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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 23 de mayo de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de oficio de V. E., de 27 de marzo de 2019, con registro de entrada el día 2 de abril siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a un anteproyecto de Ley de Artes Escénicas de Extremadura.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del anteproyecto

El anteproyecto de Ley de Artes Escénicas de Extremadura, que constituye el objeto del expediente remitido a este Consejo (citado también, abreviadamente en lo sucesivo, como el "Anteproyecto"), se encuentra en el documento núm. 1 de los que configuran el expediente.

El Anteproyecto consta de una exposición de motivos, treinta y ocho artículos y dos disposiciones finales.

La exposición de motivos se divide en tres apartados. El primero de ellos se refiere a las artes escénicas como uno de los más ricos patrimonios de los pueblos y culturas que conforman el Estado español, a lo largo de la historia. A continuación se alude a aspectos más locales extremeños con citas concretas como la que se hace a Bartolomé Torres Naharro, así como algunos apuntes históricos. Termina este primer apartado señalando que la proyectada ley viene a definir cuál debe ser el lugar que ocupan las artes escénicas en la sociedad actual y qué diseños normativos se habrán de realizar para que pueda desarrollar todas sus potencialidades, además de considerar que el sistema escénico es un bien cultural de interés público que contribuye al desarrollo cultural, educativo, artístico, social y económico de Extremadura.

La segunda parte de la exposición de motivos, que se inicia con la cita del artículo 44 de la Constitución española (los poderes públicos promoverán y tutelarán el acceso a la cultura a la que todas las personas tienen derecho), reconoce el importante papel de los poderes públicos en el sostenimiento general de la actividad escénica en la Comunidad Autónoma de Extremadura y justifica la puesta en marcha de un nuevo ciclo marcado por un nuevo paradigma de política escénica que debe partir de la promulgación de una normativa específica que permita regular el funcionamiento del sistema y potenciarlo en todos los ámbitos y niveles a partir de las características y necesidades del propio sistema escénico. Se citan, así, otros preceptos como el artículo 7 del Estatuto de Autonomía de Extremadura que establece que los poderes públicos autonómicos ejercerán sus atribuciones con las finalidades primordiales de promover las condiciones de orden social, político, cultural o económico para que la libertad y la igualdad de la ciudadanía extremeña, entre sí y con el resto de los españoles, sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos en la vida política, económica, cultural y social de Extremadura, en un contexto de libertad, justicia y solidaridad. También se alude al artículo 9 del mismo Estatuto que establece como competencia exclusiva de la Administración autonómica la materia de cultura, en cualquiera de sus manifestaciones, y el fomento, protección y promoción de las producciones y creaciones artísticas y literarias, entre las que se incluyen las escénicas.

Finalmente, la tercera parte de la exposición de motivos se refiere a la estructura y contenido de la norma que se proyecta. Por lo que hace a la parte dispositiva, el Anteproyecto consta de treinta y ocho artículos, integrados en tres títulos, que responden a la siguiente distribución de contenidos:

a) El título preliminar (artículos 1 a 7) establece las disposiciones generales de la norma y está distribuido en dos capítulos. El primero (artículos 1 a 4) se refiere al objeto de la ley proyectada, al ámbito de aplicación, enumera una serie de definiciones (i. e., se definen las artes Escénicas como un sistema conformado por una serie de elementos y agentes que cumplen funciones diversas, mantienen relaciones entre sí y generan estructuras que, a su vez, cumplen funciones concretas en su vertebración y funcionamiento) y se establecen los fines básicos de la norma que se proyecta. En el Capítulo II (artículos 5 a 7) se regula la organización del sistema de las artes escénicas (procesos, agentes, actividad y práctica del sistema, así como el patrimonio escénico).

b) El título I (artículos 8 a 14) regula los aspectos fundamentales de la Administración autonómica en el sistema de las artes escénicas. Está distribuido en dos capítulos. En el primero (artículos 8 y 9) se alude al diseño de las políticas escénicas y las competencias de la Junta de Extremadura. Entre otras cuestiones, para la mejor coordinación y colaboración de los órganos y entidades de la Administración de la Junta de Extremadura con otras entidades públicas o privadas de las artes escénicas, se propone crear la Comisión Interadministrativa de coordinación de las políticas públicas extremeñas sobre artes escénicas. El capítulo II (artículos 10 a 14), en cuanto a los espacios escénicos de titularidad pública, establece que corresponde a los poderes públicos su conservación y mantenimiento, así como el desarrollo y regulación de programas para su dinamización y funcionamiento.

c) El título II (artículos 15 a 35), bajo la rúbrica "del fomento de las artes escénicas", se divide en cinco capítulos:

a. El capítulo I trata de una serie de disposiciones generales y medidas para la promoción de la igualdad, accesibilidad de las artes escénicas y para el equilibrio territorial. b. El capítulo II se ocupa de las medidas de fomento a la creación y a la difusión de las artes escénicas. c. El capítulo III atiende a la denominada "recepción de la propuesta escénica". d. El capítulo IV se refiere a la investigación. e. Y el capítulo V trata de la animación escénica, orientada a garantizar el acceso a las artes escénicas de toda la ciudadanía extremeña sin tipo de exclusión ninguna.

d) Por último, el título III (artículos 36 a 38) aborda la regulación de las compañías residentes y las residencias artísticas en espacios escénicos de titularidad pública y privada.

En cuanto a las disposiciones del Anteproyecto, la disposición final primera ("Desarrollo reglamentario") indica que el Consejo de Gobierno "podrá dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de la presente ley". Y la disposición final segunda ("Entrada en vigor") prevé que la norma proyectada entre en vigor "al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de Extremadura".

SEGUNDO.- Contenido del expediente

Además del oficio comunicado de V. E., el anteproyecto de Ley, la memoria (informe de necesidad y oportunidad), examinada en el antecedente tercero del presente dictamen, una tabla de vigencias y un índice numerado de documentos, integran el expediente los siguientes informes:

1. Informe de la Secretaría General de la Consejería de Cultura e Igualdad, de 28 de enero de 2019, en el que, tras hacer un resumen de algunas cuestiones que se exponen en la parte introductoria del Anteproyecto y valorar el procedimiento de elaboración seguido, se muestra favorable al anteproyecto de Ley. 2. Informe de la Abogacía General de la Junta de Extremadura (Consejería de Hacienda y Administración Pública), de 18 de marzo de 2019, en el que se concluye -tras hacer algunas consideraciones al articulado- que no existe obstáculo de legalidad que se oponga a la aprobación de la presente moción por el Consejo de Gobierno. 3. Resolución de 7 de noviembre de 2018, de apertura de trámite de consulta pública y de presentación de sugerencias sobre el anteproyecto de Ley y certificado sobre el trámite de audiencia pública y transparencia. En el informe emitido por la Secretaría General de Cultura, en relación con este trámite, se hace constar que, transcurridos los plazos previstos, no se han presentado sugerencias y propuestas al anteproyecto de Ley. 4. Resolución de 19 de diciembre de 2018, de la Secretaría General, por la que se acuerda la apertura del trámite de audiencia e información pública en relación con el Anteproyecto. 5. Informes de las asociaciones e instituciones que han participado en el trámite de información pública:

a. Informe del Foro de las Artes Escénicas de Extremadura, de 15 de enero de 2019 (se entiende que por error se hace constar "2018"), en el que se hacen unas breves consideraciones al contenido del Anteproyecto y, sobre todo, a la memoria económica, sugiriendo diversos ajustes en las diferentes partidas presupuestarias a las que aquella se refiere. b. Informe de TAPTCI Teatro, de 16 de enero de 2019, en el que se hacen algunas consideraciones a los artículos 9, 32 y 34 con el fin de remarcar la colaboración de la compañía informante en la Universidad de Extremadura y en los centros públicos y privados o facilitar el desarrollo de actividades de formación "no formal" atendiendo a criterios de calidad e innovación. c. Informes de CEMART, de 14 y 21 de enero de 2019, en los que se reivindica el papel del circo "a la misma altura que el teatro y la danza".

6. Informe de la Secretaría General de Cultura, de 25 de enero de 2019, en relación con el trámite de audiencia e información pública relativo al anteproyecto de Ley, en el que se analizan las diversas sugerencias formuladas y se justifican las razones que llevan a acceder o no a los cambios sugeridos. 7. Dictamen del Consejo Económico y Social de Extremadura n.º 2/2019, de 7 de marzo de 2019, que, con carácter general, valora positivamente el Anteproyecto. No obstante, se formulan algunas observaciones, unas con carácter general (por ejemplo, se dice que en todo el texto del Anteproyecto no se hace referencia alguna a la Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Extremadura "actualmente en fase de tramitación en la Asamblea de Extremadura") y otras con carácter específico a algunos artículos del texto proyectado, en su mayoría de mejora de redacción o aclaración. Según se hace constar en el informe de la Secretaría General de Cultura, de 12 de marzo de 2019, se han atendido prácticamente todas las valoraciones y consideraciones emitidas en el dictamen del Consejo Económico y Social de Extremadura, tanto las formuladas al texto del Anteproyecto como incluso las sugerencias relativas al Informe de Necesidad y Oportunidad y en la memoria económica. 8. Certificado del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura sobre la comunicación previa de la tramitación del Anteproyecto y otro en el que se hace constar que, en la sesión celebrada el día 26 de marzo de 2019, se adoptó el siguiente acuerdo: "El Pronunciamiento previo favorable sobre la tramitación del Anteproyecto de Ley de artes escénicas de Extremadura y acuerdo para recabar, por conducto del presidente de la Junta de Extremadura, dictamen del Consejo de Estado sobre el citado Anteproyecto de Ley".

TERCERO.- Memoria (Informe de necesidad y oportunidad)

El texto del Anteproyecto se acompaña de una serie de documentos justificativos y de análisis de impactos. Entre ellos, un Informe de Necesidad y Oportunidad, de 17 de diciembre de 2018 (y otro de 12 de marzo de 2019 que viene a reproducir el anterior con alguna actualización fruto de la tramitación llevada a cabo), que justifica el anteproyecto de Ley en el sentido de "regular el funcionamiento del sistema y potenciarlo en todos los ámbitos y niveles a partir de las características y necesidades del sistema escénico (...). Esta Ley pretende contribuir al desarrollo cultural, educativo, artístico, social y económico de Extremadura y fomentar la creación, la difusión, la investigación en el sistema de las artes escénicas, entre otros fines, además de favorecer el acceso de la ciudadanía extremeña al conocimiento y disfrute de estas artes con independencia de su situación social".

Por lo que se refiere a la "Oportunidad del Anteproyecto", las páginas siguientes del Informe referido parten de nuevo de la idea de que las artes escénicas son un "motor para el desarrollo" en general de Extremadura que contribuyen positivamente a la generación de empleo de la región. El Informe aporta también una serie de datos del Observatorio Extremeño de la Cultura sobre el número de representaciones de artes escénicas anuales (1.246 en el año 2017), además de otros muchos eventos y festivales de artes escénicas que durante el año se celebran en Extremadura; así como empresas relacionadas con las artes escénicas, espacios escénicos públicos, escenarios privados que realizan programación de manera estable y continuada, etc. El Informe concluye en este punto que, a la vista del conjunto de datos aportados y la realidad descrita, "es un buen momento para legislar las artes escénicas en Extremadura pues tanto la ciudadanía como las instituciones públicas, educativas y culturales de la Comunidad reman hacia el desarrollo y consolidación del hecho escénico".

El Informe de Necesidad y Oportunidad también hace una alusión al impacto de género y al hecho de que se han contemplado en el Anteproyecto medidas para ayudar a eliminar las desigualdades entre mujeres y hombres y para promover la igualdad de oportunidades, incorporando para ello un artículo específico: "Medidas para la promoción de la igualdad". Todo ello, sin perjuicio del específico informe de impacto de género elaborado por la Consejería de Cultura e Igualdad que obra en el expediente y que parte de una inicial "desigual composición de los equipos artísticos y técnicos, así como la existencia de sesgos de género en las programaciones y representaciones teatrales". En todo caso, este informe específico de género, aunque es detallado en cuanto a los datos que ofrece a nivel nacional, reconoce que no cuenta con "datos específicos de la Comunidad Autónoma de Extremadura" y, por tanto, parte de los diferentes estudios que recoge de ámbito nacional, concluyendo que las mujeres son más consumidoras de las creaciones derivadas de las artes escénicas, sin embargo existe una "infrarrepresentación de las mujeres como actoras en las obras de las artes escénicas". A la vista de todo ello y de las medidas que se proyectan en la norma objeto de estudio, se hace una valoración final del Anteproyecto en el sentido de considerar el impacto de género "positivo", añadiendo en todo caso algunas propuestas de mejora y recomendaciones.

Finalmente, el Informe de Necesidad y Oportunidad concluye con un apartado relativo a la estructura y contenido del Anteproyecto.

Junto a dicho Informe, se adjunta una memoria económica, fechada el 25 de enero de 2019, en la que se arrojan diversos datos económicos, entre otros, sobre el coste de la estructura administrativa (215.382 euros al año); de la creación del Centro de Documentación de las Artes Escénicas (5.000 euros; su personal está incluido en la partida anterior); del fomento a la creación de nuevas propuestas artísticas (coste anual: 216.000 euros); de la programación de redes y circuitos de exhibición públicos (3.669.898 euros al año); de las actuaciones o giras fuera de la Comunidad Autónoma de Extremadura (220.000 euros/año); del fomento, mantenimiento y gestión de salas de exhibición privadas (160.000 euros por año); del apoyo a la contratación de personal (260.000 euros/año); etc.

En lo relativo al impacto sobre el empleo, ha sido el Servicio Extremeño Público de Empleo el que ha remitido, el 26 de diciembre de 2018, un informe favorable tomando en consideración la dotación presupuestaria que se recoge en la memoria económica para una nueva estructura de personal y de las diversas ayudas a la producción de espectáculos escénicos, a la programación de teatros públicos, a las actuaciones o giras fuera de Extremadura... Según el Observatorio Extremeño de la Cultura, en Extremadura hay 226 empresas relacionadas con las artes escénicas, por lo que el impulso de estas actividades que va a suponer el Anteproyecto "hace concebir la expectativa de consolidación del empleo en este sector, con la posibilidad de nuevos empleos generados indirectamente, asociados a las medidas reseñadas".

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto y competencia

Se somete a dictamen el anteproyecto de Ley de Artes Escénicas que, como se señala en su artículo 1, tiene por objeto "establecer el marco jurídico del sistema de las Artes Escénicas y su actividad en la Comunidad Autónoma de Extremadura: la producción, la promoción, el fomento, la distribución y la exhibición de las Artes Escénicas; todo ello en un contexto de defensa y promoción de la identidad y la diversidad cultural de Extremadura".

El Consejo de Estado emite su consulta de conformidad con lo establecido en el artículo 23 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril ("Las Comunidades Autónomas podrán, por conducto de sus Presidentes, solicitar dictamen del Consejo de Estado, bien en Pleno o en Comisión Permanente, en aquellos asuntos en que, por la especial competencia o experiencia del mismo, lo estimen conveniente").

II.- Tramitación del Anteproyecto

El procedimiento de elaboración de este Anteproyecto se ha adecuado al procedimiento general previsto en el título V de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, cuyo Capítulo IV se refiere al procedimiento de elaboración de reglamentos y anteproyectos de ley, así como al título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en relación con la elaboración de normas con rango de ley.

De acuerdo con los artículos 66 y siguientes de la citada norma autonómica, Ley 1/2002, en el expediente obra, en los términos que han quedado recogidos en los antecedentes, entre otros documentos, el informe de necesidad y oportunidad, la memoria económica y los informes de impacto de género y sobre el empleo. Asimismo, se ha justificado la no aportación del informe de simplificación administrativa (por cuanto de su contenido no se desprende que se creen o modifiquen efectivos procedimientos administrativos de gestión o cauces formales de actos o reglas de tramitación para la realización de un fin administrativo). Consta también el correspondiente dictamen del Consejo Económico y Social de Extremadura y el informe de la secretaría general competente sobre la tramitación dada al Anteproyecto.

Igualmente, se ha efectuado trámite de audiencia e información pública (Resolución de 19 de diciembre de 2018) y, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 7 y 40 de la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura, se acordó la apertura de un trámite de sugerencias, que fue objeto de publicación en el Portal de la Transparencia y Participación Ciudadana.

Consta también en el expediente el informe de la Abogacía General de la Junta de Extremadura, en el que se señalaba la existencia de competencia por parte de la Comunidad Autónoma de Extremadura para la elaboración y aprobación del texto, en virtud de la atribución competencial que ostenta.

III. Base normativa y título habilitante

Toda la tramitación del Anteproyecto trae causa del artículo 44.1 de la Constitución, que establece que los poderes públicos promoverán y tutelarán el acceso a la cultura, a la que todas las personas tienen derecho, precepto que debe ponerse en conexión con la proclamación general que se formula en el preámbulo de la Carta Magna sobre la promoción de la cultura y en otros preceptos de la misma como, por ejemplo, el artículo 46 ("Los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad. La ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio").

Por otro lado, el artículo 148.1.17.ª de la Constitución establece que las comunidades autónomas podrán asumir competencias en materia de "fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la Comunidad Autónoma". Todo ello, sin perjuicio de la previsión contenida en el artículo 149.2 de la Carta Magna.

En lo atinente al caso de la Comunidad Autónoma de Extremadura, además del artículo 1.4 de su Estatuto, que destaca el patrimonio cultural como uno de sus elementos diferenciadores de Extremadura, el artículo 7.1, también del Estatuto, establece que los poderes públicos ejercerán sus atribuciones con las finalidades primordiales de promover las condiciones de orden social, político, cultural o económico, para que la libertad y la igualdad de los extremeños, entre sí y con el resto de los españoles, sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud; y facilitar la participación de todos en la vida política, económica, cultural y social de Extremadura, en un contexto de libertad, justicia y solidaridad. También el apartado 10 de ese mismo precepto prevé que los poderes públicos consideran un objetivo irrenunciable la masiva difusión de la cultura en su sentido más amplio y un acceso igualitario de los extremeños a la información y a los bienes y servicios culturales, además de velar por la conservación de los bienes del patrimonio cultural, histórico y artístico.

Por otro lado, el artículo 8 del Estatuto establece que la Comunidad Autónoma de Extremadura, en el ejercicio de sus competencias, puede establecer políticas propias. Y, en concreto, el artículo 9 del Estatuto señala expresamente que la Comunidad Autónoma de Extremadura tiene competencia exclusiva sobre la materia de la "cultura en cualquiera de sus manifestaciones" (apartado 47); "... Conservatorios de música y danza, centros de artes escénicas y de bellas artes" (apartado 48); y "fomento, protección y promoción de las producciones y creaciones artísticas y literarias, cualquiera que sea el medio en que se manifiesten y el soporte en que se comuniquen o contengan, especialmente de la edición de libros y publicaciones periódicas y de las producciones audiovisuales, cinematográficas, musicales y escénicas, así como la regulación e inspección de las salas de exhibición" (apartado 49). Y todo ello, además de lo previsto en el artículo 13.3 del Estatuto de Extremadura que establece que la Comunidad Autónoma participará en el ejercicio de las competencias estatales que condicionen las competencias autonómicas.

Por todo, puede concluirse que la Comunidad Autónoma sí ostenta título competencial suficiente para la aprobación de la norma que se proyecta.

IV. Observaciones al texto del Anteproyecto

IV.1 Las actuaciones anteriormente enunciadas atienden suficientemente las exigencias de índole procedimental, por lo que se pasa ya a examinar las cuestiones de fondo suscitadas por el Anteproyecto.

El Anteproyecto que se presenta tiene por objeto, de conformidad con lo previsto en su artículo 1, establecer el marco jurídico del sistema de las artes escénicas y su actividad en la Comunidad Autónoma de Extremadura: la producción, la promoción, el fomento, la distribución y la exhibición de las artes escénicas; todo ello en un contexto de defensa y promoción de la identidad y la diversidad cultural de Extremadura.

IV.2 Antes de entrar en el análisis de los artículos proyectados, conviene hacer una reflexión más general en el sentido de que las normas, en cuanto instrumentos básicos para el desarrollo de las políticas públicas, deben cumplir la principal función social de resolver, como ha señalado el Tribunal Constitucional, aquellas antinomias y vacíos normativos, reales o aparentes, que resulten en el ordenamiento en el que se integra, evitando en lo posible constituirse como meros elementos programáticos. Todo ello, de conformidad con lo previsto en el artículo 129 de la Ley 39/2015, que establece los "principios sobre la buena regulación" y señala que, en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. Y en virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución.

De conformidad con los preceptos del Estatuto de la Comunidad Autónoma de Extremadura citados en la consideración III del presente dictamen, y como ya se ha concluido en la misma, no solo la Comunidad Autónoma ostenta título competencial suficiente para la aprobación de la norma que se proyecta, sino que, además, la cultura está dentro de los principios rectores y objetivos principales de los poderes públicos extremeños. Y no cabe duda que una manifestación de esa cultura son las artes escénicas.

Por todo ello, resulta importante destacar desde el inicio que es elogiable el propósito que se advierte en el anteproyecto de Ley, objeto de dictamen: el de cumplir real y efectivamente el compromiso de proteger y desarrollar en el territorio de Extremadura una manifestación tan importante de la cultura como es el que representan las artes escénicas que, por otra parte, a tantas personas convocan anualmente en aquel territorio extremeño, muy especialmente en ciudades como Mérida que, por cierto, ni siquiera se menciona en el preámbulo de la norma proyectada.

Todo lo cual supone -como también se ha citado anteriormente- cumplir el mandato que el preámbulo de la Constitución dirige a los poderes públicos, concretamente, el de "promover el progreso de la cultura".

De modo que la observación que a continuación se formula no es tanto al contenido del Anteproyecto como a la técnica normativa empleada por el legislador autonómico. En efecto, tanto en el contenido del propio Anteproyecto -exposición de motivos y articulado- como en la memoria justificativa de 17 de diciembre de 2018 (o su versión actualizada de 12 de marzo de 2019), se echa de menos una justificación razonada, por parte de la Comunidad Autónoma de Extremadura, de la necesidad de configurar esta norma con rango legal. Dice el citado informe de necesidad que "esta ley supone una oportunidad para el desarrollo y la puesta en valor de la creación extremeña ya que se cuenta con medidas encaminadas a la promoción y difusión de las artes escénicas en aquellos foros, mercados, ferias, muestras o eventos donde puedan ser reconocidas y se facilita su exhibición". Sin embargo, el propio informe de necesidad y oportunidad reconoce seguidamente que ya la Administración regional ha venido contribuyendo a la consolidación del sistema escénico mediante acciones encaminadas fundamentalmente al desarrollo de esta industria cultural a través de los correspondientes incentivos o ayudas a la producción teatral, al programa de la Red de Teatros de Extremadura y a los programas de escenarios móviles, funcionamiento y gestión de espacios escénicos privados, participación directa de festivales o representaciones populares.

A modo comparativo, basta señalar como ejemplo el caso de la propia Administración General del Estado, donde el artículo 87.3 de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985, creó en su momento el Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música como un organismo autónomo adscrito al entonces denominado Ministerio de Educación y Cultura con la finalidad de promover, proteger y difundir las artes escénicas y de la música en cualquiera de sus manifestaciones, así como la proyección exterior y la comunicación cultural entre las comunidades autónomas. Y para ello se encarga: (i) de la realización de acciones de fomento y difusión, en particular mediante premios, ayudas y subvenciones; (ii) de la programación y gestión de las unidades de producción, musicales, líricas, coreográficas y teatrales del organismo autónomo, así como las funciones adecuadas para su actuación en aquellas entidades públicas o privadas con fines similares en que participe el Instituto o el Ministerio de Educación y Cultura; (iii) del inventario, catalogación y difusión del patrimonio musical y dramático; y (iv) de cuantas otras funciones resulten precisas para la consecución de los fines que se le encomiendan (vid. Real Decreto 2491/1996, de 5 de diciembre, de estructura orgánica y funciones del Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música). Cuestión distinta es el necesario rediseño y modernización de la estructura de las artes escénicas a todos los niveles con el fin de impulsar y promover un patrimonio inmaterial tan importante como el que estas constituyen, siempre que responda a una necesidad e interés general en los términos antes expuestos. Dicho de otro modo, el Consejo de Estado no objeta en absoluto una regulación de las artes escénicas en cuanto expresiones culturales que ponen de manifiesto la libertad de creación artística, la innovación y la creatividad humana, que constituyen un legado indispensable del patrimonio cultural de las sociedades y que responde directamente al mandato constitucional de "reconocer y proteger" el derecho "a la creación y producción literaria, artística, científica y técnica" (artículo 20.1.b) de la Constitución). En este sentido, así se ha producido a nivel nacional en cuya reciente regulación legal (Real Decreto-ley 26/2018, de 28 de diciembre, por el que se aprueban medidas de urgencia sobre la creación artística y la cinematografía, resultado de las recomendaciones del informe de la Subcomisión de Cultura para la elaboración del Estatuto del Artista, aprobado por unanimidad por el Congreso de los Diputados el pasado mes de septiembre de 2018) en la que se introducen renovados aspectos de régimen fiscal, laboral y de Seguridad Social que permitan recoger las demandas del sector, aspectos todos ellos que, sin embargo, son ajenos al Anteproyecto que ahora se examina.

Por otro lado, la exposición de motivos, tras hacer alusión a una serie de datos históricos, tan solo indica a este respecto que es necesario establecer un marco legislativo escénico "con el objetivo de llegar a la vertebración del territorio y que aunara, en un único texto, el disperso acervo normativo de rango muy diverso que actualmente regula el sistema escénico de Extremadura", sin que, al menos en el expediente, conste cuál es tal acervo, pues la mayoría de normas aprobadas en esta materia se refieren a convocatorias a la programación de artes escénicas y de música (vid. Orden de 27 de febrero de 2019, Decreto del Presidente 3/2017, de 23 de marzo, por el que se convocan las ayudas a la programación de artes escénicas...), normas que no se van a ver reemplazadas por el hecho de la aprobación de esta nueva ley que ahora se proyecta. Además, llama la atención en este sentido que tan solo hace poco más de seis meses -cuando ya se estaba tramitando el Anteproyecto ahora examinado-, se aprobara el Decreto 155/2018, de 18 de septiembre, por el que se crea la Red de Teatros y otros espacios escénicos de Extremadura y se aprueban las bases reguladoras para la concesión de las ayudas a la programación de artes escénicas y de música, sin que el anteproyecto tampoco haga mención alguna a su derogación, a pesar de referirse en el artículo 12 a los teatros y en el artículo 13 a una "red de espacios públicos y privados". Por ello, y aun cuando este Anteproyecto viene a ser una réplica muy similar -misma estructura y casi el mismo contenido- a otro Anteproyecto que se comenzó a tramitar el pasado año en Andalucía, sería conveniente valorar también otros instrumentos normativos o, incluso, herramientas como, por ejemplo, los portales de artes escénicas que se emplean en otras Administraciones autonómicas y que permiten una eficaz gestión de ofertas artísticas, promoción y fomento de las artes escénicas y musicales, el desarrollo de sus actuaciones, etcétera.

A todo ello debe añadirse que, habiendo tenido entrada ya el presente expediente en este Consejo de Estado, el Diario Oficial de Extremadura, el 9 de abril de 2019, publicó la Ley 7/2019, de 5 de abril, de espectáculos públicos y actividades recreativas de la Comunidad Autónoma de Extremadura, norma a la que en ningún momento se hace la más mínima alusión en el expediente objeto de consulta cuando se trata de ámbitos interrelacionados. Basta con la lectura del artículo 3 de la citada Ley 7/2019, donde se definen los espectáculos públicos como "todo acto o acontecimiento que congrega a un público que acude con el objeto de presenciar una representación, exhibición, distracción, proyección, competición o actuación análoga de naturaleza artística, cultural, deportiva o similar que le es ofrecida por las personas titulares o prestadoras y por artistas, deportistas o personas ejecutantes que intervengan por cuenta de aquellos, bien en un local cerrado o abierto o en recintos al aire libre, espacios abiertos o en la vía pública, en instalaciones fijas, portátiles o desmontables". Además, esta Ley de espectáculos públicos y actividades recreativas también hace referencia a la promoción de las actividades socio- culturales y a la preservación del patrimonio cultural o hace mención expresa incluso a espectáculos (como la instalación de circos, en su artículo 6) que confluyen con los ahora previstos en el anteproyecto de Ley de Artes Escénicas.

En definitiva, no basta, pues, con señalar, como hace la memoria justificativa, que "es un buen momento para legislar las Artes Escénicas en Extremadura pues tanto la ciudadanía como las instituciones políticas, educativas y culturales de la Comunidad reman hacia el desarrollo y consolidación del hecho escénico", sino que un proyecto de ley debe obedecer a unas concretas razones de interés general en cuanto instrumento normativo básico para el desarrollo de las políticas públicas, huyendo de lo que este Consejo de Estado ha denominado como "proceso de degradación del valor de la ley" (Memoria del Consejo de Estado de los años 2014 y 2015).

De modo que, a juicio del Consejo de Estado, debiera explicitarse más que las medidas de fomento y otras acciones que ya está llevando a cabo la Comunidad Autónoma de Extremadura exigen una norma con rango legal como la que ahora se proyecta (una gran mayoría de su articulado se limita a señalar que las Administraciones públicas podrán adoptar las medidas o establecer mecanismos de fomento para la promoción de las artes escénicas "dentro de sus disponibilidades presupuestarias", ex artículo 5). Todo ello, sin perjuicio de evitar en lo posible en la norma proyectada un estilo suasorio, de la convicción o didáctico (i. e., artículo 31: "La investigación en las Artes Escénicas es necesaria ya que contribuye a la promoción del conocimiento en las diversas disciplinas y áreas de expresión que le son propias") y de incorporar a disposiciones de rango legal como la que ahora se proyecta previsiones de carácter meramente instrumental, organizativo o accesorio, propias, por su propia naturaleza, de las normas reglamentarias (vid., entre otros, dictamen núm. 557/2014, de 26 de junio). Consideración que se formula a los efectos de valorar otras opciones que permitan una mayor eficacia y rapidez en la promoción de las artes escénicas. Pues, aun cuando el Estatuto de Autonomía atribuye a la Comunidad Autónoma extremeña competencias congruentes con ese elogiable fin de la promoción de la cultura y de las artes escénicas en particular, el propósito del anteproyecto de Ley en los términos en que se ha redactado puede plantear dificultades y disfunciones que, lejos de ayudar a la consecución de los fines que la exposición de motivos recoge, podría generar indeseables obstáculos.

IV.3 Entrando ya en el análisis particular del articulado, el Anteproyecto, tal y como se ha avanzado en antecedentes, consta de treinta y ocho artículos, integrados en cuatro títulos.

El título preliminar está compuesto por los artículos 1 a 7 y establece las disposiciones generales de la norma. Este título está, a su vez, subdividido en dos capítulos. El primer capítulo (artículos 1 a 4) se refiere al objeto de la Ley proyectada, al ámbito de aplicación, enumera una serie de definiciones y establece sus fines básicos. Con relación al ámbito de aplicación, dice el artículo 2.1 del Anteproyecto lo siguiente: "1. Las disposiciones de esta Ley son aplicables a las Administraciones Públicas extremeñas en el marco de sus respectivas competencias, así como a las personas físicas residentes en Extremadura y a las personas jurídicas españolas y nacionales de otros Estados miembros de la Unión Europea y del Espacio Económico Europeo establecidas en la comunidad autónoma extremeña de conformidad con el ordenamiento jurídico, que desarrollen actividades y procesos relacionados directa o indirectamente con las diferentes manifestaciones del sistema de las Artes Escénicas".

La redacción debería corregirse pues, tal y como está previsto, parece que solo se alude a las "personas físicas residentes en Extremadura", sin incluir a las jurídicas. Y a continuación se refiere a "las personas jurídicas españolas y nacionales de otros Estados miembros de la Unión Europea y del Espacio Económico Europeo", sin incluir a las físicas.

También debe reconsiderarse la opción de establecer un listado de definiciones como el que se hace en el artículo 3, en el que el legislador autonómico ha optado por definir los conceptos generales como "artes escénicas", "teatro" o "danza", que no son ámbitos propios de una regulación autonómica y que pueden generar distorsiones normativas con otras regulaciones a nivel autonómico, nacional o incluso internacional, por ejemplo, en el ámbito de la Convención de la Unesco (Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, denominada en adelante "la UNESCO", en su 32.ª reunión, celebrada en París del veintinueve de septiembre al diecisiete de octubre de 2003). Además, como puede advertirse del listado, se hacen definiciones que resultan incorrectas o confusas, como la que se hace de "Sistema de las Artes Escénicas", donde el término a definir ("sistema") está incluido en la propia definición. Para aclarar el concepto, se detalla a continuación una amplia lista de "procesos y agentes fundamentales del sistema escénico" (de la letra a) a la l), que es excesiva, poco comprensible y probablemente inútil a efectos de la regulación del despliegue de las artes escénicas. Por otro lado, otros conceptos que se definen, como el de "actividad escénica" y "actividades performativas" tienen un contenido muy similar y son difícilmente diferenciables en la práctica. Y, en cambio, no se definen conceptos que aparecen en capítulos posteriores del Anteproyecto, como "exhibición y difusión escénica", "recepción escénica" o "animación escénica", y sin perjuicio de otras consideraciones que, en este mismo sentido, más adelante se apuntan con relación al título III del Anteproyecto.

En el capítulo II (artículos 5 a 7) se regula la organización del sistema de las artes escénicas (procesos, agentes, actividad y práctica del sistema, así como el patrimonio escénico).

Desde el punto de vista sistemático, el artículo 5 lleva por rúbrica "de los procesos del sistema escénico y de los agentes e instituciones que intervienen". En el apartado 3 de dicho precepto se crea el Consejo Extremeño de las Artes Escénicas. Toda vez que se trata de un órgano que se crea ex novo y que además se destaca en la propia exposición de motivos del Anteproyecto, quizás fuera más conveniente que la creación de dicho órgano fuera objeto de un artículo independiente que llevara por rúbrica "Consejo Extremeño de las Artes Escénicas".

Por otro lado, con relación a este mismo órgano, aun cuando tanto la composición como su funcionamiento y funciones se remiten al desarrollo reglamentario, sería conveniente que el Anteproyecto estableciera un mínimo contenido, por lo menos, en lo que a sus funciones se refiere, pues se limita a señalar de forma absolutamente escueta que serán "proponer, asesorar y evaluar las políticas escénicas".

En lo atinente a la composición del Consejo Extremeño de las Artes Escénicas, el Anteproyecto es algo más explícito y hace referencia - sin detallar el número de miembros- a una serie de personas que lo conforman. Llama la atención y por ello se somete a su reconsideración dado que no existe justificación alguna en el expediente, que, siendo el ámbito de las artes escénicas más amplio que el del teatro -como prevé el propio Anteproyecto-, se hace una alusión expresa a la "Federación de Asociaciones de Teatro Amateur" y no al resto de artes a cuyo ámbito también es aplicable.

El título I (artículos 8 a 14) regula los aspectos fundamentales de la Administración autonómica extremeña en el sistema de las artes escénicas.

El título está distribuido en dos capítulos, uno sobre las "políticas escénicas y de las competencias de la Junta de Extremadura" (artículos 8 y 9) y otro sobre los espacios escénicos (artículos 10 a 14).

En el primero de los capítulos de este título I, se alude a las competencias de la Junta de Extremadura para la coordinación y colaboración de los órganos y entidades de la Administración autonómica con otras entidades públicas o privadas de las artes escénicas. En este sentido, el artículo 9 del Anteproyecto propone crear la Comisión Interadministrativa de Coordinación de las políticas públicas extremeñas sobre Artes Escénicas. Al igual que ocurre con el Consejo Extremeño de las Artes Escénicas, el funcionamiento, funciones y composición se remite al desarrollo reglamentario. No obstante, con relación a la Comisión también se alude a una serie de personas que, como mínimo, debieran formar parte de la misma, algunas de ellas coincidentes con las del Consejo Extremeño de las Artes Escénicas.

Se sugiere valorar, en primer lugar, si un mismo órgano pudiera agrupar las funciones de ambos, toda vez que se trata de una composición similar y con funciones en gran medida comunes. Dice el Anteproyecto que la Comisión "velará por los fines y objetivos que se establecen en esta ley" (artículo 9.2) y, respecto del Consejo, se señala que sus funciones son proponer, asesorar y evaluar las políticas escénicas que, en suma, se establecen en la norma proyectada.

Aparte de la anterior consideración, debe recordarse que la recientemente publicada (antes mencionada) Ley 7/2019, de 5 de abril, de espectáculos públicos y actividades recreativas de la Comunidad Autónoma de Extremadura, también crea un órgano denominado Consejo Asesor de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Extremadura, definido como el órgano consultivo de colaboración, estudio, coordinación y asesoramiento, deliberación y consulta tanto de la Administración de la Comunidad Autónoma como de la Administración local para facilitar la participación de la ciudadanía y de los sectores directamente interesados en el conjunto de los espectáculos públicos y actividades recreativas. Todo ello exige reconsiderar la configuración organizativa que se propone a fin de establecer la mejor estructura administrativa posible para la consecución de sus fines y evitar una multiplicidad de órganos o funciones innecesarias o ineficaces.

En el capítulo II (artículos 10 a 14) del título I, en cuanto a los espacios escénicos de titularidad pública, se establece que corresponde a los poderes públicos su conservación y mantenimiento así como el desarrollo y regulación de programas para su dinamización y funcionamiento, artículos que tienen un alto contenido programático, por lo que hay que remitirse a la reflexión general formulada más arriba.

Lo mismo cabe señalar del título II (artículos 15 a 35) que, bajo la rúbrica "Del fomento de las artes escénicas", se divide en cinco capítulos.

El capítulo I trata de una serie de previsiones generales y medidas para la promoción de la igualdad, accesibilidad de las artes escénicas y para el equilibrio territorial. Este capítulo y su primer artículo (el 15) llevan la misma rúbrica ("Disposiciones generales") que, por cierto, es la que también se ha empleado para el título preliminar. Convendría establecer títulos, tanto para el capítulo I del título II como para el artículo 15, más específicos de su contenido. Debería revisarse el texto y la técnica normativa empleada. A modo de ejemplo, el artículo 15 señala en su apartado primero que la Junta de Extremadura "... promoverá medidas que tengan como objetivo impulsar la creación, conservación, promoción y difusión de las Artes Escénicas...". Y, seguidamente en el apartado segundo, vuelve a repetirse del siguiente modo: "En particular (...) adoptará las citadas medidas en torno a las siguientes líneas de actuación: a) creación escénica y producción de espectáculos; b) difusión y distribución escénica; c) exhibición y recepción de espectáculos; d) investigación en el ámbito de las artes escénicas; e) la animación escénica; f) fomento del sector no profesional de las artes escénicas en la Comunidad Autónoma extremeña; g) promoción de la accesibilidad de los espacios escénicos". Y a continuación, por ejemplo, el artículo 17 vuelve a referirse a las medidas para la accesibilidad limitándose a señalar que se "promoverá la incorporación de criterios que favorezcan la inclusión social, a través de las Artes Escénicas".

Por otro lado, el capítulo II se ocupa de las medidas de fomento a la creación y a la difusión de las artes escénicas. Una vez más se exige reconsiderar la formulación empleada con disposiciones que vuelven a reiterar total o parcialmente aspectos ya regulados o definidos, cuando, en todo caso, bastaría con declarar la actividad de fomento por parte de la Administración autonómica. Véase por ejemplo el primero de los artículos, el 19, que vuelve a definir creación artística ("... ideación y representación de un espectáculo (...) representación de un universo dramático de ficción...") en los mismos términos que ya lo hace el artículo 3.1, para las "artes escénicas", o el artículo 3.2, sobre "creación".

En este mismo sentido, el capítulo introduce en diversos artículos "criterios" a tener en cuenta a la hora de establecer las medidas de apoyo, sin concreción alguna, haciendo referencia únicamente a principios generales como "fomentar el progreso sociocultural y artístico", etc.., que se reiteran una y otra vez (i.e., artículos 20, 22, 24.3 y 25).

Esta misma consideración es válida para los siguientes capítulos III ("de larecepción escénica"), IV (sobre investigación) y V (relativo a la animación escénica).

En efecto, varios de los preceptos que integran estos capítulos son puramente descriptivos, lo que debería revisarse. Es el caso, a título de ejemplo, del artículo 27, cuando señala que los descuentos regulados en las entradas deben ayudar a las personas "a poseer suficiente capital social, considerado éste desde una perspectiva estrictamente sociológica ya que el espectáculo, concretamente, constituye un medio de comunicación social, entre los intérpretes y quienes asisten como público, sirviendo como soporte o vehículo para la difusión social de un mensaje; cultural y escénico que les permitirá tener acceso a este bien cultural de interés público". Y lo mismo podría decirse de otros preceptos de estos capítulos, como los artículos 28 y 29 siguientes del mismo capítulo III, o el artículo 31.1 del capítulo IV ("La investigación en las Artes Escénicas es necesaria ya que contribuye a la promoción del conocimiento en las diversas disciplinas y áreas de expresión que le son propias") o el artículo 35.1 del capítulo V ("El teatro aficionado se constituye como un ámbito de la práctica teatral que destaca por las inquietudes artísticas de las personas implicadas en su realización y su carácter no profesional").

Por último, el título III, en sus artículos 36, 37 y 38, aborda la regulación de las compañías residentes y las residencias artísticas en espacios escénicos de titularidad pública y privada, sobre lo que no se hace objeción alguna. Únicamente, desde un punto de vista de sistemática normativa y habida cuenta de que el Anteproyecto, en su artículo 3, recoge una serie de definiciones, se sugiere integrar las definiciones de "compañía residente"(artículo 37) y de "residencia artística" (artículo 38) en aquel artículo 3, reajustando el contenido de este título III en el caso de acogerse tal recomendación.

IV.4 A la vista de todo lo expuesto, y teniendo en cuenta los objetivos perseguidos por el legislador, ha de hacerse una reconsideración global al texto sometido a dictamen en los términos expuestos más arriba (consideración IV.2) y, para el caso de que se optara por proseguir con la tramitación de la norma, valorar la posibilidad de dar cauce a tales objetivos a través de una técnica y redacción normativa con una orientación más directiva.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. someter al Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, para su posterior elevación al Parlamento de Extremadura, como proyecto de ley, el anteproyecto de Ley de Artes Escénicas de Extremadura".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 23 de mayo de 2019

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA JUNTA DE EXTREMADURA.