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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 10 de octubre de 2019, , emitió, por mayoría, el siguiente dictamen, con el voto particular de la Presidenta Sra. Fernández de la Vega y de los Consejeros Sres. Ledesma, Manzanares y Alonso, y el voto concurrente del Consejero Sr. Rodríguez-Piñero, que se copian a continuación:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de 11 de julio de 2019, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifican las directrices básicas de planificación de protección civil y planes estatales de protección civil para la mejora de la atención a las personas con discapacidad y a otros colectivos en situación de especial vulnerabilidad ante emergencias.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto sometido a consulta recuerda que, en una sociedad en continuo cambio que se desarrolla en un contexto donde surgen nuevas amenazas y se intensifican ciertos riesgos, resulta importante que las administraciones públicas identifiquen aquellos ámbitos de atención prioritaria para conseguir una población más fuerte y preparada, a cuyo fin las políticas públicas de protección civil cobran especial significación, singularmente en cuanto a la protección de los colectivos en mayor situación de vulnerabilidad.

La Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de Naciones Unidas, de 13 de diciembre de 2006 llama la atención en lo relativo a las situaciones de riesgo y emergencias humanitarias, en su artículo 11, sobre la necesidad de adopción de las medidas necesarias para garantizar la seguridad y la protección de las personas con discapacidad en situaciones de riesgo (incluidas situaciones de conflicto armado, emergencias humanitarias y desastres naturales), instando previamente a los países (en su artículo 9 "accesibilidad") sobre el aseguramiento de que las personas con discapacidad puedan tener acceso en su entorno a los servicios públicos, la información y las tecnologías de la información y las comunicaciones, debiendo a tal efecto los poderes públicos prever -en formatos y tecnologías accesibles- el uso del Braille, la lengua de signos y otros elementos de accesibilidad cognitiva (como la lectura fácil, apoyos visuales, sistemas pictográficos o diseño de entorno). Junto a ello la reducción de la vulnerabilidad frente a desastres es uno de los aspectos claves en el Marco de Sendai de las Naciones Unidas para avanzar hacia el objetivo de 2030.

La Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, reconoce la importancia de tener en cuenta la vulnerabilidad de las personas ante las diferentes amenazas y la obligada coordinación de las administraciones, estableciendo que los poderes públicos velarán por la adopción de medidas específicas que garanticen que las personas con discapacidad conozcan los riesgos y medidas de autoprotección y prevención, atendiéndose e informándose en casos de emergencia. A tal efecto se contendrán programas de información y comunicación preventiva en las directrices básicas y planes de protección civil.

Los protocolos de actuación y la formación de los servicios de intervención en emergencias tendrán en cuenta estas especificidades, al igual que los ejercicios y simulacros de los planes de protección civil.

Añade el proyecto que la presente norma se adecúa a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, habiendo sido informado por el Consejo Nacional de Discapacidad y cumplidos los principios de transparencia, consulta pública y audiencia e información públicas, no implicando las medidas propuestas nuevas cargas administrativas.

De conformidad con los cambios anteriores, resulta necesario modificar las disposiciones reglamentarias que a continuación se detallan.

La futura norma -copropuesta por los Ministros del Interior y de Sanidad, Consumo y Bienestar Social - que se aprueba mediante este Real Decreto presenta ocho artículos con el siguiente contenido:

El artículo primero dispone la modificación de la Directriz básica de planificación de protección civil ante el riesgo de accidentes en los transportes de mercancías peligrosas por carretera y ferrocarril, aprobada por el Real Decreto 387/1996, de 1 de marzo: se añade un primer párrafo al apartado 2; un nuevo punto l) al apartado 2.3; un párrafo final al apartado 3.2 y otro párrafo final al apartado 4.2.

El artículo segundo contiene la modificación de la Directriz básica de protección civil para el control y planificación ante el riesgo de accidentes graves en los que intervienen sustancias peligrosas, aprobada por el Real Decreto 1196/2003, de 19 de septiembre: se modifica la exposición de motivos (sic); se añade un párrafo tras el cuarto actual del apartado 1.1; y se añaden párrafos finales a los apartados 7.2 y 8.2.

El artículo tercero modifica el Plan Básico de Emergencia Nuclear aprobado por el Real Decreto 1546/2004, de 25 de junio. Queda modificado en el título I, apartado 1 (que pasa a tener una nueva redacción); el apartado 3 del Plan Básico de Emergencia Nuclear, así como el título IV, apartado 4 del Plan Básico de Emergencia Nuclear, añadiendo un párrafo.

El artículo cuarto se refiere a la modificación de la directriz básica de protección civil ante el riesgo radiológico, aprobada por Real Decreto 1564/2010, de 19 de noviembre, en sus apartados 4 del título I y 1.1 del título III, así como en el apartado 1 del título IV.

El artículo quinto modifica el plan estatal de protección civil ante el riesgo químico aprobado por el Real Decreto 1070/2012, de 13 de julio. Se modifican los apartados 1.3, 5 y 6.

El artículo sexto dispone la modificación de la Directriz básica de planificación de protección civil de emergencia por incendios forestales, aprobada por el Real Decreto 893/2013, de 15 de noviembre, en su párrafo 3.1, añadiendo nuevos párrafos finales en los apartados 3.2.2 y 3.3.2.

El artículo séptimo modifica la Directriz básica de planificación de protección civil ante el riesgo de maremotos, aprobada mediante Real Decreto 1053/2015, de 20 de noviembre, en sus apartados 3, 4.2 y 5.2.

Por fin, el artículo octavo modifica el Plan Estatal de Protección Civil ante el Riesgo Radiológico, aprobado por Real Decreto 1054/2015, de 20 de noviembre, en sus apartados 1.3, 5 y 6.

Siguen a tales preceptos dos disposiciones adicionales (relativas al Protocolo de comunicación ante situaciones de riesgo y emergencia nacional, y a la accesibilidad universal a los servicios de emergencia) y tres disposiciones finales (sobre el título competencial, la habilitación normativa y la entrada en vigor, a los veinte días de su completa publicación en el Boletín Oficial del Estado).

Segundo: Se completa el expediente con los siguientes documentos:

A) Primer borrador del proyecto de Real Decreto, de 2 de enero de 2019, acompañado de memoria abreviada del análisis de impacto normativo (MAIN). B) Consulta pública previa a través del portal web del Ministerio del Interior, desde el 118 de enero al 2 de febrero de 2019. Posteriormente, se smometió al trámite de audiencia, entre el 17 de febrero y el 4 de marzo..

Se recibieron aportaciones del Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI) así como de la Federación Estatal de Familias de Personas Sordas (FIAPAS). Tales observaciones fueron sustancialmente admitidas y se realizaron modificaciones en la parte expositiva, en el articulado y en las disposiciones finales y adicionales.

C) Nueva versión del proyecto, de 15 de marzo de 2019, también acompañado de memoria del análisis de impacto normativo actualizada. Consta un informe de 18 de marzo siguiente del Director General de Protección Civil y Emergencias manifestando su conformidad al nuevo texto propuesto.

D) Solicitud de informe -el 22 de marzo de 2019- a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad. No consta la emisión del citado informe.

E) Informe favorable del Consejo Nacional de Protección Civil, emitido en su reunión de 8 de abril de 2019.

F) Documentación complementaria enviada por el Consejo Nacional de Discapacidad, el cual solicitó a sus integrantes que remitieran sus observaciones antes del 10 de abril de 2019. Constan aportaciones de CERMI (que entiende ya recogidas las suyas indicadas más arriba, proponiendo que se incluya en la nueva norma que se ha sometido a consideración del Consejo Nacional de Discapacidad), y otras realizadas por la Confederación Estatal de Personas Sordas (CNSE) y la Confederación Autismo España.

G) Informe favorable de la Secretaria General Técnica del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social de 12 de abril de 2019, conteniendo algunas sugerencias puntuales luego tenidas en cuenta en la versión final.

H) Oficio de 16 de abril de 2019 de la Vicesecretaria General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública (por delegación del Secretario General Técnico) mediante el que da cuenta de la innecesariedad del trámite de aprobación previa del proyecto (a los efectos del artículo 26.5, párrafo quinto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre) y acompaña un informe elaborado por la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local -el 29 de marzo anterior- en el que se concluye que no se formulan observaciones de tipo competencial "si bien, dados los antecedentes de conflictividad en materia de protección civil, no cabe descartar eventualmente controversias competenciales".

I) Comunicación, de fecha 7 de mayo de 2019, del Director General de Protección Civil del Ministerio del Interior, dirigida al Secretario General Técnico del Departamento, a la que se acompaña nuevo texto y memoria, precisando que del proyecto inicial se ha escindido en su nueva versión un acuerdo del Consejo de Ministros (al tener en cuenta que algunas directrices y planes estatales de protección civil están contenidos en acuerdos del Consejo de Ministros).

J) Último borrador del texto y memoria abreviada, de fecha 20 de mayo de 2019, incorporando las últimas modificaciones recibidas tras los informes emitidos.

La memoria, de carácter abreviado, justifica la oportunidad de la propuesta (situación, objetivos y alternativas), su contenido y análisis jurídico, la adecuación al orden de competencias y el impacto económico y presupuestario (sin efectos sobre la economía general ni la competencia y sin afectar a las cargas administrativas), estimándose igualmente nulos los impactos en materia de género, así como sobre la familia, la infancia y la adolescencia, resultando en todo caso beneficioso en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

K) Informe favorable del Secretario General Técnico del Ministerio del Interior, de 2 de julio de 2019.

Y, en tal estado de tramitación, dispuso V. E. la remisión del expediente al Consejo de Estado (acompañado de un índice numerado de documentos), en el que tuvo entrada el 12 de julio de 2019.

En fecha 25 de septiembre de 2019 se recibió una comunicación electrónica del Vicesecretario General Técnico del Departamento precisando, en relación con la intervención del Consejo Nacional de Discapacidad, que las observaciones recibidas en el mismo (más arriba descritas en el apartado F), "no están integradas en un informe como tal, sino que se aportan mediante la transcripción de diversos correos electrónicos remitidos a dicho Consejo por algunas de las organizaciones representativas del sector", razón por la cual "no hay un informe del Consejo propiamente dicho, sino que el mismo trasladó por correo electrónico a todos sus miembros el proyecto y los que lo consideraron oportuno, emitieron informe. Así, el informe final es la remisión de los tres informes parciales descritos con anterioridad, sin integrarlos en un documento único".

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes consideraciones:

I / El Consejo de Estado, a través de su Comisión Permanente, emite el presente dictamen con carácter preceptivo, de acuerdo con el artículo 22.tres de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, al tratarse de la modificación de ocho reales decretos para ajustar las directrices básicas y los planes de protección civil en el sentido de que contengan disposiciones específicas que garanticen que las personas con discapacidad, por su situación de especial vulnerabilidad, conozcan los riesgos y las medidas de autoprotección y prevención, no solo para que puedan ser atendidas en caso de emergencia, sino con la intención de que participen en tales planes de protección.

II / El procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se ha ajustado en su tramitación a las previsiones del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en su nueva redacción tras las modificaciones registradas por la disposición final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, así como en el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

También se ha cumplido con la exigencia del artículo 13 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, habiendo sido objeto de informe favorable por el Consejo Nacional de Protección Civil. Se trata del órgano de cooperación en la materia, hallándose integrado por representantes de todas las administraciones territoriales, incluidas las comunidades autónomas (artículo 39, Ley 17/2015).

Del mismo modo, queda cumplida la exigencia de consulta al Consejo Nacional de Discapacidad, según establece el Real Decreto 1855/2009, de 4 de diciembre, en su artículo 2:

"d) Emitir dictámenes e informes, de carácter preceptivo y no vinculante, sobre aquellos proyectos normativos y otras iniciativas relacionadas con el objeto del Consejo que se sometan a su consideración y, en especial, en el desarrollo de la normativa de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal".

Atendida la obligación de consulta, no se ha producido la emisión de un dictamen formal por el Consejo (en la forma descrita en antecedentes por la Vicesecretaría General Técnica), habiendo preferido remitir este órgano las alegaciones recibidas de sus integrantes, las cuales han sido conocidas y tenidas en cuenta en la redacción final del texto. No obstante lo indicado, se ha cumplido con la obligación contenida en el artículo 17.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Aunque no se ha emitido el informe, sí constan las opiniones de los miembros que la han manifestado.

La relevancia institucional del Consejo Nacional de Discapacidad, en el procedimiento para la elaboración de normas, ha sido puesta de manifiesto en reiteradas ocasiones por el Tribunal Supremo. Así, en su Sentencia de 19 de mayo de 2011 (Sala 3.ª, Sección 4.ª, nº de recurso 83/2009) destaca que en dicho Consejo están representadas las asociaciones de personas discapacitadas, suponiendo su consulta institucional el que se haya oído a los ciudadanos a cuyos derechos e intereses legítimos afecta la norma.

Y, más recientemente, con ocasión de la Sentencia de 15 de marzo de 2019 (Sala 3.ª, Sección 4.ª, n.º de recurso 618/2017):

"Finalmente, ha quedado probado documentalmente en este proceso, a través del informe emitido el día 25 de julio de 2018 por la Secretaria del Consejo Nacional de Discapacidad, que la norma reglamentaria impugnada no fue informada por el Consejo Nacional de Discapacidad cuando el Real Decreto 1855/2009, de 4 de diciembre, por el que se regula el Consejo Nacional de la Discapacidad, otorga dicho órgano -artículo 2.2.d) la función de "Emitir dictámenes e informes, de carácter preceptivo y no vinculante, sobre aquellos proyectos normativos y otras iniciativas relacionadas con el objeto del Consejo que se sometan a su consideración y, en especial, en el desarrollo de la normativa de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal". Por todo ello la norma reglamentaria debe ser anulada al incurrir en el vicio de nulidad de pleno derecho denunciado".

Constan en el expediente las sucesivas versiones del proyecto (habiéndose tenido en consideración gran parte de las observaciones de los intervinientes, quienes no han formulado objeción legal a la modificación proyectada más allá de expresar en ciertos supuestos sus personales posiciones ante una medida como la presente) así como la memoria abreviada del análisis de impacto normativo, con el detalle del alcance regulador de su contenido y la información sobre la repercusión económica de la medida, conteniendo también el preceptivo informe de impacto de género, así como el de impacto en materia de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad y en la familia.

Igualmente, se ha observado la exigencia del artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -coincidente con el nuevo artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno- de que, con carácter previo a la elaboración del texto, se realizase una consulta pública a través del portal web del departamento competente, recabando así la opinión de los sujetos y organizaciones afectados por los problemas que se pretenden solucionar y sobre su necesidad, oportunidad, objetivos de la nueva norma y posibles soluciones alternativas (regulatorias y no regulatorias). También se ha procedido a verificar el trámite de participación pública del artículo 26.6 de la misma norma legal con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y obtener cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades.

Han intervenido los departamentos ministeriales coproponentes (Interior y Sanidad, Consumo y Bienestar Social) así como - también favorablemente- las respectivas secretarías generales técnicas, todo ello de conformidad con el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. De igual modo, se ha cumplido con la petición de informe a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, contenida en el artículo 26.9 de la reiterada Ley 50/1997. No habiendo sido emitido el mismo, ha continuado la tramitación del procedimiento de elaboración de la futura norma.

III / El proyecto de Real Decreto respeta el reparto constitucional de competencias y encuentra su fundamento en el artículo 149.1.1.ª y 29.ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, y en materia de seguridad pública (respectivamente).

El rango reglamentario de la disposición pretendida es el de real decreto, viniendo a modificar los contenidos de los ocho reales decretos afectados.

IV/ Respecto al fondo del proyecto objeto de consulta se trata de dictar un real decreto por el que se pretende mejorar la atención a las personas con discapacidad y a otros colectivos en situación de especial vulnerabilidad a cuyo efecto debe procederse a modificar las directrices básicas de planificación de protección de civil y planes estatales de protección contenidos en las siguientes 8 normas reglamentarias:

- Directriz básica de planificación de protección civil ante el riesgo de accidentes en los transportes de mercancías peligrosas por carretera y ferrocarril, aprobada por el Real Decreto 387/1996, de 1 de marzo.

- Directriz básica de protección civil para el control y planificación ante el riesgo de accidentes graves en los que intervienen sustancias peligrosas, aprobada por el Real Decreto 1196/2003, de 19 de septiembre.

- Plan Básico de Emergencia Nuclear, aprobado por el Real Decreto 1546/2004, de 25 de junio.

- Directriz básica de planificación de protección civil ante el riesgo radiológico, aprobada por Real Decreto 1564/2010, de 19 de noviembre.

- Plan estatal de protección civil ante el riesgo químico, aprobado por el Real Decreto 1070/2012, de 13 de julio.

- Directriz básica de planificación de protección civil de emergencia por incendios forestales, aprobada por el Real Decreto 893/2013, de 15 de noviembre.

- Directriz básica de planificación de protección civil ante el riesgo de maremotos, aprobada mediante Real Decreto 1053/2015, de 20 de noviembre.

- Plan Estatal de Protección Civil ante el Riesgo Radiológico, aprobado por Real Decreto 1054/2015, de 20 de noviembre.

Como se encarga de recordar la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, esta y su Protocolo Facultativo fueron aprobados el 13 de diciembre de 2006 por la Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU), viniendo a constituir tratados internacionales que recogen tanto los derechos de las personas con discapacidad como las obligaciones de los Estados partes de promover, proteger y asegurar tales derechos.

Quizás hubiera sido conveniente incluir una mención de esta Ley 26/2011 en el preámbulo del futuro real decreto por la significación que ofrece en la evolución del análisis jurídico de la discapacidad en orden a su análisis, en este caso desde la óptica de la protección civil.

La Convención de 2006 supone la superación definitiva de la perspectiva asistencial de la discapacidad para abordar una nueva dimensión basada en los derechos humanos, pasando a considerar a las personas con discapacidad como sujetos titulares de derechos y no como meros objetos de tratamiento y protección social. España ratificó la Convención y su Protocolo Facultativo el 21 de abril de 2008, habiendo entrado en vigor el 3 de mayo de 2008.

En aplicación de esta Convención -que supone un cambio de paradigma que viene a situar de modo integral a las personas con discapacidad como sujetos de derecho, estableciendo que sus demandas y necesidades deben ser cubiertas de forma que puedan alcanzar la igualdad de oportunidades con respecto al conjunto de los ciudadanos-, se han venido registrando relevantes cambios normativos sectoriales que se produjeron también sobre la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil.

Establecidos como principios generales el respeto a la dignidad inherente a la persona, la autonomía individual -incluida la libertad para tomar las propias decisiones-, la independencia de cada ser humano, la no discriminación, la participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad, la igualdad de oportunidades, el respeto por la diferencia, y la aceptación de las personas con discapacidad como manifestación de la diversidad y la condición humana, la Ley 17/2015 incide en múltiples ocasiones sobre esta cuestión (desde su exposición de motivos, que es la que se invoca expresamente en el real decreto objeto de examen): en su artículo 3.2 (al fijar los principios que guiarán las actuaciones públicas); en el artículo 5.4 (al detallar el derecho a la protección en caso de catástrofe, singularizando la situación de las personas con discapacidad); en el artículo 7.bis.7.c (garantizando la accesibilidad de la información a las personas con discapacidad); y en el 10.3, artículo 2º párrafo (asegurando una política de prevención que vele por la información a los discapaces).

Es en aplicación de tales contenidos que se viene ahora a actuar sobre la materia "proteccio´n civil", definida por el Tribunal Constitucional como aquel "conjunto de reglas y protocolos dirigidos a regular la forma de actuar de las Administraciones pu´blicas movilizando los distintos medios y servicios necesarios para hacer frente o dar respuesta a una situacio´n de emergencia, coordinando los diversos servicios que han de actuar para proteger a personas y bienes, para reducir y reparar los dan~os y para volver a la situacio´n de normalidad" (STC 155/2013, de 10 de septiembre, FJ 3).

La obligada coordinación entre Estado y comunidades autónomas en esta materia ha vuelto a ser puesta de manifiesto por el Tribunal Constitucional en su STC 58/2017:

"La necesidad de la referida coordinacio´n es incuestionable en un a´mbito, como la proteccio´n civil, en el que la concurrencia competencial se proyecta sobre actuaciones directamente relacionadas con la seguridad de personas y bienes. La coordinacio´n, entendida en estos te´rminos, no supone que el Estado invada las competencias autono´micas o municipales, que incluyen la respuesta a las emergencias ordinarias dentro del a´mbito de la Comunidad Auto´noma y la direccio´n de los propios servicios. Antes bien, es perfectamente compatible con el respeto a dichas competencias, puesto que u´nicamente conlleva la intervencio´n estatal para la fijacio´n de directrices y el establecimiento de mecanismos de colaboracio´n, a fin de asegurar el eficaz funcionamiento de todos los recursos mencionados.

En definitiva, al amparo del arti´culo 149.1.29 CE, el Estado puede asumir una funcio´n general de coordinacio´n en materia de proteccio´n civil que, en principio, puede amparar la previsio´n normativa de un sistema de proteccio´n civil de a´mbito nacional, a fin de fijar li´neas directrices relativas al mismo, sin perjuicio de las competencias que, sobre esta materia, correspondan a las Comunidades Auto´nomas. Estas premisas se desarrollan con ma´s detalle a continuacio´n, al abordar la concreta impugnacio´n de los arti´culos de la Ley 17/2015 que se refieren a este Sistema".

Este sector normativo se halla, así, regulado por directrices básicas y planes de protección que -en lo que concierne a la futura norma- tienden a asegurar que en la concepción, ejecución, seguimiento y conclusión de tales políticas públicas se vele por la adopción de medidas específicas que garanticen que las personas con discapacidad conocen los riesgos, las medidas de autoprotección y prevención, así como que serán atendidas e informadas suficientemente en casos de emergencia, pudiendo también participar en los planes de protección civil.

Bajo tales premisas, y con carácter general, el proyecto remitido en consulta ofrece, a juicio del Consejo de Estado, una fundamentación bastante que permite avalar la conveniencia y oportunidad de una actuación como la descrita. No obstante lo anterior, en relación con el articulado, cabe indicar lo que sigue:

Mediante el artículo primero del proyecto se modifica el Real Decreto 387/1996, de 1 de marzo, en la forma que se indica. Interesa (en este caso y en los siguientes) cuidar con detalle el encaje exacto y la forma en que se incrusta la nueva ordenación sobre la ya vigente. Así, cuando se dice que "se añade un primer párrafo al apartado 2" debería decir "apartado II". Del mismo modo cuando se dice (apartado dos del artículo) que "se añade un nuevo punto l) al apartado 2.3", en realidad debería decirse que "se añade una nueva letra l) al apartado II.3", por ser ello más ajustado a la exacta numeración de la Directriz básica que se viene a modificar. Tal sugerencia de ajuste exacto se reitera con algunas de las demás modificaciones que se realizan a continuación -por ejemplo las siguientes del mismo artículo, que debería decir que modifica el "apartado III.2" (y no el 3.2), al igual que el "apartado IV.2" (y no el 4.2), debiendo cuidarse (al tratarse de diferentes textos reglamentarios) que sea máxima la precisión del ajuste para evitar confusiones o redundancias que a nadie interesan.

El artículo segundo, en su apartado uno, dispone la modificación de la exposición de motivos del Real Decreto 1196/2003.

La exposición de motivos viene referida en las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, al indicar que "los anteproyectos de ley y los proyectos de real decreto legislativo, de real decreto-ley y de real decreto se estructuran en las siguientes partes: título de la disposición; parte expositiva, que, en el caso de los anteproyectos de ley, se denominará siempre "exposición de motivos", y parte dispositiva, en la que se incluye el articulado y la parte final".

Por lo tanto, y en puridad, la exposición de motivos no debería ir incluida en una disposición reglamentaria, pese a lo cual es un hecho que se contiene en el indicado Real Decreto 1196/2003. La razón de ser de tal parte expositiva es anticipar sintéticamente el contenido de la disposición reglamentaria que a continuación se contiene, fundamentando las razones que asisten al Gobierno para el dictado de dicha disposición.

La exposición de motivos del caso se cierra obligadamente indicando que la norma fue aprobada "previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 19 de septiembre de 2013". Pues bien, resulta ello imposible si lo que se quiere ahora es cambiar por completo la fundamentación de la exposición, incluyendo referencias a normas y motivaciones posteriores a las que hubieron de ser tenidas en cuenta por aquel Consejo de Ministros, el cual no pudo conocer ni la Directiva 2012/18/UE ni el Real Decreto 840/2015 que ahora se quieren venir a hacer figurar en tales prolegómenos de una disposición (el Real Decreto 1196/2003) que en nada puede ser antecedida por tales reflexiones. Podrán, si se quiere, llevarse tales razonamientos al preámbulo del presente Real Decreto, pero no puede cambiarse la fundamentación de una norma pretérita que, por mucho que sea modificada en contenido (potestad que sí está en manos del Gobierno), no debe ser alterada en cuanto a los fundamentos que la motivaron, los cuales solo pudieron ser los que en su momento se tuvieron en cuenta.

Por lo expuesto, entiende el Consejo de Estado que procede suprimir el apartado uno del artículo segundo, renumerándose los restantes.

Sentado lo anterior, nada tiene que oponer el Consejo de Estado a la regulación que se propone, la cual -con las observaciones expresadas- supone una correcta adaptación a los contenidos de la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y a la Ley 17/2015, regulación normativa sectorial sobre la que se actúa.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, por mayoría. es de dictamen:

Que, consideradas las observaciones formuladas, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se modifican las directrices básicas de planificación de protección civil y los planes estatales de protección civil para la mejora de la atención a las personas con discapacidad y a otros colectivos en situación de especial vulnerabilidad ante emergencias".

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VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL CONSEJERO D. MIGUEL RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER AL DICTAMEN NÚMERO 665/2019.

Estoy de acuerdo con la conclusión y el cuerpo del dictamen pero quiero hacer una manifestación adicional en relación con el cumplimiento de la exigencia de informe del Consejo Nacional de la Discapacidad, previsto en la letra d) del artículo 2 del Real Decreto 1855/2009, de 4 de diciembre.

La cita que se hace de la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 15 de marzo de 2019 (recurso 618/2017), puede dar lugar a un equívoco. Su fundamento jurídico tercero Sentencia responde al examen del vicio formal invocado en la demanda, referido a "la omisión del informe de impacto en materia de igualdad de oportunidades" en la memoria. A ella se dedican doce párrafos. En el párrafo trece, aludiendo a un motivo no invocado en la demanda y, por tanto, a mayor abundamiento, se afirma no haber quedado probado documentalmente que la norma impugnada hubiera sido informada por el Consejo Nacional de la Discapacidad, como ha comunicado en fecha posterior a la aprobación de la norma impugnada la Secretaría del Consejo Nacional de la Discapacidad, lo que quiere decir que no le había sido solicitado tal informe.

Ese párrafo se reproduce en el dictamen, pero no exactamente, pues se omite el punto y aparte y se incorpora, como si fuera parte del párrafo, la frase final del fundamento "por todo ello la norma reglamentaria debe ser anulada al incurrir en el vicio de nulidad de pleno derecho denunciado", es decir, el defecto de la memoria. Lo que en ese obiter se echa de menos por el Tribunal Supremo, en realidad, es la falta de solicitud de informe de ese Consejo. Es lo que quiere decir al afirmar que no fue informado pero no que fuera indispensable, para la aprobación del real decreto proyectado, la emisión efectiva de tal informe.

En el presente expediente, el Ministerio solicitó el informe a un órgano cuya composición cuenta, según el artículo 3 del Real Decreto 1855/2009, con la presidencia, tres vicepresidencias, treinta y dos vocalías, cuatro personas asesoras expertas y la secretaría, siendo de esos vocales del Consejo dieciséis en representación de la Administración General del Estado, todos con rango de director general, y dieciséis vocales representantes de las asociaciones más representativas de ámbito estatal de los diferentes tipos de discapacidad. Como ha ocurrido en ocasiones similares, en vez de llevar a cabo una reunión formal de ese amplio órgano, se siguió la práctica de enviar a cada uno de los componentes del Consejo el proyecto de Real Decreto para que dieran su opinión sobre el mismo, habiendo respondido formulando algunas observaciones solo dos vocales, cuyas opiniones se han enviado al Ministerio.

Estoy de acuerdo con el dictamen en que, aunque el Consejo no haya emitido un informe formalmente aprobado en su Pleno, y se ha limitado a comunicar la opinión de los miembros que la han manifestado, debe entenderse cumplida la obligación establecida en el artículo 17.1 de la Ley 40/2015. Debería haberse añadido que se trata de una práctica frecuente que ha venido siendo aceptada por ese Consejo de Estado, y no cuestionada por los tribunales, respecto a informes preceptivos de otros órganos colegiados similares, evitando la onerosa carga de tener que reunirse formalmente para informar de disposiciones sin especial trascendencia como para exigir esa reunión formal.

En todo caso, el Ministerio proponente ha cumplido la exigencia reglamentaria al solicitar el informe preceptivo, pero no es competente ni para exigir la emisión de un informe ni para cuestionar su contenido. De otro modo, el órgano informante podría vetar la aprobación de la norma proyectada simplemente no emitiendo el informe que le había sido solicitado.

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 10 de octubre de 2019

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.