Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 30 de mayo de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "Por Orden comunicada de V. E. de 13 de mayo de 2019, cuya entrada se registró al día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado, con carácter urgente, el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrestre y se regulan determinados aspectos para la liberación del segundo Dividendo Digital.
De antecedentes resulta:
PRIMERO. - El proyecto de real decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, seis artículos, 19 disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y 9 disposiciones finales. El Plan Técnico Nacional de la televisión digital terrestre consta de 5 artículos y 4 anexos.
El preámbulo comienza con la cita del artículo 61 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones, que encomienda al Gobierno la aprobación de los planes técnicos nacionales de radiodifusión y televisión, en el marco de la competencia exclusiva que corresponde al Estado en materia de planificación, gestión y control del dominio público radioeléctrico, ex artículo 149.1.21.ª de la Constitución española.
Al amparo de esta competencia, el Gobierno aprobó el Real Decreto 805/2014, de 19 de septiembre, por el que se aprueba el Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrestre y se regulan determinados aspectos para la liberación del dividendo digital. Esta norma estableció las actuaciones necesarias para liberar la banda de 790-862 MHz (banda de 800 MHz) de la prestación del servicio de televisión digital terrestre (TDT) para destinarla a la prestación de servicios de comunicaciones móviles de banda ancha. El proceso se completó el 31 de marzo de 2015 y, desde entonces, el servicio de TDT se presta en la banda de frecuencias de 470 a 790 MHz (canales radioeléctricos 21 a 60).
En el ámbito internacional, la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) celebró en 2012 la Conferencia Mundial de Radiocomunicaciones (CMR-12), que aprobó atribuir en la Región 1 el uso co-primario de la banda de frecuencias de 694 a 790 MHz al servicio de comunicaciones móviles y a los servicios de radiodifusión. Se acordó que esta atribución entraría en vigor inmediatamente después de la celebración de la Conferencia Mundial de Radiocomunicaciones de 2015 (CMR-2015). En el período transcurrido entre ambas conferencias, se desarrollaron estudios para definir las condiciones técnicas y de compatibilidad con otros servicios. Finalmente, la CMR-2015 confirmó el uso co-primario de la banda 694-790 MHz por el servicio móvil en la Región 1.
De acuerdo con el ordenamiento internacional, las instituciones de la Unión Europea dispusieron que la banda de frecuencias liberada -correspondiente al llamado segundo dividendo digital- se destinara a los servicios avanzados de comunicaciones electrónicas de carácter paneuropeo, con el objetivo de favorecer un uso más eficiente del espectro radioeléctrico y garantizar la introducción y el impulso de los servicios asociados a la telefonía móvil de quinta generación (5G).
El instrumento normativo que ha incorporado todos estos cambios es la Decisión (UE) 2017/899 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 2017, sobre el uso de la banda de frecuencias de 470-790 MHz en la Unión, que tiene como objetivo garantizar un enfoque coordinado del uso de esta banda en la Unión Europea de conformidad con objetivos comunes. Su artículo 1 dispone que, a más tardar el 30 de junio de 2020, los Estados miembros autorizarán el uso de la banda de frecuencia de 694-790 MHz (banda 700 MHz) para los sistemas terrestres capaces de prestar servicios de comunicaciones de banda ancha inalámbrica, exclusivamente con arreglo a las condiciones técnicas armonizadas por la Comisión Europea en virtud del artículo 4 de la Decisión nº 676/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, sobre un marco regulador de la política del espectro radioeléctrico en la Comunidad Europea. En desarrollo de esta previsión, la Comisión adoptó la Decisión de Ejecución (UE) 2016/687, de 28 de abril de 2016, relativa a la armonización de la banda de frecuencias de 694-790 MHz para los sistemas terrenales capaces de prestar servicios de comunicaciones electrónicas inalámbricas de banda ancha y para un uso nacional flexible en la Unión.
En España, el Ministerio de Economía y Empresa publicó, el 29 de junio de 2018, la "Hoja de ruta del proceso de autorización de la banda de frecuencias de 700 MHz para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas de banda ancha inalámbrica", elaborada teniendo en cuenta las aportaciones recibidas en la consulta pública evacuada al efecto, entre las que figuraba la aprobación de un nuevo Plan Técnico Nacional de la TDT y la adopción de las medidas necesarias para la liberación del segundo dividendo digital.
El nuevo plan -subraya el preámbulo- persigue que todo el proceso se produzca con el menor impacto sobre los ciudadanos y los prestadores de servicios de comunicación audiovisual de televisión. Para ello, se establece que el servicio de TDT se prestará en la banda de frecuencias de 470 a 694 MHz (canales radioeléctricos 21 a 48), con la previsión específica de que se mantendrán las mismas redes de TDT (múltiples digitales) y las mismas desconexiones territoriales que existían en el Plan Técnico anterior. Para que todo ello sea posible, ha sido necesario acometer una planificación de frecuencias que haga un uso más eficiente del espectro, además de una intensa labor de coordinación internacional que permitiera liberar el 30% de las frecuencias que se emplean en la actualidad para la prestación del servicio de TDT. De esta forma, no solo se mantiene la oferta de canales existentes en la actualidad, sino que se garantiza la continuidad de todas las licencias del servicio de comunicación audiovisual televisiva por ondas hertzianas terrestres y las desconexiones territoriales de las televisiones públicas. Asimismo, se facilita la difusión simultánea de cada uno de los múltiples digitales en las áreas geográficas que se vean obligadas a cambiar la frecuencia de emisión. En todo caso, el preámbulo aclara que se ha procurado reducir al máximo la planificación de nuevas frecuencias y la necesidad de difusión simultánea y de adaptación de instalaciones de recepción de televisión de los usuarios.
El servicio de TDT seguirá prestándose mediante ocho múltiples digitales para las emisiones de cobertura estatal y autonómica (los múltiples RGE1, RGE2, MPE1, MPE2, MPE3, MPE4, MPE5 y MAUT), con la planificación de canales radioeléctricos que se recoge en el nuevo plan técnico. La Corporación Radio y Televisión Española, S. A., S. M. E., se reserva el múltiple digital RGE1 y tres cuartas partes del múltiple digital RGE2 para la explotación del servicio público de cobertura estatal. De igual modo, se reserva el múltiple digital MAUT, de cobertura autonómica, a cada una de las comunidades autónomas en su ámbito territorial correspondiente. Por su parte, los titulares de licencias del servicio de comunicación audiovisual televisiva digital terrestre de cobertura estatal utilizarán la capacidad de transmisión a que habilitan sus licencias, en concreto en los múltiples digitales MPE1, MPE2, MPE3, MPE4 y MPE5, así como en una cuarta parte del múltiple digital RGE2.
Además de lo anterior, el real decreto proyectado desarrolla las condiciones básicas para la reordenación del espectro, con el fin de liberar los canales radioeléctricos que deben ser abandonados. En la nueva planificación se establecen los cambios de canales previstos para cada uno de los ocho múltiples digitales, así como las condiciones de continuidad y cese de la emisión. En particular, se permite mantener la emisión simultánea de la programación durante un tiempo en los nuevos canales y en los que deban ser abandonados, a fin de facilitar los procesos de antenización por los ciudadanos.
Otras cuestiones que aborda la norma proyectada son la iniciativa de las Administraciones públicas para hacer llegar el servicio de TDT a zonas sin cobertura o las actuaciones de fomento de la innovación tecnológica. En relación con esto último, se prevé la evolución de todos los canales de definición estándar a emisiones de alta definición (HD); se permite a los prestadores del servicio, dentro de su capacidad reservada, realizar determinadas emisiones en ultra alta definición (UHD); se establecen medidas para favorecer la evolución de los equipos de difusión hacia tecnologías de mayor eficiencia espectral, como formatos de vídeo avanzados (por ejemplo, HEVC) o tecnologías de transmisión de señales (por ejemplo, DVB-T2) y se favorece la evolución del parque de aparatos receptores de TDT para poder recibir estas emisiones. Con este mismo objetivo, la Secretaría de Estado para el Avance Digital podrá autorizar emisiones técnicas experimentales con estándares avanzados de emisión y tecnologías de mayor eficiencia espectral, autorización que estará condicionada a la disponibilidad de frecuencias y a las limitaciones derivadas de los acuerdos de coordinación internacional de frecuencias.
La reordenación del espectro afecta, en fin, a otros ámbitos, que son objeto de modificación en el real decreto proyectado: las bandas de frecuencias para la explotación del servicio de radiodifusión sonora digital terrestre (disposición final segunda), los canales de la televisión digital local (disposición final tercera), las infraestructuras comunes de telecomunicaciones en el interior de los edificios (disposiciones finales cuarta y quinta) y las bandas de frecuencias con limitación de número de títulos habilitantes, reguladas en el Reglamento sobre el uso del dominio público radioeléctrico, aprobado por Real Decreto 123/2017, de 24 de febrero (disposición final sexta).
Por último, el preámbulo señala que la norma proyectada cumple con los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y, en particular, con los principios de necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica y transparencia. Se ha cumplido el procedimiento de notificación a la Comisión según lo previsto en la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece el procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, y en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información. Por lo demás, el procedimiento normativo ha cumplido las exigencias del artículo 133 de la Ley 39/2015; se ha recabado informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.2.a) de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, y se dicta al amparo de la competencia exclusiva del Estado en materia de telecomunicaciones, al amparo del artículo 149.1.21ª de la Constitución española.
El artículo 1 señala que mediante el real decreto proyectado se aprueba el Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrestre que se inserta a continuación.
El artículo 2 regula la explotación de los múltiples de la TDT de cobertura estatal y autonómica; y el artículo 3, la utilización de los canales radioeléctricos en cada uno de los múltiples digitales.
Los artículos 4, 5 y 6 desarrollan, respectivamente, el proceso de liberación de la banda de frecuencias 694 MHz a 790 MHz por la Corporación Radio y Televisión Española, por los titulares de licencias del servicio de comunicación audiovisual televisiva digital terrestre de cobertura estatal y por el servicio de TDT de cobertura autonómica.
La disposición adicional primera remite a las definiciones contenidas en el anexo IV del Plan Técnico de TDT.
La disposición adicional segunda establece, con carácter general, que cada uno de los múltiples digitales, con independencia de su ámbito de cobertura, tiene capacidad para integrar cuatro canales de televisión de alta definición. Añade que todos los canales deberán evolucionar sus emisiones a alta definición antes del 1 de enero de 2023, si bien hasta entonces se permite continuar la emisión en definición estándar. Para cesar la emisión en definición estándar, los titulares de licencias del servicio de comunicación audiovisual televisiva digital terrestre deberán notificarlo previamente a la autoridad administrativa que otorgó el título habilitante.
El apartado 4 de esta disposición adicional permite al titular del Ministerio de Economía y Empresa modificar, mediante orden ministerial, el número de canales de televisión que integra cada múltiple digital en función de la mejora de las técnicas de compresión y codificación, la capacidad de régimen binario disponible o el desarrollo tecnológico. En ningún caso esta modificación habilitará para rebasar las condiciones establecidas en las licencias ni, en particular, para disfrutar de un mayor número de canales de pago o en abierto.
El apartado 5 permite utilizar la "capacidad restante de transmisión del múltiple digital" como medida de impulso de la sociedad de la información y fomento de la innovación. Con esta finalidad, habilita a los titulares de licencias para prestar servicios conexos o interactivos distintos del de difusión de televisión (entre otros, servicios de guía electrónica de programación, teletexto, transmisión de ficheros de datos y aplicaciones o actualizaciones de software para equipos) y utilizar la capacidad restante para efectuar emisiones íntegras y simultáneas en resolución de alta definición. Asimismo, se permite que, en determinados supuestos, estas emisiones no cumplan las especificaciones técnicas señaladas en la disposición adicional decimoquinta. En fin, la norma limita los servicios conexos o interactivos al 20% de la capacidad total de transmisión del múltiple digital, aunque habilita al titular del Ministerio de Economía y Empresa a modificar este porcentaje mediante orden ministerial en función del desarrollo de dichos servicios. En todo caso, se prohíbe a los servicios conexos o interactivos utilizar parámetros de información identificadores del servicio de TDT.
La disposición adicional tercera se refiere a la gestión técnica del múltiple digital. Su apartado 1 exige que las entidades que accedan a la explotación de canales de televisión dentro de un mismo múltiple digital se asocien entre sí para conseguir una mejor gestión técnica o para establecer las reglas el cumplimiento de este objetivo. No obstante, la Corporación de Radio y Televisión Española -a la que corresponde la gestión técnica del múltiple digital RGE2- y los prestadores del servicio público de comunicación audiovisual televisiva de cobertura autonómica -a los que corresponda la gestión del múltiple MAUT- deberán comunicar al resto de entidades que accedan con posterioridad las condiciones que vienen aplicando en la gestión técnica del múltiple digital y acordar las condiciones adicionales que posibiliten la compartición de la capacidad. En caso de conflicto, el apartado 2 prevé que resolverá la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.
La disposición adicional cuarta regula las características de los aparatos receptores de TDT.
La disposición adicional quinta obliga a la Corporación de Radio y Televisión Española y a los prestadores del servicio público de cobertura autonómica a proporcionar, en su ámbito de cobertura, la capacidad necesaria para la actualización del software de los aparatos receptores de TDT. A estos efectos, celebrarán acuerdos con los fabricantes de estos aparatos o con otras empresas.
La disposición adicional sexta prevé que la Secretaría de Estado para el Avance Digital actúe de oficio para adecuar los proyectos técnicos ya aprobados sobre estaciones que vayan a formar parte de los múltiples digitales especificados en el nuevo Plan Técnico. Añade que no se exigirá un nuevo proyecto técnico, salvo que haya sido necesario coordinar internacionalmente características técnicas diferentes.
En la disposición adicional séptima se especifica que las estaciones que ya tuvieran autorización para la puesta en servicio se considerarán autorizadas.
La disposición adicional octava se refiere a la iniciativa pública en la extensión de la cobertura de la TDT. Con carácter general, las Administraciones públicas y entidades dependientes de ellas podrán desarrollar iniciativas para la difusión del servicio en zonas donde no exista cobertura, siempre que se cumplan las condiciones que se indican (competencia, neutralidad tecnológica, conformidad de las entidades habilitadas y cumplimiento de la normativa europea en materia de ayudas de estado). La red de comunicaciones electrónicas que sirva de soporte no se comunicará al Registro de Operadores, salvo que se ponga a disposición de terceros o que, a través de ella, se presten otros servicios disponibles al público.
El apartado 2 de esta disposición adicional añade que, cuando estas iniciativas públicas se desarrollen mediante estaciones terrestres, deberán cumplir -además de las anteriores- otras condiciones específicas que se indican.
La disposición adicional novena regula la cobertura en zonas de sombra radioeléctrica, cuando no sea viable la utilización del canal radioeléctrico asignado a un múltiple digital de cobertura autonómica. En estos supuestos, las comunidades autónomas podrán solicitar que se asigne el uso de un canal radioeléctrico distinto en estas zonas de sombra y, cuando las disponibilidades del espectro lo permitan, la Secretaría de Estado para el Avance Digital podrá determinar un canal radioeléctrico con este objetivo, especificando las condiciones concretas para su utilización. En todo caso, se exige que la cobertura quede restringida a las zonas de sombra radioeléctrica, la potencia radiada aparente máxima no supere 5 vatios y no se cause interferencia perjudicial a otras estaciones autorizadas ni reclame protección frente a otras estaciones. En fin, se obliga a las comunidades autónomas a notificar a la citada Secretaría de Estado las características técnicas y geográficas de cada una de las estaciones microrreemisoras que se instalen en su territorio en aplicación de esta disposición.
La disposición adicional décima autoriza a la Secretaría de Estado para el Avance Digital para resolver sobre los ajustes y adaptaciones técnicas, incluido el cambio de canales radioeléctricos derivados de la coordinación internacional, así como para resolver los problemas de compatibilidad radioeléctrica que puedan surgir, en particular, en la puesta en servicio de las estaciones emisoras o en la difusión simultánea de canales de televisión.
La disposición adicional undécima señala que la llevanza del Registro de parámetros de información de servicio de la TDT creado por la Orden ITC/2212/2007, de 12 de julio, corresponderá a la Secretaría de Estado para el Avance Digital, de acuerdo con lo establecido en el apartado 5 de la disposición adicional séptima de la Ley 9/2014, de 9 de mayo.
La disposición adicional duodécima aclara que los múltiples digitales de cobertura autonómica cuya explotación íntegra se haya otorgado a una empresa privada por los órganos competentes de las comunidades autónomas con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 944/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrestre, continúan reservados a las comunidades autónomas y no resultan afectados por lo dispuesto en el artículo 2.4.
La disposición adicional decimotercera exige que la adaptación de las instalaciones de recepción de las señales de TDT al nuevo Plan Técnico se lleve a cabo por empresas inscritas en el Registro de Empresas Instaladoras de Telecomunicación, al menos en los tipos "A" o "F" de los contemplados en la Orden ITC/1142/2010, de 29 de abril, por la que se desarrolla el Reglamento regulador de la actividad de instalación y mantenimiento de equipos y sistemas de telecomunicación, aprobado por Real Decreto 244/2010, de 5 de marzo. La adaptación de las instalaciones se hará tomando como referencia la norma técnica contenida en el anexo I del Reglamento regulador de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones para el acceso a los servicios de telecomunicación en el interior de las edificaciones, aprobado por Real Decreto 346/2011, de 11 de marzo. En relación con estas actuaciones de adaptación, se exige que la empresa instaladora proporcione al propietario o comunidad de propietarios determinada documentación.
La disposición adicional decimocuarta se refiere a la adaptación de los proyectos técnicos de infraestructuras comunes de telecomunicaciones para el acceso a los servicios de telecomunicación en el interior de las edificaciones (ICT). Con carácter general, exige que los proyectos que se presenten después de entrar en vigor el real decreto proyectado, así como las ICT que se instalen desde ese momento, se ajusten al nuevo Plan Técnico. Sin perjuicio de ello, señala que las actas de replanteo correspondientes a proyectos técnicos presentados en el Ministerio de Economía y Empresa antes de la aprobación del real decreto, deberán recoger la necesidad de modificar el proyecto técnico original mediante un anexo para su adaptación a los canales radioeléctricos previstos en el nuevo Plan.
Las disposiciones adicionales decimoquinta y decimosexta regulan las especificaciones técnicas de las emisiones en alta definición y ultra alta definición: resolución vertical, sistema de codificación de vídeo y señal de audio. Además, en función de la evolución tecnológica, se habilita al Ministerio de Economía y Empresa para decidir el uso de otros sistemas de codificación de audio y vídeo que reúnan condiciones similares de eficiencia. Por último, se indica que no se considerarán emisiones en alta definición o ultra alta definición aquellas que hayan sufrido algún tipo de conversión a otros formatos con características técnicas distintas a las que se indican en estas disposiciones.
La disposición adicional decimoséptima solo permite identificar un programa de televisión como emitido en alta definición (HD) o ultra alta definición (UHD) cuando su emisión cumpla con las especificaciones técnicas señaladas en las disposiciones adicionales decimoquinta y decimosexta, con independencia de que su contenido pueda estar conformado parcialmente con programas o fragmentos de contenidos que no hayan sido producidos con esas características.
La disposición adicional decimoctava reserva la utilización de la banda 470-694 MHz para la prestación del servicio de TDT, al menos, hasta 2030. Añade que los servicios de comunicaciones electrónicas que se presten en la banda de frecuencias de 700 MHz "no deberán causar interferencias al servicio de radiodifusión de televisión que funciona en la banda de frecuencias adyacente inferior (470-694 MHz)". Las estaciones emisoras de los servicios de comunicaciones electrónicas que se presten en la banda de frecuencias de 700 MHz deberán ajustar sus características técnicas a lo dispuesto en el anexo de la Decisión de Ejecución (UE) 2016/687 de la Comisión, de 28 de abril de 2016, así como a las decisiones que se adopten en el seno de la Unión Europea. En caso de que se produzcan interferencias, el concesionario del servicio de comunicaciones electrónicas deberá hacer las correcciones técnicas necesarias y asumir su coste. La Secretaría de Estado para el Avance Digital resolverá las reclamaciones que se formulen en relación con el cumplimiento de esta disposición.
La disposición adicional decimonovena permite a la Secretaría de Estado para el Avance Digital autorizar emisiones técnicas promocionales que hagan uso de tecnologías de mayor eficiencia espectral, siempre que haya disponibilidad de frecuencias y se respeten las limitaciones derivadas de los acuerdos de coordinación internacional de frecuencias. En todo caso, las emisiones deberán cumplir las especificaciones técnicas de emisión y transmisión. Asimismo, se permite a los titulares de licencias de servicio de comunicación audiovisual televisiva emitir eventos en ultra alta definición cuando todos sus canales hayan evolucionado a alta definición, utilizando para ello la capacidad asignada.
Las disposiciones transitorias primera y segunda se refieren a las modificaciones de los títulos habilitantes otorgados, respectivamente, para la prestación del servicio de TDT y para el uso del dominio público radioeléctrico. Ambas se realizarán de oficio, respectivamente, por el órgano competente para su otorgamiento y por la Secretaría de Estado para el Avance Digital.
La disposición transitoria tercera obliga a los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisiva digital terrestre de cobertura estatal, autonómica, insular y local a obtener en los nuevos canales radioeléctricos asignados una cobertura de población, al menos, igual a la cobertura que hubieran alcanzado en los canales sustituidos en cada área geográfica. Esta obligación deberá alcanzarse antes del 1 de junio de 2020.
Con el fin de facilitar las actuaciones de adaptación a los nuevos canales, se permite a los prestadores del servicio continuar utilizando los canales que deban ser abandonados durante un periodo de tiempo. En todo caso, esta utilización transitoria deberá finalizar antes del 30 de junio de 2020. Además, se autoriza a la Secretaría de Estado para el Avance Digital para establecer, mediante resolución, las condiciones y fecha de cese de las emisiones en cada área geográfica prevista en el nuevo plan técnico.
La disposición derogatoria única deroga el Real Decreto 691/2010, de 20 de mayo, por el que se regula la Televisión Digital Terrestre en alta definición (excepto la disposición adicional única, que mantendrá su vigencia durante un plazo de nueve meses a partir de la entrada en vigor del real decreto proyectado); el Real Decreto 805/2014, de 19 de septiembre, por el que se aprueba el Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrestre y se regulan determinados aspectos para la liberación del dividendo digital, y, con carácter general, cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en el real decreto proyectado.
La disposición final primera señala que la norma proyectada se dicta al amparo de la competencia exclusiva del Estado en materia de telecomunicaciones reconocida en el artículo 149.1.21.ª de la Constitución española.
La disposición final segunda modifica el Plan técnico nacional de la radiodifusión sonora digital terrestre, aprobado por Real Decreto 1287/1999, de 23 de julio (artículo 1 y anexo IV).
La disposición final tercera modifica el Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Local, aprobado por Real Decreto 439/2004, de 12 de marzo.
La disposición final cuarta introduce varias modificaciones en el Reglamento regulador de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones para el acceso a los servicios de telecomunicación en el interior de las edificaciones, aprobado por Real Decreto 346/2011, de 11 de marzo (artículos 10.4, 12 y anexos I y III).
La disposición final quinta modifica la Orden ITC/1644/2011, de 10 de junio, por la que se desarrolla el Reglamento regulador de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones para el acceso a los servicios de telecomunicación en el interior de las edificaciones (artículo 2.2; apartados 1, 7, 8 y 9 del artículo 6 y anexo IV).
La disposición final sexta da nueva redacción a la disposición adicional primera del Reglamento sobre el uso del dominio público radioeléctrico, aprobado por Real Decreto 123/2017, de 24 de febrero, para modificar la relación de bandas de frecuencias con limitación de número de títulos habilitantes para el uso del espectro radioeléctrico.
La disposición final séptima señala que las futuras reformas de la Orden ITC/1644/2011, de 10 de junio, se podrán efectuar mediante norma con rango de orden ministerial, incluso respecto a la modificación introducida por la disposición final quinta del real decreto proyectado.
La disposición final octava autoriza a los titulares del Ministerio de Economía y Empresa y de la Secretaría de Estado para el Avance Digital a dictar, en el ámbito de sus competencias, cuantas disposiciones y medidas sean necesarias para el desarrollo y aplicación de lo dispuesto en la norma proyectada.
La disposición final novena indica que la norma entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
El Plan Técnico Nacional de la TDT consta de cinco artículos y cuatro anexos. El artículo 1 indica la banda de frecuencias en que se prestará el servicio (banda 470 a 694 MHz; canales radioeléctricos 21 a 48), con la especificación de que la banda de frecuencias de 694 a 862 MHz (canales radioeléctricos 49 a 69) quedará reservada principalmente para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas. El artículo 2 se refiere a los múltiples digitales de cobertura estatal y autonómica y remite al Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Local para la regulación de los múltiples digitales de cobertura insular y local, sin perjuicio de lo establecido en el anexo III del Plan Técnico Nacional de la TDT. Los artículos 3 y 4 se refieren, respectivamente, a las especificaciones técnicas de los transmisores y a las características técnicas de las estaciones. Estas características estarán sujetas a las modificaciones que se deriven de la aplicación de los procedimientos de coordinación internacional, según dispone el artículo 5.
En cuanto a los anexos, detallan las distintas áreas geográficas en que se divide el territorio nacional a efectos de aplicación del Plan Técnico (anexo I), la planificación de los múltiples digitales de cobertura estatal y autonómica (anexo II), la modificación de canales radioeléctricos (anexo III), y las definiciones aplicables (anexo IV).
SEGUNDO.- Al proyecto de real decreto se acompaña la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, fechada el 7 de mayo de 2019. Tras un breve resumen ejecutivo, la memoria aborda el análisis de oportunidad de la propuesta normativa en términos sustancialmente idénticos a los del preámbulo.
Como colectivos afectados por la norma, señala a los prestadores de servicios de TDT, los operadores de telecomunicaciones y los ciudadanos en general. Con respecto a estos últimos, se indica que "el proyecto intenta minimizar las molestias y costes que se les ocasionarán por el cambio de frecuencias", a pesar de lo cual deberán desarrollar una serie de actuaciones para adaptar las instalaciones de recepción en los edificios, que varían en función de cuál sea el sistema de recepción instalado:
? Los sistemas con amplificadores de banda ancha no se verán afectados por el proceso de liberación del segundo dividendo digital, ya que bastará con una resintonización del receptor de televisión. ? Los sistemas con centralitas programables sí se verán afectados, aunque no necesitarán instalar equipamiento adicional. ? Finalmente, los sistemas con amplificadores monocanales se verán afectados por el proceso de liberación del segundo dividendo digital y, además, deberán instalar equipamiento adicional, que será diferente según el número de múltiples digitales que resulten afectados.
Mientras que en las viviendas unifamiliares es habitual que se instalen sistemas con amplificadores de banda ancha, en las sujetas a régimen de propiedad horizontal predominan los sistemas con centralitas programables o amplificadores monocanal. Para este último tipo de viviendas, la memoria calcula unos costes unitarios de adaptación de la infraestructura de recepción que varían en función de que precisen de la instalación de equipamiento adicional y del número de múltiples digitales afectados, y que oscilan entre los 100 euros (infraestructura que no requiera equipamiento adicional, con independencia del número de múltiples digitales afectados) y los 650 euros (infraestructura que requiera equipamiento adicional para seis múltiples digitales).
Las previsiones de la memoria comprenden la instalación de más de 1.300.000 amplificadores monocanales y la reprogramación o sustitución de más de 280.000 centralitas programables, lo que comportará una inversión de aproximadamente 150.000.000 de euros. Para hacer frente a esta inversión se prevé la concesión directa de ayudas:
"Junto al presente proyecto normativo, y al igual que ocurrió con ocasión del primer dividendo digital, se está tramitando el proyecto de real decreto por el que se regula la concesión directa de ayudas destinadas a compensar los costes derivados de la recepción o acceso a los servicios de comunicación audiovisual televisiva en las edificaciones afectadas por la liberación del segundo dividendo digital".
En cuanto a la descripción del interés público afectado, la memoria insiste en que el proceso de replanificación de frecuencias se aborda de la forma más sencilla posible y que se garantiza la continuidad de la oferta actual de canales nacionales, autonómicos y locales. Además, se estimula la evolución tecnológica y las mejoras de calidad, al tiempo que se libera la capacidad necesaria para permitir un despliegue más rápido del nuevo paradigma tecnológico 5G, imprescindible en el proceso de transformación digital de la sociedad y la economía, que permitirá el desarrollo de las principales "soluciones habilitadoras", como "el Internet de las cosas y el big data, la robótica, la realidad virtual o la ultra alta definición".
La memoria analiza el cumplimiento de objetivos y principios de buena regulación en términos similares al preámbulo y señala que la única alternativa considerada ha sido elaborar un nuevo real decreto (no era posible limitarse a modificar el Plan anterior y la mera inacción normativa no era una opción).
Después de describir detalladamente el contenido de la norma proyectada, se aborda su análisis jurídico desde la óptica internacional, europea y nacional, y se incluye el listado de las normas que quedan modificadas y derogadas. Se describe la tramitación de la norma y se justifica su urgencia con base en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de marzo de 2019. El análisis de las aportaciones recibidas y de la respuesta dada a cada una de ellas se aborda en varios documentos anexos a la memoria.
Finalmente, la memoria analiza los impactos de la norma proyectada. En cuanto al título competencial, se cita el artículo 149.1.21.ª de la Constitución española, así como el artículo 60, apartados 1 y 4, de la Ley General de Telecomunicaciones, sobre administración del dominio público radioeléctrico:
"1. El espectro radioeléctrico es un bien de dominio público, cuya titularidad y administración corresponden al Estado. Dicha administración se ejercerá de conformidad con lo dispuesto en este título y en los tratados y acuerdos internacionales en los que España sea parte, atendiendo a la normativa aplicable en la Unión Europea y a las resoluciones y recomendaciones de la Unión Internacional de Telecomunicaciones y de otros organismos internacionales.
(...)
4. La administración del dominio público radioeléctrico tiene por objetivo el establecimiento de un marco jurídico que asegure unas condiciones armonizadas para su uso y que permita su disponibilidad y uso eficiente, y abarca un conjunto de actuaciones entre las cuales se incluyen las siguientes:
a) Planificación: Elaboración y aprobación de los planes de utilización.
b) Gestión: Establecimiento, de acuerdo con la planificación previa, de las condiciones técnicas de explotación y otorgamiento de los derechos de uso.
c) Control: Comprobación técnica de las emisiones, detección y eliminación de interferencias, inspección técnica de instalaciones, equipos y aparatos radioeléctricos, así como el control de la puesta en el mercado de estos últimos.
Igualmente, incluye la protección del dominio público radioeléctrico, consistente, entre otras actuaciones, en la realización de emisiones sin contenidos sustantivos en aquellas frecuencias y canales radioeléctricos cuyos derechos de uso, en el ámbito territorial correspondiente, no hayan sido otorgados, con independencia de que dichas frecuencias o canales radioeléctricos sean objeto en la práctica de ocupación o uso efectivo.
d) Aplicación del régimen sancionador".
En cuanto al impacto económico general, se prevé positivo por sus efectos sobre el crecimiento y la innovación. En apoyo de esta conclusión, la memoria cita las conclusiones del estudio SMART 2014/0008: "Identification and quantification of key socio-economic data to support strategic planning for the introduction of 5G in Europe", encargado por la Comisión Europea, que estimó que los beneficios de introducir la tecnología 5G en cuatro sectores productivos (automoción, salud, transporte y "utilities") aumentarían progresivamente hasta alcanzar los 62.500 millones de euros de impacto directo anual dentro de la Unión Europea en 2025. Si además se considera el impacto indirecto, los beneficios ascenderían a 113.000 millones de euros.
En el caso de España, el estudio citado estima que, con unas inversiones adecuadas en 5G, en nuestro país se podrían obtener, en el año 2020, unos beneficios indirectos en los cuatro sectores analizados de 14.600 millones de euros, además de una importante creación de empleos.
Además de lo anterior, la memoria destaca que, "[s]olo considerando las licitaciones de la banda 700 MHz[,] la Comisión estima unos ingresos para los Estados miembros superiores a los 11.000 M".
En cuanto a los efectos sobre la competencia en el mercado, se indica que la reducción del espectro radioeléctrico disponible para la prestación del servicio de comunicación audiovisual televisiva no obsta para que se garantice la continuidad de toda la oferta actual de canales. Incluso se facilitan la evolución tecnológica y las mejoras de calidad. Además, la liberación del segundo dividendo digital tendrá efectos positivos para la competencia en el mercado de las comunicaciones electrónicas, ya que permitirá introducir nuevas tecnologías y servicios innovadores que competirán con los existentes.
Al examinar el impacto en la unidad de mercado y sobre las pequeñas y medianas empresas, la memoria estima que la liberación de la banda de frecuencias de 700 MHz implicará la modificación de las frecuencias de televisión en aproximadamente 2.600 transmisores de televisión y la adaptación de la instalación colectiva de recepción de televisión de aproximadamente 850.000 edificios. Se espera que estos cambios conlleven una inversión de más de 22.000.000 de euros, que repercutirán directamente sobre las empresas fabricantes e instaladoras del sector, en su mayoría pertenecientes al segmento de las pequeñas y medianas empresas. En cuanto a las instalaciones de recepción, se prevé que tengan que instalarse más de 1.300.000 amplificadores monocanales y haya que reprogramar o sustituir más de 280.000 centralitas programables. Para todo ello se calcula una inversión de más de 150.000.000 de euros que, igualmente, repercutirán sobre las empresas fabricantes e instaladoras. En el caso de estas últimas, la memoria señala que la práctica totalidad de ellas son pequeñas empresas y que, en la actualidad, figuran inscritas en el registro de empresas instaladoras más de 9.000 empresas habilitadas para este tipo de instalaciones.
En el capítulo de impacto presupuestario, se indica que la norma proyectada no tiene un impacto directo sobre los ingresos, si bien la liberación del segundo dividendo digital generará ingresos cuando se lleve a cabo el proceso de licitación de estas frecuencias. Estos ingresos futuros se calculan en más de 45 millones de euros anuales. En cuanto al gasto público, la memoria considera que "el proyecto no tiene impacto presupuestario, pues no existen costes específicos que determinen la necesidad de una dotación o incremento en las correspondientes partidas presupuestarias".
En otro orden de cosas, se concluye que la norma no tiene impacto por razón de género, en la infancia, la adolescencia o la familia, ni en relación con la igualdad de oportunidades, la no discriminación y la accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Su impacto social, en cambio, se estima positivo, en cuanto permitirá desarrollar los servicios de comunicación audiovisual televisiva -en especial, los de más alta calidad- y la banda ancha móvil ultrarrápida, favoreciendo los procesos de transformación digital, con mejora de eficiencia y ahorro de costes. Además, se indica que la norma contribuirá a eliminar la denominada brecha digital, en cuanto permitirá el acceso a los servicios de tercera generación de la población de zonas rurales, aisladas y de baja densidad.
En cuanto a las cargas administrativas, la memoria indica que la norma no introduce carga nueva alguna para los operadores y que, al contrario, contribuye a reducir las existentes al eliminar el requisito de presentación electrónica de determinada documentación (las disposiciones adicionales sexta y séptima eximen de la obligación de presentar nuevos proyectos técnicos o de solicitar una nueva puesta en servicio). Al tratarse de documentación que se presenta electrónicamente, el coste de la carga reducida se calcula en cuatro euros por unidad lo que, aplicado a las 2.500 estaciones que está previsto que formen parte de los múltiples digitales especificados en el Plan Técnico, supone una reducción total de cargas de unos 20.000 euros.
Por último, la memoria indica que no considera necesaria una evaluación ex post de los efectos de la norma proyectada.
TERCERO.- El 27 de marzo de 2019 se recibió en el Consejo de Estado el expediente instruido para la elaboración del proyecto de real decreto, en el que constaban los siguientes trámites fundamentales:
a) Trámite de consulta pública previa
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y con el artículo 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se abrió un plazo de consulta pública entre el 20 de julio y el 10 de septiembre de 2018 a través del portal web del Ministerio de Economía y Empresa.
Se recibieron las aportaciones de más de dieciocho entidades. Todas ellas manifestaron su conformidad con la iniciativa normativa proyectada y varias, además, formularon un juicio global positivo sobre la experiencia acumulada en el proceso anterior de liberación del primer dividendo digital. La principal preocupación que se puso de manifiesto fue la necesidad de dar cumplimiento a los plazos exigidos por la Unión Europea, para lo cual la mayoría de las entidades insistió en la necesidad de conocer con anticipación el plan de frecuencias, así como la previsión de un periodo de emisión simultánea en los antiguos y nuevos canales (simulcast) y el programa de ayudas públicas previsto para compensar los costes del proceso. Además, en varios escritos se reclamó el diseño de un adecuado plan institucional de información a los ciudadanos; se solicitó la solución de los problemas derivados de las interferencias en puntos concretos del territorio y se reclamó una evolución hacia la mejora de la calidad de la emisión.
b) Trámite de audiencia pública
Según lo dispuesto en el artículo 26.6 de la Ley del Gobierno, la primera versión del proyecto de real decreto y de la memoria del análisis de impacto normativo se publicaron en la página web del Ministerio de Economía y Empresa y se abrió un plazo para la presentación de alegaciones entre el 22 de enero y el 18 de febrero de 2019.
En esta fase del procedimiento se recibieron 53 escritos de alegaciones, procedentes de distintas entidades, públicas y privadas, así como de varios particulares. La práctica totalidad de los interesados manifestó su conformidad con el proyecto. Muchos escritos valoraban positivamente el texto del real decreto y destacaban que respetaba los hitos principales de la hoja de ruta trazada por el Ministerio de Economía y Empresa y recogía las principales aportaciones realizadas en el trámite de consulta previa. Algunas de ellas se repetían (seguridad jurídica, adecuada planificación y cumplimiento de plazos, ayudas públicas o solución de interferencias). Otras se dirigían a cuestiones diversas, que pueden sintetizarse en las siguientes:
? Un grupo numeroso se centraba en la valoración de las especificaciones técnicas exigidas a los aparatos de emisión y recepción de la TDT. Además, varios escritos solicitaban adelantar la fecha de emisión obligatoria en alta definición. ? Varios entes de ámbito autonómico solicitaron la habilitación de un segundo múltiple autonómico. Además, algunas comunidades autónomas instaron al centro proponente a aumentar el límite de potencia máxima radiada aparente máxima de los microrreemisores instalados en zonas de sombra radioeléctrica por encima de los diez vatios. ? En cuanto a la puesta en funcionamiento del proceso de liberación del segundo dividendo digital, varios escritos solicitaron conocer con anticipación el plan de reparto de frecuencias y establecer una fecha de "encendido", junto a un periodo mínimo de emisión simultánea en los antiguos canales y en los nuevos (simulcast). ? Otros muchos insistieron en la necesidad de minimizar el impacto en los ciudadanos. Las propuestas en este sentido se centraron, principalmente, en reclamar un régimen de ayudas públicas respetuoso con la normativa europea; algunos solicitaron, además, que las ayudas estuvieran exentas de impuestos. Otras incidieron en la necesidad de un plan de información institucional completo. En algunos casos, se proponía que este plan se completase con un sistema de etiquetado que permitiera a los usuarios identificar los requisitos mínimos exigidos por la norma. Muchos solicitaron un plan de monitorización y seguimiento. ? En varios escritos se planteaban otras cuestiones diversas: aclaración de conceptos y terminología; cuestiones relacionadas con la futura licitación del uso del espectro radioeléctrico; o garantía del mantenimiento de la banda reservada al servicio de televisión digital "hasta el 31 de diciembre" de 2030. ? En fin, dos entidades (la Red de Medios Comunitarios - REDEMIC- y la asociación Teledetodos) reclamaron que el proyecto incluyera la reserva del espectro necesario para prestar servicios de comunicación audiovisual comunitarios sin ánimo de lucro, en los términos previstos por el artículo 32 y la disposición transitoria decimocuarta de la Ley General de Comunicación Audiovisual.
c) Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
El 28 de febrero de 2019 informó el proyecto la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (en adelante, "CNMC"). El informe comienza con una exposición detallada de los antecedentes y recuerda que, con respecto a la previsión de liberación del segundo dividendo digital, la CNMC ya emitió un informe, con fecha de 17 de mayo de 2018, en el que hacía hincapié en las mejoras sustanciales que las nuevas tecnologías habían introducido en las etapas de codificación y transmisión de vídeo.
En consonancia con aquel informe, la CNMC valora positivamente el proyecto sometido a consulta, en cuanto garantiza "la continuidad de todas las licencias del servicio de comunicación audiovisual televisiva por ondas hertzianas terrestres existentes en la actualidad, así como las desconexiones territoriales de las televisiones públicas, y, con ello, la oferta actual de televisión pública y privada". Asimismo, merecen una valoración positiva el calendario de implantación previsto, el régimen de emisión simultánea de canales, las medidas de impulso de la innovación tecnológica, la garantía de disponibilidad del recurso radioeléctrico para los concesionarios del servicio de TDT hasta 2030, la eliminación de bandas previstas en el plan técnico nacional de la radiodifusión sonora digital terrestre o la inclusión de las bandas reservadas como prioritarias dentro de la relación de bandas de frecuencias para redes terrestres en las que se limita el número de concesiones para su uso.
El informe llama la atención sobre la necesidad de mantener la debida coordinación con los agentes responsables de la fabricación y distribución de los aparatos receptores; minimizar el impacto en el ciudadano (suministrando información y arbitrando mecanismos de ayuda); y establecer un adecuado plan de actuaciones y de información institucional. Con respecto a la aprobación de un régimen de compensación de costes de adaptación, advierte de que deberá cumplir la normativa de la Unión Europea en materia de ayudas de Estado y ajustarse a los principios de neutralidad tecnológica, necesidad y proporcionalidad:
"Analizando la experiencia habida en materia de ayudas públicas con el primer dividendo digital (ver apartado 2.1.6 anterior), con carácter general, parece existir una predisposición de la CE [Comisión Europea] a autorizar medidas de ayudas destinadas principalmente a los usuarios finales en tanto beneficiarios de los servicios de comunicaciones audiovisual (sic). La CE parece en cambio ser más exigente en su análisis cuando la ayuda se orienta a los operadores directamente. Por todo ello, la adopción de medidas de ayudas debe tener en consideración la experiencia adquirida durante la liberación del primer dividendo digital en materia de ayudas públicas (antes descrita) y respetar, entre otros, los principios de neutralidad tecnológica y de necesidad y proporcionalidad".
Además, formula observaciones al proyecto de real decreto en relación con el reparto de capacidad de los múltiples (artículo 5), los plazos del proceso de liberación de banda de 700 MHz (artículo 8), los servicios conexos o interactivos (disposición adicional segunda) como los requisitos técnicos de los equipos receptores y alta y ultra alta definición (disposición adicional cuarta), la iniciativa pública en la extensión de la cobertura de la televisión digital (disposición adicional octava), la información en pantalla (disposición adicional decimoséptima) y, en general, sobre la participación de la CNMC (en la ejecución del Plan o en la llevanza del Registro de parámetros de información de servicio de la TDT). La mayoría de estas observaciones fueron aceptadas y trasladadas a la versión final del texto.
d) Declaración de urgencia de la tramitación
Mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de marzo de 2019 se autorizó, a propuesta de la Ministra de Economía y Empresa, la tramitación urgente del expediente normativo, al amparo de lo dispuesto en el artículo 27.1.b) de la Ley del Gobierno.
e) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
El informe, fechado el 26 de marzo de 2019, indica que, tras consultar a la Secretaría General de Industria y la Pequeña y Mediana Empresa, se valora positivamente la iniciativa normativa y no se formulan observaciones al proyecto.
f) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Empresa
El 19 de marzo de 2019 emitió informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Empresa como departamento ministerial competente en materia de telecomunicaciones y sociedad de la información (artículo 1 del Real Decreto 1046/2018, de 24 de agosto, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Economía y Empresa). El informe formula varias observaciones al real decreto proyectado y a la memoria del análisis de impacto normativo. La mayoría de ellas han sido trasladadas a la versión final de ambos documentos.
CUARTO.- En este estado de tramitación, V. E. acordó remitir el expediente al Consejo de Estado para la emisión urgente de dictamen el 27 de marzo de 2019. Ya en el Consejo el expediente, solicitaron audiencia las entidades Atresmedia Corporación de Medios de Comunicación, S. A., y la asociación de Red de Medios Comunitarios (REMIC). Concedida la audiencia solicitada, el 4 de abril de 2019 se recibió el escrito de la asociación REMIC que, en línea con un escrito anterior presentado en fase de alegaciones, insistía en que el Gobierno continuaba sin dar cumplimiento a la obligación prevista en el artículo 32 de la Ley General de Comunicación Audiovisual de habilitar el espectro radioeléctrico necesario para prestar los servicios de comunicación audiovisual comunitarios sin ánimo de lucro, cuya prestación se destina a entidades privadas no lucrativas.
QUINTO.- Mediante oficio de la presidenta del Consejo de Estado de 4 de abril de 2019, el expediente fue devuelto para que se completara con los siguientes trámites:
? Informe del Consejo Asesor de las Telecomunicaciones (CATSI), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2, letras b) y e), del Real Decreto 1029/2002, de 4 de octubre, por el que se establece la composición y el régimen de funcionamiento del Consejo Asesor de las Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información; así como en el artículo 7.2 del Reglamento del Dominio Público Radioeléctrico, en relación con la disposición adicional segunda de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, de la Comunicación Audiovisual. ? Documentación referida al resultado del trámite de consulta a la Comisión Europea, exigido por el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información.
SEXTO.- El 14 de mayo de 2019, el expediente tuvo nueva entrada en el Consejo de Estado, con la incorporación de los siguientes documentos:
a) Informe de la Dirección General de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información de la Secretaría de Estado para el Avance Digital
El informe, con fecha de 7 de mayo de 2019, describe los trámites desarrollados para completar el expediente. Con respecto al CATSI, afirma que la disposición adicional quinta de la Ley General de Telecomunicaciones prevé que su consulta "equivaldrá a la audiencia a la que se refiere el artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno". Por este motivo -dice el informe-, tradicionalmente el trámite de audiencia se ha canalizado a través del CATSI; sin embargo, con la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la nueva redacción dada al artículo 26 de la Ley del Gobierno por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, se ha establecido "un nuevo procedimiento para efectuar el trámite de audiencia pública en la tramitación de disposiciones de carácter general y [se ha] establecido un nuevo medio para su materialización, basado en la utilización de medios electrónicos y la publicación en páginas web".
En cuanto a la participación de las comunidades autónomas, señala que el 5 de abril de 2019 se inició un trámite específico de alegaciones y que se habían recibido las observaciones de la Junta de Galicia, la Generalidad Valenciana, la Región de Murcia y el Gobierno de Aragón. Estas observaciones habían sido analizadas por el centro proponente y sus conclusiones quedaban incorporadas a la versión final de la memoria.
Finalmente, en relación con el trámite de consulta a la Comisión Europea, se adjunta un certificado emitido por la Dirección General de Coordinación del Mercado Interior y otras Políticas Comunitarias del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, con fecha de 6 de mayo de 2019, en el que confirma que, una vez cumplido el plazo previsto y tras consultar la base de datos de la Comisión, no se han recibido observaciones ni dictámenes razonados.
b) Trámite específico de audiencia ante las comunidades autónomas
Constan en el expediente los escritos remitidos por la Junta de Galicia, el Gobierno de Aragón, el Gobierno de la Región de Murcia y la Generalidad Valenciana. En algunos casos se insistía en observaciones ya formuladas en fases anteriores del expediente (adecuada planificación de los nuevos canales, solución de interferencias en áreas concretas, aumento del límite de potencia radiada aparente máxima permitida de los microrreemisores hasta diez vatios) y, en otros, se hacían observaciones en relación con la gestión de los múltiples autonómicos y la regulación de la iniciativa pública en la extensión de la cobertura de la TDT.
c) Informe de la Comisión de Coordinación y Calidad normativa
Ya en el Consejo de Estado el expediente, se recibió el informe de la Comisión de Coordinación y Calidad Normativa, dependiente de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad. El informe, fechado el 22 de mayo de 2019, formula varias observaciones en relación con la adecuación a los principios de buena regulación, la estructura y redacción del real decreto proyectado y el contenido de la memoria del análisis de impacto normativo.
A la vista de estos antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones.
I
Se somete a consulta un proyecto de real decreto por el que se aprueba el plan técnico nacional de la televisión digital terrestre y se regulan determinados aspectos para la liberación del segundo dividendo digital.
II
La tramitación del expediente ha cumplido, en líneas generales, con las exigencias del procedimiento para la elaboración de normas reglamentarias previsto en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
El proyecto se acompaña de la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, que -sin perjuicio de lo que se dirá más adelante- cumple con los requisitos del artículo 26.3 de la Ley del Gobierno y del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
Por lo demás, el proyecto ha sido sometido a la consideración pública a través de los trámites de consulta previa y audiencia pública previstos en el artículo 26, apartados 2 y 6, de la Ley del Gobierno; se ha dado participación a las comunidades autónomas (artículo 7.2 del Reglamento sobre uso del espectro radioeléctrico) y se han recabado los informes de la CNMC (artículo 5.2 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, y artículo 70.2 de la Ley General de Telecomunicaciones), la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa (artículo 26.9 de la Ley del Gobierno), el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (artículo 26.5 de la Ley del Gobierno) y la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Empresa, como departamento proponente (artículo 26.5 de la Ley del Gobierno).
En atención a todo lo anterior, puede concluirse que el expediente ha sido tramitado correctamente y que puede procederse al análisis del contenido de la norma proyectada.
III
Con el proyecto sometido a consulta se aprueba el cuarto plan técnico nacional de la TDT. A diferencia de los tres anteriores, el nuevo plan no modifica la capacidad asignada a los operadores de TDT ni el número de canales disponible, sino que se limita a acometer una reordenación del espectro radioeléctrico con un objetivo preciso: liberar la banda de frecuencias de 700 MHz (694-790 MHz), que destinará en el futuro a la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas avanzadas, de acuerdo con lo previsto en la normativa de la Unión Europea.
Gracias a una mayor eficiencia en el aprovechamiento del espectro, el proyecto logra armonizar dos objetivos que, en principio, podrían parecer contrapuestos. Por un lado, se libera el ancho de banda necesario para permitir el despliegue de la red de comunicaciones electrónicas de quinta generación (5G), que precisa de frecuencias más altas para su correcto funcionamiento. Por otro, se consigue que la liberación de toda una banda de frecuencias se haga sin detrimento del servicio de comunicación audiovisual televisiva terrestre, que mantiene su oferta actual de canales y múltiples digitales. Como se desprende del expediente, esto ha sido posible gracias a las nuevas tecnologías de compresión y transmisión del vídeo que permiten un uso más eficiente del espectro disponible, de forma que, no solo se mantenga la oferta de canales de TDT, sino que, incluso, sea posible liberar capacidad de los múltiples disponibles para fomentar la evolución hacia tecnologías más avanzadas.
La decisión de liberar la banda de 700 MHz viene impuesta por el Derecho internacional, en concreto por Acuerdo de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT). El vigente Reglamento de Radiocomunicaciones (edición de 2016), atribuye a la Región 1 -de la que forma parte la Unión Europea- el uso de la banda de frecuencias de 700 MHz para la prestación de los servicios de radiodifusión y móvil, salvo móvil aeronáutico, a título primario (artículo 5).
En cumplimiento de lo acordado en este tratado internacional, la Unión Europea ha aprovechado la liberación de la banda de frecuencias de 700 MHz para armonizar en todo su territorio el uso del espectro radioeléctrico, con el fin de fomentar el desarrollo de una red de comunicaciones digitales avanzada de carácter paneuropeo. La tantas veces citada Decisión (UE) 2017/899 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 2017, sobre el uso de la banda de frecuencia de 470-790 MHz en la Unión (en adelante, "Decisión 2017/899") dispone en su artículo 1.1:
"A más tardar el 30 de junio de 2020, los Estados miembros autorizarán el uso de la banda de frecuencia de 694- 790 MHz (en lo sucesivo, "700 MHz") para los sistemas terrestres capaces de prestar servicios de comunicaciones electrónicas de banda ancha inalámbrica, exclusivamente con arreglo a las condiciones técnicas armonizadas establecidas por la Comisión en virtud del artículo 4 de la Decisión n.º 676/2002/CE".
El objetivo último es impulsar la comunicación electrónica, pilar fundamental en el proceso de digitalización de la economía y la sociedad. Como puso de manifiesto la Comisión Europea en la comunicación "Una Estrategia para el Mercado Único Digital de Europa", dirigida al Parlamento Europeo y el Consejo [COM(2015) 192 final, de 6 de mayo de 2015], las tecnologías de la información y comunicación (TIC) no pueden ya considerarse un sector específico de la economía, sino el fundamento de todos los sistemas económicos innovadores modernos en el seno de un mercado único digital, y de ahí la importancia de su desarrollo.
En este proceso, el nuevo estándar de conexión inalámbrica 5G brinda una oportunidad innegable para mejorar las comunicaciones en el seno de una sociedad híperconectada. Se ha dicho que, más que una revolución, el 5G representa una evolución en la comunicación digital que permitirá la transmisión, carga y descarga de datos a mucha mayor velocidad y, con ello, el desarrollo de aplicaciones novedosas, desde la inteligencia artificial al Internet de las cosas ("Internet of things" o "IoT", por sus siglas en inglés), la realidad virtual y aumentada, la computación en la nube o el procesamiento masivo de datos ("big data"). Estas posibilidades resultan especialmente atractivas para el desarrollo de la industria y los servicios, desde la automoción a la medicina, pasando por el comercio electrónico. También tendrá beneficios para los consumidores, las Administraciones públicas y los ciudadanos en general. Además, como señala la Decisión 2017/899, "la liberación coordinada de la banda de 700 MHz [resulta] especialmente indicada para garantizar la prestación de servicios de banda ancha en las zonas rurales", lo que permitirá asegurar el acceso y conectividad y, con ello, reducir la llamada "brecha digital" en cuanto a cobertura y conocimientos (considerando 2).
La Unión Europea ha procurado, sin embargo, que este proceso de reordenación del espectro se haga sin menoscabo de los servicios de comunicación audiovisual, a los que se garantiza el uso de la banda de frecuencias inferior a 700 MHz (banda 470-694 MHz) al menos hasta 2030 (artículo 4 de la Decisión 2017/899). Esta garantía resulta especialmente importante en España, donde -según los datos que ofrece la CNMC- la TDT es una de las plataformas con mayor penetración en la Unión Europea (29%) y representa más del 75% de la cuota total de pantalla.
El proyecto sometido a consulta cumple con todas las exigencias de la Decisión 2017/899. Además, incorpora mejoras en los estándares de emisión y fomenta la innovación, abriéndose a la evolución tecnológica. En la definición de los estándares técnicos se han tenido en cuenta las aportaciones de las comunidades autónomas y del sector, lo que constituye una garantía de acierto de la regulación proyectada. En todo caso, estas cuestiones técnicas quedan bajo la garantía de los órganos tanto internacionales como europeos y nacionales. En virtud de todo ello, el proyecto sometido a consulta merece un juicio global favorable al Consejo de Estado, que comparte la valoración positiva expresada por los restantes órganos que han informado en el expediente. Sin perjuicio de ello, en los apartados siguientes se formulan algunas observaciones de carácter general y particular.
IV
Con carácter general, el expediente sometido a consulta ha suscitado a este Consejo algunas observaciones en relación con los plazos de aprobación del nuevo plan técnico (A); el impacto económico y presupuestario de la norma proyectada (B); la evaluación ex post de los efectos de la norma (C); la regulación de la TDT en alta definición y ultra alta definición (D); y la falta de desarrollo de los servicios comunitarios de interés público, también conocidos como tercer sector de la comunicación (E).
A) Los plazos de aprobación del nuevo plan técnico nacional de la TDT
Una de las cuestiones que más ha preocupado a las distintas entidades que han intervenido a lo largo del expediente tiene que ver con los plazos de aprobación e implantación del nuevo plan técnico. En concreto, todas ellas han reclamado al Gobierno disponer de un periodo de tiempo suficientemente amplio para prepararse a los cambios previstos por la norma sometida a consulta, tanto desde la perspectiva de la nueva asignación de canales (período de emisión simultánea o simulcast, sintonización de los nuevos canales) como en lo que se refiere a las especificaciones técnicas previstas para las emisiones en alta y ultra alta definición.
Consciente de la importancia de estos plazos -y, en especial, de que el 30 de junio de 2020 se haya completado el proceso de liberación de la banda de 700 MHz- el Ministerio de Economía y Empresa ha impulsado con agilidad todo el procedimiento normativo. Así, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 5.1 de la Decisión 2017/899, en noviembre de 2017 se inició un trámite de consulta pública y, tras estudiar las aportaciones recibidas, el 30 de junio de 2018 el Ministerio publicó la hoja de ruta del proceso de autorización de la banda de frecuencias de 700 MHz para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas de banda ancha inalámbrica (la "hoja de ruta nacional"). En este documento se preveía la aprobación de un nuevo plan técnico de la TDT, así como un plan de compensaciones de los costes derivados de adaptación de instalaciones de recepción en los edificios y de los cambios que hubiera que hacer en los equipamientos de transmisión de los radiodifusores. Asimismo, se anticipaba la adopción de otra serie de medidas no normativas que incluían actuaciones en el ámbito de las frecuencias (para posibilitar las desconexiones territoriales y reducir las interferencias), actuaciones de coordinación técnica, seguimiento y control y planes de información institucional.
Las medidas normativas se han dividido en dos grupos: por un lado, la aprobación del Plan Técnico Nacional de la TDT y, por otro, la aprobación de varios reales decretos que prevén la concesión directa de subvenciones. Este mismo esquema se siguió en el anterior proceso de liberación del primer dividendo digital, con la aprobación, por un lado, del Plan Técnico (Real Decreto 805/2014, de 19 de septiembre, por el que se aprueba el Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrestre y se regulan determinados aspectos para la liberación del dividendo digital) y, por otro, de las ayudas públicas (Real Decreto 920/2014, de 31 de octubre, por el que se regula la concesión directa de subvenciones destinadas a compensar los costes derivados de la recepción o acceso a los servicios de comunicación audiovisual televisiva en las edificaciones afectadas por la liberación del dividendo digital). Esta dualidad normativa requiere de un especial esfuerzo de coordinación de las normas ya que, como pone de relieve el propio documento de la hoja de ruta nacional, ambas medidas están estrechamente vinculadas y el adecuado proceso de migración de los canales de TDT requiere conocer el sistema de ayudas previsto por el Gobierno. Por ello, además de un impulso coordinado, es imprescindible que todas las cuestiones de orden económico que afectan a la norma proyectada encuentren adecuado reflejo en la memoria del análisis de impacto normativo, como se expondrá más adelante.
En lo que se refiere específicamente a la aprobación del Plan Técnico Nacional de la TDT, la necesidad de cumplir con los plazos de la Decisión 2017/899 ha llevado a la declaración de urgencia mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de marzo de 2019, lo que ha permitido una tramitación especialmente rápida. Sin embargo, la celeridad con que se ha tramitado el expediente normativo impide que, en el momento actual, se conozca el resultado de algunas actuaciones de orden técnico que resultan imprescindibles para la aplicación del nuevo plan. Así, la hoja de ruta se refiere a la necesaria coordinación internacional del uso de frecuencias con los países limítrofes, y afirma lo siguiente:
"El proceso de coordinación se encuentra muy avanzado y se completo´ con todos los Estados miembros de la Unión Europea en 2017, cumpliendo con lo establecido en el apartado 2, del artículo 1 de la Decisión 2017/899. En lo referente a los países extracomunitarios, se han concluido las negociaciones con Andorra y se estima que se finalizarán las negociaciones con Marruecos y Argelia antes de finales de 2018".
Nada se dice en el expediente -ni, en particular, en la memoria- en relación con el resultado de estas negociaciones, por lo que el Consejo de Estado no puede saber si se ha alcanzado un acuerdo de coordinación. De la respuesta dada por el centro proponente a las distintas observaciones recibidas parece deducirse que sí, ya que se indica que el proceso "ha sido extraordinariamente complicado". Sin embargo, estas cuestiones deberían tener su reflejo en la memoria. Lo mismo sucede en relación con la identificación de los concretos canales radioeléctricos de ámbito nacional, autonómico y local que deben ser utilizados en cada una de las áreas geográficas como consecuencia de la reordenación del espectro. Por más que se trate de cuestiones técnicas -que, como se ha dicho, quedan bajo la garantía de la Administración- y que no se vean afectados ni la capacidad asignada ni el número de canales, es preciso llamar la atención sobre la necesidad de remitir completos los expedientes al Consejo de Estado, sin omitir cuestión alguna que sea relevante. En todo caso, y aunque resulte obvio recordarlo, estos extremos deberán quedar aclarados antes de aprobar el real decreto y se deberán reflejar tanto en su versión final como en la memoria del análisis de impacto normativo que lo acompañe.
Una última cuestión relevante a efectos del calendario previsto en la hoja de ruta nacional hace referencia a la situación del Gobierno al tiempo de emitirse el presente dictamen, que se encuentra en funciones a la espera de la elección de nuevo presidente por el Congreso de los Diputados. Como ha recordado en muchas otras ocasiones el Consejo de Estado, el artículo 21 de la Ley del Gobierno establece que el Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno con ciertas limitaciones, entre las que se incluye la de restringir "su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas".
El despacho ordinario de los asuntos públicos comprende, según ha precisado el Tribunal Supremo, "todos aquellos cuya resolución no implique el establecimiento de nuevas orientaciones políticas ni signifique condicionamiento, compromiso o impedimento para las que deba fijar el nuevo Gobierno", lo que debe examinarse caso por caso, en función de la naturaleza y consecuencias de la decisión y el contexto en que debe producirse (Sentencias del Tribunal Supremo de 2 de diciembre de 2005 y 28 de mayo de 2013). Por ello, como razonaba el dictamen del Consejo de Estado número 12/2016, de 4 de febrero, "cuando el Gobierno se encuentra en funciones, si decide adoptar alguna medida que pudiera exceder del despacho ordinario de los asuntos públicos -y, en particular, en el caso de adopción de disposiciones generales-, debe justificar adecuadamente la urgencia o las razones de interés general que amparan su adopción, lo que, en el caso de las disposiciones generales encontraría natural acomodo en la memoria del análisis de impacto normativo". Con este criterio, se ha aceptado que el Gobierno cesante puede adoptar ciertas decisiones normativas que carecen de carácter novedoso (dictamen número 495/2016, de 16 de junio) o que tengan un carácter estrictamente técnico (dictamen número 451/2016, de 9 de junio) y se ha apreciado que concurren razones de urgencia cuando vence el plazo de transposición de una directiva (dictámenes números 547/2016, de 20 de julio; 523/2016, de 14 de julio; y 567/2016, de 21 de julio). En cambio, se ha rechazado la aprobación de proyectos normativos que introduzcan reformas de amplio calado en la regulación de una materia (dictamen núm. 500/2016, de 6 de octubre).
La lectura del expediente permite fácilmente concluir que en la norma sometida a consulta concurren tanto el requisito de urgencia -por la obligación de cumplir con el plazo marcado en la Decisión 2017/899- como un marcado carácter técnico -que, además, en buena medida viene impuesto por el Derecho de la Unión Europea-. Ello no obstante, si se prevé que el nuevo Plan Técnico Nacional de la TDT sea adoptado por el Gobierno cesante -como parece por la urgencia de la tramitación-, la memoria del análisis de impacto normativo deberá justificar expresamente estos extremos (ver, en este sentido, el dictamen número 12/2016, de 4 de febrero, antes citado).
B) Impacto presupuestario de la norma proyectada
Al analizar los diferentes impactos del proyecto de real decreto, la memoria concluye que la norma no tiene impacto presupuestario, ni desde la perspectiva de los ingresos ni desde la de los gastos, si bien estima unos ingresos futuros "por la tasa de reserva del dominio público radioeléctrico correspondiente a la banda del segundo dividendo digital por los operadores de telecomunicaciones (...) de más de 45 millones anuales, conforme a la fórmula establecida por el anexo I de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones".
Como acaba de decirse, es cierto que, en sentido estricto, el proyecto de real decreto no incide en los Presupuestos Generales del Estado, en la medida en que el régimen proyectado de ayudas públicas para compensar los costes de liberación del segundo dividendo digital se está tramitando como una iniciativa normativa independiente. Sin embargo, con ser esto cierto, resulta llamativo que la memoria no haga mención alguna al impacto presupuestario de las subvenciones públicas ni a sus efectos sobre la economía general. Ya se ha visto cómo la hoja de ruta nacional se refiere conjuntamente al Plan Técnico Nacional de la TDT y al régimen de ayudas públicas y perfila un escenario de aprobación paralela de ambas medidas. De manera más significativa, la memoria ofrece un cálculo de los ingresos que se esperan con la futura licitación de la banda de 700 MHz e incluso analiza el impacto que tendrá en la economía la implantación de la tecnología 5G, cuando estos aspectos, en sentido estricto, tampoco son el objeto inmediato de la norma proyectada.
Esta asimetría en el tratamiento de la previsión de ingresos y gastos resulta tanto más desconcertante cuanto que la regulación de las ayudas públicas ha sido una cuestión ampliamente tratada en el expediente. Tanto la memoria como los distintos informes y escritos que han emitido las entidades públicas y privadas ponen de relieve la importancia de las subvenciones para una correcta transición hacia los objetivos perseguidos por la norma. De forma específica, el informe de la CNMC ofrece el dato de que "[l]as ayudas por este concepto destinadas a las comunidades de vecinos previstas en el Proyecto de los Presupuestos Generales del Estado para 2010 rechazado por el Congreso ascendían a un importe de 50 millones de euros".
Bien se comprende que el cálculo del importe exacto de estas ayudas pueda resultar difícil en el momento actual, máxime teniendo en cuenta la experiencia acumulada en el proceso de liberación del primer dividendo digital y la exigencia de adecuar el régimen de subvenciones a la normativa europea en materia de ayudas de Estado. Sin embargo, el Consejo de Estado ya advirtió, con ocasión de la aprobación del plan técnico anterior, de la importancia de reflejar adecuadamente el impacto presupuestario de las ayudas públicas, así como sus efectos en la economía general (dictamen número 839/2014, de 11 de septiembre). A diferencia de lo que sucedía entonces, en el momento actual no se han aprobado los instrumentos normativos que determinen la asignación de subvenciones. Bastaría, por ello, con incluir en la memoria una previsión general de los costes estimados -quizá en línea con las cifras que recoge el informe de la CNMC- para reflejar de forma adecuada el impacto de la norma proyectada.
A esta misma conclusión llega la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, cuyo informe concluye que "sería deseable que en este apartado de la Memoria se valorase el impacto económico que tendrá la aprobación de las citadas normas en la materia que el proyecto regula" y añade que "cabría señalar en la Memoria cuáles son esas partidas presupuestarias [que puedan determinar la necesidad de una dotación o incremento] o al menos en cuál (sic) programa presupuestario se enmarcan". Al igual que la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, el Consejo de Estado considera que la memoria del análisis de impacto normativo debe incluir una referencia a la previsión, siquiera estimada, de las ayudas públicas destinadas a la compensación de los costes derivados de la liberación del segundo dividendo digital y que valore el impacto económico y presupuestario de esas ayudas.
C) Evaluación ex post de la norma
En su apartado final, la memoria concluye que el proyecto de real decreto no precisa de una evaluación ex post de sus efectos, aunque no ofrece razones para apoyar esta conclusión.
El artículo 3.1 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa, establece que el Plan Anual Normativo identificará las normas que habrán de someterse a un análisis sobre los resultados de su aplicación, con atención, entre otros, a los siguientes criterios: "impacto sobre la economía en su conjunto o sobre sectores destacados de la misma" y "efectos significativos sobre la unidad de mercado, la competencia, la competitividad o las pequeñas y medianas empresas". El apartado 2 determina que las memorias establecerán los términos y plazos en los que se ha de realizar dicha evaluación.
A propósito de este precepto, recordaba recientemente el dictamen del Consejo de Estado número 52/2019, de 14 de febrero, que, si bien "no parece que haya de ser entendido en el sentido de que determinadas normas hayan de ser objeto de evaluación ex post de forma necesaria, sí que da unos criterios claros, que implican que, en determinados supuestos, esta evaluación resulta particularmente relevante", como sucede cuando la disposición tiene un impacto económico notorio en un sector destacado de la economía y cuando puede tener efectos importantes en materia de competencia y de competitividad de la pequeña y mediana empresa. Además, en este dictamen se llamaba la atención sobre la circunstancia de que en ocasiones es la propia normativa europea la que impone determinadas obligaciones de seguimiento. Así sucede en el expediente sometido a consulta, ya que la Decisión 2017/899 impone a los Estados miembros la obligación de cooperar con la Comisión Europea para informar al Parlamento Europeo y al Consejo "de la evolución de la utilización de la banda de frecuencia inferior a 700 MHz, a fin de garantizar el uso eficiente del espectro, en consonancia con el Derecho de la Unión aplicable" (artículo 7).
Además de esta obligación genérica de información, abundan en la norma proyectada las llamadas a una evaluación constante de los resultados de la reordenación del espectro, así como del análisis de la evolución tecnológica o de la capacidad disponible. En fin, otros muchos informes y escritos de alegaciones han puesto de manifiesto, de manera reiterada, la necesidad de supervisar la implantación de las medidas previstas en la norma proyectada y de ajustar sus exigencias al estado de la técnica (destacadamente, el informe de la CNMC). Así pues, parece al Consejo de Estado que sería oportuno que la memoria del análisis de impacto normativo estableciese expresamente una previsión de evaluación ex post de los efectos de la norma y fijase al efecto un plazo que se considere razonable.
D) Regulación de la TDT en alta definición y ultra alta definición
El contenido de la norma sometida a consulta no se limita a la aprobación del nuevo Plan Técnico Nacional de la TDT, sino que incorpora una importante regulación del servicio de comunicación audiovisual televisiva digital terrestre. Así, el real decreto proyectado obliga a todos los prestadores del servicio a evolucionar sus canales a alta definición antes del 1 de enero de 2023 (disposición adicional segunda), regula las características técnicas de los aparatos receptores de TDT (disposición adicional cuarta) y las especificaciones técnicas de las emisiones de TDT en alta definición y ultra alta definición (disposiciones adicionales decimoquinta y decimosexta). Como correlato de todo ello, la norma deroga expresamente el Real Decreto 691/2010, de 20 de mayo, por el que se regula la Televisión Digital Terrestre en alta definición, que actualmente contiene la regulación de todas estas cuestiones (disposición derogatoria).
Aunque la decisión de fusionar ambas normas merece la consideración favorable a este Consejo de Estado -que en muchas ocasiones ha criticado la dispersión normativa en el sector de las comunicaciones digitales-, el esquema propuesto presenta algunas deficiencias que deben ser señaladas.
En primer lugar, la importancia de las cuestiones que se regulan merece que el contenido de estas disposiciones adicionales se traslade al articulado del proyecto de real decreto. Las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 recuerdan que debe utilizarse un criterio restrictivo en la elaboración de la parte final y que las disposiciones adicionales deben limitarse a establecer las reglas que no puedan situarse en el articulado sin perjudicar la coherencia y unidad interna de la norma (directrices 35 y 39). Las disposiciones que se refieren a los requisitos de la TDT en alta definición no contienen ni un régimen jurídico especial ni una excepción, reserva o dispensa, ni mandatos o autorizaciones ni, en fin, normas residuales. Al contrario, establecen obligaciones y mandatos de carácter general que resultan especialmente importantes para el sector, tal y como se ha puesto de manifiesto en el expediente. Por este motivo, y sin perjuicio de que más adelante se concretará esta observación en cada uno de los preceptos afectados, el Consejo de Estado llama la atención sobre la conveniencia de trasladar al articulado del proyecto de real decreto el contenido relativo a las emisiones de TDT en alta definición y ultra alta definición.
En segundo lugar, en coherencia con lo anterior, sería conveniente mejorar el esquema transitorio y derogatorio propuesto. Como se verá en el apartado siguiente, muchas disposiciones adicionales incluyen, junto al contenido sustantivo, la previsión de un plazo temporal para la adaptación a las nuevas exigencias de la TDT en alta definición y ultra alta definición. Este contenido es propio de las disposiciones transitorias, cuyo objeto es, precisamente, "facilitar el tránsito al régimen jurídico previsto por la nueva regulación" (directriz núm. 39). Lo mismo sucede con el régimen derogatorio. La disposición derogatoria abroga expresamente el Real Decreto 691/2010, de 20 de mayo, aunque exceptúa "lo dispuesto en su disposición adicional única, que mantendrá su vigencia durante el plazo de nueve meses desde la entrada en vigor de este real decreto". La disposición adicional única del Real Decreto 691/2010 regula las características técnicas que deben reunir los aparatos receptores de TDT y la razón de mantener su vigencia es garantizar la coherencia con la previsión de que las nuevas características técnicas no se exijan a los aparatos receptores hasta transcurridos nueve meses desde la entrada en vigor del real decreto. Sin embargo, las disposiciones derogatorias deben contener únicamente cláusulas precisas y expresas de derogación del Derecho vigente. Las Directrices de técnica normativa advierten expresamente de la necesidad de evitar "que, mediante las cláusulas derogatorias, pervivan en el ordenamiento jurídico diversas normas con el mismo ámbito de aplicación. En el caso de que deba mantenerse la vigencia de algunos preceptos de la norma derogada, deberán incorporarse al nuevo texto como disposiciones adicionales o transitorias, según su naturaleza" (directriz núm. 41).
En definitiva, se sugiere reconsiderar el esquema normativo propuesto, de forma que el contenido técnico de la emisión y recepción de la TDT en alta definición y ultra alta definición pase al articulado del texto y se traslade a las disposiciones transitorias el régimen temporal previsto para la adaptación a los cambios introducidos por el Real Decreto proyectado. En todo caso, como se ha señalado, todas estas cuestiones serán concretadas con mayor detalle en las observaciones particulares del apartado V de este dictamen.
E) Servicios de comunicación audiovisual comunitarios sin ánimo de lucro
Durante el expediente se ha suscitado la cuestión de la falta de desarrollo por el real decreto proyectado de los servicios de comunicación audiovisual sin ánimo de lucro, previstos en el artículo 32 de la Ley General de Comunicación Audiovisual. Es significativo que esta misma cuestión se planteara con ocasión de la aprobación del anterior Plan Técnico Nacional de la TDT. El ya citado dictamen del Consejo de Estado número 839/2014, de 11 de septiembre, afirmó entonces lo siguiente:
"[E]n audiencia ante el Consejo de Estado, varias entidades han suscitado la situación relativa a los servicios de comunicación audiovisual comunitarios sin ánimo de lucro, conocidos también como el tercer sector de la comunicación y regulados en el artículo 32 y la disposición transitoria decimocuarta de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual. Aunque, a la vista del contenido del proyecto, no parece la ubicación idónea para desarrollar el procedimiento de concesión de la licencia y la concreción del marco de actuación de los servicios de comunicación audiovisual comunitarios sin ánimo de lucro, sí es importante recalcar, como hacen las entidades aludidas, que tal desarrollo está pendiente desde la aprobación de la ley citada, pese a que ésta incluyó un mandato para acometerlo en un plazo máximo de doce meses desde su entrada en vigor (apartado 2 de la disposición transitoria citada), obligando dicho artículo 32 a la Administración General del Estado "a garantizar en todo caso la disponibilidad del dominio público radioeléctrico necesario para la prestación de estos servicios". La distribución del espacio radioeléctrico para la televisión digital terrestre que acomete el proyecto consultado tiene que ser compatible con el cumplimiento de esta obligación".
Tras la aprobación del tercer Plan Técnico Nacional de la TDT, varias entidades impugnaron en vía judicial el Real Decreto 805/2014, de 19 de septiembre. El recurso fue desestimado por el Tribunal Supremo en Sentencia núm. 1604/2016, de 29 de junio (rec. núm. 925/2014). En su fundamento jurídico cuarto, la sentencia niega que el plan cierre el espectro al desarrollo de los servicios comunitarios sin ánimo de lucro y añade las siguientes consideraciones a propósito de su regulación:
"[E]l artículo 32 LGCA, como ya hemos indicado en esta sentencia, dispone que la Administración General del Estado debe garantizar en todo caso la disponibilidad del dominio público radioeléctrico necesario para la prestación de los servicios de comunicación audiovisual comunitarios sin ánimo de lucro y, además el indicado precepto establece las líneas esenciales del régimen jurídico de la prestación de dichos servicios, como la emisión de los contenidos en abierto y sin ningún tipo de comunicación comercial, la exigencia de licencia previa, que no podrá ser objeto de transmisión ni arrendamiento, la posibilidad de usos compartidos de canal, la justificación por las entidades sin ánimo de lucro prestadoras de estos servicios de la procedencia de sus fondos, la sujeción a la evaluación financiera, el registro específico para el depósito de su memoria económica y otros aspectos precisados de desarrollo reglamentario desde la entrada en vigor de la LGCA, si bien, como resalta el Consejo del Estado en su informe, a la vista del contenido del RD 805/2014, no parece que el mismo sea la ubicación idónea para dicho desarrollo reglamentario, pues el objeto del Real Decreto impugnado, tal y como resulta de su Exposición de Motivos es proceder a la liberalización del denominado dividendo digital, ya que el primer Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrestre, aprobado por el RD 2169/1998, de 9 de octubre, preveía que el servicio se explotaría en las bandas de UHF de frecuencias comprendidas entre los 470 y los 862 MHz, pero posteriormente diversos acuerdos internacionales, entre ellos la Conferencia Mundial de Radiocomunicaciones de 2007, decidieron la atribución de la banda de frecuencias 790-862 MHz (banda del dividendo digital) al servicio de comunicaciones movibles y a otros usos distintos de la radiodifusión, siendo la liberalización de dichas frecuencias, que en principio es ajena al desarrollo reglamentario de los servicios de comunicación audiovisual comunitarios sin ánimo de lucro, el objeto esencial del Real Decreto impugnado".
La cuestión, por tanto, ha sido ya resuelta por el Tribunal Supremo, por lo que procede remitirse a lo dicho en el dictamen número 839/2014, de 11 de septiembre. Con todo, el Consejo de Estado considera necesario llamar la atención -en línea con los informes de la Secretaría General Técnica del ministerio proponente y la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa- sobre la necesidad de que el Gobierno aborde cuanto antes el desarrollo normativo de los servicios de comunicación comunitarios sin ánimo de lucro regulados en el artículo 32 de la Ley General de Comunicación Audiovisual. La disposición transitoria decimocuarta de la misma ley prevé que "tanto el procedimiento de concesión de la licencia como la concreción del marco de actuación de los servicios de comunicación audiovisual comunitarios sin ánimo de lucro se desarrollarán reglamentariamente en un plazo máximo de doce meses desde la entrada en vigor de la presente Ley". Dado que la Ley entró en vigor el 3 de mayo de 2010, el retraso en el cumplimiento del mandato legal resulta particularmente anómalo y carece de justificación, habida cuenta de que es una reclamación constante del sector. En todo caso, se trata de una cuestión ajena al expediente normativo sometido a consulta que habrá de ser valorada de forma independiente por la autoridad consultante.
V
Además de las anteriores observaciones generales, se someten a la consideración de la autoridad consultante las siguientes observaciones particulares al articulado del proyecto.
a) Disposición adicional segunda
La disposición adicional segunda del real decreto establece que cada múltiple digital tiene una capacidad para integrar cuatro canales de televisión en alta definición (apartado 1) y dispone que todos los canales, con independencia de su ámbito de cobertura, deberán evolucionar sus emisiones a alta definición antes del 1 de enero de 2023 (apartado 2). Hasta que llegue esa fecha, el apartado 3 dispone lo siguiente:
"3. No obstante, hasta dicha fecha, los titulares de licencias del servicio de comunicación audiovisual televisiva digital terrestre que están emitiendo canales de televisión en definición estándar podrán continuar emitiendo con esta resolución. Dichos titulares podrán evolucionar la emisión de estos canales a alta definición, cesando la emisión en definición estándar, notificándolo previamente a la autoridad administrativa que otorgó el título habilitante para la prestación del servicio".
En relación con el precepto citado, procede hacer dos observaciones. En primer lugar, su contenido es propio de una disposición transitoria, en la medida en que se ocupa de regular una situación temporal que cesará el 1 de enero de 2023, cuando entre en vigor la obligación de emitir en alta definición. Debería, por tanto, trasladarse a una disposición de esta naturaleza. En segundo lugar, su redacción resulta confusa por el uso consecutivo de dos gerundios ("cesando", "notificándolo"), lo que puede suscitar dudas en cuanto a la forma de proceder. Parece al Consejo de Estado que la redacción propuesta podría simplificarse si el precepto acudiera a una formulación más simple y taxativa. Así, podría limitarse a decir que, hasta el 1 de enero de 2023, los titulares de licencias del servicio de comunicación audiovisual televisiva digital terrestre podrán emitir en resolución estándar y añadir que, en cualquier momento antes de esa fecha, podrán evolucionar la emisión a alta definición, con la única obligación de notificarlo previamente a la autoridad administrativa que otorgó el título habilitante para la prestación del servicio y de cesar la emisión en definición estándar.
En cuanto al resto de la disposición adicional segunda, habilita al titular del Ministerio de Economía y Empresa para modificar el número de canales de televisión que integran cada múltiple digital si concurren determinados presupuestos de orden técnico (apartado 4). Permite, además, utilizar la capacidad restante de transmisión del múltiple digital para el impulso de la sociedad de la información y de fomento de la innovación (apartado 5). Como medida específica, el párrafo segundo del apartado 5 -que reproduce parcialmente la redacción del precepto equivalente en el vigente Real Decreto 805/2014, de 19 de septiembre- dispone lo siguiente:
"Asimismo, como medida de impulso de la innovación tecnológica en los servicios audiovisuales televisivos e implantación de la televisión de alta definición, en el caso de los múltiples digitales en los que se están emitiendo canales de televisión en definición estándar, los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisiva podrán utilizar dicha capacidad para efectuar emisiones íntegras y simultáneas en resolución de alta definición de sus canales digitales de televisión terrestre de definición estándar. En estas emisiones de televisión digital terrestre de alta definición se podrán emitir programas o contenidos de televisión que no cumplan las especificaciones técnicas señaladas en la disposición adicional decimoquinta en el caso de que dichos programas o contenidos no hayan sido producidos en alta definición".
El encaje del precepto citado con el resto de la disposición adicional segunda resulta complejo por varios motivos. En primer lugar, como sucedía con el apartado 3, su contenido es propio de una disposición transitoria. En cuanto las emisiones estándar tendrán que terminar obligatoriamente el 1 de enero de 2023 (apartado 2), la posibilidad de emitir de forma simultánea en definición estándar y en alta definición deberá cesar, lógicamente, como tarde en esa misma fecha.
En segundo lugar, a diferencia del vigente Real Decreto 805/2014, de 19 de septiembre -que no contiene una previsión equivalente-, el inciso final establece lo que parece ser una excepción a la obligación general: en las emisiones de TDT en alta definición se permite emitir programas o contenidos que no cumplan con las especificaciones técnicas exigidas por la norma, cuando esos programas o contenidos no hayan sido producidos en alta definición. La ubicación sistemática de esta previsión plantea la duda de si se trata de una excepción de vigencia transitoria o permanente. Dicho en otros términos, no queda claro si los contenidos o programas que no hayan sido producidos con los estándares de alta definición pueden emitirse solo hasta el 1 de enero de 2023 o si, después de esa fecha, pueden seguir emitiéndose en todo caso. En este último supuesto, deberían precisarse los presupuestos y condiciones a los que se sujeta la emisión. En fin, considera el Consejo de Estado que la versión final del real decreto, además de aclarar todas estas cuestiones, debería trasladar esta excepción a un apartado específico, quizá a continuación del apartado 2 (que establece la regla general de emisión en alta definición), para darle un tratamiento independiente.
b) Disposición adicional cuarta
La disposición adicional cuarta regula las características que deben reunir los aparatos receptores de TDT. Con carácter general, el apartado 1 -que reproduce lo dispuesto en el vigente Real Decreto 805/2014, de 19 de septiembre-, señala que deberán disponer de interfaces abiertos, compatibles y que permitan la interoperabilidad. A continuación, sin embargo, desarrolla una serie de características técnicas en los siguientes términos:
"2. Todos los aparatos receptores de televisión digital terrestre, que se pongan en el mercado español transcurrido el plazo de nueve meses a contar desde la fecha de entrada en vigor de este real decreto, además de estar preparados para sintonizar las emisiones de televisión digital terrestre, deberán incorporar el sintonizador para las emisiones en alta definición, con las especificaciones técnicas indicadas en la disposición adicional decimoquinta. Asimismo, deberán incorporar la capacidad de recibir emisiones con la tecnología de transmisión de señales conforme a la norma EN 302 755 (DVB-T2).
3. Los aparatos receptores de televisión digital terrestre dotados de una pantalla con una diagonal visible igual o superior a 101,6 centímetros (40 pulgadas), que se pongan en el mercado español transcurrido el plazo de nueve meses a contar desde la entrada en vigor de este real decreto, además de lo contemplado en los apartados 1 y 2, deberán incorporar el sintonizador para las emisiones en ultra alta definición, con las especificaciones técnicas indicadas en la disposición adicional decimosexta, y capacidad de conexión a banda ancha.
4. En relación a los servicios interactivos, los aparatos receptores de televisión digital terrestre dotados de una pantalla con una diagonal visible igual o superior a 61 centímetros (24 pulgadas), y que dispongan de conexión a banda ancha, que se pongan en el mercado español transcurrido el plazo de nueve meses a contar desde la entrada en vigor de este real decreto, deberán ser compatibles con la norma europea [ETSI TS 102 796] v1.4.1 (o posterior) Hybrid Broadcast Broadband TV - HbbTV, implementando la especificación HbbTV 2.0.1 o posterior.
5. Los fabricantes de aparatos receptores de televisión digital terrestre deberán indicar e informar al usuario clara y detalladamente sobre las capacidades de cada aparato receptor puesto a la venta, incluyendo, en particular, las especificaciones relativas a la recepción de la televisión digital terrestre, la alta definición, la ultra alta definición, el DVB-T2, y otras funcionalidades adicionales".
De conformidad con lo señalado en las observaciones generales de este dictamen [apartado IV, letra D)], el Consejo de Estado sugiere reconsiderar la ubicación sistemática de los preceptos citados. La parte sustantiva debería trasladarse al articulado del proyecto de real decreto; y el régimen temporal sobre la exigencia de estas obligaciones, a una disposición transitoria.
c) Disposición adicional octava
La disposición adicional octava del proyecto de real decreto regula la iniciativa pública en la extensión de la cobertura de la TDT en términos similares al vigente Real Decreto 805/2014, de 19 de septiembre. Como novedad, se han incluido dos previsiones. Por un lado, la posibilidad de recabar la conformidad de las entidades habilitadas para el servicio de TDT antes de que culminen los procedimientos de contratación de la extensión de la cobertura de televisión, previsión que se ha introducido a propuesta de la CNMC para evitar situaciones de distorsión de la competencia en el mercado o vulneración del principio de neutralidad tecnológica. Por otro lado, se ha incluido un nuevo párrafo con el siguiente tenor:
"d) La red de comunicaciones electrónicas que sirva de soporte para efectuar la difusión del servicio de televisión digital en zonas donde no exista cobertura del servicio de televisión digital terrestre no se comunicará al Registro de Operadores, al amparo del artículo 6.2 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, salvo que dicha red se ponga a disposición de terceros, a título oneroso o gratuito, o que a través de la misma se presten otros servicios disponibles al público distintos del mencionado servicio de televisión digital, en cuyo caso se deberá cumplir lo establecido en el artículo 9 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones".
La versión inicial del texto eximía de la obligación de comunicar la explotación de la red al Registro de Operadores por estimar que la difusión en zonas sin cobertura debía considerarse de una forma de explotación en régimen de autoprestación. De este modo, se pretendía dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 6.2 de la Ley General de Telecomunicaciones, que señala lo siguiente:
"Los interesados en la explotación de una determinada red o en la prestación de un determinado servicio de comunicaciones electrónicas deberán, con anterioridad al inicio de la actividad, comunicarlo previamente al Registro de operadores en los términos que se determinen mediante real decreto, sometiéndose a las condiciones previstas para el ejercicio de la actividad que pretendan realizar.
Sin perjuicio de lo dispuesto para los operadores controlados directa o indirectamente por administraciones públicas en el artículo 7, quedan exentos de esta obligación quienes exploten redes y presten servicios de comunicaciones electrónicas en régimen de autoprestación".
La redacción fue modificada para dar respuesta a las observaciones de la CNMC, que razona lo siguiente en su informe:
"[L]a CNMC valora positivamente que se clarifique que las Administraciones Públicas que realizan estas actividades no deben ser consideradas como operadores propiamente dichos en el sentido del artículo 6.2 de la LGTel, por tratarse de una actividad de comunicaciones electrónicas no comercial y limitada, que persigue solventar un fallo del mercado -como la propia exposición de motivos del proyecto de Real Decreto establece- y para la que se excluye toda posibilidad de contraprestación económica y de responsabilidad para la Administración prestadora.
No obstante lo anterior, la CNMC entiende que la explotación de este tipo de redes de comunicaciones electrónicas que sirven de soporte para la difusión del servicio de televisión digital en zonas donde no exista cobertura del servicio de TDT no encaja bien en el régimen de la autoprestación, sino que debe considerarse como una actividad "no disponible al público en general" por los motivos antes indicados, constituyendo, a su vez, una excepción a la regla general establecida en el artículo 6.2 de la LGTel.
A la vista de lo anterior, la CNMC entiende que nada impide que por vía reglamentaria se introduzca un nuevo supuesto de exención al régimen de comunicación previa, distinto del supuesto general de autoprestación contemplado en el artículo 6.2 de la LGTel, que encajase mejor con la naturaleza de la actividad realizada y que consista en calificar la explotación de la red como "no disponible al público en general" que además no recibe contraprestación económica.
A estos efectos, cabe recordar que no es la primera vez que por vía reglamentaria se introducen supuestos exentos de la obligación de comunicación previa que son distintos del régimen de autoprestación. Así´, por ejemplo, el artículo 5.4 del Reglamento sobre las condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, el servicio universal y la protección de los usuarios, aprobado mediante Real Decreto 424/2005, de 15 de abril, establece los siguientes dos supuestos: (i) los servicios de comunicaciones electrónicas y las instalaciones de seguridad o intercomunicación que, sin conexión a redes exteriores y sin utilizar el dominio público radioeléctrico, presten servicio a un inmueble, a una comunidad de propietarios o dentro de una misma propiedad privada y (ii) los servicios de comunicaciones electrónicas establecidos entre predios de un mismo titular".
Para dar respuesta a estas observaciones, la versión final del texto ha optado por establecer una excepción a la regla de comunicación al Registro de Operadores del artículo 6.2 de la Ley General de Telecomunicaciones que, a pesar de no estar prevista en la ley, se ampararía en la consideración de la actividad como "no disponible al público en general". A juicio del Consejo de Estado, esta justificación no resulta admisible, ya que la actividad en cuestión -como refleja el proyecto y reconoce el informe de la CNMC- implica la explotación de una red desplegada por una Administración pública, y requiere de la utilización del espectro radioeléctrico, por lo que no es posible añadir por vía reglamentaria una excepción distinta a las previstas en el artículo 6.2. Sin embargo, el problema no es sustantivo, sino de cita de la disposición aplicable, ya que la propia Ley General de Telecomunicaciones ampara la posibilidad de exceptuar la obligación de comunicación al Registro de Operadores en ciertos supuestos. En concreto, el artículo 7.3 de la Ley General de Telecomunicaciones, con referencia expresa a las Administraciones públicas, dispone lo siguiente:
"Las administraciones públicas deberán comunicar al Registro de operadores todo proyecto de instalación o explotación de redes de comunicaciones electrónicas en régimen de autoprestación que haga uso del dominio público, tanto si dicha instalación o explotación vaya a realizarse de manera directa o a través de cualquier entidad o sociedad. Mediante real decreto podrán especificarse aquellos supuestos en que, en atención a las características, la dimensión de la red proyectada o la naturaleza de los servicios a prestar, no resulte necesario efectuar dicha comunicación".
Como se ve, el artículo 7.3 in fine permite exceptuar la obligación de comunicar la explotación de la red en ciertos supuestos especiales, pero con sujeción a determinados requisitos formales -norma con rango de real decreto- y materiales -dimensión y características de la red o naturaleza de los servicios-. Todos estos requisitos concurren en la norma proyectada, que tiene rango suficiente y regula una actividad de comunicaciones electrónicas no comercial y limitada, que pretende dar respuesta a una situación concreta de fallo de mercado en zonas donde no existe cobertura del servicio de TDT (así se reconoce en el preámbulo y en el informe de la CNMC). Por ello, el Consejo de Estado -que comparte en este punto el parecer expresado en su escrito por la Junta de Galicia-, considera que la disposición adicional octava debe suprimir la referencia al artículo 6.2 de la Ley General de Telecomunicaciones y, en cambio, citar correctamente el artículo 7.3 del mismo cuerpo legal.
d) Disposición derogatoria
Tal y como se ha razonado en las consideraciones generales del presente dictamen [apartado IV, letra D)], la disposición derogatoria debería limitarse a señalar las normas que se derogan con la entrada en vigor del real decreto proyectado. La vigencia temporal de los requisitos técnicos que deben reunir los aparatos receptores de la TDT debe trasladarse a una disposición transitoria.
e) Disposiciones finales quinta y séptima
La disposición final quinta modifica varios preceptos de la Orden ITC/1644/2011, de 10 de junio, por la que se desarrolla el Reglamento regulador de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones para el acceso a los servicios de telecomunicación en el interior de las edificaciones, aprobado por el Real Decreto 346/2011, de 11 de marzo. Sin embargo, para evitar el efecto de la congelación de rango de las nuevas disposiciones, la disposición final séptima añade la siguiente cautela:
"Las modificaciones que, a partir de la entrada en vigor de este real decreto, puedan realizarse respecto a lo dispuesto en su disposición final quinta, por la que se modifica la Orden ITC/1644/2011, de 10 de junio, por la que se desarrolla el Reglamento regulador de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones para el acceso a los servicios de telecomunicación en el interior de las edificaciones, aprobado por el Real Decreto 346/2011, de 11 de marzo, se podrán efectuar mediante norma con rango de orden, con arreglo a la normativa específica de aplicación".
Esta previsión debe ser objetada. A juicio del Consejo de Estado, que comparte el parecer de la Secretaría General Técnica del departamento proponente, no resulta adecuado que una norma con rango de real decreto como la proyectada modifique una orden ministerial. Este Consejo ha señalado en otras muchas ocasiones que "un real decreto como el proyectado puede derogar el contenido de una norma de inferior rango, aprobada mediante orden ministerial, pero no debe modificarla, dando a una orden ministerial un contenido que, al ser aprobado por el Consejo de Ministros, debe revestir la forma de real decreto. Ello podría suponer una suerte de congelación del rango de unas normas en el seno de la orden ministerial, creando una apariencia falsa y generando confusión desde el punto de vista de la jerarquía y competencia" (por todos, dictámenes números 1.379/2007, de 19 de julio; 2.335/2007, de 19 de diciembre; 2.584/2007, de 21 de febrero de 2008; 790/2014, de 11 de septiembre; y, más recientemente, 27/2019, de 24 de enero). Además, en los dos últimos dictámenes citados, este Consejo afirmaba que, para salvar las objeciones que suscita la modificación por real decreto de una orden ministerial, no resultan idóneas previsiones semejantes a la que se contiene en la disposición final séptima del real decreto proyectado. Por todo ello, se sugiere trasladar todas las modificaciones de la Orden ITC/1644/2011, de 10 de junio, a una norma independiente con rango de orden ministerial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:
Que, una vez consideradas las observaciones expuestas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrestre y se regulan determinados aspectos para la liberación del segundo Dividendo Digital".
V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid, 30 de mayo de 2019
LA SECRETARIA GENERAL,
LA PRESIDENTA,
EXCMA. SRA. MINISTRA DE ECONOMÍA Y EMPRESA.
Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
Avda. de Manoteras, 54 - 28050 Madrid
