BOE.es - CE-D-2019-344

Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 344/2019 (POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA)

Referencia:: 344/2019
Procedencia:: POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA
Asunto:: Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
Fecha de aprobación:: 27/06/2019

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 27 de junio de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de 5 de abril de 2019, con registro de entrada el día 8 siguiente, y complementada por otra Orden de V. E. de 30 de abril siguiente (registrada de entrada el mismo día 30), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto

El proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, cuya versión definitiva fue remitida al Consejo de Estado por la Orden complementaria citada, consta de un preámbulo, un artículo, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

El preámbulo comienza destacando la estrecha relación existente entre la democracia y la transparencia de la actividad pública que, al igual que el acceso a la información pública, ha de entenderse no solo como un derecho de la ciudadanía, sino también como una garantía para la buena marcha de las instituciones y para la prevención y la lucha contra la corrupción.

Partiendo de ello, explica que la norma en proyecto tiene por objeto desarrollar la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, a fin de facilitar el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y favorecer el ejercicio por la ciudadanía del derecho de acceso con las máximas garantías.

En particular, el proyecto pretende aclarar el alcance de las obligaciones previstas en la Ley, garantizando la máxima transparencia posible, así como concretar trámites y precisar conceptos jurídicos indeterminados, todo ello atendiendo a la experiencia adquirida en la aplicación de la norma legal y a los criterios que la jurisprudencia, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) y la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) han adoptado.

A continuación, la parte expositiva enuncia las razones por las que la regulación proyectada se ajusta a los principios de buena regulación -necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia- previstos en el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Finalmente, y tras resumir la estructura y contenido del reglamento que pretende aprobarse, con expresa indicación de los preceptos que tienen carácter básico, el preámbulo hace constar que la norma se aprueba de acuerdo con la habilitación legal contenida en la disposición final séptima de la Ley 19/2013, que fue incluida en el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para el año 2018, y que ha sido sometida a información pública y remitida a informe de las comunidades autónomas, las Ciudades de Ceuta y Melilla y la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), habiendo sido informada por el CTBG y la AEPD.

Por lo que se refiere a la parte dispositiva, el artículo único tiene por objeto la aprobación del Reglamento de desarrollo de la Ley 19/2013.

La disposición derogatoria extiende sus efectos a cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en el Real Decreto.

La disposición final primera invoca los títulos competenciales a cuyo amparo se dictan los artículos 12, 13 y 14 del reglamento, como son, en particular, los recogidos en los párrafos 1.º, 13.º y 18.º del artículo 149.1 de la Constitución.

Por último, la disposición final segunda declara que la norma entrará en vigor el 1 de julio de 2019, si bien las previsiones del artículo 40 del Reglamento, relativas a la elaboración de los mapas de contenidos, entrarán en vigor a los 18 meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

El Reglamento que la norma en proyecto pretende aprobar consta, por su parte, de 40 artículos organizados en cuatro capítulos y cinco disposiciones adicionales.

El capítulo I, que comprende los artículos 1 a 4, define el objeto de la norma y su ámbito subjetivo de aplicación.

En particular, el artículo 1 declara que el Reglamento tiene por objeto desarrollar las previsiones de la Ley 19/2013 relativas a la publicidad activa y al derecho de acceso a la información pública.

El artículo 2 delimita el ámbito subjetivo de aplicación, señalando que las disposiciones del Reglamento que no tienen carácter básico se aplicarán a los organismos y entidades que, en el ámbito estatal, tienen la consideración de Administración pública, a las sociedades mercantiles y fundaciones del sector público estatal, a las asociaciones constituidas por la Administración General del Estado y las Administraciones, organismos y entidades mencionados anteriormente previstos en el artículo 2.1 de la Ley 19/2013, así como a las corporaciones de derecho público de ámbito estatal, en relación con sus actividades sujetas a Derecho administrativo. Añade que los preceptos que tienen carácter básico se aplicarán a la totalidad de las Administraciones públicas y entidades relacionadas en el artículo 2 de la Ley 19/2013.

El artículo 3 prevé la aplicación de las disposiciones del capítulo II sobre publicidad activa a los partidos políticos, las organizaciones sindicales y las organizaciones empresariales y entidades privadas mencionadas en el artículo 3.b) de la Ley.

El artículo 4 regula la obligación de suministro de información por personas físicas o jurídicas que presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas.

El capítulo II tiene por objeto desarrollar las obligaciones de "publicidad activa", que quedan recogidas en los artículos 5 a 16, divididos en cinco secciones.

La sección 1.ª contiene las "disposiciones generales". En ella se integran los artículos 5 y 6, que enuncian los principios generales que debe cumplir la información sujeta a las obligaciones de transparencia y los límites a los que ha de someterse el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, respectivamente.

La sección 2.ª, que comprende los artículos 7 a 10, desarrolla las obligaciones del sector público estatal, concretando la información que deben publicar, el medio de publicación, las fuentes de información del Portal de la Transparencia de la Administración General del Estado y la actualización y periodicidad de la publicación de la información.

La sección 3.ª se centra en las corporaciones de derecho público de competencia estatal, definiendo en el artículo 11 sus obligaciones de publicidad activa, mientras que la sección 4ª se refiere a los partidos políticos, organizaciones sindicales, organizaciones empresariales y entidades privadas. Esta sección la integran los artículos 12 a 15, el primero de los cuales, de carácter básico, aclara quiénes son los sujetos obligados; el artículo 13, también básico, establece los umbrales a partir de los cuales surgen las obligaciones de publicidad activa, que se encuentran detalladas en otro precepto de carácter básico: el artículo 14; el artículo 15, en fin, define los medios de publicación.

La sección 5.ª y última tiene por objeto el control del cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, al que se refiere el artículo 16, que recuerda que el ejercicio de las facultades de control corresponde al CTBG.

El capítulo III disciplina el ejercicio del "derecho de acceso a la información pública". En él se encuadran los artículos 17 a 36, distribuidos en cinco secciones, la primera de las cuales regula la "iniciación del procedimiento". Esta cuestión se desarrolla en los artículos 17 a 19, referidos, respectivamente, al objeto de la solicitud de acceso a la información pública, a la presentación y traslado de la solicitud, y a la subsanación de las deficiencias de la solicitud y las aclaraciones.

La sección 2.ª contiene el régimen aplicable a las "causas de inadmisión", a las que, de forma genérica, se refiere el primero de los artículos que se incardinan en ella, el artículo 20. La integran también los artículos 21 a 26, que detallan cuáles son las referidas causas de inadmisión y cuándo resulta procedente apreciar su concurrencia. Los supuestos desarrollados en estos preceptos son, en particular, los de información en curso de elaboración o de publicación general, información de carácter auxiliar o de apoyo, solicitudes que requieran una acción previa de reelaboración, solicitudes en las que se desconozca el órgano competente, solicitudes manifiestamente repetitivas, y solicitudes abusivas no justificadas con la finalidad de la Ley.

La "tramitación y resolución" del procedimiento se encuentran reguladas en los artículos 27 a 31, que integran la sección 3.ª y desarrollan las siguientes cuestiones, respectivamente: derechos e intereses de terceras personas, aplicación de los límites al derecho de acceso a la información, protección de datos de carácter personal, resolución, y formalización del acceso a la información.

La sección 4.ª comprende los artículos 32 y 33 y en ellos se contiene el régimen relativo a la publicidad de las resoluciones.

La sección 5.ª recoge el "régimen de impugnaciones" ante el CTBG, que queda establecido en los artículos 34 a 36. En ellos se regulan el plazo de impugnación, la tramitación de la reclamación y la publicidad de las resoluciones que dicte el CTBG.

El capítulo IV y último se dedica a las "unidades de Información de Transparencia" (UTI) y comprende los artículos 37 a 40. El primero de ellos se refiere a las unidades departamentales, permitiendo el artículo 38, de forma excepcional, la creación de unidades singulares. El artículo 39 regula las funciones de la unidad de información de transparencia central y el artículo 40, en fin, define y desarrolla los "mapas de contenidos" previstos en la Ley 19/2013.

Por lo que se refiere a la parte final, la integran, según se ha avanzado, cinco disposiciones adicionales.

La primera prevé la inclusión en el Portal de la Transparencia de la Administración General del Estado de información de otros sujetos obligados del sector público. La segunda concreta el contenido del "informe sobre el grado de cumplimiento de planes y programas". La tercera establece el plazo para la publicación de las resoluciones previstas en el artículo 33.1 del Reglamento. La cuarta regula el "acceso a expedientes normativos". Y la quinta y última prevé la aprobación de instrucciones para facilitar la implantación de la "huella legislativa" en el proceso de elaboración de normas por el Gobierno.

SEGUNDO.- Contenido del expediente

1.- Al proyecto de Real Decreto remitido en consulta se acompaña el expediente instruido con ocasión de su elaboración, en el que, además de las sucesivas versiones del proyecto -incluida la versión definitiva, de abril de 2019-, consta la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo, acompañada de un cuadro, en el que se resume su contenido, y de diez anexos.

En el primero de sus cinco apartados, la memoria analiza la oportunidad de la propuesta, señalando que el desarrollo reglamentario de la Ley de transparencia ha sido una cuestión altamente demandada por la sociedad civil, lo que motivó la inclusión de un compromiso (compromiso 3.5) en el Tercer Plan de Gobierno Abierto 2017-2019 que España presentó ante la Open Government Partnership en el mes de junio de 2017.

Añade que el Reglamento permitirá detallar el marco de actuación general para facilitar el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y favorecer el ejercicio del derecho de acceso por las personas interesadas con las máximas garantías y con el detalle necesario para dar respuesta a las necesidades que se han puesto de manifiesto a lo largo del tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la citada Ley, y enuncia a continuación los objetivos que pretenden alcanzarse con la aprobación de la norma.

Seguidamente, la memoria expone las razones por las que se considera que el proyecto normativo se adecua a los principios de buena regulación enunciados en el artículo 129 de la Ley 39/2015 y explica las alternativas que se plantearon a su aprobación -proseguir con la tramitación iniciada en 2014, esperar a la modificación de la Ley 19/2013 o prescindir de la aprobación de un reglamento y continuar aplicándola sin desarrollo-, aportando los argumentos que justifican la solución finalmente adoptada, que ha consistido en elaborar un nuevo borrador, incorporando como antecedentes las actuaciones ya realizadas.

Finaliza este primer apartado haciendo constar que el proyecto fue incluido en el Plan Anual Normativo correspondiente a 2018 que el Consejo de Ministros aprobó de acuerdo con lo previsto en el artículo 25 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

En su segundo apartado, tras resumir el contenido de la norma proyectada, la memoria lleva a cabo el análisis jurídico del proyecto.

Entre otras cuestiones, destaca que el reglamento proyectado encuentra su fundamento en la disposición final séptima de la Ley 19/2013 y que ambos engarzan con el artículo 105 de la Constitución, que exige que la ley regule el acceso a los archivos y registros administrativos.

Recuerda que las comunidades autónomas han adoptado sus propias normas en la materia y que también la Unión Europea cuenta con una normativa específica sobre transparencia y acceso a la información pública, cuyos objetivos coinciden con los propugnados por otras instituciones a nivel internacional, como la OCDE, la ONU o la Alianza para un Gobierno Abierto (Open Government Partnership), constituida en el año 2011 con la finalidad de mejorar la calidad del gobierno y de los servicios a través de la transparencia, la rendición de cuentas y la mejora de la capacidad de respuesta.

Por lo que se refiere a la vigencia de la norma y al régimen de entrada en vigor, se indica que el proyecto se aprueba con vigencia indefinida y que prevé su entrada en vigor el 1 de julio de 2019, a excepción de las previsiones relativas a la elaboración de mapas de contenidos, que entrarán en vigor a los 18 meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, dada su complejidad, y teniendo en cuenta que afectan solo a las unidades de información de transparencia. Este régimen se ajusta a lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 50/1997.

La memoria examina a continuación el rango normativo del proyecto y aclara que su contenido se adapta a la Ley 39/2015.

Por último, este segundo apartado describe de forma detallada la tramitación dada al proyecto, dando cuenta de cada uno de los trámites seguidos y de muchas de las observaciones realizadas por los distintos sujetos que han intervenido en el procedimiento de elaboración de la norma.

En su tercer apartado, la memoria examina la adecuación del proyecto al orden constitucional de distribución de competencias.

Explica que los artículos 12, 13 y 14 del Reglamento se dictan al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución española, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, así como al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.1.ª sobre regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales, y en el artículo 149.1.13.ª, relativo a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

El resto de los artículos y disposiciones del Reglamento se aplican exclusivamente a la Administración General de Estado y al sector público estatal.

El apartado cuarto recoge el "análisis de impactos", comenzando por el impacto económico.

A este respecto, recuerda que la Ley 19/2013 indica en su exposición de motivos que los países con mayores niveles de transparencia cuentan con instituciones más fuertes, lo que favorece el crecimiento económico y el desarrollo social.

Un marco regulatorio adecuado y que promueve la transparencia se traduce en una mayor predictibilidad y certidumbre sobre la actuación de las instituciones públicas y en una mayor claridad y simplicidad que reduce costes y riesgos y mejora el clima de negocio, propiciando un entorno seguro para los inversores y operadores económicos y para el crecimiento económico.

Desde el punto de vista presupuestario, la memoria aclara que la aplicación del Reglamento en el ámbito de la Administración General del Estado se llevará a cabo con los medios de personal disponibles en los distintos departamentos y organismos y con los recursos y estructuras organizativas existentes. La designación de las unidades de información de transparencia recaerá en órganos ya existentes.

Por lo que se refiere a las cargas administrativas, se considera que las mayores facilidades y previsiones de simplificación que el Reglamento incorpora reducirán el tiempo y esfuerzo de la ciudadanía en el acceso a la información pública.

Además, el artículo 15 del Reglamento incorpora una previsión que facilita el cumplimiento de las obligaciones por parte de las pequeñas y medianas empresas (Pymes) y que supondrá una reducción de cargas administrativas, teniendo en cuenta que pueden ser sujetos obligados conforme al artículo 3.b) de la Ley 19/2013.

La memoria cuantifica el ahorro en cargas administrativas que se deriva de la medida prevista en dicho precepto teniendo en cuenta el Método Simplificado de Medición de Cargas Administrativas y de su Reducción, contenido en el anexo V de la Guía Metodológica para la Elaboración de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009.

Tomando como referencia los datos de población facilitados por CEOE-CEPYME, sobre la base de la consulta a boletines oficiales e información obtenida de reuniones con representantes de organizaciones empresariales, y los datos del Directorio Central de Empresas (DIRCE), referidos a 1 de enero de 2014, respecto del porcentaje de PYMES sobre el total de empresas, se calcula un ahorro aproximado de 399.500 euros al año.

En cuanto al impacto por razón de género, la memoria señala que la regulación proyectada no genera desigualdades en relación con la igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, si bien advierte que existe una situación de desigualdad en materia de ejercicio del derecho de acceso a la información y transparencia, ya que, de acuerdo con las estadísticas del boletín mensual del Portal de la Transparencia a 31 de marzo de 2019, un 70% de las solicitudes en materia de acceso a la información pública se presentan por hombres y un 25% por mujeres (el 5% restante corresponde a solicitudes de personas jurídicas).

Por otro lado, atendiendo al "Informe sobre la calidad de los servicios públicos y las actitudes hacia las medidas modernizadoras de la Administración Pública" y al informe "Estabilidad y mejoría en los servicios públicos", ambos realizados por la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y Calidad de los Servicios (AEVAL), se observa un mayor nivel de conocimiento de la Ley de transparencia o del Portal de la Transparencia por parte de los hombres que de las mujeres, y un menor nivel de acceso de la mujer a la información pública.

Entiende la memoria que todo ello evidencia unas diferencias y una brecha lo suficientemente significativas como para explorar sus causas (por ejemplo, una mayor brecha digital) y adoptar medidas que, al margen del desarrollo reglamentario de la Ley, puedan contribuir a modificarlas, tales como medidas de formación y sensibilización dirigidas a mujeres en el marco de las actuaciones de Gobierno Abierto y simplificación del actual sistema de identificación en el procedimiento de ejercicio del derecho de acceso.

Este apartado finaliza señalando que el proyecto carece de impactos significativos en la infancia, en la adolescencia y en la familia.

El quinto y último apartado se refiere a la evaluación ex post y señala que se ha solicitado que esta norma se incluya entre las susceptibles de ser objeto de una evaluación y que, a la vista de las funciones atribuidas al Instituto para la Evaluación de Políticas Públicas, este organismo resulta idóneo para efectuar tal evaluación, teniendo en cuenta para ello los objetivos y fines de la norma descritos en el primer apartado de la memoria y los criterios previstos en el artículo 28.2 de la Ley 50/1997, y en el artículo 3.2 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa.

Tal y como se ha indicado, la memoria se acompaña de diez anexos. En ellos se incluyen cuadros en los que se recogen y valoran las observaciones realizadas por los distintos sujetos, entidades, órganos y organismos que han intervenido en la tramitación. Asimismo, se incluye una nota que resume la reunión celebrada el 30 de mayo de 2018 con integrantes del Foro de Gobierno Abierto.

2.- Constan en el expediente, además, la realización de las siguientes consultas y trámites y la emisión de los siguientes informes:

- Consultas preliminares practicadas internamente entre distintos órganos del citado departamento en el mes de noviembre de 2017. En particular, emitieron informe la Secretaría de Estado de Hacienda, la Subsecretaría y la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos.

- Consulta a la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales, que evacuó informe el 29 de enero de 2018. - Informes de conformidad de la Secretaría de Estado de Hacienda, la Subsecretaría y la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos del Ministerio de Hacienda, de 24 y 26 de enero y de 12 de febrero de 2018, respectivamente. - Trámite de audiencia e información pública sustanciado entre el 3 y el 31 de mayo de 2018. Se recibieron 34 escritos de alegaciones dentro de plazo, y uno transcurrido dicho plazo, que también ha sido objeto de consideración.

- Reunión celebrada el 30 de mayo de 2018 con los miembros del Foro de Gobierno Abierto, creado por Orden HFP/134/2018, de 15 de febrero, a la que asistieron representantes de diversos ministerios, de la Dirección General de Gobernanza Pública y de varias comunidades autónomas. Por parte de las organizaciones de la sociedad civil, acudieron representantes de la Plataforma del Tercer Sector, de la Universidad Autónoma de Madrid, de Access Info Europe y de Openkratio.

- Consulta a la Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales del entonces Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales sobre el posible carácter básico del proyecto. Emitió informe el 4 de mayo de 2018, habiendo sido atendidas sus observaciones.

- Consulta a los departamentos ministeriales. Emitieron informe los entonces Ministerios de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medioambiente; Asuntos Exteriores y de Cooperación; Educación, Cultura y Deporte; Interior; y Empleo y Seguridad Social; así como los actuales Ministerios de Sanidad, Consumo y Bienestar Social; Defensa; Industria, Comercio y Turismo; Fomento; Ciencia, Innovación y Universidades; Ministerio para la Transición Ecológica; y Ministerio de Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad. La mayoría de las observaciones formuladas han sido tenidas en cuenta en la versión definitiva del proyecto, habiéndose documentado en el expediente los motivos por los que las restantes no han sido acogidas.

- Consulta a la AEPD, al CTBG y a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, cuyos informes, de 8 de mayo, 4 de octubre y 29 de octubre de 2018, respectivamente, han sido incorporados al expediente. Se incluye, además, un cuadro en el que se resumen sus aportaciones y la valoración que de ellas se ha hecho. Prácticamente todas las sugerencias formuladas se han incorporado al proyecto examinado.

- Informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 11 de febrero de 2019. El texto del proyecto se adaptó a las observaciones realizadas en él.

- Nuevo trámite de audiencia e información pública, realizado entre el 1 y el 21 de marzo de 2019. Se recibieron 27 escritos de alegaciones.

- Nuevo informe del Ministerio de Cultura y Deporte, de 21 de marzo de 2019, y nuevo informe del Ministerio de Defensa, cuya fecha no consta.

- Consulta a las comunidades autónomas, a las Ciudades de Ceuta y Melilla y a la Federación Española de Municipios y Provincias. Han emitido informe País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Cantabria, La Rioja, Castilla-La Mancha, Navarra, Extremadura, Illes Balears, Madrid, Castilla y León, Canarias, Ceuta y la FEMP. Con carácter general, todos ellos han valorado positivamente el proyecto y no han formulado objeción a los preceptos de carácter básico.

- Nuevo informe de la Agencia Española de Protección de Datos, de 21 de marzo de 2019 (posterior, por tanto, a la entrada en vigor del Reglamento General de Protección de Datos -Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento y del Consejo, de 27 de abril de 2016- y a la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y Garantía de los Derechos Digitales). Muestra su conformidad con la versión que se le somete a consulta, si bien realiza algunas observaciones, todas ellas acogidas en el texto final.

- Nuevo informe del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, de 26 de marzo de 2019. Formula algunas observaciones a preceptos concretos, la mayoría de las cuales han sido atendidas en la versión definitiva.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda, de 4 de abril de 2019.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 4 de abril de 2019 (artículo 26 de la Ley 50/1997).

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

Estando el expediente en este Consejo, solicitó audiencia el Director General de la Asociación Nacional Empresarial de la Industria Farmacéutica (FARMAINDUSTRIA) que, previo otorgamiento del oportuno trámite, formuló alegaciones mediante escrito registrado de entrada el 29 de abril de 2019.

Con fecha 30 de abril de 2019 tuvo entrada en el Registro del Consejo de Estado documentación complementaria remitida por Orden de V. E. de ese mismo día. Dicha documentación incluía el informe emitido por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda el 4 de abril de 2019 y la versión definitiva del proyecto, redactada con arreglo a las observaciones formuladas en dicho informe y extractada en el antecedente primero de este dictamen, acompañada de la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo y de un nuevo índice.

I.- Objeto y competencia

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto en el artículo 22.3 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

II.- Tramitación del expediente

En la tramitación del expediente se ha respetado el procedimiento para la elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general establecido en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Efectivamente, constan en el expediente, y así se recoge en los antecedentes, la versión definitiva del proyecto sometido a consulta y la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo, que cumple debidamente con las exigencias de estructura y contenido que impone el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Se advierte, no obstante, un error en la página 18, al describir el contenido del artículo 13 del proyecto de Reglamento (ya que se indica que en él se aclara quién ostenta la condición de beneficiario de ayudas o subvenciones públicas, cuestión que se regula en el artículo 12), así como un error en la página 29 que, al referirse a la entrada en vigor de las previsiones relativas a la elaboración de los mapas de contenidos, cita el artículo 39 del Reglamento, en lugar del artículo 40, en el que se regula tal cuestión, y otro en la página 56, que, en relación con el régimen aplicable a las PYME, cita el artículo 14 en lugar del 15.

Finalmente, se considera que si, en el momento de aprobarse la norma, se mantiene la actual situación de Gobierno en funciones, la memoria deberá explicar que la aprobación corresponde al despacho ordinario de los asuntos públicos y, subsidiariamente, exponer las razones de urgencia o interés general que justifiquen dicha aprobación (artículo 21 de la ley 50/1997).

Obran también en el expediente los informes de los distintos departamentos ministeriales que han intervenido en la elaboración del proyecto y, en particular, el preceptivo informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública (artículo 26.5 de la Ley 50/1997). Las sugerencias realizadas, aceptadas en su mayoría, han sido objeto de valoración en los correspondientes escritos de contestación, cuyo contenido se resume en un cuadro de valoración de observaciones.

Se ha recabado el parecer de la AEPD, el CTBG y la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, la mayoría de cuyas observaciones han sido atendidas, lo que ha dado lugar a una valoración positiva del texto resultante por parte de los citados organismos.

El proyecto ha sido también informado por la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local, cuyo criterio se ha tenido en cuenta al elaborar el borrador definitivo.

Asimismo, se ha dado audiencia a las comunidades autónomas, a las Ciudades de Ceuta y Melilla y a la FEMP.

La tramitación se ha completado con dos trámites de audiencia e información pública, que fueron precedidos de un trámite de consulta previa.

Al expediente se han incorporado las alegaciones formuladas y varios cuadros en los que se resumen las aportaciones recibidas y su valoración.

Se trata, en definitiva, de una cuidada tramitación caracterizada por la amplia publicidad que se ha dado al proyecto y por un elevado grado de participación de los distintos sectores afectados.

De este minucioso proceso de elaboración dan cuenta los diferentes escritos del centro proponente en los que, razonadamente, se exponen los motivos en que se basan muchas de las opciones normativas adoptadas y los argumentos por los que se descartan otras posibles soluciones, así como los cuadros en los que se resumen las alegaciones formuladas y los motivos por los que se acogen o rechazan.

III.- Habilitación legal y rango de la norma

La habilitación que sirve de base al proyecto se encuentra recogida en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, cuya disposición final séptima establece que el Gobierno, en el ámbito de sus competencias, podrá dictar cuantas disposiciones sean necesarias para la ejecución y desarrollo de lo establecido en esta ley.

Existe, por tanto, habilitación legal suficiente para dictar la norma proyectada, cuyo rango -real decreto- resulta adecuado, habida cuenta de que es la forma que han de adoptar las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencia del Consejo de Ministros (artículo 24 de la Ley 50/1997).

IV.- El régimen jurídico de la transparencia: marco normativo y alcance del proyecto

1.- El principio de transparencia administrativa se concibe en la actualidad de forma unánime como una necesidad democrática. El derecho a acceder a la información que poseen los Gobiernos y las Administraciones públicas se constituye como una condición indispensable para el conocimiento y el control de la actividad gubernamental y para favorecer así el paso de la democracia representativa a la democracia participativa.

Aun cuando en el ordenamiento español su regulación autónoma en un texto legal es relativamente reciente (Ley 19/2013, a la que después se hará particular referencia), se considera que es un principio que entronca directamente con el artículo 105 de la Constitución y que fue objeto de un primer desarrollo legal por el artículo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En el ámbito de la Unión Europea, la transparencia fue objeto de reconocimiento a principios de este siglo a través del Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea, aprobado el 25 de julio de 2001, en el que se identifica como uno de los pilares sobre los que deben asentarse las políticas europeas y como valor que inspira los principios que deben tenerse en cuenta para una buena gobernanza (apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia).

Por otro lado, el derecho a la información en poder de las instituciones y agencias comunitarias se encuentra recogido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y se regula específicamente en el Reglamento (CE) n.º 1049/2001, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

Cabe también mencionar, en el ámbito del Consejo de Europa, el Convenio n.º 205 sobre acceso a los documentos públicos, aprobado el 18 de junio de 2009, que establece unas normas mínimas inspiradas en las experiencias y prácticas de los Estados miembros del Consejo de Europa y consagra los principios ya enunciados en la Recomendación Rec (2002)2 del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre el acceso a los documentos públicos.

La regulación contenida en estas normas sirvió de inspiración al legislador español que, mediante la aprobación de la Ley 19/2013, permitió que el ordenamiento jurídico interno se situase en la órbita de otros Estados que ya entonces contaban con una legislación interna específica en materia de transparencia, favoreciendo con ello la posibilidad de que España se adhiera con facilidad a los instrumentos internacionales vigentes en este ámbito y a los que puedan adoptarse en el futuro.

Tal y como declara su artículo 1, la Ley 19/2013 tiene por objeto ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos, así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento.

De este modo, y según señalaba el Consejo de Estado en el dictamen al anteproyecto de dicha ley (dictamen n.º 707/2012), "la Ley responde a la necesidad de establecer el régimen jurídico aplicable a los tres pilares sobre los que, en la actualidad y al decir de la memoria, debe descansar toda acción política, entendiendo que la creación de un marco de referencia en materia de transparencia y responsabilidad política dentro del cual deba encauzarse la actuación de los poderes públicos contribuirá decisivamente a reforzar los cimientos democráticos de la sociedad y a acercar a los ciudadanos a los asuntos públicos".

Por lo que se refiere, en particular, al régimen jurídico de la transparencia, la Ley establece un régimen de publicidad activa general para toda la actividad pública que alcanza no solamente a las Administraciones públicas en sentido estricto, sino también a otras entidades integrantes del sector público e incluso a órganos constitucionales o de relevancia constitucional.

Junto a ello, y como elemento esencial para garantizar la transparencia de la actuación pública, la Ley establece las normas reguladoras del derecho de acceso a la información pública, dotándolo de un contenido mucho más amplio que el que resultaba del régimen previsto en el artículo 37 de la Ley 30/1992, mediante una regulación más completa y a través de un procedimiento específico para encauzar su ejercicio.

En definitiva, la Ley 19/2013 trató de responder a la necesidad de establecer un régimen general y amplio en materia de transparencia, en su doble vertiente de publicidad activa y derecho de acceso a la información pública, similar al que ya existía en la mayoría de los países de nuestro entorno, introduciendo "un novedoso régimen jurídico de la actividad pública que se proyecta tanto externamente en la relación de los poderes públicos con los ciudadanos, favoreciendo un mayor conocimiento por parte de estos del contenido de su actividad y ampliando de este modo sus posibilidades de control democrático -lo que, a su vez, contribuirá a fomentar la participación ciudadana en los asuntos públicos-, como internamente, en el ámbito propio y específico de la actuación de los altos cargos, intensificando la responsabilidad de los gestores públicos de máximo nivel en el ejercicio de sus funciones y fomentando su ejemplaridad pública" (dictamen n.º 707/2012).

Debe recordarse, además, que la Ley se dictó al amparo de lo dispuesto en los párrafos 1.º, 13.º y 18.º del artículo 149.1 de la Constitución y que, por consiguiente y a excepción de determinados preceptos identificados en la disposición final octava, posee carácter básico, lo que determina que la mayoría de sus previsiones resulten de aplicación en todo el territorio nacional y hayan de ser tenidas en cuenta por las comunidades autónomas que aborden la regulación de esta materia.

En la actualidad, todas ellas, a excepción del País Vasco, han aprobado sus propias normas de transparencia.

La primera fue la Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno de las Illes Balears, seguida de la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura. En el año 2014, aprobaron sus leyes Andalucía, La Rioja, La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, Canarias y Cataluña (Leyes 1/2014, de 24 de junio, 3/2014, de 11 de septiembre, 12/2014, de 16 de diciembre, 12/2014, de 26 de diciembre, y 19/2014, de 29 de diciembre, respectivamente). Les siguieron Castilla y León, Aragón y la Comunidad Valenciana con las Leyes 3/2015, de 4 de marzo, 8/2015, de 25 de marzo, y 2/2015, de 2 de abril, posteriormente desarrollada por Decreto 105/2017, de 28 de julio, así como Galicia y Castilla-La Mancha, con las respectivas Leyes 1/2016, de 18 de enero, y 4/2016, de 15 de diciembre. Finalmente, en el año 2018 aprobaron sus leyes la Comunidad Autónoma de Cantabria (Ley 1/2018, de 21 de marzo), la Comunidad Foral de Navarra (Ley foral 5/2018, de 17 de mayo), la Comunidad Autónoma de Asturias (Ley 8/2018, de 14 de septiembre) y la Comunidad de Madrid (Ley 10/2019, de 10 de abril).

La Ciudad de Melilla, por su parte, aprobó mediante Decreto n.º 43, de 14 de julio de 2016, el Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información Pública de la Ciudad de Melilla.

La transparencia constituye, por tanto, una materia respecto de la cual se produce la concurrencia de normas dictadas por distintos entes territoriales, lo que da lugar a un complejo marco normativo en el que ha de insertarse el Reglamento que el proyecto de Real Decreto examinado pretende aprobar.

2.- La confluencia normativa apuntada condiciona, sin duda, el alcance de la regulación proyectada, que, a excepción de tres preceptos a los que se dota de carácter básico, resulta de aplicación exclusivamente a la Administración General del Estado y a las demás entidades integrantes del sector público estatal, a las que se suman, en los términos legalmente previstos, las corporaciones de derecho público de ámbito estatal.

Y ello porque, tal y como se ha explicado, la transparencia es una materia respecto de la cual, y en virtud de lo dispuesto en los párrafos 1.º, 13.º y 18.º del artículo 149.1 de la Constitución, el Estado ostenta una competencia de carácter básico, lo que implica que, una vez establecida a través de las correspondientes bases la regulación mínima indispensable para garantizar una adecuada aplicación de la legislación básica en todo el territorio nacional, son las comunidades autónomas las que han de decidir el modo en que desarrollan tales bases mediante la eventual aprobación de la correspondiente normativa de ejecución.

Ese mínimo denominador normativo común se encuentra ya establecido en la Ley 19/2013, cuyas previsiones han sido completadas, según se ha indicado, por prácticamente todas las comunidades autónomas mediante la aprobación de sus propias leyes de transparencia y, en algún caso, del correspondiente reglamento de desarrollo; normas estas que resultan de aplicación no solo a la comunidad autónoma de que se trate, sino también a las entidades locales que formen parte de su territorio.

Esta circunstancia explica que las entidades locales, que se encuentran incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 19/2013, no lo estén en cambio en el del proyecto consultado, y ello a pesar de que algunos de los sujetos que han participado en la tramitación del proyecto (entre ellos, la FEMP) hayan manifestado la conveniencia de hacer extensiva la aplicación del reglamento estatal a dichas entidades.

Esta opción sería en hipótesis admisible siempre y cuando la regulación contenida en la norma de desarrollo aprobada por el Estado se limitase a establecer esa normativa mínima común que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1 de la Constitución, le corresponde dictar en este ámbito.

Ocurre, sin embargo, que la regulación incluida en la norma en proyecto completa de forma exhaustiva las previsiones del título I de la Ley 19/2013, de modo tal que una extensión de su ámbito de aplicación como la pretendida supondría vaciar de competencias a las comunidades autónomas.

El Reglamento estatal, tal y como se ha proyectado, debe, por tanto, ceñir su aplicación a las entidades integrantes del sector público estatal y, en su caso, y con el alcance que resulta de la Ley 19/2013, a las corporaciones de derecho público de ámbito estatal, pudiendo, no obstante, desplegar su eficacia supletoria en aquellos casos en que las comunidades autónomas no aprueben sus propias normas. La solución por la que se ha optado se considera, en definitiva, acertada y así lo han entendido también las comunidades autónomas que han emitido informe y la Ciudad de Ceuta.

Tal opción resulta, por lo demás, compatible con la decisión de otorgar carácter básico a tres preceptos concretos, invocando a tal efecto como fundamento competencial los mismos títulos que sirven de apoyo a la Ley 19/2013 (disposición final primera del proyecto de Real Decreto). Se trata, en particular, de los artículos 12, 13 y 14 del Reglamento en proyecto, que contienen previsiones aplicables a los partidos políticos, organizaciones sindicales, organizaciones empresariales y entidades privadas a las que resulta de aplicación la Ley 19/2013, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 3 ("Otros sujetos obligados").

El primero de tales preceptos aclara quiénes son los sujetos que, no estando incluidos como tales en el ámbito de aplicación de la Ley 19/2013 y del Reglamento, sí quedan sujetos al cumplimiento de determinadas obligaciones de publicidad activa (artículos 3 de la Ley y del Reglamento). El artículo 13, por su parte, establece los umbrales a partir de los cuales las entidades que reciban ayudas y subvenciones públicas deben cumplir tales obligaciones. Estas quedan definidas en el artículo 14 del proyecto de Reglamento, que, de este modo, concreta para estos sujetos lo dispuesto en los artículos 5 a 11 de la Ley.

La Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local ha informado favorablemente la regulación proyectada, al entender que encuentra fundamento en los títulos competenciales invocados y que resulta respetuosa con las competencias autonómicas en la materia, criterio este que el Consejo de Estado comparte y que se ha visto expresamente respaldado por la mayoría de las comunidades autónomas que han intervenido en el expediente. Únicamente tres de ellas manifestaron dudas en relación con esta cuestión: Castilla y León advirtió que corresponde a cada Administración definir el ámbito de la publicidad activa -cuestión que resulta aclarada por el ministerio proponente en su escrito de contestación, en el que explica que, en los casos de cofinanciación, se aplicarán tanto la previsión estatal como la que en su caso haya aprobado la comunidad autónoma-; el País Vasco sugirió eliminar el plazo previsto en el artículo 14 y Andalucía propuso estudiar en qué medida los preceptos básicos afectan a la normativa autonómica, sin formular, empero, objeción concreta alguna.

Partiendo de estas consideraciones previas, procede pasar a examinar el contenido de la regulación proyectada.

V.- Valoración global del proyecto

Tal y como ha quedado expuesto, el Real Decreto proyectado tiene por objeto aprobar el Reglamento de desarrollo de la Ley 19/2013, completando la regulación contenida en el título I que, bajo la rúbrica "transparencia de la actividad pública", incluye las previsiones legales relativas a la publicidad activa y al derecho de acceso a la información pública. Queda, pues, fuera de su ámbito material el desarrollo de los preceptos relativos al buen gobierno (título II de la Ley).

La regulación proyectada pretende, en particular, precisar el alcance de las obligaciones sobre transparencia de la actividad pública previstas en la Ley y facilitar su cumplimiento, tratando de garantizar la mayor transparencia posible en la actuación de la Administración pública y de facilitar el acceso de las personas interesadas a la información pública de forma eficaz.

A tal fin, el Reglamento establece diversas reglas para facilitar el cumplimiento de las obligaciones de suministro de información por parte de los sujetos incluidos en su ámbito de aplicación, detalla diversos aspectos de la regulación del Portal de la Transparencia y disciplina el procedimiento a través del cual ha de encauzarse el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, concretando determinados plazos y trámites y perfilando algunos conceptos jurídicos indeterminados empleados en la Ley, especialmente en relación con las causas de inadmisión y los límites al ejercicio de este derecho; con ello pretende asegurar, según declara la memoria, "una aplicación restrictiva y siempre justificada y proporcionada" de tales causas y límites, "tal y como propugna la propia Ley 19/2013".

Examinada en su conjunto, esta regulación merece al Consejo de Estado un juicio global positivo, ya que se ajusta, en líneas generales, a las previsiones legales que desarrolla y resulta adecuada para la consecución de los objetivos que con ella pretenden alcanzarse.

En línea con lo ya señalado en el apartado II de estas consideraciones, cabe destacar que el texto sometido a consulta es el resultado de un cuidado procedimiento en el que han intervenido numerosos sujetos, entidades representativas de sectores afectados y órganos administrativos, y que se ha ido enriqueciendo en sus sucesivas versiones con las aportaciones que cada uno de ellos ha realizado.

Uno de los aspectos mejor valorados ha sido el esfuerzo que la norma hace por intentar aclarar el alcance de las obligaciones de publicidad activa, regulando algunos aspectos que la Ley no aborda y cuyo desarrollo resulta necesario para lograr una correcta y eficaz aplicación de las previsiones legales. Tal es el caso, a título de ejemplo, de la determinación del modo en que ha de procederse a la publicación de la información objeto de publicidad activa y del establecimiento de las normas de actualización y periodicidad de la publicación de la información.

Debe destacarse igualmente que el proyecto contribuye a reforzar la seguridad jurídica, al incluir precisiones que aclaran sensiblemente la regulación legal del derecho de acceso a la información pública, garantizando la adecuada protección de los derechos de los distintos sujetos afectados.

En este sentido, ha de subrayarse que se trata de un texto respetuoso con los designios de la Ley 19/2013 y con los derechos de los implicados en el procedimiento cuya regulación desarrolla, especialmente en lo que se refiere al derecho fundamental a la protección de datos. A este respecto, procede señalar que el proyecto ha incorporado todas las observaciones y sugerencias formuladas por la AEPD, que ha mostrado su conformidad con las soluciones finalmente adoptadas.

En esta misma línea, ha de valorarse positivamente que el proyecto lleve a cabo la concreción de los supuestos en que procede inadmitir una solicitud de acceso a la información, cuestión en la que se han seguido fielmente los criterios CI 6/2015 y CI 7/2015 adoptados por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, y que desarrolle el régimen de las unidades de información de transparencia.

Desde otra perspectiva, y por las razones apuntadas en el apartado anterior, se considera acertada la opción de limitar su ámbito de aplicación, con carácter general, a las entidades integrantes del sector público estatal y a las corporaciones de derecho público de ámbito estatal y de dotar de carácter básico a determinados preceptos que se considera necesario aplicar en todo el territorio nacional.

Por todo ello, la norma proyectada ha suscitado, con carácter general, más valoraciones favorables que desfavorables.

Ello no obstante, existen algunos aspectos concretos de la regulación que han sido objetados por muchos de los sujetos, órganos y entidades que han formulado alegaciones.

Uno de ellos es el relativo a la necesidad de regular en el proyecto de forma más contundente la aplicación de los límites al derecho de acceso previstos en el artículo 14 de la Ley 19/2013 y de preservar los regímenes de especial protección de determinada información y las obligaciones de confidencialidad que algunas normas sectoriales imponen. A favor de esta opción se han inclinado, entre otros, la CEOE, FARMAINDUSTRIA, los Ministerios de Hacienda y de Fomento, en relación con las entidades públicas empresariales y las sociedades mercantiles estatales que actúan en un entorno competitivo, o el Ministerio de Defensa en relación con la actuación del CNI, así como el Ayuntamiento de Madrid y la FEMP.

Tal propuesta se fundamenta en la apreciación, por parte de quienes la han formulado, de una tendencia del CTBG a aplicar de forma muy residual, en la práctica, los referidos límites y a obviar la existencia de los mencionados regímenes especiales, así como en la necesidad de evitar que el cumplimiento de las obligaciones que imponen la Ley y el Reglamento sitúe a determinadas entidades públicas o privadas en una posición de desventaja competitiva frente a otros operadores no sometidos a dichas previsiones.

Al respecto cabe señalar que la regulación que de esta cuestión hace el proyecto se considera suficiente, al haberse incluido en el Reglamento dos preceptos que, de manera expresa, declaran de aplicación los referidos límites tanto en relación con las obligaciones de publicidad activa como con el derecho de acceso a la información pública (artículos 6 y 28, respectivamente); existen, además, otras menciones concretas a ellos (artículos 25, 27 y 32 y disposición adicional cuarta), quedando a salvo la aplicación de regímenes especiales de protección no solo por establecerlo así la propia Ley 19/2013 (disposición adicional primera), sino también por haberse incorporado al proyecto la salvaguarda de tales regímenes (artículo 6 del proyecto de Reglamento), sin que sea posible incluir en él referencias explícitas a cada uno de ellos que agoten toda la casuística que puede darse en la práctica (entre tales regímenes cabe mencionar, sin ánimo exhaustivo, el contenido en la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre secretos oficiales, el previsto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, o el que establece la Ley 1/2019, de 20 de febrero, de secretos empresariales).

En íntima conexión con lo anterior, se ha insistido en los trámites de información pública y consulta a los departamentos ministeriales en la necesidad de perfilar de forma más concreta algunas de las causas de inadmisión de solicitudes reguladas en la Ley y en el proyecto, y de incluir en la regulación de esta materia (especialmente, en el artículo 26) algún inciso que permita denegar el acceso a la información al amparo de las garantías de confidencialidad previstas en la legislación sectorial.

También en relación con este extremo el Consejo de Estado considera que, en líneas generales, las previsiones reglamentarias desarrollan adecuadamente la Ley, debiendo destacarse el esfuerzo del proyecto por lograr el difícil equilibrio entre la exhaustividad y la flexibilidad, que suelen jugar una en detrimento de la otra. Pues, en efecto, un excesivo grado de detalle o un exagerado casuismo en la regulación de una materia pueden dificultar la necesaria adaptación de la norma a supuestos de hecho no previstos en ella y dejar fuera de su ámbito ciertos supuestos relevantes. Por el contrario, una flexibilidad desmesurada puede repercutir negativamente en la seguridad jurídica, al dejar excesivamente abierta e indeterminada la regulación de ciertos aspectos que deberían estar previstos en un real decreto.

Desde esta perspectiva, no puede dejar de señalarse que la norma proyectada desarrolla una Ley amplia y a menudo abierta, lo que sin duda influye de manera decisiva en su desarrollo reglamentario. No cabe duda de que el proyecto consultado no puede cubrir todos los supuestos susceptibles de darse en la práctica ni agotar la regulación de la rica variedad de situaciones que quepan en su ámbito de aplicación, y de ahí que merezca un juicio favorable la labor que se ha llevado a cabo para tratar de satisfacer adecuadamente la necesidad de contar con una norma reglamentaria que sea, al mismo tiempo, completa y flexible.

Sin perjuicio de todo ello, existen algunas cuestiones, tanto sustantivas como formales y de técnica normativa, que merecen ser objeto de especial consideración, con el distinto alcance que resulta de los términos en que se formulan las correspondientes observaciones.

VI.- Observaciones

A) Al proyecto de Real Decreto

a) Título de la norma

El título de las normas permite identificarlas y describe de forma sintética su contenido y objeto, debiendo expresar con exactitud la materia regulada.

En este caso, el título de la norma en proyecto indica que esta tiene por objeto la aprobación del reglamento de desarrollo de la Ley 19/2013, norma esta en la que se regulan tanto la transparencia de la actividad pública, en su doble vertiente de publicidad activa y derecho de acceso a la información pública (título I de la Ley), como las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos (título II).

Tal y como se ha indicado, el Reglamento que pretende aprobarse en virtud del Real Decreto cuyo proyecto se somete a dictamen únicamente desarrolla el primero de los aspectos mencionados, quedando fuera de su ámbito material de aplicación las disposiciones sobre buen gobierno.

En consecuencia, y a fin de permitir una adecuada identificación de la norma y evitar cualquier confusión acerca de su contenido, se sugiere precisar en el título que el Real Decreto aprueba "el reglamento de desarrollo del título I de la Ley 19/2013".

b) Disposición final primera. Títulos competenciales

Esta disposición enuncia los títulos competenciales en que se amparan los artículos 12, 13 y 14 del Reglamento proyectado. Tales títulos son los contenidos en los números 1.º, 13.º y 18.º del artículo 149.1 de la Constitución, que son precisamente los mismos que se invocan en la disposición final octava de la Ley 13/2019 y los que sirven de soporte a la mayoría de sus preceptos que, como consecuencia de tal fundamento competencial, resultan de aplicación en todo el territorio nacional con el alcance propio de la legislación básica.

Nada cabe objetar, a juicio del Consejo de Estado, en relación con la mención en la disposición examinada de los párrafos 1.º y 13.º del artículo 149.1 de la Constitución. Los títulos que en ellos se recogen permiten, en efecto, hacer extensiva a todo el territorio del Estado la aplicación de lo dispuesto en los artículos 12, 13 y 14 del proyecto de Reglamento. Todos ellos desarrollan lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 13/2019, en el que se declara de aplicación el régimen sobre transparencia pública que en ella se establece a todos los partidos políticos, organizaciones sindicales y empresariales y asociaciones beneficiarias de determinadas ayudas y subvenciones públicas. Estos sujetos deben, por tanto, cumplir con las obligaciones previstas en la Ley básica del Estado.

Atendiendo a ello, el proyecto ha considerado necesario, con acierto, dotar de carácter básico a los preceptos reglamentarios que desarrollan en este punto la norma legal.

Se trata, en todo caso, de disposiciones cuyos destinatarios son los sujetos mencionados en el artículo 3 de la Ley; sujetos ajenos, por tanto, al ámbito organizativo interno de las Administraciones públicas y a su régimen jurídico. Precisamente por ello, no se estima adecuado considerar como fundamento competencial de dichas disposiciones al título contenido en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución, relativo a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas.

Se sugiere por ello suprimir la invocación de dicho título y ceñir la fundamentación competencial de los artículos 12, 13 y 14 del Reglamento a lo dispuesto en los números 1.º y 13.º del artículo 149.1 de la Constitución.

B) Al proyecto de Reglamento

a) Ámbito subjetivo de aplicación del Reglamento

1. Tal y como se ha indicado, el ámbito subjetivo de aplicación del Reglamento queda delimitado en su artículo 2, si bien las previsiones que en él se contienen han de completarse con lo dispuesto en el artículo 3 ("aplicación a otros sujetos obligados") que, a su vez, ha de ponerse en relación con el régimen establecido en los artículos 12 a 15 del proyecto ("obligaciones de publicidad activa de los partidos políticos, organizaciones sindicales, organizaciones empresariales y las entidades privadas").

De la aplicación conjunta de estos preceptos resulta una definición de los sujetos a los que se aplica la regulación en proyecto que, aun siendo ajustada a las previsiones legales, resulta confusa y técnicamente inadecuada, y debe por ello ser revisada.

De modo sintético, se encuentran incluidas en el ámbito de aplicación de la norma, en sentido estricto, todas las entidades integrantes del sector público estatal, tengan o no la consideración de Administración pública, lo cual resulta conforme con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley y con la ya comentada opción de limitar la aplicación del Reglamento al ámbito estatal.

En efecto, en relación con este último, el artículo 2 de la Ley incluye en sus letras a) a d) a la Administración General del Estado; las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social, así como las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales colaboradoras de la Seguridad Social; los organismos autónomos, las agencias estatales, las entidades públicas empresariales y las entidades de derecho público que, con independencia funcional o con una especial autonomía reconocida por la ley, tengan atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre un determinado sector o actividad; y a las entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas a la Administración estatal o dependientes de ella, incluidas las universidades públicas.

Aclara el precepto legal, en su apartado 2, que todos ellos tienen, a los efectos de la Ley, la consideración de Administración pública. Por consiguiente, todos estos sujetos han de entenderse incluidos en el artículo 2.1.a) del Reglamento proyectado, que hace referencia "a todos los organismos y entidades que, en el ámbito estatal, tienen la consideración de Administración Pública conforme a lo previsto en el artículo 2.2 de la Ley 19/2013".

Asimismo, el Reglamento se aplica a las sociedades mercantiles y a las fundaciones a las que el artículo 2.1 de la Ley alude en las letras g) y h) (artículo 2.1.b) del proyecto), a determinadas asociaciones (artículo 2.1.c) del proyecto, en conexión con el artículo 2.1.i) de la Ley) y a las corporaciones de derecho público de ámbito estatal (artículo 2.1.d) del proyecto, en relación con el artículo 2.1.e) de la Ley).

En esta primera aproximación, la relación de sujetos contenida en el apartado 1 del artículo 2 del proyecto se considera, pues, ajustada a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley, si bien debe recomendarse que en el apartado 1.b).2º (el relativo a las fundaciones del sector público estatal) se cite de forma expresa el precepto legal al que se refiere el proyecto, esto es, el artículo 2.1.h) de la Ley 19/2013, al igual que los apartados 1.b).1.º y 1.c) mencionan los artículos 2.1.g) y 2.1.i).

Asimismo, se sugiere adaptar el tenor del apartado 2.1.b).1.º, relativo a las sociedades mercantiles, a lo dispuesto en el artículo 111.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, precepto que ofrece una definición de "sociedad mercantil estatal" más amplia y precisa de este tipo de entidades que la que en su momento estableció la Ley 19/2013, a la que remite el proyecto.

2. Aun cuando la identificación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación del Reglamento que realiza el artículo 2.1 se considera correcta, debe advertirse que este precepto precisa que todos ellos quedan sometidos a "las disposiciones de este Reglamento que no tengan carácter básico", inciso este que se considera inexacto, ya que la delimitación del ámbito subjetivo no depende, como seguidamente se expondrá, del carácter básico o no básico de los preceptos reglamentarios, sino de los sujetos destinatarios de sus normas, aquellos que quedan obligados al cumplimiento de las obligaciones que en ellos se establecen.

Pese a ello, el proyecto adopta como criterio delimitador el de la referida naturaleza básica de determinados preceptos, y contrapone así lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 2 a lo establecido en el apartado 2 del mismo precepto, a cuyo tenor "las disposiciones de la sección 4ª del presente Reglamento que tengan carácter básico se aplicarán a la totalidad de las Administraciones y entidades relacionadas en el artículo 2 de la Ley 19/2013".

Así, a través de este segundo apartado -en el que, por error, se ha omitido la mención al capítulo II, en el que se integran las disposiciones de la sección 4ª a las que se refiere aquí el proyecto-, pretende perfilarse el ámbito subjetivo de aplicación de los artículos 12, 13 y 14 del Reglamento, los únicos que tienen carácter básico, incluyendo en él tanto a los sujetos mencionados en el apartado 2.1 del proyecto de Reglamento como al resto de Administraciones y entidades mencionadas en el artículo 2 de la Ley.

Ocurre, sin embargo, que las normas incluidas en los referidos preceptos básicos tienen por destinatarios, únicamente, a los partidos políticos, las organizaciones sindicales y empresariales y las entidades privadas beneficiarias de ayudas o subvenciones públicas a partir de determinados umbrales.

Ello es consecuencia de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley que, bajo la rúbrica "otros sujetos obligados", declara que las disposiciones relativas a la publicidad activa se aplican a los partidos políticos, las organizaciones sindicales y las organizaciones empresariales (letra a)), así como a las entidades privadas que perciban durante el período de un año ayudas o subvenciones públicas en una cuantía superior a 100.000 euros o cuando al menos el 40?% del total de sus ingresos anuales tengan carácter de ayuda o subvención pública, siempre que alcancen como mínimo unanimidad, el siguiente dictamen: