Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 12 de septiembre de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En virtud de la Orden de V. E. de 25 de julio de 2019, registrada de entrada el mismo día 25, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1311/2012, de 14 de septiembre, por el que se establece el marco de actuación para conseguir un uso sostenible de los productos fitosanitarios, remitido para la emisión del dictamen por el procedimiento de urgencia.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1311/2012, de 14 de septiembre, por el que se establece el marco de actuación para conseguir un uso sostenible de los productos fitosanitarios, consta de un preámbulo, un artículo, una disposición adicional y dos finales.

El preámbulo da cuenta de la finalidad de la norma, que consiste en transponer la Directiva (UE) 2019/782 de la Comisión, de 15 de mayo de 2019, por la que se modifica la Directiva 2009/128/CE del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al establecimiento de indicadores de armonizados de riesgo, que dio nueva redacción al anexo IV de esta última, relativo a los indicadores de riesgo armonizados relativos al uso de plaguicidas.

El artículo único modifica los artículos 4.1 y 7.3 y la disposición final tercera del Real Decreto 1311/2012, de 14 de septiembre, por el que se establece el marco de actuación para conseguir un uso sostenible de los productos fitosanitarios. Además, incluye un nuevo anexo XI, relativo a los indicadores de riesgo armonizado a nivel de la Unión Europea.

La disposición adicional única establece que las referencias que en el Real Decreto 1311/2012, de 14 de septiembre, se efectúan al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente se entenderán realizadas al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

La disposición final primera señala que mediante el real decreto proyectado se incorpora al ordenamiento jurídico interno la Directiva (UE) 2019/782 de la Comisión, de 15 de mayo de 2019, por la que se modifica la Directiva 2009/128/CE del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al establecimiento de indicadores de riesgo armonizado. La disposición final segunda determina la entrada en vigor del Real Decreto el 5 de septiembre de 2019.

Acompaña al proyecto de Real Decreto la memoria del análisis de impacto normativo, en la que se expone que el objeto del proyecto consiste en incorporar al derecho interno la Directiva (UE) 2019/782 de la Comisión, de 15 de mayo de 2019, por la que se modifica la Directiva 2009/128/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, en lo que respecta al establecimiento de indicadores de riesgo armonizados, que ha dado contenido al anexo IV de esta última directiva. Además, y de conformidad con aquella norma, se fijan los parámetros que deben tenerse en cuenta para el cálculo de los indicadores de riesgo pertinentes seleccionados en el Plan de Acción Nacional de España para conseguir un uso sostenible de los productos fitosanitarios, a efectos de la evaluación de dicho Plan.

En cuanto al contenido -y, en concreto, a la modificación del artículo 7.3- se señala lo siguiente:

En lo que se refiere a la letra a) del artículo 7.3, se incluye la mención a los indicadores armonizados de riesgo a nivel de la Unión Europea, dejando, por ello, sin contenido, la letra b) de dicho artículo 7.3, dado que la misma se refiere a la identificación de las tendencias en la utilización de productos fitosanitarios que tengan sustancias activas especialmente preocupantes y a los productos fitosanitarios que contengan sustancias activas autorizadas que, cuando sean examinadas para renovar la autorización con arreglo al Reglamento (CE) n.º 1107/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, relativo a la comercialización de productos fitosanitarios y por el que se derogan las Directivas 79/117/CEE y 91/414/CEE del Consejo, no reúnan los criterios pertinentes para la autorización establecida en el anexo II, puntos 3.6 a 3.8 del citado Reglamento. De esta manera, se añade un nuevo anexo XI al real decreto, en que se contemplan los indicadores de riesgo armonizados.

Indica la memoria que los títulos competenciales habilitantes son los recogidos en las reglas 13.ª, 16.ª y 23.ª de la Constitución española, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, bases y coordinación general de la sanidad, y legislación básica sobre protección del medio ambiente.

Se señala que la norma no tiene efectos significativos sobre la economía en general ni sobre la competencia. Los costes de las actuaciones para las Administraciones son nulos, al ser los habituales en el proceso de gestión y control. No afecta a las cargas administrativas. No se considera que exista impacto de género; tampoco tiene impacto en la familia y en la infancia ni en la adolescencia, ni en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. El impacto de carácter medioambiental se considera positivo, dado que la fijación de los indicadores de riesgo armonizados permitirá medir los progresos alcanzados en la consecución de estos objetivos.

Se adjunta un anexo en el que se valoran las observaciones realizadas

Segundo.- Figuran en el expediente los siguientes informes:

1.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, de 14 de junio de 2019

El informe contiene algunas observaciones al proyecto. En concreto, se señala lo siguiente:

En el párrafo quinto del preámbulo, se sugiere precisar que la supresión del párrafo b) del artículo 7.3 del Real Decreto 1311/2012, de 14 de septiembre, que se lleva a cabo con el presente proyecto normativo, resulta necesaria puesto que, para el establecimiento de los indicadores armonizados de riesgo, que se contemplan en el párrafo a) del mismo precepto, ya se tienen en cuenta los grupos y categorías de sustancias activas que se recogían en dicho párrafo b).

2.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Empresa, de 24 de junio de 2019

No se formulan observaciones al proyecto.

3.- Informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local, de 1 de julio de 2019

El informe analiza el proyecto de Real Decreto a la luz de los tres títulos competenciales invocados, y concluye que su referencia es correcta.

4.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, de 3 de julio de 2019

El informe es favorable a la aprobación de la norma, y no se formulan observaciones.

5.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica, de 22 de julio de 2019

El informe es favorable a la aprobación de la norma, sin perjuicio de algunas observaciones que se hacen, en particular, a la necesidad de incluir referencias a las competencias que tendrá el Ministerio para la Transición Ecológica.

6.- Informes de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación

En el informe, emitido el 14 de junio de 2019, no se hacen observaciones al proyecto, en cuya elaboración, se dice, ha participado la propia Secretaría General Técnica.

Se incluye, además, otro informe de tramitación, fechado el 23 de julio de 2019, en el que se razona que, a pesar de estar el Gobierno en funciones, puede remitirse el expediente para consulta al Consejo de Estado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 21 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Tercero.- En cuanto a la participación pública y la consulta a las comunidades autónomas, constan en el expediente los siguientes trámites:

1.- Se incluye en el expediente el certificado de que el proyecto estuvo disponible para participación pública en la página web del Ministerio entre el 30 de mayo y el 20 de junio de 2019.

2.- También constan las observaciones realizadas conjuntamente por las entidades AEPLA (Asociación Empresarial para la Protección de las Plantas) y FEDISPROVE (Federación de Distribuidores para la Protección Vegetal de las Plantas).

3.- Se ha consultado al Consejo Asesor de Medio Ambiente, habiendo presentado observaciones Ecologistas en Acción y WWF.

4.- El proyecto se sometió a consulta de las comunidades autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla; presentaron escritos las Comunidades Autónomas de Extremadura y Canarias, en los cuales no se hacen observaciones al proyecto.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para la emisión de dictamen con carácter urgente.

Con posterioridad, se recibió en el Consejo de Estado el informe del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad relativo al artículo 26.9 de la Ley 50/1997, del Gobierno, así como una nueva versión de la memoria del análisis de impacto normativo, mencionando la existencia de dicho informe.

I

Tiene por objeto la consulta el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1311/2012, de 14 de septiembre, por el que se establece el marco de actuación para conseguir un uso sostenible de los productos fitosanitarios.

El Consejo de Estado informa con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 22, números 2 y 3, de su Ley Orgánica, el cual, en su redacción actual, establece que "la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los siguientes asuntos: (...) 2. Disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo. 3. Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

II

La norma cuenta con rango suficiente. En efecto, su objetivo consiste en modificar otra norma de rango reglamentario -el citado Real Decreto 1311/2012-, que fue aprobado, de conformidad con lo que se indica en el penúltimo párrafo de su parte expositiva, en virtud de lo previsto en la disposición final segunda de la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, de sanidad vegetal. III

Según expone la memoria, la norma se dicta al amparo de las reglas 13.ª, 16.ª y 23.ª del artículo 149.1 de la Constitución española, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, bases y coordinación general de la sanidad, y legislación básica sobre protección del medio ambiente.

Tal y como ha informado el Director General de Régimen Autonómico y Local, la invocación de estos títulos está justificada por el contenido de la norma y amparan la competencia del Estado para su aprobación.

Por otra parte, cabe recordar que son estos mismos títulos los citados en la disposición final segunda del Real Decreto 1311/2012, que ahora se modifica.

IV

La tramitación del proyecto se ha ajustado, en términos generales, a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico.

Consta, en efecto, que se ha abierto el trámite de participación pública y se ha consultado a las Comunidades Autónomas. Asimismo, se ha sometido el proyecto a informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente.

Además, se incluye el informe de las secretarías generales técnicas de los departamentos cuyas competencias pueden verse afectadas por la norma, así como la del ministerio proponente.

V

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta tiene por objeto incorporar al Derecho español la Directiva (UE) 2019/782 de la Comisión, de 15 de mayo de 2019, por la que se modifica la Directiva 2009/128/CE del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al establecimiento de indicadores de armonizados de riesgo.

La Directiva 2009/128/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por la que se establece el marco de la actuación comunitaria para conseguir un uso sostenible de los plaguicidas, tenía por objeto reducir los riesgos de la utilización de plaguicidas para la salud humana y el medio ambiente, promoviendo una gestión integrada y tratando de promover técnicas alternativas con el fin de reducir la dependencia del uso de plaguicidas.

Su artículo 15 señalaba en el apartado 1: "Se establecerán los indicadores armonizados de riesgo que contempla el anexo IV. No obstante, los Estados miembros podrán seguir utilizando los indicadores nacionales existentes o adoptar otros indicadores adecuados, además de los armonizados".

Sin embargo, dicho anexo IV no era sino el título ("Indicadores de riesgo armonizados") del futuro listado -que no se recogía en la Directiva- donde se incluirían los indicadores que resultaran armonizados, dado que en aquel momento no había ninguno.

A su vez, en el apartado 2 se establecía cómo los Estados miembros tenían que calcular dichos indicadores armonizados "utilizando datos estadísticos recogidos de acuerdo con la legislación comunitaria relativa a las estadísticas sobre productos fitosanitarios junto con otros datos pertinentes".

Igualmente los Estados tendrían que calcular las tendencias en el uso de determinadas sustancias activas e identificar los elementos prioritarios, tales como sustancias activas, cultivos, regiones o prácticas, que necesiten atención particular, o las buenas prácticas que puedan servir de ejemplo a fin de alcanzar los objetivos de la Directiva de reducir los riesgos y efectos de la utilización de plaguicidas en la salud humana y en el medio ambiente, y de fomentar el desarrollo y la introducción de la gestión integrada de plagas y de planteamientos o técnicas alternativos, con objeto de reducir la dependencia del uso de plaguicidas.

Esos indicadores de riesgo se debían comunicar a la Comisión Europea, que con esa información calcularía indicadores de riesgo a nivel comunitario, utilizando los datos estadísticos recogidos de acuerdo con la legislación comunitaria relativa a las estadísticas sobre productos fitosanitarios y otros datos pertinentes, a fin de estimar las tendencias de los riesgos derivados del uso de plaguicidas.

Finalmente, se señalaba que la Comisión también utilizaría dichos datos e información para evaluar los avances en el logro de los objetivos de otras políticas comunitarias destinadas a reducir los efectos de los plaguicidas en la salud humana y el medio ambiente. Los resultados se pondrían a disposición del público en el correspondiente sitio de Internet.

A su vez, el Reglamento (CE) n.º 1185/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, relativo a las estadísticas de plaguicidas, exige que las estadísticas elaboradas de conformidad con dicho reglamento, junto con otros datos pertinentes, sirvan para cumplir los objetivos de los artículos 4 y 15 de la citada Directiva 2009/128/CE para el establecimiento de planes de acción nacionales y el cálculo de indicadores.

Dicha directiva, salvo su artículo 8, fue incorporada al derecho interno por el Real Decreto 1311/2012, de 14 de septiembre, por el que se establece el marco de actuación para conseguir un uso sostenible de los productos fitosanitarios.

Dada la inexistencia de indicadores armonizados a nivel europeo, su artículo 7.3.a), al regular las actuaciones que tendrían que hacerse para la evaluación de resultados de la aplicación de productos fitosanitarios de cara a la elaboración el Plan de Acción Nacional, establece lo siguiente: Se calcularán los indicadores de riesgo pertinentes seleccionados en el PAN para las distintas actuaciones, particularmente los indicadores armonizados de riesgo establecidos en el artículo 15.1 de la Directiva 2009/128/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, en función de la norma comunitaria que integre el contenido del anexo IV de la misma, y los relativos a las sustancias a las que se refiere el apartado b); en este último apartado se determinaba que también se identificarían las tendencias en la utilización de productos fitosanitarios que tengan sustancias activas especialmente preocupantes para el seguimiento de la reducción del uso de las mismas, en particular cuando sea la forma adecuada de alcanzar los objetivos de reducción del riesgo. A su vez, no se incluyó un anexo equivalente al IV de la Directiva, al no haber indicadores armonizados.

La nueva Directiva (UE) 2019/782 que se procede a transponer, como exponen sus razonamientos preliminares, es consecuencia de que en 2017 la Comisión se comprometió a poner en marcha el procedimiento para poder determinar, a nivel de la Unión, dichos indicadores armonizados, lo que se ha venido haciendo desde entonces, dando lugar a que se aprobaran los mismos en la citada Directiva 2019/782. Así pues, esta, que debería estar transpuesta antes del 5 de septiembre de 2019, contiene un extenso anexo IV indicando, y desarrollando, los siguientes indicadores: 1) Indicador de riesgo armonizado basado en peligros acorde a las cantidades de sustancias activas comercializadas en el mercado de productos fitosanitarios con arreglo al Reglamento (CE) n.º 1107/2009; y 2) Indicador de riesgo armonizado basado en el número de autorizaciones concedidas con arreglo al artículo 53 del Reglamento (CE) n.º 1107/2009.

Con el fin de incorporar dicha norma al Derecho interno, el proyecto de modificación del Real Decreto 1311/2012 incluye dicho anexo IV de la Directiva como nuevo anexo XI y modifica el artículo su artículo 7.3.a) para recoger estos indicadores en sus propios términos, añadiendo que será el citado anexo el que ahora se debe tener en cuenta:

"a) Se calcularán los indicadores de riesgo pertinentes seleccionados en el PAN para las distintas actuaciones, particularmente en función de los indicadores armonizados de riesgo establecidos en el artículo 15.1 de la Directiva 2009/128/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, y recogidos en el anexo XI de este real decreto.

El cálculo de los indicadores armonizados de riesgo a dichos efectos, para España, se hará público anualmente a través de la página web del del [sic] Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, a más tardar veinte meses después del fin del año de referencia de que se trate". [Debe corregirse la errata].

También se suprime el subapartado b) de dicho artículo 7.3, lo que es consecuencia de que se entiende que no tiene sentido el sistema que antes se preveía para fijar los indicadores, al existir ya los indicadores armonizados que recoge el nuevo anexo.

El resto de las modificaciones tiene por objeto adecuar las referencias normativas a los departamentos competentes (nueva redacción del artículo 4 y de la disposición final tercera del Real Decreto 1311/2012).

A la vista de lo anterior, la norma merece un juicio global favorable, por adecuarse a lo dispuesto en la Directiva (UE) 2019/782 que se transpone.

No obstante, se estima necesaria una revisión de la norma, sobre todo en lo que hace a la parte expositiva, pues no resulta suficientemente clara, y es reiterativa en algunos aspectos. En concreto:

- debe evitarse la reiteración que se produce en los párrafos quinto y noveno, debiendo revisarse la redacción en su conjunto;

- convendría explicar de forma más clara las razones que llevan a suprimir el artículo 7.3.b), ya que la actual redacción de los citados párrafos cuarto y séptimo no es clarificadora; posiblemente, la redacción transcrita en el antecedente segundo.1 de este dictamen (relativo al informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, de 14 de junio de 2019), pueda resultar más orientadora;

- también podría darse mayor claridad a los párrafos sexto y séptimo, que si bien reflejan parcialmente algunas de las ideas ya recogidas en la parte expositiva de la Directiva que se transpone, en su actual redacción no introducen claridad sobre los indicadores armonizados incluidos en la Directiva europea.

Por otra parte, debe corregirse la fecha indicada en la disposición final segunda para la entrada en vigor, para incluir una posterior a su aprobación.

VI

Estando el Gobierno en funciones, cabe plantear, por último, si puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto sometido a consulta.

A este respecto, el artículo 21 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, establece que el Gobierno en funciones "limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas".

A la vista del contenido de la norma, de índole eminentemente técnica y que se limita en la práctica a transponer la Directiva citada, la aprobación del Real Decreto puede incluirse dentro del ámbito de la gestión ordinaria de los asuntos públicos, por lo que no existe obstáculo para que sea aprobado por el Gobierno, aun estando en funciones.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones realizadas en el cuerpo de este dictamen, puede V.E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 12 de septiembre de 2019

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.