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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 18 de julio de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de la Orden de V. E. de 10 de junio de 2019, registrada de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Colegio Oficial de Ingenieros de Armas Navales.

De antecedentes resulta:

Primero.- Estructura del proyecto

El proyecto de real decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo, una disposición adicional, una transitoria, una derogatoria y dos disposiciones finales. A continuación, se insertan los Estatutos cuya aprobación se proyecta.

En el preámbulo, se expresa que el Colegio Oficial de Ingenieros de Armas Navales se creó al amparo del Decreto 713/1964, de 12 de marzo, por el que se autoriza su constitución y se configura como un colegio de ámbito nacional. Sus Estatutos, aprobados por Orden de 7 de abril de 1965, no habían sido modificados desde entonces, estando pendientes de adaptación a la legislación vigente, en particular, a la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, y sus modificaciones posteriores, la última operada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

El artículo único dispone la aprobación de los Estatutos del Colegio Oficial de Ingenieros de Armas Navales (en adelante, el Colegio).

En la parte final, la disposición adicional única señala que tales Estatutos no menoscaban la competencia de las comunidades autónomas para constituir Colegios de Ingenieros de Armas Navales en sus respectivos ámbitos territoriales.

La disposición transitoria única prevé la permanencia de los miembros de los órganos rectores del Colegio en sus cargos hasta la conclusión del mandato para el que fueron elegidos, procediéndose entonces a cubrir las vacantes de acuerdo con la nueva normativa estatutaria.

La disposición derogatoria única afecta a la Orden de 7 de abril de 1965 citada.

La disposición final primera señala que el real decreto aprobatorio se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 148.1.18.ª de la Constitución española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas.

La disposición final segunda prevé la entrada en vigor del real decreto proyectado el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Los Estatutos en tramitación constan de cuarenta y cuatro artículos, divididos en ocho capítulos:

- En el capítulo I ("Disposiciones generales") se define la naturaleza del Colegio como corporación de derecho público de ámbito nacional, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, al que pueden incorporarse los Ingenieros de Armas Navales; el Colegio, cuya sede radica en Madrid, se rige por la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, por los Estatutos, sus normas propias y demás legislación aplicable, teniéndose en cuenta los límites de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, para la adopción de los acuerdos, decisiones y recomendaciones colegiales (artículo 1).

El artículo 2 califica la colegiación de requisito indispensable para el ejercicio de la profesión en el ámbito privado, "cuando así lo establezca una ley estatal". Asimismo, reconoce el principio de libre circulación de servicios para los profesionales de otros Estados miembros de la Unión Europea de conformidad con el Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, sobre reconocimiento de cualificaciones profesionales. El Colegio se relaciona con la Administración pública a través del Ministerio de Defensa (artículo 3).

- El capítulo II ("De los fines y funciones del Colegio") consta de dos preceptos dedicados, respectivamente, a tales materias. Así, el artículo 4 enumera los fines esenciales del Colegio, entre ellos la ordenación del ejercicio de la profesión de Ingeniero de Armas Navales, la defensa de los derechos y los legítimos intereses profesionales de los colegiados y la protección de los consumidores y usuarios de los servicios prestados por aquellos. Las funciones del Colegio (artículo 5) comprenden, entre otras, la representación y defensa de la profesión. El artículo 6 está dedicado a la ventanilla única, que permitirá a los colegiados realizar todos los trámites relacionados con la colegiación y ejercicio de la profesión "de forma sencilla, gratuita y a distancia", así como plantear reclamaciones y acceder a diversos recursos (entre otros, al registro de colegiados, registro de sociedades profesionales o al código deontológico). Asimismo, se regula el servicio de atención a los consumidores y usuarios que resolverá las quejas y reclamaciones relacionadas con la actividad colegial o profesional de los colegiados.

- El capítulo III ("De los órganos gubernativos y administrativos del Colegio") se inicia (artículo 7) con la identificación de los órganos que rigen el Colegio, la Junta de Gobierno y la Junta General, a cada uno de los cuales se dedica una sección específica. En la sección 1.ª ("De la Junta de Gobierno") se regulan, en primer lugar, las funciones de este órgano, que asume la representación de la personalidad jurídica del Colegio y su dirección y administración (artículo 8). Está formada por un Decano, un Vicedecano, un Secretario, un administrador y un vocal por cada treinta colegiados o fracción de treinta, sin que el número de vocalías pueda exceder de diez (artículo 9). Conforme al artículo 10, la duración de los cargos es de dos años, renovándose anualmente por mitad con arreglo al proceso electoral previsto en el artículo siguiente. Los cometidos atribuidos a la Junta de Gobierno, como la elaboración de la Memoria anual, se relacionan en el artículo 13. También se regula el funcionamiento de este órgano, con mención a la convocatoria de sus reuniones (artículo 14), la obligatoriedad de la asistencia a las mismas (artículo 15) y el sistema de votación y actas (artículo 16). Finalmente, la sección dedicada a la Junta de Gobierno delimita, en los artículos 17 a 21, las tareas encomendadas a cada uno de sus cargos, todos los cuales son honoríficos, sin perjuicio de la concesión de retribuciones en atención a la necesidad de prestar una dedicación continuada a la gestión de los asuntos colegiales (artículo 22); en otro plano, el artículo 23 habilita a la Junta de Gobierno para organizar delegaciones de ámbito territorial.

En la sección 2.ª ("De las Juntas Generales ordinarias y extraordinarias") se regula la composición de este órgano por todos los colegiados y se enumeran sus competencias, entre ellas la aprobación del presupuesto y de las cuentas anuales, así como la elección y renovación de los miembros de la Junta de Gobierno (artículo 24). Conforme al artículo 25, la Junta General ordinaria se celebra una vez al año, mientras que la extraordinaria ha de ir precedida de una convocatoria cursada por la Junta de Gobierno, a iniciativa propia o de un número de colegiados no inferior a la décima parte de la totalidad. El régimen de votaciones (artículo 26) contempla la posibilidad de delegación de voto. De todas las sesiones se levantará acta (artículo 27) y los acuerdos adoptados por la Junta General vinculan a todos los colegiados (artículo 28).

- El capítulo IV ("Del régimen económico del Colegio") está integrado por el artículo 29, que reconoce la capacidad del Colegio para el cumplimiento de sus fines en el ámbito patrimonial y enumera los recursos económicos.

- El capítulo V ("Del ingreso en el Colegio y de los derechos y deberes de los colegiados") está dividido en dos secciones. La sección 1.ª ("Adquisición y pérdida de la condición de colegiado") atribuye a la Junta de Gobierno el examen de las solicitudes de incorporación, señalando a continuación los requisitos necesarios para proceder a la misma (artículo 30). También se regula la baja, a petición del interesado, por sanción disciplinaria, por fallecimiento y por sentencia judicial firme de inhabilitación para ejercer la profesión (artículo 31).

La sección 2.ª ("De los deberes y derechos de los colegiados") dedica a la delimitación de la posición jurídica de los colegiados los artículos 33 y 34.

- En el capítulo VI ("Del código deontológico y el régimen disciplinario") se reconoce la capacidad sancionadora de la Junta de Gobierno (artículo 35). El código deontológico está basado en los criterios previstos en el artículo 36, que obliga a los colegiados, por ejemplo, a anteponer la seguridad pública en todas las actuaciones profesionales, a velar por la buena imagen del colectivo o a proteger a los clientes en todo lo que establezcan las leyes. En virtud del artículo 37, las faltas se clasifican en leves (sancionadas con reprensión privada), graves (con apercibimiento escrito) y muy graves (con la suspensión de colegiación por un período máximo de un año o la expulsión del Colegio). El procedimiento sancionador está regulado en el artículo 38, que prevé los distintos trámites, entre ellos la incoación del expediente, la propuesta de resolución, la audiencia al inculpado y la resolución de la Junta General, contra la que es posible recurrir en reposición o acudir directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa (artículo 41). Se regulan, además, la prescripción de las faltas y sanciones (artículo 39) y la anotación y cancelación de las sanciones (artículo 40).

- El capítulo VII ("Régimen de los actos colegiales") contempla los recursos que pueden interponerse contra tales actos (artículo 42) y su régimen de invalidez, por remisión a los artículos 47 y 48 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (artículo 43).

- El capítulo VIII ("Disolución del Colegio") consta de un solo artículo, el 44, que exige para tal disolución el acuerdo de cuatro quintas partes de los colegiados por votación directa, sin admitirse delegación de votos.

Segundo.- Contenido del expediente

En el expediente remitido al Consejo de Estado obran, principalmente, los siguientes documentos:

a) Texto del proyecto. Obran en el expediente varias versiones del texto del proyecto. Figura, en primer lugar, el texto sometido al Consejo de Estado en el año 2012, que fue objeto del dictamen núm. 337/2012, de 17 de mayo. Con posterioridad a la emisión de este dictamen, la tramitación de la norma no llegó a culminar. En su lugar, en los años sucesivos, se elaboraron otras tres versiones del texto del proyecto en las que se acogían algunas observaciones al articulado formuladas por los entonces ministerios de Empleo y Seguridad Social, Economía y Competitividad y Hacienda y Administraciones Públicas. El texto final resultante es el que se remite de nuevo al Consejo de Estado para dictamen.

b) Memoria del análisis de impacto normativo. Al texto del proyecto acompaña la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo.

La memoria comienza con un resumen ejecutivo, tras el que se justifica la oportunidad de la aprobación de la norma en términos similares a los del preámbulo y se rechaza como alternativa la modificación de los Estatutos vigentes "por el gran número de cambios que ha sufrido esta materia hasta la fecha". A continuación, se resume el contenido del proyecto y se describe detalladamente su tramitación.

En lo que respecta a esta última, la memoria explica que la versión original del proyecto fue remitida para informe a varios servicios del Ministerio de Defensa, al Estado Mayor de la Armada y a la Asesoría Jurídica General de la Defensa. Asimismo, el proyecto fue informado por los entonces Ministerios de Economía y Hacienda, Política Territorial y Presidencia. Finalmente, el proyecto fue dictaminado por el Consejo de Estado.

En el mes de julio de 2012, el proyecto de real decreto fue remitido al Consejo de Ministros para su aprobación. Aclara la memoria que, "en esta fase de la tramitación el Ministerio de Economía y Competitividad y el Ministerio de Empleo y Seguridad Social realizaron observaciones, las de este último Departamento fue justificada su no inclusión en el texto del proyecto normativo y aceptada la justificación. Sin embargo, las observaciones del Ministerio de Economía y Competitividad no recibieron respuesta, por lo que el proyecto fue retirado". En febrero del año 2013, se retomó la tramitación y se modificó el texto en el sentido que proponía el Ministerio de Economía y Competitividad. Dichas modificaciones fueron aceptadas y aprobadas en Junta por el Colegio. Asimismo, se solicitó nuevamente informe al entonces Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, tras lo cual fue remitido por segunda vez al Consejo de Ministros en diciembre de 2013.

Sin embargo, según expone la memoria, "el proyecto quedó paralizado a la espera de la aprobación del anteproyecto de Ley de Servicios y Colegios Profesionales y ante la incertidumbre que arrojaba el futuro de la tramitación de este anteproyecto, en mayo de 2015 se da nuevo impulso al expediente de aprobación de los Estatutos y por ello se solicita nuevo informe al Ministerio de Economía y Competitividad, cuyas observaciones son recogidas en un nuevo texto".

El proyecto fue incluido en el Plan Anual Normativo 2018 del entonces Ministerio de Economía y Competitividad y, por ello, tras recoger sus observaciones, se remitió por tercera vez al Consejo de Ministros para su aprobación. Sin embargo, el proyecto "fue retirado de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios el 20 de noviembre de 2018, al concluir que es necesario someter el nuevo proyecto a dictamen del Consejo de Estado, ya que el dictamen de fecha 17 de mayo de 2012 fue emitido sobre un proyecto anterior, que ha sido modificado para adaptarlo a la legislación vigente y a las nuevas observaciones formuladas por los Departamentos Ministeriales implicados".

A continuación, la memoria analiza el impacto del proyecto. Destaca, en primer lugar, que el Colegio de Ingenieros de Armas Navales "está constituido por un colectivo de profesionales muy reducido en número, contando en la actualidad con cincuenta y cinco colegiados", cuyo campo de actividad profesional, "conforme a su formación técnica, es la relacionada con la ingeniería militar aplicada al equipamiento de material para la Defensa Nacional".

La obligación de pertenecer al Colegio sólo se exige en los Estatutos vigentes cuando la actividad de la profesión se ejerce en el terreno privado, "por lo que históricamente y en la actualidad los únicos ingresos que recibe el Colegio son y han sido los correspondientes a las cuotas periódicas anuales de sus colegiados"; si bien se aclara que, como norma general, "los ingenieros de Armas Navales suelen colegiarse voluntariamente tras la obtención de su título, perteneciendo la mayoría al Colegio, aun sin ejercer su actividad en la esfera civil".

El proyecto de Estatutos recoge que la colegiación solo será obligatoria para el ejercicio de la profesión cuando así lo establezca una ley estatal. De ello se desprende -según la memoria- que "el número de colegiados puede verse reducido drásticamente en cualquier momento, mermando consecuentemente la principal fuente de ingresos (cuotas periódicas) hasta hacer inviable el Colegio desde el punto de vista funcional y económico". En este sentido, señala que los ingresos anuales "procedentes exclusivamente de las cuotas periódicas de sus colegiados no alcanzaron los 2.000 euros en 2010" y aclara que el Colegio no tiene ingresos procedentes de visados ni se espera que los tenga en el futuro. En cambio, "la aprobación de los nuevos estatutos originará un importante gasto para el Colegio, notable por su reducida economía, al tener que incorporar los medios técnicos adecuados para el cumplimiento de las obligaciones fijadas en el artículo 10 de la LCP, referente a la ventanilla única, así como disponer de forma permanente de una página web dotada de un servicio de atención a los usuarios de los prestadores de servicios, a través de la que se deben poder realizar todos los trámites administrativos vía telemática".

La memoria estima que el proyecto tendrá un efecto positivo sobre el empleo, sobre la investigación, desarrollo e innovación y sobre las PYMES, derivado de las mayores facilidades para el acceso a la profesión que el proyecto traerá consigo. En cuanto a los efectos sobre la competencia, en varios párrafos de la memoria se insiste en que la nueva regulación no limita el número de operadores en el mercado ni restringe la capacidad e incentivos para competir en el ejercicio de la profesión.

Desde una perspectiva presupuestaria, la norma tiene un impacto nulo, pues el coste de la actividad colegial se sufraga únicamente con los propios ingresos del Colegio. Finalmente, en cuanto a las cargas administrativas, el impacto del proyecto se inserta en un documento adjunto en el que, tras la correspondiente medición, se concluye que el proyecto traerá consigo una reducción de cargas administrativas que, a su vez, comportará un ahorro de 7.398 euros anuales.

Finalmente, la memoria concluye que el proyecto carece de impacto por razón de género y de impacto sobre la infancia, la adolescencia y la familia, así como de cualquier otro impacto.

c) Dictamen del Consejo de Estado número 337/2012, de 17 de mayo. Como se ha adelantado, el 17 de mayo de 2012 la Comisión Permanente del Consejo de Estado emitió dictamen sobre una versión anterior del proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Colegio Oficial de Ingenieros de Armas Navales.

En su dictamen, el Consejo de Estado formulaba varias observaciones al proyecto de real decreto. En su mayor parte afectaban a preceptos dedicados al régimen deontológico y disciplinario. Se incluían, además, algunas observaciones de carácter formal y de redacción. De entre las observaciones formuladas en el dictamen, cuatro de ellas -referidas al régimen deontológico y disciplinario- tenían carácter esencial.

Todas las observaciones formuladas por el Consejo de Estado fueron aceptadas e incorporadas a un nuevo texto del proyecto, que recibió la conformidad del Decano del Colegio.

d) Escritos de observaciones del Ministerio de Economía y Competitividad y el Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Como se ha adelantado, con posterioridad a la emisión del dictamen del Consejo de Estado, los citados ministerios formularon una serie de observaciones con ocasión de la inclusión del proyecto en el índice de asuntos para ser tratados en la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. El Ministerio de Empleo y de Seguridad Social manifestó ciertas dudas en relación con el ejercicio de la profesión por nacionales de Estados que no formen parte de la Unión Europea. Estas observaciones -según reseña la memoria- fueron resueltas satisfactoriamente por el departamento proponente. En cuanto al Ministerio de Economía y Competitividad, sus observaciones se ceñían a cuatro preceptos (5.a), 12.b), 28.2.d) y 33.d)) que, a su entender, podían considerarse restrictivos de la libre competencia y que se referían a la actividad de asesoramiento por el Colegio y a la distribución de trabajo y costes entre los colegiados. Al no haberse respondido a estas observaciones por el Ministerio de Defensa, el proyecto fue retirado.

e) Informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Retomada la tramitación en el año 2013, se solicitó al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la aprobación previa y la remisión del informe sobre distribución competencial previsto en el entonces vigente artículo 24.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. El 29 de abril de 2013, la Secretaría General Técnica del ministerio consultado comunicó que la aprobación previa no resultaba en este caso preceptiva y remitió el informe emitido el 12 de abril anterior por la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales dependiente del mismo departamento. Esta dirección general señalaba que la versión anterior del proyecto ya había recibido el informe favorable desde el punto de vista competencial, que se reiteraba en relación con el nuevo texto. Además, se observaba la necesidad de incluir una disposición final en la que se aludiese expresamente al artículo 149.1.18.ª de la Constitución como título competencial prevalente para la aprobación de la norma. Esta observación fue aceptada y la disposición final incluida en el texto final del proyecto.

f) Informe del Ministerio de Economía y Competitividad. En mayo de 2015 se solicitó al Ministerio de Economía y Competitividad informe sobre el proyecto, en el que ya se habían reflejado íntegramente las observaciones formuladas por el citado departamento ministerial en el año 2012.

En su informe, emitido el 27 de agosto de 2015, la Secretaría General Técnica del ministerio consultado formuló varias observaciones de carácter formal a la memoria y una serie de nuevas observaciones al articulado, que fueron acogidas en la versión final del proyecto.

g) Acuerdo de la Junta Extraordinaria del Colegio Oficial de Ingenieros de Armas Navales. Obra en el expediente el certificado expedido por el Vicedecano del Colegio el 21 de junio de 2018, en el que se hace constar que los miembros de la Junta dan su conformidad al nuevo texto de los Estatutos.

h) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa. En fecha 23 de mayo de 2019, el Secretario General Técnico del Ministerio de Defensa informó favorablemente el proyecto.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. acordó enviar el expediente al Consejo de Estado para dictamen.

I. Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Colegio Oficial de Ingenieros de Armas Navales.

Los ingenieros de Armas Navales ejercen una profesión regulada de acuerdo con el ordenamiento vigente. Así, se incluye entre las profesiones reguladas y reconocidas en el ámbito de la Unión Europea que menciona el anexo VIII, apartado 1, del Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva 2006/100/CE del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado.

A esta profesión regulada se ha accedido tradicionalmente mediante la obtención del título de Ingeniero de Armas Navales impartido por la Escuela Técnica Superior de Armas Navales de la Armada. Actualmente, la titulación oficial que habilita para el ejercicio de la profesión es un título de máster, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional quinta, apartado 2, del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre; en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de agosto de 2014 por el que se establecen las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudio conducentes a la obtención de ese título; y en la Orden DEF/1675/2016, de 11 de octubre, por la que se establecen los requisitos para la verificación del título oficial que habilita para el ejercicio de la profesión de Ingeniero de Armas Navales.

La profesión de Ingeniero de Armas Navales no solo es una profesión regulada y titulada, sino que actualmente es, además, una profesión sujeta a colegiación obligatoria cuando se desarrolla en el ámbito privado.

Como recuerda el preámbulo del real decreto proyectado, el Colegio Oficial de Ingenieros de Armas Navales se creó al amparo del Decreto 713/1964, de 12 de marzo, y sus Estatutos fueron aprobados por Orden de 7 de abril de 1965, que no ha sufrido modificación alguna hasta la fecha.

La finalidad de la norma proyectada es la aprobación de una nueva norma estatutaria adaptada a la legislación vigente, en especial a la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, y a sus sucesivas modificaciones, particularmente la operada mediante la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

II. En cuanto hace al procedimiento, dispone el artículo 6.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, que estas corporaciones, cuando tienen ámbito nacional, han de someter sus Estatutos "a la aprobación del Gobierno, a través del Ministerio competente", en el presente caso, el Ministerio de Defensa.

El Consejo de Estado, al informar proyectos de disposiciones aprobatorias de Estatutos con base en este precepto, ha señalado que "los Estatutos son normas jurídicas especiales, fruto simultáneo de la autonomía que nuestro ordenamiento jurídico reconoce a la Administración Corporativa y del control que se reserva al Gobierno de la Nación" (entre otros, dictámenes números 4.408/98, de 4 de febrero de 1999, 1.813/2000, de 27 de julio, 773/2007, de 17 de mayo, y 2.289/2010, de 21 de diciembre; y, más recientemente, dictámenes números 44/2016, de 10 de marzo, 719/2016, de 15 de diciembre, 602/2016, de 1 de diciembre y 490/2017, de 30 de noviembre).

Esta doble vertiente se plasma en la existencia de dos fases para la reforma de las normas estatutarias: una fase colegial y otra gubernamental, consistente en el acto de aprobación por parte del Consejo de Ministros.

Por lo que se refiere a la primera de ellas, resulta del expediente que, el 21 de junio de 2018, la Junta General Extraordinaria dio su conformidad al nuevo texto de los Estatutos para su aprobación por el Consejo de Ministros.

En cuanto a la segunda fase, aun cuando el acto de aprobación gubernamental no convierte los Estatutos en normas estatales (dictamen número 3.675/98, de 5 de noviembre), deben observarse en ella, de forma matizada, las formalidades establecidas para la elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (dictamen número 4.384/98, de 26 de noviembre).

En este sentido, acompaña al proyecto la memoria del análisis de impacto normativo y se han recabado los preceptivos informes de la Secretaría General Técnica del departamento ministerial proponente y del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas acerca de la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas.

Como resulta de los antecedentes más arriba expuestos, la tramitación del proyecto de norma estatutaria que se dictamina se inició en el año 2010 y se ha visto interrumpida en varias ocasiones. Ello explica que una versión anterior del proyecto de Estatutos hubiera sido ya sometida a dictamen del Consejo de Estado. Sin embargo, el texto de los Estatutos proyectados ha sido informado con posterioridad a la emisión del dictamen número 337/2012, de 17 de mayo, por otros órganos de los Ministerios de Economía y Competitividad y de Hacienda y Administraciones Públicas, resultando además modificado en algunos de sus preceptos como consecuencia de estos informes. Así las cosas, resulta necesaria la nueva consulta que se formula a este Consejo sobre el proyecto de Estatutos, en orden a preservar el carácter final que tiene el dictamen del Consejo de Estado según el artículo 5 de su Reglamento Orgánico, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

En fin, en relación con el procedimiento, llama la atención del Consejo de Estado que, así como la descripción de la tramitación se ha actualizado en la última versión de la memoria, las cifras que figuran en ella correspondan al año 2010. Así sucede, por ejemplo, con los datos sobre recaudación de cuotas colegiales (que solo alcanzaron los 2.000 euros en el año 2010) y -cabe suponer también- en relación con el número de colegiados (la memoria elaborada en 2011 se refería a 55 colegiados, cifra que reitera la versión actual). El Tribunal Supremo ha destacado en múltiples ocasiones la importancia de la memoria del análisis de impacto normativo (entre otras, Sentencias de 27 de noviembre de 2006 -rec. 51/2005-; 16 de diciembre de 2011 -rec. 6507/2009-; 18 de junio de 2012 - rec. 6513/2009-; 2 de diciembre de 2016 -rec. 903/2014-; 22 de marzo de 2018 -rec. 458/2016-; y 15 de marzo de 2019 -rec. 350/2019-). Debido a esta importancia, deben contenerse en el expediente los datos actualizados que reflejen la situación real del Colegio en el momento presente, máxime cuando la propia memoria, tanto en 2012 como en la última versión remitida a este Consejo, cuestiona su viabilidad e, incluso, llega a poner en duda que pueda hacer frente a las nuevas obligaciones económicas derivadas de la gestión de la ventanilla única. Todas estas cuestiones deberán ser oportunamente valoradas por el centro proponente con cifras actualizadas antes de adoptar la iniciativa normativa proyectada.

III. Entre los motivos que han propiciado la dilatada tramitación del proyecto que se examina se encuentra, sin duda, la incertidumbre en relación con la tramitación del anteproyecto de Ley de servicios y colegios profesionales (que fue objeto del dictamen número 1.434/2013, de 27 de febrero de 2014, y que permanece paralizada). La necesidad de aprobación de una nueva ley es perentoria, especialmente a los efectos de lo establecido por la disposición transitoria cuarta de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, en relación con la colegiación obligatoria. Según esta disposición transitoria, el Gobierno debía remitir a las Cortes Generales, en el plazo de doce meses desde la entrada en vigor de la Ley 25/2009, un proyecto de ley que determinase las profesiones para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiación. Esta ley, sin embargo, no ha sido aprobada hasta la fecha.

Como ya ha hecho en alguna ocasión anterior, el Consejo de Estado no puede dejar de subrayar lo anómalo de la actual situación legislativa. En este sentido, procede recordar las consideraciones del dictamen número 490/2017, de 30 de noviembre, en el que se afirmaba que "desde 2009 está anunciada la remisión de un proyecto de ley que determine las profesiones sujetas a colegiación obligatoria, pero a día de hoy esa previsión todavía no se ha cumplido. Este estado de cosas menoscaba ciertamente la seguridad jurídica. Los Colegios Profesionales se sitúan en la disyuntiva de tener que modificar sus Estatutos vigentes para adaptarlos a la profunda reforma llevada a cabo por las Leyes de 2009 y, al mismo tiempo, esperar a la aprobación de una ley sobre colegiación obligatoria que no termina de materializarse.

En este contexto, algunos expedientes de reforma estatutaria se paralizaron a la espera de que se aprobase la anunciada ley y han tenido que reanudar su tramitación en los últimos años ante el silencio del legislador (ver en este sentido, por ejemplo, el dictamen número 719/2016, de 15 de diciembre). Este ha sido, precisamente, el caso del presente proyecto de Estatutos, que en el año 2013 -según la memoria del análisis de impacto normativo- "quedó paralizado a la espera de la aprobación del anteproyecto de Ley de Servicios y Colegios Profesionales" y hubo de reanudarse en mayo de 2015 "ante la incertidumbre que arrojaba el futuro de la tramitación de este anteproyecto".

Esta situación, sin embargo, no puede mantenerse indefinidamente. Como señalase el ya citado dictamen número 490/2017, de 30 de noviembre, "no se le oculta a este Consejo de Estado la dificultad de acometer una reforma legislativa como la anunciada en 2009, dada la importancia de las funciones que desempeñan los Colegios Profesionales y la diversidad de profesiones que en la actualidad se someten a colegiación obligatoria. Ciertamente, una ley de estas características requiere una tramitación sosegada, que pondere los distintos intereses en juego. Sin embargo, considera el Consejo de Estado que el régimen actual debe ser clarificado a fin de que Colegios y profesionales puedan conocer con certeza cuáles son las profesiones sujetas a colegiación obligatoria".

IV. En su dictamen número 337/2012, de 17 de mayo, el Consejo de Estado ya se pronunció en relación con el fundamento legal del proyecto y la conformidad de los Estatutos proyectados con el sistema constitucional de distribución de competencias. En cuanto al contenido del proyecto, el dictamen formulaba varias observaciones, algunas de ellas de carácter esencial, que fueron íntegramente aceptadas y reflejadas en el texto de los Estatutos que ahora se remite en consulta. Este nuevo texto presenta algunas modificaciones en el articulado de los Estatutos, introducidas a partir de las observaciones formuladas por el Ministerio de Economía y Competitividad tanto en el año 2012 como en el año 2015. Con todo, el texto que ahora se somete a consulta no difiere sustancialmente del dictaminado en el año 2012.

Se formulan a continuación algunas observaciones en relación con dos aspectos concretos: la colegiación obligatoria (A) y el régimen disciplinario (B).

A) En cuanto a la colegiación obligatoria, el artículo 2.1 de los Estatutos proyectados dispone que "será requisito indispensable hallarse incorporado al Colegio para ejercer la profesión en el ámbito privado, cuando así lo establezca una ley estatal".

Este apartado resulta conforme con el artículo 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, tras su modificación por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, según el cual "será requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones hallarse incorporado al Colegio Profesional correspondiente cuando así lo establezca una ley estatal". Por ello, el Consejo de Estado no formuló objeción alguna a este precepto en su dictamen número 337/2012, de 17 de mayo, pero sí hizo alguna precisión en relación con los miembros de las Fuerzas Armadas:

"Desde una perspectiva general, debe llamarse la atención acerca de la circunstancia de que el ámbito al que se extienden las funciones colegiales y en el que, en su caso, puede imponerse por ley la colegiación obligatoria es el de la actividad privada de los Ingenieros de Armas Navales, toda vez que la colegiación no es requisito para el ejercicio de las capacidades profesionales de los miembros de las Fuerzas Armadas, conforme al artículo 42.1 de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la Carrera militar, lo que tal vez pudiera resaltarse en el preámbulo del real decreto en tramitación".

A raíz de esta observación del dictamen, en la parte expositiva de la versión del proyecto que ahora se dictamina se especifica que las Leyes 17/2009, de 23 de noviembre, y 25/2009, de 22 de diciembre, afectan al Colegio de Ingenieros de Armas Navales "en el desarrollo de la actividad privada de dichos ingenieros".

Sin embargo, considera el Consejo de Estado que este inciso que aparece en el preámbulo no resulta suficientemente esclarecedor del ámbito al que habrán de circunscribirse las obligaciones de colegiación que imponga la futura ley. Convendría por ello, como ya recomendó este Consejo, que se señalase expresamente que, al existir una norma legal especial que exime de colegiación a los ingenieros militares (artículo 42.1 de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar), la eventual colegiación obligatoria se establecerá para el ejercicio privado de la profesión.

B) El régimen disciplinario de los colegiados se regula en el capítulo VI de los Estatutos en proyecto ("Del código deontológico y el régimen disciplinario"). A los preceptos que conforman ese régimen disciplinario dedicó varias observaciones el dictamen número 337/2012, de 17 de mayo, algunas de ellas de carácter esencial.

Entre los artículos dedicados al régimen disciplinario se ubica el artículo 39 ("Prescripción de faltas y sanciones"). Su apartado 4 dispone lo siguiente en su párrafo segundo: "Los plazos de prescripción se interrumpirán por la iniciación del procedimiento sancionador o de ejecución, respectivamente, reanudándose el plazo si el procedimiento estuviera paralizado durante un mes por causa no imputable al presunto infractor". El párrafo transcrito afirma que, si el procedimiento sancionador estuviera paralizado durante un mes por causa no imputable al presunto infractor, el plazo de prescripción se "reanudará". Sin embargo, de acuerdo con la propia naturaleza del instituto de la prescripción, lo que en realidad sucederá en el caso de que el procedimiento quedase paralizado por causa no imputable al interesado es que el plazo se "reiniciará", es decir, volverá a transcurrir desde el principio.

El artículo 132.2 de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se refería, con imprecisión técnica, a la "reanudación" del plazo de prescripción. Sin embargo, a partir del año 2015 se ha puesto de relieve la distinción entre "reinicio" y "reanudación" del plazo de prescripción tanto por parte de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (STS 342/2015, de 9 de febrero, FJ 3.º) como por parte del legislador (artículo 130 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en el que se alude al "reinicio" del plazo).

En esta misma línea, el párrafo segundo del artículo 39.4 debería redactarse del modo siguiente: "Los plazos de prescripción se interrumpirán por la iniciación del procedimiento sancionador o de ejecución, respectivamente, reiniciándose el plazo si el procedimiento estuviera paralizado durante un mes por causa no imputable al presunto infractor".

En otro orden de cosas, el artículo 41 de los Estatutos proyectados se refiere a los recursos que pueden deducirse contra las sanciones impuestas por la Junta de Gobierno, así como "contra la resolución en la que se acuerde la suspensión provisional en el ejercicio de la profesión o de la colegiación".

Esta suspensión provisional puede ser una medida cautelar aplicable en el procedimiento disciplinario (tal y como se contempla en el artículo 38.3) o una sanción por la comisión de una falta muy grave (artículo 37.4). En un primer momento, los Estatutos proyectados aludían a la suspensión cautelar "del ejercicio de la profesión". Sin embargo, el dictamen número 337/2012, de 17 de mayo, observó que la sanción o medida cautelar debía ser en realidad "la suspensión provisional de la colegiación del inculpado".

Esta observación, que se formuló con carácter esencial, fue acogida en las siguientes versiones del proyecto, cuyos artículos 37.4 y 38.3 se refieren a la "suspensión de la colegiación". Por ello, las resoluciones de la Junta de Gobierno a las que alude el artículo 41 no acordarán "la suspensión provisional en el ejercicio de la profesión o de la colegiación", sino, sencillamente, "la suspensión provisional de la colegiación". Debe, pues, modificarse el artículo 41 en este sentido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen;

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 18 de julio de 2019

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE DEFENSA.