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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 24 de julio de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En virtud de comunicación de 17 de abril de 2019, registrada de entrada el día 25 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al anteproyecto de Ley de Instituciones Museísticas de Extremadura.

De antecedentes resulta:

Primero. El anteproyecto de Ley

El anteproyecto de Ley de Instituciones Museísticas de Extremadura (el Anteproyecto) consta de exposición de motivos, cincuenta y dos artículos, agrupados en título preliminar y seis títulos, dos disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, tres disposiciones derogatorias y cuatro disposiciones finales.

La exposición de motivos, que se divide en nueve apartados, comienza destacando que las Instituciones Museísticas de Extremadura, además de constituir una parte fundamental del patrimonio cultural de la Comunidad Autónoma por los bienes que custodian, son espacios vitales para el desarrollo de la cultura y de la sociedad, actúan como soporte de la memoria colectiva y como referentes de la identidad de la región, erigiéndose en instrumentos eficaces de comunicación de conocimientos, ideas y emociones en el entorno en el que interactúan. Estos factores hacen necesario que, desde la Administración competente, se garantice que las Instituciones Museísticas ofrezcan servicios de calidad a la ciudadanía, permitiéndoles no solo disfrutar de un patrimonio que les pertenece, sino también salvaguardar y promover la diversidad, igualdad y colaboración.

Tras recordar los títulos competenciales relevantes en la materia, se describe el marco normativo preexistente en materia de museos en la Comunidad Autónoma de Extremadura, integrado como norma de cabecera por la Ley 2/1999, de 29 de marzo, de Patrimonio Histórico y Cultural de Extremadura, modificada por la Ley 3/2011, de 17 de febrero (reformó los artículos 63, 66 y 67 y su disposición adicional primera). Dicho marco legal se ha completado con el Decreto 110/1996, de 2 de julio, por el que se creó la red de Museos y Exposiciones Museográficas Permanentes de Extremadura.

Además, como recuerda la exposición de motivos, la Comunidad Autónoma de Extremadura posee, asimismo, la función ejecutiva en la gestión de los museos de titularidad estatal, en el marco de los oportunos convenios, según Resolución de 9 de mayo de 1989, de la Secretaría General Técnica, por la que se da publicidad a los convenios entre el Ministerio de Cultura y la Comunidad Autónoma de Extremadura, sobre la gestión de bibliotecas, museos y archivos de titularidad estatal (BOE de 13 de junio de 1989).

El transcurso del tiempo y el surgimiento de nuevas demandas por los usuarios de las Instituciones Museísticas constatan la conveniencia de que la Junta de Extremadura aborde una norma legislativa que las regule de forma más exhaustiva, teniendo en cuenta los parámetros y exigencias de la sociedad actual, ampliando las posibilidades de estas instituciones y enriqueciendo la oferta de servicios a la ciudadanía. Junto a ello, la exposición de motivos, aún en su apartado I, destaca que dichas Instituciones son capitales en el creciente "turismo cultural" que experimenta la Comunidad Autónoma practicado por aquellos ciudadanos que buscan el disfrute de un patrimonio cultural que les pertenece, siempre respetando la primacía de los objetivos de preservación y protección de las colecciones frente a los elementos de riesgo potenciales del turismo de masas, especialmente en edificios no concebidos originariamente para gestionar una afluencia masiva de visitantes.

Como expresa la exposición de motivos, la norma tiene también por objeto atender a las peculiaridades de cada una de las figuras que se engloban en la expresión "Instituciones Museísticas", que, junto a los museos, comprenden las colecciones museográficas y los centros de interpretación. El concepto de Institución Museística engloba, de este modo, espacios diversos, con características y procedimientos de gestión en el desarrollo de las funciones propias de cada uno. Por ello, prosigue la parte expositiva del Anteproyecto, Extremadura debe dotarse de un texto donde queden definidas, reguladas, ordenadas y articuladas las Instituciones Museísticas, dotándolas de una norma actualizada que facilite su organización, gestión y planificación, evitando la diversidad y disparidad de procedimientos en el desarrollo de las funciones propias de cada una de las categorías.

Concluye el primer apartado glosando algunas de las concretas previsiones que contiene sobre el silencio administrativo negativo (expone las razones imperiosas de interés general que las justifican), así como la introducción de medidas en materia de igualdad de género, como la variable del sexo en la elaboración de estadísticas o la introducción de la composición equilibrada incorporada a la regulación de la Comisión Técnica de Instituciones Museísticas de Extremadura.

En sus restantes apartados, la exposición de motivos describe el contenido de cada uno de los títulos en que se divide el Anteproyecto y de su parte final.

El título preliminar se dedica a unas "disposiciones generales", comprendiendo los artículos 1 a 3, dedicados, respectivamente, al objeto y ámbito de aplicación del Anteproyecto, las competencias de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de Instituciones Museísticas y los principios generales de colaboración, fomento y promoción de las Instituciones Museísticas de Extremadura.

El título I se dedica a las "Instituciones Museísticas de Extremadura" (artículos 4 a 11) y se divide en dos capítulos.

El capítulo I (artículos 4 a 8) define y regula las diferentes categorías de Instituciones Museísticas constituidas por los museos propiamente dichos, las colecciones museográficas y los centros de interpretación, estableciendo las funciones de cada una de dichas Instituciones Museísticas y procediendo a la determinación de la persona física o jurídica, pública o privada, que ha de considerarse su titular en cada caso.

El capítulo II contiene el régimen de "creación o reconocimiento de las Instituciones Museísticas" (artículos 9 a 11).

El artículo 9 trata de los requisitos mínimos para la creación o reconocimiento de cada una de tales Instituciones; el artículo 10 regula la creación y disolución de museos, colecciones museográficas y centros de interpretación de titularidad de la Comunidad Autónoma, y el artículo 11 la creación, reconocimiento y disolución de Instituciones Museísticas que no sean de titularidad de la Comunidad Autónoma.

El título II del Anteproyecto se dedica a la "red de Instituciones Museísticas de Extremadura" y se divide en dos capítulos.

El capítulo I contiene unas "disposiciones generales", dedicadas a la definición y objetivos de la Red (artículo 12), a su composición (artículo 13), a las obligaciones de quienes sean titulares de la Instituciones Museísticas pertenecientes a la Red (artículo 14) y a los beneficios derivados de la incorporación a la Red (artículo 15).

El capítulo II regula el "Registro de la Red de Instituciones Museísticas de Extremadura", estableciendo las reglas sobre su creación (artículo 16), su organización y funcionamiento (artículo 17) y las causas de baja en el registro (artículo 18).

El título III regula el "Sistema de Instituciones Museísticas de Extremadura", en sus artículos 19 a 22, que tratan, respectivamente, de la definición del Sistema, su composición, las obligaciones y beneficios derivados de la integración en el Sistema y la Comisión Técnica de Instituciones Museísticas de Extremadura.

El título IV, dedicado a la "gestión de las Instituciones Museísticas de Extremadura", se estructura en dos capítulos.

En el capítulo I se establecen las normas sobre la planificación, estructura y personal de los centros pertenecientes al Sistema extremeño de Instituciones Museísticas; se regulan el plan museológico, la estructura de las Instituciones Museísticas, su personal, las bibliotecas y centros de documentación de tales Instituciones y otros servicios (artículos 23 a 27).

En el capítulo II se establece el "régimen de acceso y visita pública de los centros pertenecientes al Sistema", regulando la visita pública, el acceso de las personas investigadoras y la participación ciudadana y el voluntariado (artículos 28 a 30).

El título V está dedicado a los "Fondos Museísticos de Extremadura" y se divide en seis capítulos, que agrupan los artículos 31 a 44.

En el capítulo I (artículo 31), se define la "Colección Museística de Extremadura", determinando los bienes que la constituyen.

El capítulo II regula la "gestión de los Fondos museísticos", regulando la asignación y reordenación de tales fondos (artículo 32), los ingresos de Fondos Museísticos (artículo 33), los ingresos temporales de tales fondos (artículo 34), la admisión de depósitos (artículo 35), la constitución de depósitos de bienes de la Colección Museística de Extremadura (artículo 36), las donaciones (artículo 37) y la salida de Fondos Museísticos (artículo 38).

El capítulo III contiene el régimen de los "sistemas de gestión documental de los Fondos Museísticos de Extremadura".

El artículo 39 trata de la gestión documental y el artículo 40 de los instrumentos documentales de los Fondos Museísticos.

El capítulo IV se dedica a la conservación y restauración de los reiterados fondos (artículo 41), así como a la financiación de las restauraciones (artículo 42).

El capítulo V (artículo 43) regula la obtención de imágenes y la realización de reproducciones y copias de los Fondos de la Colección Museística.

Finalmente, el capítulo VI contempla otras medidas de protección de los Fondos Museísticos (artículo 44).

El título VI contiene el "régimen sancionador" en la materia (artículos 45 a 52), regulando las infracciones, los responsables, las circunstancias agravantes y atenuantes, las sanciones, su graduación, la prescripción de las infracciones y sanciones, la adopción de medidas provisionales durante el procedimiento sancionador y la competencia sancionadora.

La disposición adicional primera prevé un plazo de dos años para la aprobación del reglamento que regule la organización y funcionamiento del Registro de la Red de Instituciones Museísticas de Extremadura.

La disposición adicional segunda contempla la posibilidad de adscripción de las colecciones históricas depositadas en centros docentes de titularidad autonómica a la Colección Museística de Extremadura.

La disposición transitoria primera establece que, en tanto no se proceda a la constitución efectiva del Registro de la Red contemplado en la Ley 2/1999, de 29 de marzo, continuará en funcionamiento el Registro de Museos y Exposiciones Museográficas Permanentes creado por Decreto 110/1996, de 2 de julio.

La disposición transitoria segunda regula el procedimiento de inscripción de oficio, con carácter provisional, en el Registro de la Red contemplado en la Ley, de aquellas instituciones que ya figuren en el Registro del Decreto 110/1996, así como los plazos para la inscripción definitiva o la cancelación de la inscripción provisional.

Las disposiciones derogatorias primera, segunda y tercera derogan todas las normas de igual o inferior rango que se opongan a lo dispuestos en la presente ley y, en particular, el título V de la Ley 2/1999, de 29 de marzo, de Patrimonio Histórico y Cultural de Extremadura, y el Decreto 110/1996, de 2 de julio, sobre la creación de la Red de Museos y Exposiciones Museográficas Permanentes de Extremadura.

La disposición final primera determina que, en lo no previsto en la Ley, será de aplicación a las Instituciones Museísticas de Extremadura lo dispuesto en la legislación general reguladora del patrimonio histórico.

La disposición final segunda autoriza al Consejo de Gobierno a actualizar las cuantías previstas en esta Ley, de conformidad con el índice de precios al consumo o índice alternativo.

La disposición final tercera autoriza a la consejería competente en materia de Instituciones Museísticas para dictar las normas necesarias para el desarrollo y ejecución de la Ley.

La disposición final cuarta prevé que la Ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de Extremadura.

Segundo. Contenido del expediente

Además de una copia del Anteproyecto sometido a dictamen y un índice de los documentos que lo integran, obran en el expediente:

- Informe de la Abogacía General de la Junta de Extremadura, de 23 de julio de 2018, emitido a solicitud de la Consejería de Cultura e Igualdad, en el trámite de comunicación previa por esta Consejería al Consejo de Gobierno sobre la iniciativa legislativa consistente en un anteproyecto de Ley de Instituciones Museísticas de Extremadura.

Además de hacer una breve exposición sobre la estructura de la norma en proyecto, el informe analiza los títulos habilitantes para su tramitación y, en su caso, su aprobación por la Comunidad Autónoma de Extremadura, recordando que, según la jurisprudencia constitucional, existe un reparto competencial entre el Estado y las comunidades autónomas en materia de cultura (SSTC 49/1984, 106/1987 o 71/1997, entre otras) y que Extremadura asumió competencias en esa materia en virtud del artículo 9.1.47 de su Estatuto de Autonomía , en virtud de las cuales aprobó la Ley 2/1999, de 29 de marzo, de Patrimonio Histórico y Cultural de Extremadura.

También recuerda que, en el ámbito específico de los museos, se atribuyen en la Constitución competencias a las comunidades autónomas (artículo 148.1.15.ª) y al Estado (artículo 149.1.28.ª), habiéndose recogido dicha competencia en los artículos 9.1.48 ("los museos, archivos, bibliotecas y otros centros cultuales y de depósito de interés para la Comunidad Autónoma que no sean de titularidad estatal") y 11.10 ("Los museos, archivos, bibliotecas y otras colecciones de naturaleza análoga de titularidad estatal cuya gestión no se reserve el Estado") del Estatuto de Autonomía de Extremadura; de ello infiere el informe que la Comunidad Autónoma puede regular todo lo relativo a los museos radicados en su territorio, siempre que estos no sean de titularidad estatal, pues sobre tales museos solo ostenta facultades de ejecución.

El informe concluye con el parecer favorable a la iniciativa normativa, por entender que la Comunidad Autónoma ostenta competencias suficientes para aprobarla, sin perjuicio de las consideraciones que sobre su contenido efectuará, en su caso, a través de su preceptivo informe.

- Certificado de 7 de agosto de 2018, de la Vicepresidenta y Consejera de Hacienda y Administración Pública y Secretaria del Consejo de Gobierno, del Acuerdo adoptado por este órgano en su sesión de 1 de agosto de 2018, relativo a la "comunicación previa sobre la tramitación del anteproyecto de Ley de Instituciones Museísticas de Extremadura".

- Moción de 9 de abril de 2019, que presenta la Consejera de Cultura e Igualdad, para obtener del Consejo de Gobierno de Extremadura un pronunciamiento previo sobre la tramitación del Anteproyecto.

- Informe de 24 de septiembre de 2018, del Director General de Bibliotecas, Museos y Patrimonio Cultural, sobre necesidad y oportunidad de la elaboración del "anteproyecto de Ley" de Instituciones Museísticas de Extremadura.

En este documento se indica que el Anteproyecto obedece a la necesidad de llevar a su máximo desarrollo las competencias contenidas en el Estatuto de Autonomía en esta materia, actualmente desarrolladas principalmente en el Decreto 110/1996, de 2 de julio, por el que se creó la red de Museos y Exposiciones Museográficas Permanentes de Extremadura. La iniciativa normativa, además, destaca el notable cambio experimentado en el sector museístico en los últimos años, tanto en número como en complejidad tipológica, y las nuevas demandas y hábitos de los usuarios, factores que demandan una regulación más exhaustiva del sector museístico de Extremadura. Se considera que el Anteproyecto permitirá unificar y establecer normativamente criterios de gestión y de organización para las instituciones que regulará, tanto en lo relativo a sus fondos como en lo que se refiere a las actividades culturales que organicen, así como facilitará la coordinación y la cooperación entre todas las tipologías de centros, contribuyendo a impulsar y dar calidad a la oferta museística de Extremadura. En este sentido, entiende el informe que el establecimiento de la Red y del Sistema de Instituciones Museísticas de Extremadura, con sus obligaciones y efectos de integración correspondientes, contribuirá a la potenciación y la modernización del sector en aquellos objetivos que sean comunes según la política museística de la Comunidad Autónoma.

El informe concluye describiendo el contenido y la estructura de la norma proyectada.

- El anterior informe se acompaña de una memoria económica, elaborada por la misma Dirección General el 24 de septiembre de 2018, en la que se afirma que la norma en proyecto no tiene impacto sobre los ingresos públicos ni implicará gastos extraordinarios, no obstante lo cual se relacionan una serie de previsiones normativas que se considera que supondrían una mejora en la gestión y que podrían, en su caso, suponer un incremento de las correspondientes partidas presupuestarias, que se abordarían en función de las disponibilidades con las que, en cada momento, pueda contar la dirección general competente en materia de instituciones museísticas.

- Tabla de vigencias de las disposiciones que podrían resultar afectadas por la aprobación del Anteproyecto, elaborada el 19 de septiembre de 2018, identificándose como tales el Decreto autonómico 110/1996, el título V de la Ley 2/1999, de 29 de marzo, de Patrimonio Histórico y Cultural de Extremadura (artículos 61 a 72), además de su artículo 4.k), así como los artículos 63, 66 y 67 de la Ley 3/2011, de 17 de febrero, de modificación parcial de la citada Ley 2/1999.

- Informe de la Inspección General de Servicios sobre simplificación administrativa, emitido el 11 de octubre de 2018.

Indica que la mayoría de los preceptos que contiene el Anteproyecto son ajenos a los principios de la simplificación administrativa, salvo en el artículo 11, en el que se regula el procedimiento administrativo de creación de Museos, Colecciones Museográficas y Centros de Interpretación que no sean titularidad de la Comunidad Autónoma, en el que no se deslindan con claridad las figuras de la comunicación y la declaración responsable, por lo que se sugiere diferenciar cuándo se estará ante uno y otro caso, de conformidad con el régimen contenido en el artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que, en su apartado 6, dispone que "únicamente será exigible, bien una declaración responsable, bien una comunicación para iniciar una misma actividad u obtener el reconocimiento de un mismo derecho o facultad para su ejercicio, sin que sea posible la exigencia de ambas acumulativamente".

El informe concluye con la indicación de que se proceda a definir con mayor grado de detalle el régimen del artículo 11 del Anteproyecto, sin efectuar observaciones adicionales a su contenido.

- Informe de impacto de género, emitido el 27 de noviembre de 2018 por el Instituto de la Mujer de Extremadura.

El informe comienza con un pormenorizado análisis sobre la situación de partida de la presencia de hombres y mujeres en los puestos de toma de decisión en la Administración pública, recordando que, en un informe de 2010 del Observatorio extremeño de Igualdad de Oportunidades y Empleabilidad, ya se destacaba la baja representatividad de mujeres en este ámbito. A continuación expone los datos de presencia de hombres y mujeres en la Administración autonómica, en la que las mujeres representan casi la mitad del personal (49,69 %), para proceder seguidamente a explicar el acceso a puestos de labores de investigación, para lo que parte del análisis del acceso de la mujer a la universidad en España y de los diferentes estudios que se cursan y los distintos porcentajes que resultan del análisis de los datos disponibles. De este conjunto de elementos se deduce por el informe la existencia de una infrarrepresentación de las mujeres en los órganos en el sector de la investigación, así como en los órganos consultivos de las Administraciones públicas, sin que el Anteproyecto incorpore medidas de acción positiva para contrarrestar esa situación y por ello contribuirá a perpetuar la desigualdad observada. En este sentido, se destaca que la norma proyectada no contiene garantía alguna con respecto a la representación equilibrada de hombres y mujeres en la composición del órgano consultivo que regula ni tampoco medidas para reducir la brecha de género en la situación de partida para el acceso de mujeres a las labores de investigación, siendo negativa por todo ello la valoración del impacto de género.

Atendiendo a esta valoración negativa, el informe propone que se incluya de manera expresa en el proyectado artículo 24 (artículo 22 del Anteproyecto sometido a dictamen) el mandato de representación equilibrada del artículo 29 de la Ley de Extremadura 8/2011, de 23 de marzo, de igualdad entre mujeres y hombres y contra la violencia de género. También se recomienda que el desarrollo normativo del Anteproyecto que pueda regular el acceso a labores de investigación incluya medidas de acción positiva que garanticen el acceso equilibrado de mujeres y hombres, así como la inclusión de la "variable sexo" en la recogida de datos que contiene el proyectado artículo 14. Concluye el informe proponiendo que se realice una revisión del lenguaje empleado en el proyecto.

El informe se acompaña de la Resolución de 27 de noviembre de 2018, de la Directora General del Instituto de la Mujer, en la que, visto el informe anterior, se resuelve que el borrador de ley, por lo expuesto en el meritado informe, genera impacto negativo, al tiempo que no incide en las situaciones de desigualdad y/o discriminación, por lo que se considera su potencial impacto de género como negativo, a lo que sin embargo añade, que, "el proyecto cuenta con el visto bueno de este organismo para su tramitación".

- Informe de impacto sobre el empleo, elaborado por el Servicio Extremeño de Empleo Público (16 de octubre de 2018), favorable al Anteproyecto, pues contiene diversas disposiciones que podrían tener impacto indirecto sobre el empleo que, en el momento actual, alcanza a un total de 250 personas, repartidas en los quince museos y veinte centros de interpretación de titularidad autonómica y más de diez museos y colecciones de titularidad municipal y provincial, que integran, todos ellos, la red museística extremeña.

- Copia de la incorporación al portal de transparencia y participación ciudadana de la Junta de Extremadura de la apertura del trámite de audiencia e información pública sobre el Anteproyecto.

- Resolución de 13 de septiembre de 2018, de la Secretaría General, por la que se acuerda la apertura del trámite de audiencia e información pública en relación con el anteproyecto de Ley de Instituciones Museísticas de Extremadura.

- Informe del Servicio de Museos y Artes Visuales de la Dirección General de Bibliotecas, Museos y Patrimonio Cultural, de 7 de noviembre de 2018, sobre las alegaciones realizadas durante la tramitación del procedimiento, con indicación de los motivos por los que son aceptadas o rechazadas, habiéndose incorporado al Anteproyecto la mayoría de las efectuadas.

- Dictamen del Consejo Económico y Social de Extremadura n.º 1/2019, de 7 de marzo, sobre el Anteproyecto.

Tras exponer su estructura y contenido, el dictamen comienza con una valoración de los documentos que acompañan al Anteproyecto y prosigue con una serie de consideraciones generales sobre el texto proyectado, que le merece una valoración positiva; a continuación, efectúa observaciones concretas sobre el contenido del Anteproyecto, habiéndose incorporado todas ellas (artículos 9, 11, 18, 20, 21 y 48 y disposiciones adicional primera, transitoria segunda y final tercera) al texto sometido a dictamen.

- Informe del Servicio de Museos y Artes Visuales sobre el dictamen del Consejo Económico y Social de Extremadura, de 12 de marzo de 2019, en el que expone el modo en que se introducen todas las observaciones efectuadas por dicho órgano en su dictamen n.º 1/2019.

- Informe de la Secretaría General de la Consejería de Cultura e Igualdad, de 15 de marzo de 2019, favorable al Anteproyecto.

- Informe de la Intervención General, de 26 de marzo de 2019, que indica que no procede emitir informe de fiscalización previa al tratarse de un anteproyecto de ley (artículo 147 de la Ley 5/2007, de 19 de abril, General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma).

- Informe de 25 de marzo de 2019, de la Abogacía General de la Junta de Extremadura.

En este informe, muy similar en su parte inicial al emitido por esta misma unidad en el año 2018, se recomienda la inclusión en la exposición de motivos de los preceptos de la Constitución que delimitan las competencias en materia de museos entre el Estado y las comunidades autónomas y se efectúan, a continuación, diversas observaciones al texto proyectado.

Se sugiere modificar el artículo 1, para delimitar el ámbito de aplicación de la Ley proyectada, para lo que se sugiere seguir lo previsto en la Ley 2/2014, de 8 de mayo, de Museos de Castilla-La Mancha; en conexión con ello, se sugiere modificar el artículo 20.b) del Anteproyecto, para suprimir la inclusión de los museos de titularidad estatal en el Sistema de Instituciones Museísticas de Extremadura.

Se objeta la redacción del proyectado artículo 11.4, porque no explicita las razones imperiosas de interés general que pueden legitimar la introducción de un supuesto de silencio administrativo negativo, procediéndose en consonancia a incluir un párrafo en tal sentido en la exposición de motivos. También se atiende a la observación que se efectúa al artículo 46.1 (para acomodarlo a Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público) y a la supresión del proyectado artículo 53 (sobre acción pública en el ámbito regulado por la Ley).

Además de estas observaciones de legalidad (todas ellas atendidas salvo la efectuada al proyectado artículo 20.b)), se efectúan diversas sugerencias de mejora de la redacción del articulado, que han sido incorporadas a la versión sometida a dictamen.

- Informe de 11 de abril de 2019, de la propia Abogacía General, emitido sobre la versión del Anteproyecto que incorpora sus observaciones anteriores. A la vista de la nueva redacción, se entiende que no existe obstáculo de legalidad para la aprobación del Anteproyecto por el Consejo de Gobierno, debiendo remitirse el texto al Consejo de Estado para dictamen.

- Certificado de 12 de abril de 2019, del Acuerdo del Consejo de Gobierno, adoptado en su sesión del día 9 anterior, sobre pronunciamiento previo favorable a la tramitación del Anteproyecto y a la solicitud del dictamen del Consejo de Estado.

- Oficio de la Consejera de Cultura e Igualdad, de 15 de abril de 2019, por el que se remite el expediente a la Presidencia de la Junta de Extremadura para la solicitud de dictamen al Consejo de Estado.

En tal estado, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto y competencia

La consulta versa sobre el anteproyecto de Ley de Instituciones Museísticas de Extremadura, que tiene por objeto, conforme a su artículo 1, "establecer un marco normativo para las Instituciones Museísticas de la Comunidad Autónoma de Extremadura, regular su creación, reconocimiento, organización y gestión, así como dotar a Extremadura de una estructura museística coordinada y funcional en la que se articulen la gestión cultural y la defensa y promoción del patrimonio cultural que albergan estas instituciones".

El Consejo de Estado emite su consulta de conformidad con lo establecido en el artículo 23 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril ("Las Comunidades Autónomas podrán, por conducto de sus Presidentes, solicitar dictamen del Consejo de Estado, bien en Pleno o en Comisión Permanente, en aquellos asuntos en que, por la especial competencia o experiencia del mismo, lo estimen conveniente").

II.- Tramitación del Anteproyecto

El procedimiento de elaboración de este Anteproyecto se ha adecuado al procedimiento general previsto en el título V de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, cuyo capítulo IV se refiere al procedimiento de elaboración de reglamentos y anteproyectos de ley, así como al título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con la elaboración de normas con rango de ley.

De acuerdo con los artículos 66 y siguientes de la citada norma autonómica, Ley 1/2002, en el expediente obra, en los términos que han quedado recogidos en los antecedentes, entre otros documentos, el informe de necesidad y oportunidad, la memoria económica y los informes de impacto de género y sobre el empleo. Asimismo, consta el informe de simplificación administrativa (por cuanto se regula un procedimiento administrativo, que ha sido objeto de diferentes observaciones a lo largo de la tramitación del expediente). Figura también el correspondiente dictamen del Consejo Económico y Social de Extremadura y el informe de la secretaría general competente sobre la tramitación dada al Anteproyecto.

Igualmente, se ha efectuado trámite de audiencia e información pública (Resolución de 13 de septiembre de 2018) y, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 7 y 40 de la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura, se acordó la apertura de un trámite de participación pública, que fue objeto de publicación en el Portal de la Transparencia y Participación Ciudadana.

Constan también en el expediente los informes de la Abogacía General de la Junta de Extremadura, en los que se señalaba la existencia de competencia por parte de la Comunidad Autónoma de Extremadura para la elaboración y aprobación del texto en virtud de la atribución competencial que ostenta, así como se efectuaban una serie de observaciones y sugerencias para la mejora técnica de la norma proyectada, todas las cuales han sido incorporadas al texto sometido a consulta. III. Base normativa y título habilitante

Como indica la exposición de motivos de la norma proyectada, y ha sido razonado en la tramitación del expediente, la materia "museos" aparece recogida en nuestra Constitución tanto en el artículo 148.1, en el que se prevé que las comunidades autónomas podrán asumir competencias sobre museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés general para la Comunidad (número 15), como en el artículo 149.1.28.ª, que prevé que al Estado le corresponde siempre la competencia sobre los muesos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por las CC.AA.

De conformidad con dichos preceptos, el artículo 9.1.48 de la Ley Orgánica 1/2011 de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de Extremadura, dispone que la Comunidad ostenta la competencia exclusiva en materia de museos, archivos, bibliotecas y otros centros culturales y de depósito de interés para la Comunidad Autónoma que no sean de titularidad estatal. Y por otro lado, el artículo 11.10 del Estatuto de Autonomía le atribuye como competencia ejecutiva "los museos, archivos, bibliotecas y otras colecciones de naturaleza análoga de titularidad estatal cuya gestión no se reserve el Estado".

La Comunidad Autónoma de Extremadura ya cuenta con una regulación concreta de los museos radicados en su territorio en virtud de la Ley 2/1999, de 29 de marzo, de Patrimonio Histórico y Cultural de Extremadura, que dedica el título V (artículos 61 a 72) a los museos. Por otra parte, la Ley 3/2011, de 17 de febrero, de modificación parcial de la Ley 2/1999, modifica los artículos 63, 66 y 67 y su disposición adicional primera.

La Comunidad Autónoma de Extremadura posee, asimismo, la función ejecutiva en la gestión de los museos de titularidad estatal, en el marco de los oportunos convenios, según Resolución de 9 de mayo de 1989, de la Secretaría General Técnica, por la que se da publicidad a los Convenios entre el Ministerio de Cultura y la Comunidad Autónoma de Extremadura, sobre la gestión de bibliotecas, museos y archivos de titularidad estatal (BOE de 13 de junio de 1989). En dicha gestión habrá de estar a lo previsto en la legislación estatal, no solo en la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico español, sino también en el Real Decreto 620/1987, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Museos de Titularidad Estatal y del Sistema Español de Museos.

Por consiguiente, puede concluirse que la Comunidad Autónoma sí ostenta título competencial suficiente para la aprobación de la norma que se proyecta.

IV. Marco competencial

Con carácter previo a la realización de algunas observaciones al texto proyectado, debe recordarse que la materia "museos", que como ya se ha adelantado cuenta con un específico reconocimiento en la Constitución, no ha sido objeto de especial controversia competencial ante el Tribunal Constitucional, aunque sí lo han sido las materias "cultura" y "patrimonio histórico" en las que se ha insertado (el propio legislador estatal, en la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, dedica el capítulo II de su título VII a los "Archivos, Bibliotecas y Museos", artículos 59 a 66, definiéndose a los Museos en el artículo 59.3 como "las instituciones de carácter permanente que adquieren, conservan, investigan, comunican y exhiben para fines de estudio, educación y contemplación conjuntos y colecciones de valor histórico, artístico, científico y técnico o de cualquier otra naturaleza cultural").

El Tribunal Constitucional, en la Sentencia 17/1991, de 31 de enero, afirmó, en relación con la impugnación de la Ley estatal del Patrimonio Histórico de 1985 por parte de diversas comunidades autónomas, lo siguiente:

"Debe, pues, afirmarse la existencia de una competencia concurrente del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de cultura con una acción autonómica específica, pero teniéndola también el Estado "en el área de preservación del patrimonio cultural común, pero también en aquello que precise de tratamientos generales o que haga menester esa acción pública cuando los fines culturales no pudieran lograrse desde otras instancias" (STC 49/1984 ambas citadas). La integración de la materia relativa al patrimonio histórico-artístico en la más amplia que se refiere a la cultura permite hallar fundamento a la potestad del Estado para legislar en aquélla. Y si la cuestionada Ley 13/1985, de 25 de junio, pretende, como hemos dicho, establecer el estatuto peculiar de estos bienes, en ese amplio designio se comprende, en primer lugar, lo relativo a "los tratamientos generales" a los que se refiere la citada STC 49/1984 y entre ellos, específicamente, aquellos principios institucionales que reclaman una definición unitaria, puesto que se trata del Patrimonio Histórico Español en general (Preámbulo y art. 1.1). Hay que agregar que la delimitación de las competencias exclusivas autonómicas permite al Estado regular aquellas materias que no hayan sido estatutariamente asumidas por cada una de ellas. Por último, la atribución de competencia exclusiva al Estado para la "defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación y respecto de museos, archivos y bibliotecas de titularidad estatal sin perjuicio de su gestión por las Comunidades Autónomas" (art. 149.1.28 C.E.), comporta la necesidad de regular el ámbito concreto de esa actividad de protección y, en relación con la misma, aquellos aspectos que le sirven de presupuesto necesario. No cabe sin embargo extender la competencia estatal a ámbitos no queridos por el constituyente, por efecto de aquella incardinación general del patrimonio histórico artístico en el término cultural, pues por esta vía se dejarían vacíos de contenido los títulos del bloque de la constitucionalidad que se limitan a regular una porción definida del amplio espectro de la misma. Existe en la materia que nos ocupa un título de atribución al Estado definido en el art. 149.1.28 C.E. al que se contrapone el que atribuye competencias a las Comunidades fundado en los Estatutos de Autonomía. De ahí que la distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas en cuanto al Patrimonio Cultural, Artístico y Monumental haya de partir de aquel título estatal pero articulándolo con los preceptos estatutarios que definen competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en la materia. El Estado ostenta, pues, la competencia exclusiva en la defensa de dicho patrimonio contra la exportación y la expoliación, y las Comunidades Autónomas recurrentes en lo restante, según sus respectivos Estatutos; sin que ello implique que la eventual afectación de intereses generales o la concurrencia de otros títulos competenciales del Estado en materia determinada no deban también tenerse presentes como límites que habrá que ponderar en cada caso concreto. (Así los títulos que resultan, v. gr. de los números 6 y 8 del art. 149.1)".

Esta jurisprudencia, en lo relativo a la distribución competencial en materia de "cultura", que se considera como competencia propia e institucional tanto del Estado como de las comunidades autónomas, parte de la STC 49/1984 y es reflejada, de un modo actualizado, por la STC 89/2012 en su fundamento jurídico tercero, marcando la conexión con el principio de colaboración con las comunidades autónomas: "... al Estado compete también una competencia que tendrá, ante todo, un área de preferente atención en la preservación del patrimonio cultural común, pero también en aquello que precise de tratamientos generales o que hagan menester esa acción pública cuando los bienes culturales pudieran no lograrse desde otras instancias, es algo que está en la línea de la proclamación que se hace en el indicado precepto constitucional".

Doctrina de la STC 49/1984 que, en lo esencial, se reiteró en la citada STC 17/1991, de 31 de enero, FJ 3 (referida al patrimonio histórico-artístico), así como en las SSTC 71/1997, de 10 de abril, FJ 3 (relativa al sector del libro) y 31/2010, de 30 de junio, FJ 73 (que examinó la conformidad del artículo 127 del EAC 2006 con el orden constitucional de distribución de competencias) en la que se subrayó que el mandato al Estado contenido en el artículo 149.2 de la CE se realizará "de acuerdo" con las comunidades autónomas, "lo que implica antes una invocación genérica y de principio a la colaboración entre Administraciones que son titulares de competencias concurrentes en un ámbito material compartido, que el sometimiento del ejercicio de las competencias del Estado a la condición del consentimiento de las Comunidades Autónomas".

El título competencial prevalente es el 149.2 en el sentido dado por el Tribunal Constitucional, ya que la actividad estatal se vincula a la triple finalidad recogida en su reiterada jurisprudencia: (i) una preservación del patrimonio cultural común; (ii) que precise de tratamientos generales o (iii) cuando los fines culturales no puedan lograrse desde otras instancias. Por su parte, las comunidades autónomas han podido asumir competencias en materia de "patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma" (artículo 148.1.16.ª de la Constitución) y de "fomento de la cultura" (artículo 148.1.17.ª de la Constitución). Y, en efecto, todas ellas han asumido en sus Estatutos de Autonomía competencias exclusivas en materia de patrimonio histórico, artístico, monumental y arqueológico, dejando siempre a salvo la competencia del Estado prevista en el artículo 149.1.28.ª de la Constitución. Asimismo, todas las comunidades autónomas han asumido también competencias exclusivas en materia de cultura.

De todo lo expuesto se desprende que el Tribunal Constitucional ha reconocido una gran amplitud a la competencia legislativa del Estado en materia de protección del patrimonio histórico. En todo caso, debe delimitarse el alcance de la intervención estatal que puede ampararse en este título. Para el Alto Tribunal (STC 109/1996, de 13 de junio), "... la competencia sobre cultura no puede convertirse en un título universal desde el que puedan realizarse indistintamente todas y las mismas funciones que pueden realizarse desde otras competencias específicas que tienen aspectos culturales, con el argumento de que esos aspectos permiten una intervención superpuesta y duplicada. Debe tenerse presente que son muchas las materias competenciales específicamente contempladas en el bloque de la constitucionalidad que tienen un contenido cultural (...). La competencia sobre cultura no es, pues, un título que le permita al Estado realizar indistintamente las mismas actividades normativas y de ejecución que tiene atribuidas las Comunidades Autónomas en las muy variadas competencias que tienen ese contenido cultural. El Estado tiene reconocida una amplia capacidad para determinar cuales son museos y en general los bienes y establecimientos culturales que requieren una actuación unificada, pero respecto de los que han quedado bajo la titularidad exclusiva de las Comunidades Autónomas no puede retener exactamente las mismas facultades".

Las comunidades autónomas cuentan con competencias exclusivas en cultura y en patrimonio cultural (histórico-artístico, monumental, arquitectónico, científico, etc.) y todas ellas han aprobado las leyes de protección del patrimonio cultural, siendo también numerosas las que han aprobado leyes reguladoras de museos y establecimientos o entidades similares. Tal sería el caso de las siguientes:

- Ley 7/1986, de 5 de diciembre de Museos de Aragón - Ley 17/1990, de 2 de noviembre, de Museos de Cataluña - Ley 9/1999, de 9 de abril, de Museos de la Comunidad de Madrid. - Ley 5/2001, de 19 de noviembre, de Museos de Cantabria - Ley 7/2006, de 1 de diciembre de Museos de Euskadi - Ley 8/2007, de 5 de octubre, de Museos y Colecciones Museográficas de Andalucía. - Ley Foral de Navarra 10/2009, de 2 de Julio, de Museos y Colecciones Museográficas Permanentes - Ley 2/2014, de 28 de marzo, de Centros Museísticos de Castilla y León - Ley 2/2014, de 8 de mayo, de Museos de Castilla-La Mancha

Por tanto, la Comunidad Autónoma de Extremadura ejerce, por medio del Anteproyecto, sus competencias en materia de museos, siguiendo la línea de otras Comunidades Autónomas que se han dotado de una norma específica en la materia.

V. Observaciones al texto del Anteproyecto

En términos generales, el Anteproyecto merece la valoración favorable del Consejo de Estado. En su tramitación se han incorporado al texto las objeciones, algunas de ellas de legalidad, que han formulado las diversas unidades intervinientes, permitiendo así al proyecto normativo depurar gran parte de las cuestiones que presentaban perfiles dudosos en sus versiones anteriores.

Lo anterior no impide, en cualquier caso, que se formule algunas observaciones concretas al Anteproyecto.

- Una de las cuestiones que ha sido objeto de mayor debate a lo largo de la tramitación del expediente ha sido la relativa a la inserción de los museos de titularidad estatal en el sistema museístico de Extremadura, extremo que obliga a reparar, en primer lugar, en la delimitación del ámbito de aplicación del Anteproyecto.

Conforme al artículo 1:

"2.-La presente ley será de aplicación a las Instituciones Museísticas ubicadas en el territorio de la Comunidad Autónoma de Extremadura, ya sean de titularidad pública, privada o mixta, excepto las que sean de competencia del Estado. 3.- Los museos de titularidad estatal cuya gestión esté transferida a la Comunidad Autónoma de Extremadura se regirán por lo previsto en la normativa estatal y en los convenios correspondientes. 4.-Quedan excluidos del ámbito de aplicación de esta ley las bibliotecas, archivos, filmotecas, hemerotecas y centros de documentación salvo que formen parte de las Instituciones Museísticas. También las salas de exposición temporal de bienes culturales y los centros destinados a la conservación y exhibición de especímenes vivos de la fauna y flora".

La lectura de este precepto (basado en la redacción del artículo 1 de la Ley 2/2014, de 8 de mayo, de Museos de Castilla-La Mancha) evidencia que los museos de titularidad estatal no se incluyen en el ámbito de aplicación de la ley proyectada, rigiéndose dichos museos, cuando su gestión se haya transferido a la Comunidad Autónoma de Extremadura, por las normas estatales que les sean de aplicación y por las contenidas en los correspondientes convenios de gestión.

Lo cierto, sin embargo, es que esos museos sí se incluyen en la ley proyectada, en el sentido de que son objeto de menciones específicas y se recogen en diversos preceptos. Aunque muchas de dichas menciones concretas que se hacen a los museos de titularidad estatal en el Anteproyecto contienen remisiones al Real Decreto 620/1987, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Museos de Titularidad Estatal y del Sistema Español de Museos, en otras ocasiones las menciones no son expresas, pero sí puede deducirse del Anteproyecto que sus previsiones alcanzan a los referidos museos estatales.

Ejemplo de menciones a los museos estatales del primer tipo son las contenidas en los artículos 33.1.c) (Ingresos de fondos museísticos), 35.1 (Admisión de depósitos), 38.2 (Salida de fondos museísticos), o 40.1 (Instrumentos documentales de los fondos museísticos), entre otros.

Junto a este tipo de preceptos se encuentran, como ya se ha indicado, aquellos otros del Anteproyecto que no hacen mención expresa a los museos estatales, pero que les son de aplicación como consecuencia básicamente de la inclusión de aquellos en el denominado "Sistema de Instituciones Museísticas de Extremadura".

Este Sistema se regula en el título III del Anteproyecto (artículos 19 a 22), definiéndose en el artículo 19 como "el conjunto de Instituciones Museísticas, órganos y unidades administrativas gestionadas por la Comunidad Autónoma, organizadas con la finalidad de favorecer la coordinación y la unidad de criterios en su funcionamiento, facilitando el aprovechamiento de los recursos para la protección, difusión e investigación del patrimonio museístico de la Comunidad Autónoma de Extremadura".

A continuación, el artículo 20 relaciona la composición del mencionado sistema, incluyendo en su letra b) a "los museos de titularidad estatal cuya gestión esté transferida a la Comunidad Autónoma en los términos fijados en el Convenio suscrito el 6 de abril de 1989 entre el Ministerio de Cultura y la Comunidad Autónoma de Extremadura sobre gestión de museos y archivos de titularidad estatal".

Ahora bien, la regulación del Sistema museístico extremeño no se agota en esos preceptos, pues por ejemplo todo su título IV ("Gestión de las Instituciones Museísticas") establece reglas concretas para todas las Instituciones que se integran en el Sistema, como son las relativas a disponer de un plan museológico, la estructura de tales instituciones, su personal y sus servicios, señaladamente, una biblioteca o, en su caso, un centro de documentación, así como otras sobre régimen de visita pública, acceso por personas investigadoras y participación ciudadana y voluntariado.

El Consejo de Estado considera que la aplicación de este conjunto de previsiones de la norma en proyecto es coherente con la gestión de los museos de titularidad estatal por parte de la Comunidad Autónoma de Extremadura, amparada por el artículo 149.1.28.ª de la Constitución y canalizada a través del Convenio de 6 de abril de 1989, sobre gestión de museos y archivos de titularidad estatal.

Este Convenio contiene reglas específicas sobre fondos, personal, edificios e instalaciones, actividades culturales y organización y comunicación entre museos y archivos, alguna de las cuales no aparece expresamente reflejada en el Anteproyecto (como es el caso, por ejemplo, de la comunicación por la Administración autonómica a la del Estado del nombramiento de quienes dirijan los museos estatales cuya gestión se haya encomendado a aquella).

El Consejo de Estado considera, en cualquier caso, que no es preciso que la norma en proyecto introduzca con mayor detalle del que ya contiene, otras previsiones que contiene el meritado Convenio, pero sí estima necesario que se modifique el artículo 1 porque es obvio que en la medida en que el artículo 149.1.28.ª de la Constitución permite que el Estado transfiera la gestión de sus museos a las comunidades autónomas en las que están radicados, dicha transferencia de la gestión opera como título habilitante para la aplicación a tales museos, con los límites que resultan de la legislación estatal y, principalmente, de los convenios que articulen esas cesiones de la gestión a las comunidades autónomas, de las normas museísticas que estas aprueben.

Por todo ello, se sugiere revisar la redacción del artículo 1 del Anteproyecto de manera que, tras definir su objeto, se determine que resultará de aplicación a las Instituciones Museísticas ubicadas en el territorio de la Comunidad Autónoma de Extremadura, ya sean de titularidad pública, privada o mixta, y que, por lo que se refiere a los museos de titularidad estatal cuya gestión esté transferida a la Comunidad Autónoma de Extremadura, se estará a lo previsto en la normativa estatal y en los convenios correspondientes, así como a las disposiciones de la norma autonómica proyectada que correspondan como consecuencia de la integración de tales museos en el Sistema de Instituciones Museísticas de Extremadura o, incluso, en la Red de Instituciones Museísticas de Extremadura, cuestión que no queda enteramente perfilada en el Anteproyecto.

- El artículo 11 trata de la "creación, reconocimiento y disolución de Museos, Colecciones Museográficas y Centros de Interpretación que no sean titularidad de la Comunidad Autónoma".

El precepto, como su título y contenido indican, diferencia la creación del reconocimiento, figura de perfiles difusos, que se conecta en el Anteproyecto con el acceso por la Institución Museística interesada a la Red de Extremadura (artículos 12 y siguientes), mediante su inscripción en el Registro de la Red (artículos 16 y siguientes).

Pero no se precisa en qué consiste dicho reconocimiento, debiendo dotarse de un contenido, siquiera sea mínimo, de su alcance o de los requisitos que han de reunirse para obtenerlo, sin que sea admisible la remisión en blanco al desarrollo reglamentario (proyectado artículo 11.3).

Siguiendo con el análisis del Anteproyecto, resulta por tanto que la creación se somete a declaración responsable que habilita para el ejercicio de la actividad museística sine die, pues no es preciso obtener el reconocimiento para continuar en el ejercicio de tal actividad, sino tan solo para acceder a la Red, por medio de la inscripción en su Registro.

El régimen es, así, coherente con el de la declaración responsable que contiene el artículo 69 de la Ley 39/2015, aunque se echa en falta alguna mención, en este concreto artículo 11 del Anteproyecto, al posible ejercicio por la Administración autonómica de facultades no solo de comprobación, sino también de control e inspección. El reconocimiento, por consiguiente, no opera como una especie de autorización, sino como un mecanismo de acceso a un régimen de beneficios (artículo 15 del Anteproyecto), razón adicional para que la norma proyectada contenga una determinación, aunque sea mínima, de los poderes de la Administración competente para otorgar o denegar tal reconocimiento.

Debe hacerse notar, además, que lo que la Ley proyectada prevé es el sentido del silencio del procedimiento de reconocimiento, que se establece como negativo, invocándose razones imperiosas de interés general justificativas de su sentido negativo en la exposición de motivos de la siguiente manera:

"Teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 13.3 de la Directiva Europea 2016/123 y 6 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, de libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, dado que concurren razones imperiosas de interés general cual es la conservación y protección del patrimonio histórico artístico se establece el sentido negativo del silencio administrativo en los procedimientos previstos en el artículo 11 y 36 de esta Ley".

A juicio del Consejo de Estado, es clara la justificación del silencio negativo del proyectado artículo 36 (pues se impone en los casos de solicitud de depósitos de bienes integrantes de la Colección Museística de Extremadura), pero no tanto en el caso de que se inste el reconocimiento por una Institución Museística ya creada (artículo 11.1) y que, al menos en teoría, se supone que habrá cumplido con los requisitos del proyectado artículo 9, por lo que dispondrá, en el caso de museos, de colecciones y fondos susceptibles de integrarse en la Colección Museística de Extremadura (artículo 31).

Podría valorarse en este caso que el mejor medio para proteger los bienes de los que disponen los titulares de dichas instituciones museísticas del artículo 11.1 del Anteproyecto sería establecer un caso de silencio positivo para su inscripción en la Red, ya que se impondrían, a quien presente la declaración responsable de creación de Institución Museística, todas las obligaciones del artículo 14, con el consiguiente reforzamiento de la protección de los bienes y fondos que posee. Si lo que se pretende con la proyectada regla del artículo 11 es "proteger" los beneficios del artículo 15, puede mejorarse la redacción de este precepto con la incorporación de alguna regla relativa al sometimiento de la concesión de alguno de los beneficios previstos a la previa decisión del órgano administrativo competente.

- Como ya se ha examinado, el artículo 12 del Anteproyecto regula la "Red de Instituciones Museísticas de Extremadura", en tanto que el artículo 19 y siguientes regulan el "Sistema de Instituciones Museísticas de Extremadura".

La lectura de la norma proyectada permite deducir que el Sistema se integra en la Red, de forma que esta abarca un ámbito mayor que aquel. El Anteproyecto, sin embargo, no precisa si, por ejemplo, los museos estatales gestionados por la Comunidad Autónoma también se integran en la Red, cuestión que parece lógica pero que debería aclararse.

El Consejo de Estado sugiere una revisión general del Anteproyecto, en lo que se refiere a la regulación del Sistema y de la Red, a fin de deslindar certeramente los ámbitos de cada uno de ellos y, en consecuencia, las normas en cada caso aplicables.

Siguiendo con la regulación de esta Red, debe revisarse la remisión que el artículo 15.1.b) hace al artículo 36.4 del Anteproyecto, pues este apartado no existe. En este mismo artículo 15, no queda claro si el apartado 2 debería ser, en realidad, una letra más -la f)- del apartado 1, en la medida en que la utilización de una identidad gráfica concreta podría concebirse como un beneficio.

- Por lo que se refiere al Registro de la Red, se sugiere dotar de un mínimo contenido al régimen de organización y funcionamiento del artículo 17, quizá dividiendo el artículo 16 en ese sentido, a fin de evitar una remisión general al desarrollo reglamentario.

En cuanto al régimen de baja en el Registro, se aprecia una cierta redundancia entre los apartados 1 y 2 del artículo 18, por lo que se recomienda revisar su redacción.

- Por lo que hace al Sistema (artículos 19 y siguientes), debe incorporarse el sujeto ("El Sistema") a la definición que contiene el artículo 19.

- En el artículo 31, apartado 1, letra a), debería concretarse si las Instituciones Museísticas a las que se refiere son las que integran el Sistema o las que integran la Red, cuestión de relevancia por la diferente composición que tendrá entonces la Colección Museística de Extremadura.

- En el artículo 38.2, la remisión al Convenio Estado- Comunidad Autónoma de 6 de abril de 1989, podría completarse con la mención a la necesaria autorización del departamento ministerial competente para la salida de fondos de titularidad estatal de los museos estatales, cuya gestión corresponda a Extremadura en virtud del Convenio, autorización que será comunicada a la consejería correspondiente.

- Llama la atención el elevado número de años que contiene el artículo 50 del Anteproyecto en materia de prescripción de infracciones y sanciones, sobre el que no hay explicación alguna en el expediente, a pesar de superar notablemente el contenido en la Ley estatal de 1985 o en otras leyes autonómicas, como la Ley 2/2014 de Castilla-La Mancha o la Ley 8/2007, de 5 de octubre, de Museos y Colecciones Museográficas de Andalucía.

La lectura del catálogo de infracciones revela la diferente entidad del bien jurídico protegido seleccionado en algún caso -no parecen equiparables el uso indebido en la denominación de una categoría distinta a la que obre en el Registro de la Red y la realización de intervenciones de restauración sin proyecto o sin autorización, ambas tipificadas como infracciones graves-, por lo que se aconseja ponderar el encaje de las conductas tipificadas en la categoría -leves, graves o muy graves- que en cada caso parezca más adecuada.

Además de lo anterior, debe incluirse en el artículo 45.1 la frase "siempre que estén tipificados en los siguientes apartados de este precepto", para cerrar ese primer apartado y garantizar el respeto al principio de tipicidad.

La redacción del artículo 46 debe ajustarse a la redacción del artículo 28.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, o efectuar una remisión al mismo.

Siguiendo con el análisis del régimen sancionador, entiende el Consejo de Estado que el artículo 47 ha de integrarse en el artículo 49 dado que las circunstancias que aquel regula se insertan con naturalidad en el régimen de la graduación de sanciones.

- En cuanto a la parte final del Anteproyecto, se estima que han de revisarse varias disposiciones.

En la disposición adicional primera no es correcto prever que "se pondrá en funcionamiento" el reglamento que regule la organización y funcionamiento del Registro de la Red, sino que se aprobará en el plazo de dos años o, incluso, que entrará en vigor, a lo sumo, en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de la norma legal que desarrolla.

Del mismo modo, no es correcto indicar que un Registro mantendrá su vigencia, como hace la disposición transitoria primera, sino que seguirá en funcionamiento en tanto no se constituya de manera efectiva el Registro de la Red regulado en la norma en proyecto.

En la disposición transitoria segunda no se perfila de manera adecuada el modo en que las Instituciones Museísticas a que se refiere deben "solicitar su inscripción definitiva" en el Registro de la Red. Si no se desea concretar en el Anteproyecto, podría deferirse al desarrollo reglamentario.

Finalmente, debe corregirse la disposición final tercera, pues el desarrollo reglamentario de la norma en proyecto corresponde al Consejo de Gobierno, por así preverlo el artículo 32 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, en términos muy similares a los del artículo 97 de la Constitución. Aun cuando los consejeros, como los ministros en la Administración estatal, pueden aprobar normas o resoluciones que completen el desarrollo reglamentario de las leyes en materia de su competencia, la norma proyectada, como por otra parte recoge el apartado IX de su exposición de motivos, debe incluir la expresa mención a que el desarrollo reglamentario de la Ley, o la aprobación de los reglamentos de desarrollo de la Ley, o fórmula similar, corresponde al Consejo de Gobierno, al que, además, corresponde actualizar determinadas cuantías (disposición final segunda), y todo sin perjuicio de que se habilite al consejero del ramo, en los términos indicados.

Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación realizada a la disposición final tercera del anteproyecto, y consideradas las restantes, puede V. E. someter al Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, para su posterior elevación al Parlamento de Extremadura, como proyecto de ley, el anteproyecto de Ley de Instituciones Museísticas de Extremadura".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 24 de julio de 2019

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA JUNTA DE EXTREMADURA.