma obliga a que los Estados miembros deban adoptar medidas para fomentar la introducción de sistemas para detectar la presencia de contaminación radiactiva en productos de metal importados de terceros países, en lugares como grandes instalaciones de importación de metales o en puntos de tránsito importantes.

En concreto, se exigirá a la dirección de las instalaciones de reciclaje de chatarra que informen rápidamente a la autoridad competente si sospecha o tiene conocimiento de toda fusión u otra operación metalúrgica en relación con una fuente huérfana, y exigirá que no se utilicen, ni se comercialicen ni se evacuen los materiales contaminados sin la intervención de la autoridad competente.

(iv) Por lo que se refiere a la recuperación, gestión, control y almacenamiento definitivo de las fuentes huérfanas (artículo 94), la Directiva prescribe que los Estados miembros se asegurarán de que las autoridades competentes estén preparadas o hayan tomado las disposiciones necesarias, incluida la asignación de responsabilidades, para controlar y recuperar fuentes huérfanas y hacer frente a emergencias debidas a fuentes huérfanas, y hayan establecido los planes y medidas de intervención apropiados.

A estos efectos, se contempla la obligación de velar por que se organicen campañas de recuperación de fuentes huérfanas, que además podrán incluir la participación financiera de los Estados miembros en los costes de recuperación, gestión, control y almacenamiento definitivo de las fuentes, así como también el estudio de registros históricos de autoridades y empresas, tales como centros de investigación, institutos de ensayo de materiales u hospitales.

(v) Por último, en cuanto a la garantía financiera para las fuentes huérfanas (artículo 95), los Estados miembros velarán por que se establezca un sistema de garantía financiera u otro medio equivalente, para sufragar los costes de las intervenciones relativas a la recuperación de las fuentes huérfanas.

V.- El proyecto de Real Decreto encuentra en el ámbito propio del ordenamiento jurídico interno, su fundamento legal en la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear, que tiene por objeto, según reza su artículo primero: de una parte, establecer el régimen jurídico para el desarrollo y puesta en práctica de las aplicaciones pacíficas de la energía nuclear y de las radiaciones ionizantes en España, de manera que se proteja adecuadamente a personas, cosas y medio ambiente: y de otra, regular la aplicación de los compromisos internacionales adquiridos por el Estado en materia de energía nuclear y radiaciones ionizantes.

Dado que el proyecto sometido a consulta tiene por objeto la regulación de las fuentes radioactivas huérfanas, que, según prescribe la Directiva 2013/59/Euratom, del Consejo, de 5 de diciembre de 2013, son fuentes radioactivas que pueden contener radiaciones ionizantes, no ofrece duda que su regulación constituye un desarrollo normativo y aplicación de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear.

Siendo ello así, y supuesto que en el artículo 94 de la mencionada ley se autoriza al Gobierno de la Nación "para que establezca los Reglamentos precisos para su aplicación y desarrollo", resulta con evidencia que la norma proyectada cuenta con la necesaria cobertura legal y que, además, su rango normativo es el adecuado.

Ningún reparo cabe, por tanto, formular al respecto.

VI.- En cuanto al fondo, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta tiene por finalidad acometer la transposición parcial al ordenamiento jurídico interno del contenido de la Directiva 2013/59/ Euratom, del Consejo, de 5 de diciembre de 2013, por la que se establecen normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de exposición a radiaciones ionizantes; en concreto, las previsiones referidas específicamente al régimen de las denominadas "fuentes radiactivas huérfanas" (artículos 4, 16, 92, 93, 94 y 95) -cuyo plazo venció el día 6 de febrero de 2018-, pues el contenido restante de la Directiva ha sido o es objeto de otras iniciativas normativas promovidas por otros departamentos, unas ya aprobadas y publicadas en el Boletín Oficial del Estado y otras, hasta seis adicionales, actualmente en tramitación.

A tal fin, el Real Decreto proyectado propone una regulación orientada a la recuperación y control de tales fuentes radioactivas que, entre otras previsiones, contempla los siguientes:

(i) Se reproduce en el artículo 2, apartado f) del proyecto la definición de "fuente huérfana" a que se refiere el artículo 4, apartado 60 de la Directiva; se transpone, en virtud del artículo 14 del texto proyectado, el contenido de las previsiones sobre "información y formación de trabajadores potencialmente expuestos a fuentes huérfanas" contempladas en el artículo 16 de la norma europea; y se incorpora igualmente a la norma proyectada (artículos 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 17, 18 y 19 del proyecto) el régimen de obligaciones y responsabilidades que sobre las fuentes huérfanas impone la Directiva en sus artículos 92 a 95 a los Estados miembros. Por lo demás, la norma proyectada se compadece con los términos de la Ley sobre energía nuclear que le sirven de fundamento legal.

(ii) Se regula un sistema de vigilancia y control radiológicos, así como un procedimiento de actuación ante accidentes o emergencias radiológicas, en las instalaciones destinadas a la recuperación, almacenamiento o manipulación de materiales metálicos para su reciclado, a cuyo efecto se crea un registro de instalaciones adscrito a la Dirección General de Política Energética y Minas del departamento consultante (artículos 4 a 10).

(iii) Se regula la obligatoriedad de establecer un protocolo de actuación, un sistema de vigilancia y control radiológicos, así como el proceso de notificación y los procedimientos de actuación correspondientes, con el objeto de detectar y controlar los posibles movimientos inadvertidos o los tráficos ilícitos de fuentes huérfanas en mercancías de los puertos de interés general (artículo 11).

(iv) Se prevé, asimismo, que las autoridades, organismos y entidades públicas competentes, con la participación del Consejo de Seguridad Nuclear, puedan valorar la oportunidad e idoneidad del establecimiento de otros protocolos para la vigilancia, control y detección de las fuentes huérfanas en otros lugares de tránsito de personas o mercancías, diferentes a los puertos marítimos de interés general (artículo 12).

(v) Se establecen los requisitos de información y formación de los trabajadores de instalaciones expuestas, o potencialmente expuestas, a la aparición de fuentes radiactivas huérfanas (artículo 14).

(vi) Se establecen igualmente los mecanismos de actuación para dar respuesta ante las situaciones de emergencias radiológicas (artículo 15) y, en particular, la obligación del Ministerio para la Transición Ecológica y del Consejo de Seguridad Nuclear de proporcionar programas de divulgación y sensibilización de la población y los servicios públicos en caso de aparición de fuentes radiactivas huérfanas (artículo 16).

(vii) Se contempla también la obligación de que el Ministerio para la Transición Ecológica, con el asesoramiento del Consejo de Seguridad Nuclear, organice campañas de recuperación de fuentes huérfanas que procedan de actividades del pasado (artículo 18).

(viii) Se regula igualmente un sistema de garantía financiera en orden a permitir sufragar los costes derivados de las intervenciones relativas a la gestión y recuperación de fuentes radiactivas huérfanas, así como para dar respuesta ante cualquier emergencia radiológica provocada por causa de las mismas (artículo 19).

(ix) Por último, se prevé un sistema de inspecciones y control de las actividades e instalaciones comprendidas en el ámbito de la norma, residenciado en el Consejo de Seguridad Nuclear (artículo 20), así como el régimen sancionador aplicable a las infracciones del régimen instituido en la misma (artículo 21).

VII. En cuanto al texto concreto de la regulación proyectada, el Consejo de Estado considera pertinente formular las siguientes observaciones:

1.- Artículo 20

El artículo 20 del proyecto de Real Decreto se refiere al régimen de las "inspecciones", y más allá de determinar que las actividades y entidades a que se refiere la norma quedan sometidas al régimen de inspección ejercido por el Consejo de Seguridad Nuclear, previene en el párrafo primero de su apartado 2 que "el personal facultativo del Consejo de Seguridad Nuclear designado para realizar la inspección y verificación de las instalaciones será considerado como agente de la autoridad en todo lo relativo al ejercicio de su cargo".

A juicio de este Consejo de Estado, tal previsión no resulta admisible, pues, sin perjuicio de la posibilidad concebida en abstracto de atribuir al personal facultativo del Consejo de Seguridad Nuclear la condición de agente de la autoridad, lo cierto es que dicha atribución constituye materia reservada a ley, por afectar a las formas de intervención administrativa sobre la esfera jurídica de los particulares y al ejercicio de las potestades públicas, de manera que su atribución específica debe hacerse en su caso en virtud de una disposición legal ad hoc, pero le está vedada a la potestad reglamentaria.

Por ello, este Consejo entiende que debe modificarse dicha previsión del texto sometido a consulta ya que, al no remitirse expresamente a la norma habitante de dicha función, la fuente origen de la potestad de inspección sería el propio Real Decreto.

Ello no obstante, el carácter de agente de la autoridad deriva de normas previas a la imposición de dicha reserva legal, en este caso el Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre (título IV, artículo 43) por lo que deberá necesariamente citarse el mismo comenzando el artículo 20.2 por señalar algo igual o similar a: "2.- De conformidad con su carácter de agente de la autoridad conforme a lo dispuesto en el artículo 43 del Real Decreto 1836/1999,de ...".

Esta observación tiene carácter esencial a los efectos prevenidos en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

2.- Disposición transitoria única

En virtud de la disposición transitoria única, intitulada "plazo de adaptación", se otorga a las empresas titulares de actividades e instalaciones sometidas a lo dispuesto en el capítulo II del Real Decreto proyectado, un plazo de un año, contado desde la entrada en vigor de la norma, "para adaptarse a los nuevos requisitos establecidos en el mismo".

Tal previsión, en primer lugar, adolece de un alto grado de imprecisión, pues la regulación contemplada en el capítulo II contiene previsiones que no requieren de plazo alguno de adaptación (como pueden ser las obligaciones de formalización de la inscripción en el Registro o las obligaciones de comunicación formal a la Administración), por lo que debiera ponderarse debidamente la conveniencia de prever un plazo al respecto, y ,en todo caso, aun cuando pudiera reputarse conveniente, deben precisarse sus concretos términos con la precisión y el detalle exigibles.

Pero, sobre todo, en cualquier caso, el artículo 106 de la Directiva que se traspone es tajante en establecer el 6 de febrero de 2018 como fecha tope para que la misma esté en vigor y se aplique y, por tanto, mantener durante un año el plazo de inaplicación de la Directiva puede plantear problemas serios de incumplimiento del Derecho procedente de la UE.

Es más, si se compara el texto ahora vigente con el del único real decreto que ha sido ya aprobado y publicado en trasposición de la Directiva, es decir, con el Real Decreto 601/2019, de 18 de octubre, sobre justificación y optimización del uso de las radiaciones ionizantes para la protección radiológica de las personas con ocasión de exposiciones médicas, la disposición adicional tercera retrotrajo incluso la fecha de exigencia de sujeción de los equipos ya fabricados a la citada de 6 de febrero de 2018.

En consecuencia debe suprimirse dicha ampliación de un año de la aplicación de la Directiva.

Esta observación es esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

3.- Disposición final cuarta

La disposición final cuarta del Real Decreto proyectado contiene la cláusula habitual de incorporación de Derecho de la Unión Europea, haciendo referencia a que, en virtud del Real Decreto, se transpone parcialmente al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/59/ Euratom del Consejo de 5 de diciembre de 2013, por la que se establecen normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de exposición a radiaciones ionizantes, y se derogan las Directivas 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/ Euratom, 97/43/ Euratom y 2003/122/EURATOM.

Sin embargo, dado que se trata de una transposición parcial, como la propia disposición final señala, deben indicarse expresamente los preceptos que, por razón de su contenido, son objeto de transposición en virtud del texto consultado.

Sin ir más lejos, el Real Decreto antes citado, número 601/2019, de 18 de octubre, contiene la cita exacta de los distintos artículos de la Directiva 2013/59/ Euratom que procedió a transponer. Además, habrá bastantes normas adicionales, todas ellas referidas a partes o materias concretas de la Directiva por la que la seguridad jurídica impone la conveniencia de citar concretamente los artículos de la misma referidos a fuentes huérfanas (artículos 4.60, 16 y 92 a 95), quizás añadiendo los artículos con ellos concordantes, para aludir a otros aspectos que provienen de disposiciones comunes de la Directiva aplicables, también, a dichas fuentes.

En suma, la disposición final cuarta debe enumerar todos los artículos concretos de la Directiva que el presente Real Decreto procede a trasponer.

4.- Observaciones formales y de técnica normativa

El Real Decreto proyectado incorpora una fórmula promulgatoria, según la cual dicha norma se aprueba "a propuesta de los titulares de los Ministerios para la Transición Ecológica, Sanidad, Consumo y Bienestar Social, y del Interior". Pero no aparece, como tal departamento ministerial coproponente, el actual Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social.

Es lo cierto, sin embargo, que el Real Decreto 229/2006, de 24 de febrero, sobre el control de fuentes radiactivas encapsuladas de alta actividad y fuentes huérfanas, actualmente en vigor, y que ahora es objeto de derogación parcial y de modificación al propio tiempo por la norma proyectada, incluye como departamentos ministeriales coproponentes a los Ministerios de Industria, Turismo y Comercio (hoy Transición Ecológica, a estos efectos), y de Sanidad y Consumo (hoy Sanidad, Consumo y Bienestar Social), pero también al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (hoy Trabajo, Migraciones y Seguridad Social), que, además, en el proyecto consultado es uno de los departamentos habilitados específicamente en la disposición final quinta para dictar, en el ámbito de sus respectivas competencias, las disposiciones que resulten necesarias en orden al desarrollo y aplicación del Real Decreto.

Es por ello por lo que, a juicio de este Consejo, el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social quizás debiera figurar también como departamento ministerial coproponente.

Por otro lado, debiera revisarse el texto del preámbulo, a fin de simplificar su contenido y establecer más claramente los fines pretendidos con la norma elaborada.

Finalmente se recuerda que debe incorporarse la justificación de la aprobación por el Gobierno en funciones.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones formuladas con carácter esencial en el cuerpo del presente dictamen al artículo 20.2, a la disposición transitoria única y a la disposición final tercera, y a la y consideradas las restantes, en especial la observación de la disposición final cuarta, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 21 de noviembre de 2019

EL SECRETARIO GENERAL ACCIDENTAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA.