Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 30 de mayo de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de 28 de marzo de 2019, con registro de entrada ese mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de Voluntariado.

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta:

Primero. Proyecto

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de Voluntariado (en adelante, el Proyecto).

Obran en el expediente siete versiones de este, acompañadas de sus respectivas memorias de análisis de impacto normativo.

El texto remitido a este Consejo, en concreto, consta de un preámbulo, un artículo único, una disposición derogatoria única y tres disposiciones finales.

El preámbulo explica la finalidad de la norma proyectada, que viene a desarrollar determinados aspectos de la reglamentación jurídica del voluntariado perfilados por la Ley 45/2015, de 14 de octubre, al amparo de la habilitación normativa contenida en la disposición final sexta de dicho cuerpo legislativo; describe la estructura y contenido del reglamento de ejecución que aprueba; justifica la adecuación de la propuesta a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; y afirma que, durante su procedimiento de elaboración, se ha garantizado la participación de la ciudadanía y de las entidades de voluntariado más representativas que se hallan integradas en los órganos de cooperación sectorial directamente consultados.

El artículo único aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de Voluntariado.

La disposición derogatoria única declara derogadas cuantas disposiciones, de igual o inferior rango, se opongan al Proyecto.

La disposición final primera identifica como título competencial para su aprobación el artículo 149.1.1.ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva para la regulación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

La disposición final segunda sanciona una habilitación de desarrollo y ejecución normativa a favor de la persona titular del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social. Y la disposición final tercera señala que el Real Decreto proyectado entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, si bien las previsiones relativas a la Comisión Interministerial de Voluntariado y al Observatorio Estatal del Voluntariado no producirán efectos hasta que hayan transcurrido dos años desde la entrada en vigor de la norma.

El Reglamento de ejecución de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de Voluntariado, por su parte, posee setenta y dos artículos, agrupados en once títulos.

El título I recoge un conjunto de "disposiciones generales" referidas al objeto (artículo 1) y ámbito de aplicación (artículo 2) del reglamento; a los conceptos "actividades de interés general" y "calidad de vida" que integran la noción de voluntariado (artículo 3); y al deber de las entidades de voluntariado y de los voluntarios de adoptar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la normativa de protección de datos de carácter personal durante el desenvolvimiento de la acción voluntaria (artículo 4).

El título II lleva por título "de las acciones concretas y específicas y de las ejecutadas a través de las tecnologías de la información y comunicación" y está formado por tres artículos: el artículo 5, que delimita las condiciones generales a las que deberán ajustarse las actividades de voluntariado a las que hace referencia el artículo 3.4 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre; el artículo 6, que aclara que las acciones concretas y específicas de voluntariado que no se traduzcan en programas globales o a largo plazo, porque respondan a situaciones de emergencia o catástrofe, se regirán por lo dispuesto en la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, y por el Reglamento de ejecución de la Ley de Voluntariado; y el artículo 7, que indica que las actividades que se lleven a cabo a través de las tecnologías de la información y comunicación tendrán la consideración de actividades de voluntariado.

El título III alude a "los ámbitos de actuación del voluntariado" y abarca treinta y tres artículos, sistematizados en once capítulos:

- El capítulo I, rubricado "del voluntariado en el ámbito social", comprende tres artículos: el artículo 8, que define la acción voluntaria en el ámbito social; el artículo 9, que consagra el deber de la Administración General del Estado de promover el voluntariado en este campo; y el artículo 10, que enuncia las especialidades del acuerdo de incorporación a la entidad de voluntariado en este ámbito.

- El capítulo II, "Del voluntariado en el ámbito de la cooperación internacional para el desarrollo", engloba ocho artículos: el artículo 11, que define la acción voluntaria en el ámbito de la cooperación internacional para el desarrollo y sanciona el deber de la Administración General del Estado de promover, en colaboración con las comunidades autónomas y los entes locales, la inclusión del voluntariado en los proyectos y programas de cooperación internacional para el desarrollo; el artículo 12, que distingue dos modalidades de voluntariado en este campo; los artículos 13 y 14, que enumeran los derechos y deberes de los voluntarios en este ámbito; el artículo 15, que enuncia las especialidades del acuerdo de incorporación a la entidad de voluntariado en este campo; los artículos 16 y 17, que delimitan qué personas jurídicas pueden ser consideradas entidades de voluntariado en este ámbito y las obligaciones adicionales que pesan sobre ellas; y el artículo 18, que alude al aseguramiento de la persona voluntaria en este campo.

- El capítulo III, "Del voluntariado en el ámbito ambiental", posee dos artículos: el artículo 19, que define la acción voluntaria en el ámbito ambiental; y el artículo 20, que consagra el deber de la Administración General del Estado de promover el voluntariado en este campo.

- El capítulo IV, "Del voluntariado en el ámbito cultural", está formado por tres artículos: el artículo 21, que define la acción voluntaria en el ámbito cultural; el artículo 22, que delimita las áreas relevantes para el desarrollo de esta actividad a nivel estatal; y el artículo 23, que consagra el deber de la Administración General del Estado de promover el voluntariado en este campo.

- El capítulo V, "Del voluntariado en el ámbito deportivo", abarca tres artículos: el artículo 24, que delimita las áreas relevantes para el desarrollo de la acción voluntaria en el ámbito deportivo; el artículo 25, que especifica qué personas jurídicas pueden ser consideradas entidades de voluntariado en este campo; y el artículo 26, que consagra el deber de la Administración General del Estado de promover el voluntariado en este ámbito.

- El capítulo VI, "Del voluntariado en el ámbito educativo", comprende tres artículos: el artículo 27, que define la acción voluntaria en el ámbito educativo; el artículo 28, que especifica qué personas jurídicas pueden ser consideradas entidades de voluntariado en este campo; y el artículo 29, que consagra el deber de la Administración General del Estado de promover el voluntariado en este ámbito.

- El capítulo VII, "Del voluntariado en el ámbito socio- sanitario", está integrado por un solo artículo, el artículo 30, que sanciona el deber de las Administraciones sanitarias de promover el voluntariado en este campo mediante la suscripción de acuerdos con entidades de voluntariado.

- El capítulo VIII, "Del voluntariado en el ámbito del ocio y tiempo libre", engloba tres artículos: el artículo 31, que define la acción voluntaria en el ámbito del ocio y el tiempo libre; el artículo 32, que especifica qué personas jurídicas pueden ser consideradas entidades de voluntariado en este campo; y el artículo 33, que consagra el deber de la Administración General del Estado de promover el voluntariado en este ámbito.

- El capítulo IX, "Del voluntariado en el ámbito comunitario", posee dos artículos: el artículo 34, que define la acción voluntaria en el ámbito comunitario; y el artículo 35, que consagra el deber de la Administración General del Estado de promover el voluntariado en este campo.

- El capítulo X, "Del voluntariado en el ámbito de la protección civil", está formado por tres artículos: el artículo 36, que se ocupa de los voluntarios en este campo; el artículo 37, que atiende a su formación; y el artículo 38, que determina el régimen jurídico aplicable a las entidades de voluntariado en este ámbito.

- El capítulo XI, en fin, se refiere a "los programas de aprendizaje-servicio como instrumento para la adquisición de los valores y principios del voluntariado" y comprende dos artículos: el artículo 39, que delimita su contenido; y el artículo 40, que enumera los mecanismos mediante los que la Administración General del Estado promocionará su desarrollo.

El título IV regula los "programas de voluntariado" y abarca dos artículos: el artículo 41, que aclara que todas las actividades de voluntariado que se lleven a cabo en una entidad de voluntariado deberán estar contempladas en un programa determinado, cuyo contenido se especifica; y el artículo 42, que alude a los programas en los que participan varias entidades de voluntariado o que implican cooperación entre diferentes ámbitos de voluntariado.

El título V establece el régimen jurídico aplicable a "las personas voluntarias" y comprende cinco artículos: el artículo 43, que define quiénes tienen esta consideración; los artículos 44 y 45, que contemplan las especialidades del voluntariado de los menores de edad, prestando especial atención a sus derechos fundamentales a la propia imagen y a la protección de datos de carácter personal; y los artículos 46 y 47, que enuncian las medidas de fomento que la Administración General del Estado debe adoptar como garantía de la participación activa de las personas mayores y de las personas con discapacidad en la acción voluntaria.

El título VI disciplina el "acuerdo de incorporación a la entidad de voluntariado" y engloba tres artículos: el artículo 48, sobre el contenido mínimo que debe recoger y otras especificidades; el artículo 49, que enumera los documentos que deben acompañarle; y el artículo 50, que se refiere al modo en que debe ser formalizado. El título VII tiene por objeto "las entidades de voluntariado" y posee siete artículos: el artículo 51, que define qué organizaciones tienen esta consideración; el artículo 52, que prevé la posibilidad de que las entidades de voluntariado cumplan las obligaciones que les competen en materia de formación de voluntarios mediante la suscripción de acuerdos con otras entidades y de convenios de colaboración con la Administración General del Estado; el artículo 53, que sanciona la obligación de las entidades de voluntariado de crear y gestionar una base de datos sobre los voluntarios, cuya información será parcialmente remitida al Observatorio Estatal del Voluntariado en los términos fijados por la Secretaría de Estado de Servicios Sociales del ministerio proponente; el artículo 54, que se refiere a la aplicación del principio de igualdad efectiva de hombres y mujeres en este campo; y los artículos 55, 56 y 57, que diseñan el régimen jurídico aplicable a las obligaciones de las entidades de voluntariado en materia de prevención de riesgos para la seguridad y salud de los voluntarios, reembolso de gastos y aseguramiento.

El título VIII alude a "las personas destinatarias de la acción voluntaria y de la realización de actividades de voluntariado en entidades o programas cuyo ejercicio conlleve el contacto habitual con menores o por personas con antecedentes penales no cancelados" y está formado por cinco artículos: los artículos 58 y 59, que se ocupan de la certificación negativa de antecedentes penales por delitos contra la libertad o indemnidad sexual y de trata de seres humanos que deben presentar quienes pretendan desarrollar actividades de voluntariado que impliquen contacto habitual con menores de edad; el artículo 60, que enumera los medios a través de los que las personas que quieran participar en programas de voluntariado destinados a quienes hayan sido víctimas de los delitos anteriormente citados deben acreditar que no tienen antecedentes penales en tales ámbitos; el artículo 61, que consagra la obligación de las entidades de voluntariado de adoptar las medidas necesarias para asegurar el respeto a los derechos fundamentales a la propia imagen y a la protección de datos de carácter personal de los voluntarios; y el artículo 62, que hace referencia a la participación de quienes estén cumpliendo una pena privativa de libertad en programas de voluntariado.

El título IX lleva por título "de las Administraciones Públicas" y comprende tres artículos: el artículo 63, que regula la Comisión Interministerial de Voluntariado; y los artículos 64 y 65, que disciplinan el Observatorio Estatal del Voluntariado.

El título X se refiere al "fomento y reconocimiento de la acción voluntaria", y abarca cuatro artículos, distribuidos en tres capítulos:

- El capítulo I, rubricado "de la participación de las empresas en programas de voluntariado", está integrado por un solo artículo, el artículo 66, que hace alusión a esta materia.

- El capítulo II, "Del fomento del voluntariado desde la Universidad", engloba dos artículos: el artículo 67, sobre las acciones de formación, investigación y sensibilización que las universidades pueden emprender con el fin de promover el voluntariado en los ámbitos de actuación que les son propios; y el artículo 68, sobre el reconocimiento de las actividades de voluntariado que en este marco ejecuten los estudiantes universitarios.

- El capítulo III, "Del fomento de las actividades de voluntariado en la Administración General del Estado", en fin, está formado por un solo artículo, el artículo 69, que centra su atención en las medidas de reducción o adaptación de la jornada laboral que la Administración General del Estado puede adoptar con el objeto de promocionar la participación de los servidores públicos en la acción voluntaria.

El título XI, por último, regula el "reconocimiento y valoración social del voluntariado" y posee tres artículos: el artículo 70, que prevé la posibilidad de que se adopten medidas públicas y privadas con esta finalidad; el artículo 71, que dispone que las confederaciones, federaciones y uniones de entidades de voluntariado crearán un sistema de formación y capacitación de los voluntarios que recogerá la formación inicial y la formación continuada que precisarán; y el artículo 72, que se ocupa del reconocimiento de las competencias adquiridas en el desarrollo de actividades de voluntariado.

Segundo. Memoria del análisis de impacto normativo

El Proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo (en adelante, la Memoria) estructurada en nueve apartados, precedidos de un resumen ejecutivo:

(i) En el apartado primero, se valora la oportunidad de la propuesta en términos similares a los expresados en el preámbulo de la norma; y se apunta que esta cumple los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que forma parte del Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para el año 2018 y que no estará sujeta a evaluación ex post.

(ii) En el apartado segundo, se describe el contenido del Real Decreto proyectado, que ha quedado expuesto en el antecedente primero de este dictamen, y se afirma que su rango normativo es el adecuado.

(iii) En el apartado tercero, se justifica su acomodo al orden constitucional de distribución de competencias y se da cuenta de la participación activa de las comunidades autónomas en su procedimiento de elaboración.

(iv) En el apartado cuarto, se estudia el impacto del Proyecto en el ámbito económico, en el que será nulo en tanto que la actividad de voluntariado se ofrece, por definición, sin contraprestación económica o material (artículo 3 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre) y en que, por ende, carece de incidencia en la productividad de empresas y trabajadores, el empleo, los consumidores, la competencia y la unidad de mercado; así como en el ámbito presupuestario, donde no implicará incremento de gasto por mor de lo establecido en la disposición final quinta de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, pero "sí tendrá [un] impacto presupuestario" que será financiado con cargo a las dotaciones presupuestarias de los departamentos ministeriales a los que les corresponda su aplicación.

(v) En el apartado quinto, se analiza el impacto de la propuesta en materia de cargas administrativas, indicándose que el cumplimiento de las obligaciones de información, registro y aseguramiento que la misma impone a las entidades de voluntariado -que calcula en un total de 7.470, con 273.422 voluntarios a su cargo- tendrá un coste aproximado de 2.958.844,00 euros en su primer año de vigencia y que esta cifra "incluye una serie de cargas derivadas de la Ley 45/2015, de 14 de octubre (...) que no fueron tenidas en cuenta en su momento".

(vi) En el apartado sexto, se examina el impacto del Real Decreto proyectado por razón de género y en los ámbitos de la familia, la infancia y la adolescencia, donde su incidencia será positiva en la medida en que alrededor del 62% de las personas que realizan una actividad de voluntariado son mujeres y, por consiguiente, toda mejora de su reglamentación jurídica les beneficia directamente, máxime cuando la misma está presidida por el principio de igualdad y no discriminación entre hombres y mujeres, y en que se prevé expresamente la participación de los menores de edad mayores de 12 años en la acción voluntaria, se disciplinan los programas de aprendizaje-servicio como vía de entrada de los adolescentes en el universo del voluntariado y se regulan diversos ámbitos del voluntariado especialmente adecuados para su desarrollo por parte de las unidades familiares.

(vii) En el apartado séptimo, se valoran otros impactos, señalándose que el Proyecto promueve la participación de las personas mayores y de las personas con discapacidad en el ejercicio de la acción voluntaria.

(viii) En el apartado octavo, se advierte que, "dado que la norma no supone incremento de los costes actuales o adicionales, no es necesario" estudiar la relación coste-beneficio que su aprobación conllevaría.

(ix) Y en el apartado noveno, se detalla la tramitación de la propuesta, que será analizada en el antecedente tercero de este dictamen.

La Memoria recoge, además, una tabla que enumera las observaciones efectuadas por los órganos y entidades administrativos y por los particulares y sus organizaciones representativas durante la tramitación del expediente (anexo I); así como una tabla que resume las observaciones realizadas por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social y que especifica la decisión motivada de aceptación o rechazo que la Subdirección General de Organizaciones No Gubernamentales y Voluntariado de dicho departamento ha adoptado en relación con aquellas (anexo II).

Tercero. Contenido del expediente

Junto con el Proyecto y la Memoria, obran en el expediente los siguientes documentos:

A) Los certificados que acreditan el cumplimiento del trámite de consulta pública previa, entre los días 9 y 24 de junio de 2017, y del trámite de información pública, entre los días 23 de enero y 13 de febrero de 2018, acompañados de las alegaciones que los interesados han formulado en su seno. En concreto, en el trámite de consulta pública previa han concurrido la Confederación Española de Familias de Personas Sordas (FIAPAS), Cruz Roja, Cáritas y la Fundación Secretariado Gitano; mientras que en el trámite de información pública han participado el sindicato Unión General de Trabajadores (UGT), la Asociación Española contra el Cáncer (AECC), la Conferencia Episcopal Española, la Unión Democrática de Pensionistas y Jubilados de España (UDP) y la Dirección Xeral de Maiores e Personas con Discapacidade de la Xunta de Galicia.

B) Los informes que la Subdirección General de Organizaciones No Gubernamentales y Voluntariado del ministerio proponente ha recabado de los siguientes órganos y entidades:

- La Subdirección General de Infancia, el Gabinete Técnico de la Secretaría General de Sanidad y Consumo y el Gabinete Técnico de la Subsecretaría del entonces Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad - La Comisión Ministerial de Administración Digital - La Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y los Entes Locales del a la sazón Ministerio para la Presidencia y para las Administraciones Territoriales - El Consejo Superior de Deportes, la Dirección General de Industrias Culturales y del Libro y la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales y de Archivos y Bibliotecas del en aquel momento Ministerio de Educación, Cultura y Deporte - La Subdirección General de Régimen Jurídico del entonces Ministerio de Empleo y Seguridad Social - La Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo y la Dirección General de Españoles en el Exterior, Asuntos Consulares y Migratorios del en aquella fecha Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación - La Secretaría General Técnica del en su momento Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente - La Secretaría General Técnica del entonces Ministerio de Economía, Industria y Competitividad - La Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior - La Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia - La Abogacía del Estado - Y la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social

C) Las observaciones que la Federación Española de Municipios y Provincias, la Agencia Española de Protección de Datos y el Consejo Económico y Social de España, directamente consultados, han realizado a la propuesta.

D) Y los certificados y actas que constatan que la reforma proyectada ha sido puesta en conocimiento de los siguientes organismos y entidades:

- La Comisión para el Diálogo con la Plataforma del Tercer Sector, a través de la que han formulado alegaciones Cáritas, el Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI), el Delegado del Gobierno para el Plan Nacional de Drogas, el Instituto de la Juventud (INJUVE) y la Plataforma Tercer Sector. - El Consejo Estatal de las Personas Mayores, en la sesión celebrada el 12 de febrero de 2018. - El Consejo Estatal de Organizaciones No Gubernamentales de Acción Social, a través del que han realizado observaciones la Federación de Pensionistas y Jubilados de Comisiones Obreras (CC. OO.), el CERMI, la Federación Mujeres Jóvenes, la Plataforma de ONG de Acción Social, el Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO) y la Dirección General de Salud Pública, Calidad e Innovación del entonces Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. - El Pleno del Consejo Nacional de la Discapacidad, a través del que han presentado alegaciones una ciudadana, la organización Plena Inclusión, el CERMI, FIAPAS, la Confederación Española de Personas con Discapacidad Física y Orgánica (COCEMFE), el Instituto de la Mujer y para la Igualdad de Oportunidades, la Dirección General de Apoyo a Víctimas del Terrorismo del Ministerio del Interior, la Dirección General de Evaluación y Cooperación Territorial del entonces Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, la Dirección General de Presupuestos del en aquel momento Ministerio de Hacienda y Función Pública y la Dirección General de Salud Pública, Calidad e Innovación del entonces Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. - Y el Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, a través del que han efectuado observaciones las Comunidades Autónomas de Navarra y Cataluña.

Cuarto. Devolución del expediente

El 28 de febrero de 2018, tuvo entrada en el Registro de este Consejo el expediente sometido a consulta. El mismo fue devuelto a la autoridad consultante al comprobarse que la aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública que obraba en su seno se refería al proyecto de Real Decreto por el que se crea el título de médico especialista en psiquiatría infantil y de la adolescencia y se actualizan diversos aspectos del título de médico especialista en psiquiatría.

Dado que el Proyecto afecta a la organización administrativa de la Administración General del Estado y que la aprobación previa de este Departamento resulta, en consecuencia, preceptiva, la petición de antecedentes concluía lo siguiente: "Por ello, si efectivamente se ha evacuado este trámite, es preciso que se incorpore al expediente toda la documentación referente al mismo. Y en otro caso, resulta necesario que se recabe la aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública en los términos fijados en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno".

En la documentación remitida a este Alto Cuerpo Consultivo, consta que, efectivamente, el 19 de abril de 2018, el entonces Ministerio de Hacienda y Función Pública otorgó su aprobación previa a la propuesta.

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

CONSIDERACIONES

I. OBJETO

Versa la consulta sobre el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de Voluntariado, al amparo de la habilitación normativa que la disposición final sexta de dicho cuerpo legislativo concede al Gobierno para que, en el plazo de seis meses desde su entrada en vigor, apruebe su Reglamento de ejecución.

El presente dictamen se emite, pues, con carácter preceptivo en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que se refiere a los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes y a sus modificaciones

II. PROCEDIMIENTO

El Proyecto ha sido impulsado por la Subdirección General de Organizaciones No Gubernamentales y Voluntariado del entonces Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y se ha remitido a este Alto Cuerpo Consultivo acompañado de una memoria del análisis de impacto normativo.

Durante su tramitación:

- se ha posibilitado la consulta pública previa del texto normativo; - se ha recabado el informe del ministerio proponente, del entonces Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales y de otros departamentos ministeriales, así como la aprobación previa del a la sazón Ministerio de Hacienda y Función Pública; - se ha presentado la propuesta a la Comisión para el Diálogo con la Plataforma del Tercer Sector, al Consejo Estatal de las Personas Mayores, al Consejo Estatal de Organizaciones No Gubernamentales de Acción Social, al Pleno del Consejo Nacional de la Discapacidad y al Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia; - se ha sustanciado un trámite de información pública; - se ha dado audiencia directa a la Federación Española de Municipios y Provincias, a la Agencia Española de Protección de Datos y al Consejo Económico y Social de España; - y, en definitiva, se han observado los trámites esenciales que el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), sanciona para la elaboración de las normas reglamentarias.

Ahora bien, este Consejo ha puesto de relieve en reiteradas ocasiones (por todas, el dictamen del expediente número 950/2018//821/2018) que el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales no puede ser objeto de un entendimiento meramente formal que lo vacíe de contenido, de suerte que no basta con que la Administración activa cumpla formalmente los trámites legalmente exigidos, sino que es preciso que, además, dote a tales trámites de un contenido material o efectivo que conviertan el procedimiento en un cauce idóneo para llevar a cabo una reflexión sosegada acerca de la realidad social, jurídica y económica en la que la norma proyectada será aplicada.

En el presente expediente, se han observado todos los trámites esenciales que la Ley del Gobierno requiere, pero, como denotan las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, tal sucesión de trámites no ha hecho posible que el procedimiento cumpla la misión para la que ha sido concebido. Para ello, hubiera sido necesario huir de una interpretación estrictamente formal de las normas procedimentales, otorgar a cada trámite un sentido material que le permitiera contribuir a depurar y perfeccionar la propuesta normativa.

Bajo esta premisa, la autoridad consultante debería revisar la Memoria con la finalidad de eliminar las imprecisiones técnicas que la empecen, de corregir los errores gramaticales y sintácticos que dificultan su comprensión, de suprimir las reiteraciones que generan confusión en el lector y, en suma, de simplificar y reestructurar su contenido para que este documento pueda cumplir la función que le es propia, a saber, "garantizar que a la hora de elaborar y aprobar un proyecto se cuente con la información necesaria para estimar el impacto que la norma supondrá para sus destinatarios y agentes" (preámbulo del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, vigente en el momento en que se inició la tramitación del presente expediente).

A título ejemplificativo, téngase en cuenta lo siguiente:

a) En la ficha de resumen ejecutivo, la Memoria afirma que la "[s]ituación que se regula" es "[d]esarrollar la disposición final sexta de la Ley 45/2015, de 14 de octubre", cuando lo cierto es que el Real Decreto proyectado desarrolla, ejecuta o completa numerosas previsiones de la Ley de Voluntariado y que la disposición final sexta de dicho cuerpo legislativo simplemente consagra la habilitación normativa que le permite hacerlo. Y al enumerar los "[i]nformes recabados", obvia los que han sido emitidos por los órganos del ministerio proponente, que deberían ser incluidos en la ficha de resumen ejecutivo y en el apartado noveno, referido a la tramitación del Proyecto.

b) En el apartado primero, titulado "oportunidad de la propuesta", se deben revisar los signos de puntuación, prescindir o clarificar el significado de algunos enunciados que resultan enigmáticos, y detallar mejor los motivos por los que cabe concluir que la norma proyectada cumple los principios de buena regulación sancionados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

c) En el apartado segundo, titulado "contenido y análisis jurídico", deben revisarse los signos de puntuación y algunas frases que carecen de rigor; hay que suprimir la referencia a una disposición adicional única que no forma parte del texto normativo sometido a consulta; debería valorarse la oportunidad de mantener el subapartado relativo a los "elementos novedosos que incorpora la propuesta", por cuanto estos ya son objeto de análisis en el apartado anterior; y ha de incluirse un nuevo subapartado que liste las normas que quedarán derogadas como consecuencia de la entrada en vigor del Proyecto, dando cumplimiento, con ello, a lo establecido en el artículo 2.1.b) del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se rige la confección de esta Memoria en virtud de lo previsto en la disposición transitoria única del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

d) En el apartado tercero, titulado "adecuación de la propuesta al orden de distribución de competencias", deben eliminarse las reiteraciones e imprecisiones que dificultan la comprensión de la Memoria, que, por ejemplo, en la página 12 afirma que la Ley 45/2015, de 14 de octubre, "ha renunciado a convertirse en legislación básica" (sic), cuando lo cierto es que, como se desprende de la propia página 13 del texto, ese nunca fue su propósito.

e) En los apartados cuarto, quinto, sexto y séptimo, respectivamente titulados "impacto económico y presupuestario", "detección y medición de cargas administrativas", "impacto por razón de género, en la infancia y adolescencia y en la familia" y "otros impactos", deben tratarse con mayor rigor y orden estas cuestiones, que poseen una vital importancia dentro del procedimiento de elaboración de las disposiciones reglamentarias, en la medida en que aseguran que la decisión gubernativa sobre la aprobación de la norma proyectada es adoptada con conocimiento de todos los aspectos, positivos y negativos, que la misma conlleva, y que, por ende, con arreglo a una reiterada jurisprudencia (por todas, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 27 de noviembre de 2006), su insuficiencia vicia de nulidad radical la propuesta normativa a la que acompaña la Memoria.

En puridad, la evaluación de los impactos que realiza la Memoria remitida a este Consejo, más que insuficiente, es confusa, y debe ser, por ello, objeto de una profunda revisión que identifique con claridad la incidencia que la aprobación del Proyecto tendrá en los ámbitos analizados, sobre todo en materia presupuestaria, donde niega que la propuesta vaya a suponer un incremento del gasto público al tiempo que sostiene que "sí tendrá [un] impacto presupuestario" que, paradójicamente, no explicita, y en materia de cargas administrativas, donde sorprendentemente dice tomar en consideración el coste de las tareas de naturaleza administrativa impuestas por la propia Ley 45/2015, de 14 de octubre, por cuanto estas "no fueron tenidas en cuenta en su momento".

Además, en su texto se debe prescindir de toda mención al Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, ya que el mismo no resulta aplicable a esta Memoria por mor de lo establecido en su disposición transitoria única; y ha de valorarse la oportunidad de aglutinar en un solo apartado la valoración de todos los impactos, como suele hacer el ministerio proponente y recomienda la Guía Metodológica publicada por el Ministerio de la Presidencia en el año 2010.

f) El apartado octavo, titulado "análisis coste-beneficio", debería ser suprimido, desde el momento en que la propia Memoria apunta que, "[d]ado que la norma no supone incremento de los costes actuales o adicionales, no es preciso desarrollar este apartado".

g) El apartado noveno, titulado "descripción de la tramitación", ha de ser completado con los datos que resultan de los informes, certificados y actas que obran en el expediente y que no se han incorporado a la Memoria. Además, debería ponderarse la oportunidad de ubicarlo, desde un punto de vista sistemático, inmediatamente antes del análisis de los impactos, ora como parte integrante del apartado dedicado al contenido, análisis jurídico y, habría que añadir, tramitación de la propuesta, ora como un apartado plenamente independiente.

h) El anexo I, titulado "resumen de aportaciones", en fin, debería aludir a la numeración que ha asumido en su última versión la parte dispositiva del Real Decreto proyectado para que el lector pueda comprender el significado y alcance de las propuestas formuladas por los órganos y entidades administrativas y por los ciudadanos y asociaciones más representativas que han intervenido en el procedimiento de elaboración de esta disposición reglamentaria; e indicar expresamente si tales aportaciones han sido aceptadas o rechazadas por la Subdirección General de Organizaciones No Gubernamentales y Voluntariado del ministerio proponente, máxime cuando el documento del expediente que justifica este extremo no se refiere a todas las observaciones y alegaciones que figuran en su seno.

III. MARCO NORMATIVO

El voluntariado, concebido como forma de participación libre, organizada y solidaria de la ciudadanía en la solución de los problemas que le afectan y en la correlativa construcción de una sociedad mejor, ha captado la atención de diversas instituciones públicas, internacionales y nacionales, en las últimas décadas.

En primer lugar, porque la consolidación del Estado social de Derecho ha supuesto la consagración del dogma de la participación de los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social -dogma que, entre nosotros, sanciona el artículo 9.2 de la Constitución- en un contexto en el que existe cierta confusión entre lo público y lo privado, un poderoso acercamiento entre el Estado y la sociedad civil. Y, en segundo lugar, porque la crisis del Estado de bienestar ha impulsado, por una parte, a la ciudadanía a asumir una intervención cada vez mayor en la gestión de áreas de acción íntimamente relacionadas con la satisfacción de los intereses generales y, por otra parte, a las instituciones públicas a regular y promover el fenómeno asociativo, dotándolo de un marco normativo eficaz que intenta conciliar los principios de autonomía y seguridad jurídica.

Así, en el plano internacional, la Asamblea General de las Naciones Unidas ha fomentado el voluntariado a través de sus decisiones. En la Resolución 40/212, de 17 de diciembre de 1985, invitó a los Gobiernos de los Estados miembros a celebrar anualmente, el 5 de diciembre, un Día Internacional de los Voluntarios por un Desarrollo Económico y Social y les apremió a tomar medidas de sensibilización de la población acerca de la relevante contribución del voluntariado. En la Resolución 52/17, de 20 de noviembre de 1997, proclamó el año 2001 como Año Internacional de los Voluntarios. Y en la Resolución 56/38, de 5 de diciembre de 2001, efectuó una serie de recomendaciones sobre las maneras en que los Gobiernos y el sistema de las Naciones Unidas podían apoyar el voluntariado y les exhortó a tenerlas debidamente en cuenta.

A nivel regional europeo, en su Recomendación sobre el trabajo voluntario en actividades de bienestar social, de 13 de junio de 1985, el Comité de Ministros del Consejo de Europa sugirió a los Estados miembros que reconociesen como uno de los objetivos de su política social, bien la implantación de una protección social en beneficio de los voluntarios para el desarrollo, bien la eliminación de las lagunas que existieran en esta materia, y que tomasen, a tal efecto, las medidas que resultaran necesarias para garantizar que los voluntarios y sus familias gozasen de un nivel de protección social análogo al que disfrutaban las personas que ejercían una actividad equivalente en el país de origen.

En el ámbito de la Unión Europea, el 2 de octubre de 1997, los Estados miembros, reunidos en la Conferencia Intergubernamental para la firma del Tratado de Ámsterdam, incluyeron en su Acta Final la Declaración número 38 sobre el voluntariado. En un dictamen de 13 de diciembre de 2006, el Comité Económico y Social Europeo pidió a la Comisión que proclamase un Año del Voluntariado y publicase lo antes posible un Libro Blanco sobre el voluntariado y la ciudadanía activa en Europa. El 22 de abril de 2008, el Parlamento Europeo emitió un informe sobre la función de las actividades de voluntariado como contribución a la cohesión económica y social, que animaba a los Estados miembros y a las autoridades regionales y locales a reconocer el valor de las actividades de voluntariado en la promoción de la cohesión social y económica. Y el 27 de noviembre de 2009, el Consejo acordó que el año 2011 sería el Año Europeo de las Actividades de Voluntariado que Fomenten una Ciudadanía Activa.

Desde entonces las instituciones europeas han aprobado una pluralidad de actos normativos que han incidido de manera decisiva en el desarrollo del voluntariado. Entre ellos, cabe destacar los siguientes:

- El Reglamento (UE) 1288/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, por el que se crea el programa "Erasmus+" como programa de acción de la Unión en el ámbito de la educación, la formación, la juventud y el deporte, que se aplicará entre el 1 de enero de 2014 y el 31 de diciembre de 2020 y que, entre otras materias, se refiere a la movilidad de los jóvenes, de las personas que trabajan como monitores juveniles o en organizaciones juveniles y de los dirigentes juveniles por motivos de aprendizaje, incluida la que se lleva a cabo a través del voluntariado (artículo 13) y a la promoción del voluntariado en el deporte (artículo 16).

- El Reglamento (UE) 375/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, por el que se crea el Cuerpo Voluntario Europeo de Ayuda Humanitaria como marco para las contribuciones conjuntas de los voluntarios europeos al apoyo y complemento de las operaciones de ayuda humanitaria en terceros países.

- El Reglamento (UE) 2018/1475 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de octubre de 2018, por el que se establece el marco jurídico del Cuerpo Europeo de Solidaridad, cuyo objetivo principal es favorecer la solidaridad como un valor, principalmente a través del voluntariado, y aumentar la participación de los jóvenes y las organizaciones en actividades de solidaridad accesibles y de gran calidad como medio de contribuir a reforzar la cohesión, la solidaridad, la democracia y la ciudadanía en Europa (artículo 3).

- Y la Directiva (UE) 2016/801 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016, relativa a los requisitos de entrada y residencia de los nacionales de países terceros con fines de investigación, estudios, prácticas, voluntariado, programas de intercambio de alumnos o proyectos educativos y colocación au pair, que, entre otras cuestiones, establece los requisitos que deben reunir los nacionales de terceros países y sus familiares para entrar y residir por un periodo superior a noventa días en el territorio de los Estados miembros, así como los derechos que les corresponden en ellos, cuando la entrada o residencia tenga como finalidad participar en el Servicio Voluntario Europeo y, si así lo deciden los Estados miembros, en programas de voluntariado distintos.

Sus previsiones han sido incorporadas al ordenamiento jurídico español a través del Real Decreto-ley 11/2018, de 31 de agosto, de transposición de directivas en materia de protección de los compromisos por pensiones con los trabajadores, prevención del blanqueo de capitales y requisitos de entrada y residencia de nacionales de países terceros. Norma que, a estos efectos, ha modificado la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización (artículo 3) y el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por la Ley Orgánica 2/2009, aprobado por Real Decreto 557/2011, de 20 de abril (artículo 4).

En el plano nacional, por último, coexisten dos niveles normativos:

a) El nivel estatal, nucleado en torno a la Ley 45/2015, de 14 de octubre, del Voluntariado, que ha derogado la Ley 6/1996, de 15 de enero, del Voluntariado y diversas disposiciones reglamentarias sobre la materia; complementa y, a su vez, se encuentra complementada por la Ley 43/2015, de 9 de octubre, del Tercer Sector de Acción Social; y, como confiesa en su exposición de motivos, quiere dar cobertura a "una acción voluntaria sin adjetivos" en la que "se sientan acogidos todo tipo de organizaciones, cualquiera que sea su origen, tamaño y ámbito de actuación y todos los voluntarios, con independencia de cuál sea su motivación y el alcance de su compromiso".

b) Y el nivel autonómico, en el que prácticamente todas las comunidades autónomas han aprobado una legislación propia en materia de voluntariado, con un alcance variable, casi siempre al amparo de la competencia que el artículo 148.1.20.ª de la Constitución les habilita a asumir estatutariamente en materia de asistencia social.

La propia Ley 45/2015, de 14 de octubre, explica la relación entre ambos niveles normativos en su exposición de motivos, en la que recuerda que "la Ley 6/1996, de 15 de enero (...) no tuvo el carácter de legislación básica sino que vino a sumarse, en función de sus competencias, al panorama de la normativa existente en las comunidades autónomas" y añade que "la presente Ley no pretende alterar en modo alguno esa distribución competencial, pero reclama un marco de cooperación entre las diferentes Administraciones públicas que sea especialmente proclive a la consolidación y desarrollo del voluntariado".

Por esta razón, en el título preliminar, la Ley 45/2015, de 14 de octubre, se declara aplicable al voluntariado vinculado a aquellos programas que se desarrollen en ámbitos en los que el Estado tenga constitucionalmente reconocida su competencia, con independencia de que hayan de ser ejecutados dentro o fuera del territorio nacional, y a aquellos programas que deban ser aplicados en un ámbito que exceda del territorio de una comunidad autónoma.

A continuación, el título I de la citada ley define el voluntariado (artículo 3), sus límites (artículo 4), los valores y principios que lo inspiran (artículo 5), los ámbitos de actuación en los que puede desarrollarse (artículo 6) y los programas a través de los que suele articularse (artículo 7). Los títulos II, III y IV delimitan el régimen jurídico aplicable a los voluntarios (artículos 8 a 12), a las entidades de voluntariado (artículos 13 y 14) y a las personas destinatarias de la acción voluntaria (artículos 15 y 16).

El título V consagra el deber de las Administraciones públicas de "proveer lo necesario para fijar los medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la cooperación técnica y la acción conjunta en el ejercicio de sus competencias" (artículo 17); concreta las funciones de la Administración General del Estado en la materia (artículo 18); y sanciona el deber de las entidades locales de promover el voluntariado en colaboración con las demás Administraciones públicas con competencia en el sector (artículo 19).

El título VI enuncia un conjunto de medidas transversales de fomento del voluntariado (artículo 20), de instrumentos de promoción del voluntariado desde las empresas (artículo 21) y desde las universidades (artículo 22), de medidas de reconocimiento y valoración social del voluntariado (artículo 23) y de formas de acreditación de las actuaciones de voluntariado (artículo 24). Y la parte final, integrada por tres disposiciones adicionales, una disposición transitoria única, una disposición derogatoria única y siete disposiciones finales, completa las previsiones del articulado de este texto legislativo, habilitando expresamente al Gobierno para aprobar, en el plazo de seis meses desde su entrada en vigor, su Reglamento de ejecución (disposición final sexta).

A la vista de todo lo cual, cabe concluir que existe una habilitación normativa suficiente para aprobar la propuesta sometida a dictamen y que esta posee un rango normativo adecuado.

IV. RÉGIMEN DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS

El artículo 149.1.1.ª de la Constitución -que la Ley 45/2015, de 14 de octubre, y su proyectado Reglamento de ejecución invocan expresamente como título competencial habilitante- atribuye al Estado la competencia exclusiva para regular las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. Se trata de un título competencial autónomo que, conforme a una reiterada jurisprudencia constitucional, debe ser interpretado del siguiente modo:

- Este precepto no permite al Estado aprobar una legislación básica sobre derechos y libertades constitucionales, sino establecer aquellas condiciones básicas que tiendan a garantizar la igualdad de todos los españoles en sus posiciones jurídicas fundamentales; dimensión que, en rigor, "no es susceptible de desarrollo como si de unas bases se tratara" ni posibilita "una normación completa y acabada del derecho [o] deber de que se trate" (Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, fundamento jurídico séptimo).

- Desde esta perspectiva, las condiciones básicas a las que hace referencia el artículo 149.1.1.ª de la Constitución son aquellas que concretan el "contenido primario" de un derecho o deber constitucional - facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos- y cualesquiera otros "criterios que guard[e]n una relación necesaria e inmediata con [las posiciones jurídicas fundamentales de los ciudadanos]", que resulten "absolutamente necesarios para asegurar la igualdad [de todos los españoles] en el ejercicio de [un] derecho" o en el cumplimiento de un deber -tales como el ámbito material sobre el que recaigan las facultades que integran el derecho o el marco organizativo que propicie su ejercicio- (Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 207/2013, de 5 de diciembre, fundamento jurídico quinto).

- Por lo tanto, al establecer las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, el Estado no puede alterar el sistema constitucional de reparto competencial, fijando el régimen completo de una materia que, en realidad, corresponda ordenar a otro poder público. Lo que obliga a examinar tales condiciones básicas bajo la óptica del "juicio de proporcionalidad" a fin de averiguar "si la norma estatal tiene cobijo en los límites formales y materiales del art. 149.1.1 CE y - complementariamente- si no contiene una injerencia o restricción de la competencia autonómica" (Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 133/2006, de 27 de abril, fundamento jurídico tercero).

En el campo del voluntariado, casi todas las comunidades autónomas han aprobado una legislación sectorial propia, normalmente al amparo de la competencia que el artículo 148.1.20ª de la Constitución les habilita a asumir estatutariamente en materia de asistencia social. En este sentido, una jurisprudencia constitucional plenamente consolidada ha advertido que la cláusula del Estado social y su corolario del artículo 9.2 de la Constitución obligan a todos los poderes públicos a ejercer sus funciones con sentido social, atendiendo a las necesidades de los colectivos más necesitados de apoyo por su situación de vulnerabilidad. Y que ello supone que "la competencia autonómica exclusiva sobre asistencia social "no impide el ejercicio de las competencias del Estado ex art. 149.1 CE, sea cuando éstas concurran con las autonómicas sobre el mismo espacio físico o sea sobre el mismo objeto jurídico". O lo que es lo mismo: [que] "las competencias autonómicas sobre materias no incluidas en el art. 149.1 CE, aunque se enuncien como "competencias exclusivas", no cierran el paso a las competencias estatales previstas en aquel precepto constitucional"" (Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 18/2017, de 2 de febrero, fundamento jurídico tercero).

Así, nuestra jurisprudencia constitucional ha reconocido en numerosas ocasiones (por todas, la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 33/2014, de 27 de febrero) que el artículo 149.1.1.ª de la Constitución puede servir de fundamento al fomento de políticas estatales de asistencia social siempre que estas tengan conexión directa con la promoción de la igualdad de los ciudadanos, desde el momento en que los principios rectores de la política social y económica del capítulo III del título I de la Constitución -entre los que se encuentran la protección de los discapacitados y de las personas mayores, ordenada por los artículos 49 y 50 de nuestra Norma Fundamental- se hallan comprendidos dentro de los derechos constitucionales a los que alude la regla competencial del artículo 149.1.1.ª de la Constitución.

Y ha destacado, esa misma jurisprudencia constitucional, que esta regla competencial ha de ser objeto de una interpretación prudente que impida que el artículo 149.1.1.ª de la Constitución pueda ser usado como un título horizontal de alcance ilimitado con virtualidad para enervar las competencias autonómicas de carácter sectorial. Lo que obliga a analizar detenidamente las circunstancias de cada caso concreto para dilucidar si efectivamente existe una conexión directa entre la política de asistencia social que el Estado pretenda llevar a cabo y el objetivo de promoción de la igualdad de los ciudadanos que invoque como justificación para ello.

En este contexto, la Generalidad de Cataluña entendió que los artículos 2 (ámbito de aplicación), 17.1 (deber de cooperación entre Administraciones públicas), 18.1, apartados a), d) y g) (funciones de la Administración General del Estado) y 20.1 (medidas de fomento del voluntariado) de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, podían suponer una injerencia en la competencia autonómica en materia de voluntariado, lo que determinó la constitución de un Grupo de Trabajo en el seno de la Subcomisión de Seguimiento Normativo, Prevención y Solución de Conflictos de la Comisión Bilateral Generalidad-Estado que, con fecha 22 de junio de 2016, adoptó un acuerdo de resolución de discrepancias competenciales, que fue comunicado al Tribunal Constitucional a los efectos previstos en el artículo 33.2 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, y publicado en el Boletín Oficial del Estado y en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña el 28 de julio siguiente.

La autoridad consultante afirma, en el preámbulo del Proyecto y en la Memoria que lo acompaña, que este acuerdo ha sido "especialmente tenido en cuenta" durante la elaboración de la propuesta.

- Por una parte, esta reclama expresamente la colaboración de las comunidades autónomas en la adopción de ciertas medidas de fomento del voluntariado por parte de la Administración General del Estado: así lo hacen los proyectados artículos 11.3, 23, 26, 29, 33 y 35, en relación con la promoción del voluntariado en los ámbitos de la cooperación internacional para el desarrollo, cultural, deportivo, educativo, del ocio y tiempo libre y comunitario; los artículos 47.2 y 54.2, respecto a la garantía de la independencia y autonomía de los discapacitados y de la plena igualdad jurídica entre hombres y mujeres en el desarrollo de las actividades de voluntariado; y el proyectado artículo 72.5, en relación con el diseño del procedimiento de evaluación y acreditación de las competencias no profesionales adquiridas en ejercicio de la acción voluntaria.

- Por otra parte, la propuesta consagra una cláusula de salvaguarda y respeto de las competencias autonómicas en materia de voluntariado en diversos preceptos: así lo hacen el proyectado artículo 2, referido al ámbito de aplicación del Reglamento; el artículo 22, relativo a las áreas de actuación relevantes a nivel estatal para el desenvolvimiento de las actividades de voluntariado cultural; el proyectado artículo 40, referido a la promoción de los programas de aprendizaje-servicio; el artículo 66.8, relativo al fomento de la participación de las Pymes en los programas de voluntariado; el artículo 71, referido al sistema de formación y capacitación de los voluntarios; y el proyectado artículo 72.2, relativo a la certificación de las competencias no profesionales adquiridas en ejercicio de las actividades de voluntariado.

- Finalmente, la propuesta se ajusta a las directrices interpretativas acordadas en el marco de la Subcomisión de Seguimiento Normativo, Prevención y Solución de Conflictos de la Comisión Bilateral Generalidad-Estado al completar, vía reglamentaria, las previsiones de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, sobre las que existían discrepancias competenciales. Tanto es así que el Departamento de Trabajo, Asuntos Sociales y Familias de la Generalidad de Cataluña ha destacado, en un informe de 28 de febrero de 2018, que "en términos generales, [la propuesta regulatoria] es respetuosa con el marco competencial" y, no obstante lo anterior, ha matizado que, a su juicio, invaden competencias autonómicas ciertos preceptos del proyectado Reglamento de ejecución, que, con la única excepción del artículo 2 -que, en todo caso, fue ulteriormente modificado en el sentido indicado por el entonces Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales-, versan sobre cuestiones a las que no hacía referencia el Acuerdo de 22 de junio de 2016 antes mencionado.

En suma, un examen pormenorizado del texto remitido a consulta, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el significado y alcance del título competencial consagrado en el artículo 149.1.1ª de la Constitución, permite concluir que el Real Decreto proyectado se adecúa al régimen constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas por cuanto establece los criterios que resultan absolutamente necesarios para asegurar la igualdad de todos los españoles en sus posiciones jurídicas fundamentales bajo la lógica de la participación ciudadana en la vida política, económica, social y cultural, y condiciona, de esta forma, la normativa que en materia de voluntariado han aprobado casi todas las comunidades autónomas con arreglo a los principios de proporcionalidad y territorialidad que resultan inherentes a nuestro sistema constitucional.

V. OBSERVACIONES GENERALES

El Proyecto sometido a la consideración del Consejo de Estado se enmarca en la tendencia actual de regular y fomentar el ejercicio de la acción voluntaria con la finalidad de garantizar una mayor satisfacción de los intereses generales de la comunidad y de facilitar el desarrollo personal de los individuos que la integran; y merece, por ello, una valoración positiva desde el punto de vista teleológico.

Ahora bien, como el voluntariado se caracteriza por la espontaneidad con la que los voluntarios deciden incorporarse a una entidad de voluntariado, para prestar sus servicios libre y gratuitamente, y por la flexibilidad con la que las entidades de voluntariado pueden dar respuesta a los retos y oportunidades que se les plantean, la disciplina de esta actividad tiene que buscar un delicado equilibrio entre el principio de autonomía, en su doble manifestación individual y colectiva -que ha adquirido una singular relevancia en las últimas décadas como consecuencia de la diversificación que ha experimentado la acción voluntaria, tanto en lo que respecta a la motivación que impulsa a los ciudadanos a convertirse en voluntarios como en lo que se refiere a los ámbitos de actuación en los que estos muestran su solidaridad con los demás- y el principio de seguridad jurídica -que exige dotar a los voluntarios y a los destinatarios de su actividad de un régimen jurídico certero que proteja eficazmente sus derechos-.

La propuesta intenta conciliar ambos valores al ejecutar las previsiones de la Ley 45/2015, de 14 de octubre. Y, al hacerlo, consigna con frecuencia enunciados superfluos que se limitan a reiterar las disposiciones legales que supuestamente complementan, sin añadir elemento innovador alguno que les proporcione un valor añadido que justifique su existencia, al tiempo que se remite al articulado de la Ley de Voluntariado y de otras disposiciones normativas continuamente, recogiendo numerosos pronunciamientos que se encuentran vacíos de contenido y que únicamente dificultan la comprensión del Reglamento.

Probablemente ello se deba al deseo del órgano proponente de ofrecer una regulación completa de la materia que elimine todas las dudas que puedan surgir con ocasión de la interpretación y aplicación de la Ley estatal de Voluntariado y que, simultáneamente, deje a quienes intervienen en este campo un amplio margen de discrecionalidad en la toma de decisiones.

Sin embargo, cabe recordar que las Directrices de técnica normativa acordadas por el Consejo de Ministros el 22 de julio de 2015, y publicadas en el Boletín Oficial del Estado el 30 de julio siguiente, sancionan las siguientes reglas de buena regulación:

- "Deberán evitarse (...) las incorporaciones [en normas reglamentarias] de preceptos legales que resulten innecesarias (por limitarse a reproducir literalmente la ley, sin contribuir a una mejor comprensión de la norma) o que induzcan a confusión (por reproducir con matices el precepto legal)" (regla I.a.4). - "Deberá evitarse la proliferación de remisiones". Éstas solamente "se utilizarán cuando simplifiquen el texto de la disposición y no perjudiquen su comprensión o reduzcan su claridad" (reglas I.j.64 y I.j.65). - "El destinatario de las normas jurídicas es el ciudadano. Por ello deben redactarse en un nivel de lengua culto, pero accesible para el ciudadano medio, de manera clara, precisa y sencilla (...) La claridad y sencillez exigen respetar el orden normal de los elementos de la oración, prescindiendo del hipérbaton, y evitar todo aquello que, sin aportar precisiones de contenido, complique o recargue innecesariamente la redacción de la norma: emparejamiento de sinónimos léxicos o sintácticos (...); epítetos triviales (...); perífrasis superfluas (...). En esa misma línea, se evitará el uso de formas de pasiva para aquellos casos en que el español tiene en las oraciones activas o en la pasiva con "se" su forma más adecuada de expresión (...). El decoro lingüístico de las normas jurídicas obliga, dentro de la sencillez, a cuidar la propiedad y a huir de la pobreza de expresión. Se incurre en ella cuando, por ejemplo, se echa mano de verbos de sentido muy general (...); o cuando se abusa de comodines léxicos difundidos..." (regla IV.101).

Por lo tanto, es necesario que la autoridad consultante revise el texto del Reglamento proyectado a fin de suprimir todos los preceptos que resulten inútiles, ora porque constituyan meras reproducciones de disposiciones legales, ora porque contengan simples remisiones a la normativa estatal, y de prescindir de aquellas expresiones que no utilicen un lenguaje claro y sencillo, aligerándolo de forma significativa para que pueda cumplir eficazmente la función a la que está llamado dentro de nuestro ordenamiento jurídico.

En íntima conexión con lo anterior, ha llamado la atención de este Alto Cuerpo Consultivo el hecho de que, pese a la considerable extensión de la norma proyectada -formada por 72 artículos-, el órgano proponente no haya regulado suficientemente aquellas cuestiones para cuya disciplina la Ley 45/2015, de 14 de octubre, reclama la colaboración del reglamento.

En efecto, junto con la habilitación genérica de la disposición final sexta a la que se ha hecho referencia en la consideración III del cuerpo del presente dictamen, la Ley estatal de Voluntariado indica que reglamentariamente se desarrollarán los siguientes aspectos:

a) El establecimiento de las condiciones en las que se ejercerá la acción voluntaria en el ámbito de la cooperación para el desarrollo y en aquellos otros ámbitos de actuación que, bien por el lugar en que se realizan, bien por la especialidad de las actividades, bien por el tiempo de desarrollo de estas o por la combinación de algunas de las circunstancias anteriores, requieran un tratamiento diferenciado (artículo 6.2 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre).

b) La concreción de las especialidades que fomenten y faciliten que las Pymes promuevan y participen en programas de voluntariado (artículo 21.3 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre).

c) La fijación de los términos y del alcance con el que los voluntarios podrán disfrutar de los beneficios que en su caso se implanten en materia de fomento, reconocimiento y valoración social de la acción voluntaria (artículo 23 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre).

d) Y la delimitación del régimen jurídico aplicable a la Comisión Interministerial de Voluntariado y al Observatorio Estatal del Voluntariado (disposición adicional segunda de la Ley 45/2015, de 14 de octubre).

El Proyecto:

a) Alude al "voluntariado en el ámbito de la cooperación internacional para el desarrollo" en el capítulo II del título III (artículos 11 a 18), pero guarda silencio sobre las condiciones particulares en las que deberá ejercerse la acción voluntaria en aquellos ámbitos que requieran un tratamiento diferenciado, ya que las "acciones concretas y específicas en situaciones de emergencia o catástrofe" y las ejecutadas "a través de las tecnologías de la información y comunicación" a las que se refiere el título II (artículos 5 a 7), constituyen manifestaciones ordinarias del voluntariado ex artículo 3.4 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre.

b) Únicamente se ocupa de la participación de las Pymes en programas de voluntariado en el artículo 66.8, en el que recoge el deber general de la Administración General del Estado de fomentar dicha participación en el ámbito de sus competencias.

c) Dedica un solo precepto al "reconocimiento y valoración social de las actividades de voluntariado", el artículo 70, que se limita a reiterar la posibilidad de que se adopten medidas públicas y privadas que persigan este objetivo y a aclarar que ello se entenderá "sin perjuicio de los reconocimientos que se contemplen por las entidades de voluntariado en sus itinerarios formativos y que estén ligados a la implicación de la persona voluntaria en el propio programa".

d) Y, aunque destina el título IX (artículos 63 a 65) a la disciplina de la Comisión Interministerial de Voluntariado y del Observatorio Estatal del Voluntariado, no especifica su composición y funcionamiento, que será regulado "reglamentariamente" en un indeterminado momento posterior.

En definitiva, sería aconsejable que la autoridad consultante valorase detenidamente la oportunidad de elaborar una nueva propuesta normativa que ejecutase eficazmente la Ley 45/2015, de 14 de octubre, absteniéndose de engrosar su articulado con previsiones inútiles, ofreciendo una regulación completa de aquellas cuestiones para cuya determinación el legislador se remite expresamente a lo establecido reglamentariamente y resolviendo todos los problemas reales que el desenvolvimiento del voluntariado ha revelado en los últimos años, bajo la lógica de los principios de autonomía y seguridad jurídica, con pleno respeto a las competencias autonómicas sobre la materia.

VI. OBSERVACIONES PARTICULARES

No obstante lo recomendado en la consideración anterior, el Consejo de Estado debe efectuar las siguientes observaciones particulares a las partes expositiva y dispositiva del texto sometido a consulta:

A) Preámbulo

El preámbulo de la propuesta debería ser revisado con la finalidad de aclarar de forma sistemática los objetivos que persigue, que se hallan parcialmente enunciados en su primera página; de eliminar las imprecisiones en las que incurre -por ejemplo, dice que "es igualmente destacable el hecho de que el reglamento es el primer texto legal en el que se describen y regulan algunos ámbitos de voluntariado", pese a que el Reglamento no sea un texto legal ni constituya siquiera el primer texto normativo que se ocupa de la materia-; y de recoger una mención expresa al título competencial que habilita al Gobierno para aprobarla y a la circunstancia de que la misma está incluida en el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para el año 2018.

B) título I del Reglamento: Disposiciones generales

B.1) El artículo 1 del Reglamento delimita su objeto desde una doble perspectiva genérica, que advierte que el mismo viene a desarrollar la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de Voluntariado, y específica, que enumera los aspectos concretos que ejecuta o complementa; a saber, "las condiciones en que debe llevarse a cabo la actividad de voluntariado, en programas de voluntariado, los posibles beneficios de los voluntarios (...) [el] Observatorio Estatal del Voluntariado y (...) la Comisión Interministerial de Voluntariado".

Lo cierto es, sin embargo, que estas materias no agotan el contenido del Proyecto, que, por ejemplo, sanciona diversas medidas de fomento del voluntariado que van más allá de los beneficios que pueden reconocerse a los voluntarios, diseña el régimen jurídico aplicable a las entidades de voluntariado y a las personas voluntarias y se ocupa de los ámbitos de actuación del voluntariado y de las peculiaridades que presentan determinadas acciones voluntarias. Lo que, en suma, hace necesaria la reformulación de este precepto, que, o bien puede limitarse a precisar el objeto de la propuesta desde un punto de vista genérico, o bien puede detallar los aspectos de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, que aquélla desarrolla de manera exhaustiva.

B.2) El artículo 2 del Reglamento define su ámbito de aplicación del siguiente modo: "El presente reglamento será de aplicación a las actividades de voluntariado competencia de la Administración General del Estado y a los programas de ámbito estatal o suprautonómico en los que el Estado tenga reconocida constitucionalmente su intervención. El ejercicio de estas actividades lo será sin perjuicio de las competencias atribuidas a las comunidades autónomas en materia de voluntariado".

A juicio de este Alto Cuerpo Consultivo, el primer inciso de este precepto es sumamente confuso ya que, por definición, los programas de ámbito estatal o suprautonómico en los que el Estado tiene constitucionalmente reconocida su intervención son competencia, exclusiva o compartida según los casos, de la Administración General del Estado; y que, como se ha explicado detenidamente en la consideración IV del presente dictamen, el artículo 149.1.1.ª de la Constitución faculta al Estado para fijar aquellos criterios que resultan absolutamente necesarios para asegurar la igualdad de todos los españoles en sus posiciones jurídicas fundamentales, por lo que, a priori, las disposiciones normativas aprobadas al amparo de este título competencial -como lo son la Ley 45/2015, de 14 de octubre, y su Reglamento de ejecución- pueden incidir sobre la regulación que las comunidades autónomas hayan dictado en materias de su competencia -como la acción voluntaria enmarcada en el territorio autonómico-, siempre que tal incidencia sea proporcionada, es decir, que no suponga una injerencia o restricción de la competencia autonómica.

En realidad, esta imprecisión es consecuencia directa del tenor literal del artículo 2 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, que dispone lo siguiente:

"1. Esta Ley será de aplicación a los voluntarios, destinatarios y entidades de voluntariado que participen, se beneficien o lleven a cabo programas de voluntariado de ámbito estatal o supraautonómico, ya se desarrollen dentro o fuera de España. También será de aplicación respecto de aquellos programas en los que el Estado tenga reconocida constitucionalmente su competencia, sin perjuicio de las competencias atribuidas a las comunidades autónomas en materia de voluntariado por sus Estatutos de Autonomía así como también en su legislación específica. 2. Los programas de voluntariado a los que se aplica esta Ley serán los desarrollados en aquellos ámbitos en los que el Estado tenga reconocida constitucionalmente su intervención, ya se lleven a cabo dentro o fuera del territorio español. Asimismo, se aplicará a aquellos cuya ejecución exceda del territorio de una comunidad autónoma".

Como parece confirmar la letra a) del Acuerdo adoptado en el seno de la Subcomisión de Seguimiento Normativo, Prevención y Solución de Conflictos de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado, de 22 de junio de 2016 , los programas de voluntariado a los que se refiere este precepto y que, por ende, integran el ámbito de aplicación de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, y, correlativamente, de su proyectado Reglamento de ejecución, son aquellos que versan sobre cuestiones materiales respecto a las que el Estado ostenta competencias y aquellos que poseen un ámbito territorial de aplicación superior al autonómico. Ambos criterios de atribución de competencias, el territorial -programas "de ámbito estatal o suprautonómico"- y el material -programas "en los que el Estado tenga reconocida constitucionalmente su intervención"- son plenamente independientes entre sí, por lo que no cabe exigir cumulativamente su concurrencia como hace el proyectado artículo 2. Es necesario, en suma, que este precepto aluda genéricamente a "las actividades de voluntariado competencia de la Administración General del Estado", sin mayor precisión.

Esta observación tiene carácter esencial, a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Complementariamente, este Consejo entiende que la cláusula de salvaguarda y respeto de las competencias autonómicas en materia de voluntariado consagrada en el artículo 2 -coincidente con la sancionada en la disposición final segunda de la Ley 45/2015, de 14 de octubre- es suficiente y que, por motivos de economía normativa y seguridad jurídica, no debería ser reiterada en los artículos 22, 40, 66.8, 71 y 72.2 del proyectado Reglamento de ejecución.

B.3) El artículo 3 delimita, en su apartado segundo, el concepto "calidad de vida" como elemento condicionante de la noción "actividad de interés general", que el artículo 3.2 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, identifica con aquella actividad que contribuye a mejorar la calidad de vida de las personas y de la sociedad en general y a proteger y conservar el entorno. Pero lo cierto es que la "calidad de vida" es un concepto social que depende de las circunstancias de cada tiempo y lugar y que, por ello, su juridificación y subsiguiente petrificación resulta perturbadora.

B.4) El artículo 4 es superfluo, puesto que la obligación de las entidades de voluntariado y de las personas voluntarias de adoptar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la normativa en materia de protección de datos de carácter personal se desprende, no solo del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos, y de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, sino también de los artículos 11.k) y 14.2.m) de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, que establecen la obligación de los voluntarios y de las entidades de voluntariado de observar las normas sobre protección y tratamiento de datos de carácter personal.

C) título II del Reglamento: De las acciones concretas y específicas y de las ejecutadas a través de las tecnologías de la información y comunicación.

Los artículos 5, 6 y 7 se ocupan de las actividades de voluntariado definidas en el artículo 3.4 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, que aclara que también tendrán la consideración de voluntariado las actividades que "se traduzcan en la realización de acciones concretas y específicas, sin integrarse en programas globales o a largo plazo, siempre que se realicen a través de una entidad de voluntariado", y las que "se realicen a través de las tecnologías de la información y comunicación y que no requieran la presencia física de los voluntarios en las entidades de voluntariado".

Y, al hacerlo, prácticamente no incorporan elemento innovador alguno del ordenamiento jurídico.

1.) El artículo 5 se limita a reiterar lo establecido en los artículos 3.4 -estas actividades se realizarán a través de una entidad de voluntariado-, 7 -la citada entidad fijará las condiciones y la actividad concreta a desarrollar, así como el sistema de seguimiento y evaluación- y 12 -el acuerdo de incorporación podrá tener un contenido reducido siempre que respete el contenido mínimo legal- de la Ley que desarrolla. Y, por esta razón, resulta prescindible.

2.) El artículo 6 declara que las acciones concretas y específicas que se lleven a cabo en situaciones de emergencia o catástrofe se regirán por la normativa reguladora de la protección civil y del voluntariado en este ámbito -cuya diferencia con las actividades contempladas en el proyectado artículo 6 radica en que aquel implica la colaboración regular en la gestión de emergencias-. Pero lo cierto es que esta remisión no es necesaria ya que, con arreglo al artículo 1.1 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, tales acciones puntuales también forman parte del servicio público de protección civil y, como tales, se han de regir por las disposiciones que lo regulan.

3.) El artículo 7, en fin, matiza la definición de "voluntariado desarrollado a través de las tecnologías de la información y comunicación" que recoge el artículo 3.4 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre.

En puridad, el escaso valor normativo de estas previsiones reglamentarias deriva de la circunstancia de que las actividades de voluntariado descritas en el artículo 3.4 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, constituyen manifestaciones ordinarias del voluntariado. De hecho, en coherencia con lo expuesto en la consideración V de este dictamen, el Proyecto debería haberse centrado, sobre todo, en las condiciones particulares en las que deberá ejercerse la acción voluntaria en aquellos ámbitos que requieran un tratamiento diferenciado, ora por el lugar en que se lleven a cabo, ora por la especialidad de las actividades que lo conforman, ora por su tiempo de desarrollo, ora por la combinación de estos aspectos, dando cumplimiento, con ello, al mandato de desarrollo reglamentario que sanciona el artículo 6.2 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre.

D) título III del Reglamento: De los ámbitos de actuación del voluntariado

D.1) Los capítulos I -"Del voluntariado en el ámbito social" (artículos 8 a 10)-, III -"Del voluntariado en el ámbito ambiental" (artículos 19 y 20)-, IV -"Del voluntariado en el ámbito cultural" (artículos 21 a 23)-, V -"Del voluntariado en el ámbito deportivo" (artículos 24 a 26)-, VI -"Del voluntariado en el ámbito educativo" (artículos 27 a 29)-, VII -"Del voluntariado en el ámbito socio-sanitario" (artículo 30)-, VIII - "Del voluntariado en el ámbito del ocio y tiempo libre" (artículos 31 a 33)- y IX -"Del voluntariado en el ámbito comunitario" (artículos 34 y 35)- desarrollan las previsiones de los apartados a), c), d), e), f), g), h) e i) del artículo 6.1 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, reproduciendo, a tal efecto, el siguiente esquema: uno o dos artículos introductorios que concretan la definición legal de estos ámbitos del voluntariado y/o delimitan las áreas relevantes para el desarrollo de estas actividades a nivel estatal; un precepto que consagra el deber de la Administración General del Estado de promocionarlo; y, en su caso, uno o varios artículos que puntualizan las especialidades del régimen jurídico de la acción voluntaria en estos ámbitos.

En concreto, los artículos 8, 19, 21, 31 y 34 completan el concepto legal de voluntariado en los ámbitos social, ambiental, cultural, del ocio y tiempo libre, y comunitario que recoge la Ley 45/2015, de 14 de octubre, si bien, como las actividades que todos ellos enuncian a título ejemplificativo son subsumibles en el correspondiente apartado del artículo 6.1 de la Ley al que se remiten, estos preceptos deberían disponer lo siguiente: "Son actividades de voluntariado en el ámbito (...) las definidas en el artículo 6.1 (...), y, en particular, aquellas...".

Por su parte, los artículos 9, 20, 23, 26, 29, 30, 33 y 35 sancionan el deber de la Administración General del Estado de promocionar la acción voluntaria en todos los ámbitos señalados y plantean dos tipos de problemas:

i. Todos ellos contienen previsiones excesivamente genéricas que carecen de valor añadido y, en consecuencia, o bien deberían quedar integradas en un solo precepto que, con carácter general, y aun cuando ello se dedujese claramente del tenor literal de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, advirtiese que la Administración General del Estado fomentará la promoción del voluntariado en estos ámbitos a través de los planes y programas de competencia estatal que les afecten, o bien deberían especificar con mayor rigor, y sin perjuicio de su desarrollo ulterior por disposiciones de rango normativo inferior, los instrumentos mediante los que la Administración General del Estado puede ejercer la acción administrativa de fomento en este campo.

ii. Parte de estos preceptos apuntan que la Administración General del Estado desarrollará su actividad de fomento en colaboración con otras Administraciones territoriales. El Consejo de Estado no entiende, sin embargo, por qué se alude a este deber de colaboración únicamente en determinados ámbitos -así, por ejemplo, en los ámbitos social, ambiental y socio-sanitario, en los que otras Administraciones territoriales también ostentan competencias, se guarda silencio sobre este punto- o solamente respecto a ciertas entidades administrativas -así, por ejemplo, en los ámbitos deportivo y del ocio y tiempo libre no se menciona a las entidades locales, pese a que el artículo 25.2.l) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, incluya, entre las competencias municipales propias, la promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre-.

Por lo expuesto, estos artículos deberían ser revisados con el fin, o bien de eliminar toda referencia a la colaboración de la Administración General del Estado con otras Administraciones territoriales -colaboración que resulta inherente a nuestro Estado de las Autonomías y, en materia de voluntariado, deriva expresamente del título X de la Ley 45/2015, de 14 de octubre-, o bien de asegurar que se reclama esta colaboración en todos los ámbitos del voluntariado y en relación con todas las entidades administrativas implicadas.

Por último, deberían ser reexaminados los artículos 19.2 y 22: el primero, porque establece una enumeración con una única letra; y el segundo, porque, en coherencia con la estructura del artículo 19, debería convertirse en el apartado segundo del artículo 21.

D.2) El capítulo II, relativo al voluntariado en el ámbito de la cooperación internacional para el desarrollo, sugiere las siguientes observaciones:

- El artículo 11 ha de ser reformulado en el sentido indicado en la consideración VI.D.1) del presente dictamen en relación con los artículos 8, 19, 21, 31 y 34 -el apartado primero, que completa el concepto legal recogido en el artículo 6.1.b) de la Ley 45/2015, de 14 de octubre- y con los artículos 9, 20, 23, 26, 29, 30, 33 y 35 -el apartado tercero, que sanciona el deber de la Administración General del Estado de promover, en colaboración con las comunidades autónomas y entidades locales, la inclusión del voluntariado en los programas y proyectos de cooperación internacional para el desarrollo-.

Por consiguiente, el artículo 11.1 podría quedar redactado como sigue: "Son actividades de voluntariado en el ámbito de la cooperación internacional para el desarrollo las definidas en el artículo 6.1.b) de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, y, en particular, las realizadas en el exterior por las personas misioneras dependientes de la Conferencia Episcopal, diócesis, órdenes, congregaciones, o vinculadas a cualquier iglesia, confesión o comunidad religiosa...".

Mientras que el artículo 11.3 debería, en función de la opción escogida por la autoridad consultante, o bien ser suprimido, si esta decide afirmar, con carácter general, en un solo artículo, que la Administración General del Estado fomentará la promoción del voluntariado en diversos ámbitos -entre ellos, la cooperación internacional para el desarrollo- a través de los planes y programas de competencia estatal que les afecten; o bien ser desgajado y convertido en un precepto independiente, si aquella opta por especificar los instrumentos mediante los que la Administración General del Estado podrá ejercer la acción administrativa de fomento en este campo.

- En el artículo 13, que enuncia los derechos de los voluntarios en este ámbito, ha de eliminarse el inciso "en su caso" contenido en el párrafo primero, en la medida en que la Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo, resulta aplicable en todo caso.

- El artículo 14, que delimita los deberes de los voluntarios en este ámbito, debería incorporar una mención expresa a la obligación de los voluntarios inscritos como residentes en el extranjero de comunicar su partida a la Oficina Consular o Sección Consular de la Misión Diplomática de la circunscripción en la que residan habitualmente, en los términos propuestos por el informe de la Dirección General de Españoles en el Exterior, Asuntos Consulares y Migratorios del entonces Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación. Pese a que esta obligación ya venga impuesta por el artículo 3.4 del Real Decreto 3425/2000, de 15 de diciembre, sobre inscripción de los españoles en los Registros de Matrícula de las Oficinas Consulares en el extranjero, razones de seguridad jurídica aconsejan consagrarlo expresamente en el Reglamento de ejecución de la Ley 45/2015, de 14 de octubre.

- El artículo 15, que especifica el contenido mínimo del acuerdo de incorporación en este ámbito, debe incluir, junto a la remisión al artículo 12.2 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, una referencia expresa al artículo 37.3 de la Ley 23/1998, de 7 de julio, que define el contenido mínimo del "contrato no laboral" que ha de vincular a los voluntarios de cooperación para el desarrollo con la organización en la que presten sus servicios.

- En el artículo 18, que puntualiza la extensión de la obligación de aseguramiento que pesa sobre la entidad de voluntariado, se ha de suprimir el inciso del apartado segundo que reza lo siguiente: "Cuando de acuerdo con el artículo 12.b), la persona voluntaria esté desarrollando un voluntariado de larga duración". En tanto que el artículo 37.3.b) de la Ley 23/1998, de 7 de julio, reconoce a todos los voluntarios al servicio de la cooperación para el desarrollo, sin distinción, con independencia del tiempo durante el que estos ejerzan la acción voluntaria, el derecho a contar con un seguro de asistencia que cubra los riesgos de enfermedad y accidente durante el periodo de su estancia en el extranjero y los gastos de repatriación, no cabe restringir a nivel reglamentario el ámbito subjetivo de aplicación de esta obligación de aseguramiento.

Esta observación, relativa al apartado segundo del proyectado artículo 18, tiene carácter esencial, a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

D.3) El capítulo X, relativo al voluntariado en el ámbito de la protección civil, debería ser reconsiderado en su conjunto, ya que se limita a reiterar, en su práctica totalidad, las previsiones de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil -a la que, a su vez, se remite la disposición adicional primera de la Ley 45/2015, de 14 de octubre-, que se ocupan de esta materia.

- El artículo 36 simplemente aclara que tendrán la consideración de voluntarios las personas que colaboren en la gestión de emergencias en los términos fijados en el artículo 6.1.j) de la Ley 45/2015, de 14 de octubre; que la participación de la ciudadanía en este ámbito deberá ajustarse a lo establecido en el artículo 7 quater.1 de la Ley 17/2015, de 9 de julio; y que esta actividad estará en todo caso subordinada a la movilización y actuación de los servicios públicos -lo que ya matiza el artículo 17.3 de la Ley 17/2015, de 9 de julio-.

- El artículo 37 sanciona el deber de los poderes públicos de promover la formación de los voluntarios en este ámbito -que ya se halla consagrado en el apartado segundo del artículo 7 quater y en el apartado primero de la disposición adicional primera de la Ley 17/2015, de 9 de julio-; y, a tal objeto, apunta que la Escuela Nacional de Protección Civil colaborará con la Plataforma del Voluntariado en España en la formación de los voluntarios -colaboración que cabe subsumir en el artículo 32.1.a) de la Ley 17/2015, de 9 de julio, a cuyo tenor esta Escuela formará y entrenará a las personas de colectivos distintos a los expresamente enumerados que sean de interés para el Sistema Nacional de Protección Civil-.

- El artículo 38, por último, especifica quiénes tienen la consideración de entidades de voluntariado del Sistema Nacional de Protección Civil en términos análogos a los contemplados en las Leyes 17/2015, de 9 de julio, y 45/2015, de 14 de octubre; y se refiere específicamente a la Cruz Roja Española y a la Red de Comunicaciones de Emergencia integrada por personas radioaficionadas voluntarias en los mismos términos que la disposición adicional primera bis y el apartado cuarto del artículo 7 quater de la Ley 17/2015, de 9 de julio.

Todo ello hace que sea conveniente prescindir del capítulo X del título III del proyectado Reglamento de ejecución de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, o dotarlo de un contenido propio que vaya más allá de la mera reproducción de los preceptos legales que se ocupan de esta materia.

D.4) El capítulo XI, relativo a los programas de aprendizaje- servicio como instrumento para la adquisición de los valores y principios del voluntariado, debería ser revisado con un doble objetivo:

- En el artículo 39, se debería sustituir el tenor literal del apartado segundo -que reitera parcialmente lo establecido en el artículo 40.a) de la propuesta, al que deberían ser trasladadas las previsiones de este precepto que suponen algo más que la simple reproducción de aquellas- por el contenido del artículo 27, que detalla la manera en la que deberán articularse estos programas y, por ende, adquiere verdadero sentido en esta ubicación sistemática, y no en el capítulo V del título III del proyectado Reglamento de ejecución de la Ley 45/2015, de 14 de octubre.

- Y, en el artículo 40, se debe reemplazar la expresión "coordinación interadministrativa" que recoge la letra a) y que, como ha manifestado la Generalidad de Cataluña durante la tramitación del expediente, sitúa en un plano de desigualdad a los diferentes agentes públicos con competencia en esta materia, por la expresión "cooperación interadministrativa", que se adecúa mejor al orden constitucional de distribución de competencias analizado en la consideración IV del presente dictamen, y resulta coherente con lo determinado en el artículo 17 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre.

E) título IV del Reglamento: De los programas de voluntariado

Los artículos 41 y 42, que diseñan el régimen jurídico aplicable a los programas de voluntariado, sugieren las siguientes observaciones:

E.1) El artículo 41 resulta parcialmente superfluo desde el momento en que la exigencia de que todas las actividades de voluntariado se incorporen a un programa de voluntariado deriva del artículo 3.1.d) de la Ley 45/2015, de 14 de octubre; la advertencia de que tal exigencia también es predicable del voluntariado contemplado en el artículo 3.4 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, se muestra innecesaria -pues se trata de manifestaciones ordinarias de la acción voluntaria, sometidas a idéntico régimen jurídico- y, si desea mantenerse, debería introducirse en el título II del proyectado Reglamento de ejecución de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, que se refiere a esta materia específicamente; y el aserto de que el programa de voluntariado ha de tener el contenido mínimo legalmente establecido es inútil en tanto que se desprende del artículo 7.1 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre.

Además, la posibilidad de que la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) fije contenidos mínimos adicionales para los programas de voluntariado en el ámbito de la cooperación internacional para el desarrollo carece de cobertura legal. Efectivamente, el artículo 7.2 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, prevé expresamente dicha posibilidad en un supuesto concreto, distinto del enjuiciado; esto es, cuando la Administración General del Estado financie los programas de voluntariado en los que exija contenidos adicionales de acuerdo con la normativa aplicable. Cierto es que el artículo 6.2 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, dispone que "[r]eglamentariamente se regularán las condiciones en las que se llevará a cabo las actividades de voluntariado internacional de cooperación para el desarrollo", y que las peculiaridades de los programas de voluntariado con arreglo a las que deben desarrollarse estas actividades indudablemente forman parte de tales condiciones; pero no lo es menos que, a la vista de la habilitación normativa recogida en la disposición final sexta de dicho cuerpo legislativo, es preciso que sea el Reglamento de ejecución de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, y no una resolución de la AECID, el que detalle el contenido mínimo adicional que eventualmente quepa exigir a los programas del voluntariado en el ámbito de la cooperación internacional para el desarrollo.

En definitiva, no cabe oponer obstáculo legal alguno a la fijación de contenidos mínimos adicionales para los programas de voluntariado en el ámbito de la cooperación internacional para el desarrollo, pero, como quiera que la AECID carece de potestad normativa, debe ser el propio Reglamento de ejecución de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, el que lleve a cabo tal fijación.

E.2) El artículo 42 debería ser modificado del siguiente modo:

- El apartado primero, al deslindar el contenido mínimo que deberán presentar los programas de voluntariado que requieran la colaboración de diversas entidades o que impliquen cooperación entre diferentes ámbitos de acción, alude, en su letra c), a las "[p]ersonas voluntarias de cada entidad de voluntariado que particip[e]n en las actividades previstas", lo que, por una parte, puede entrar en colisión con el derecho a la protección de datos de carácter personal en el caso de que tales programas sean accesibles al público y, por otra parte, constituye un dato sumamente volátil que probablemente requiera una actualización constante, razones por las cuales la autoridad consultante debería valorar la oportunidad de mantenerlo, al menos en su configuración actual.

- El apartado segundo, que exige que tales programas prevean "mecanismos de seguimiento, control y evaluación únicos acordados por las entidades participantes", debería incorporarse al apartado primero, que, como se ha señalado, delimita el contenido mínimo de los programas de estas características.

- Y el apartado cuarto debería ser desarrollado en cuanto redunda en lo dispuesto en el artículo 17.1.g) de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, que ordena que las Administraciones públicas cooperen en el "impulso del trabajo en red y de la creación de espacios y herramientas de colaboración en sus respectivos territorios, que permitan una relación continuada y fluida con las organizaciones sociales, empresariales, sindicatos más representativos y las universidades y cualesquiera otras entidades e instituciones públicas o privadas que puedan tener incidencia en el voluntariado".

F) título V del Reglamento: De las personas voluntarias

F.1) El artículo 43 resulta prescindible en la medida en que clarifica que las personas que reúnan las condiciones fijadas en el artículo 8.1 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, y pertenezcan a una confesión de notorio arraigo, tendrán la consideración de personas voluntarias, pese a que no exista algún obstáculo o dificultad legal que requiera una aclaración de este tipo. Efectivamente, en su exposición de motivos, la Ley 45/2015, de 14 de octubre, confiesa que quiere dar cobertura a "una acción voluntaria sin adjetivos" en la que "se sientan acogidos todo tipo de organizaciones, cualquiera que sea su origen, tamaño y ámbito de actuación y todos los voluntarios, con independencia de cuál sea su motivación y el alcance de su compromiso".

Es más, la propia redacción del precepto parece poseer un significado exclusivo y excluyente que resulta incoherente con la meta de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, y ha de ser, por esta razón, suprimido.

F.2) El artículo 44 también se muestra superfluo y confuso:

- En el apartado primero, se indica que los mayores de doce años y menores de dieciocho podrán disfrutar de la condición de voluntario siempre que "cuenten con el consentimiento expreso de sus progenitores o de quienes ejerzan funciones de tutela, guarda o acogimiento, según los casos" y que las acciones emprendidas "no perjudiquen a su desarrollo y formación integral". Esta posibilidad ya está prevista en el artículo 8.2 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, que diferencia, no obstante, dos grupos de menores: los mayores de dieciséis años, que deberán contar con el consentimiento de sus progenitores, tutores o representantes legales; y los mayores de doce y menores de dieciséis años, que tendrán que obtener autorización expresa de sus progenitores, tutores o representantes legales en la que se valorará si aquellas perjudican o no a su desarrollo y formación integral.

Este precepto somete a todos los menores, sin distinción, al mismo régimen jurídico e incluye, entre las personas cuyo consentimiento debe ser recabado, a quienes ejercen funciones de guarda o acogimiento, a pesar de que estos sujetos no ostenten la representación legal de los menores acogidos ex artículo 173.1 del Código Civil de 24 de julio de 1889. En consecuencia, en tanto que desconoce la dualidad sancionada a nivel legal, no puede ser mantenido en el Reglamento proyectado, al menos en su redacción actual.

Esta observación tiene carácter esencial, a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

- En el apartado segundo, se exige que las personas que ejerzan la patria potestad, tutela, guarda o acogimiento soliciten la oportuna certificación del Registro Central de Delincuentes Sexuales "cuando el ámbito del voluntariado implique contacto habitual con menores, en los términos previstos por la normativa reguladora de dicho Registro". Una previsión innecesaria a la vista de lo establecido en el artículo 8.4 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, y en el artículo 58 de su proyectado Reglamento de ejecución.

F.3) El artículo 45 carece de todo valor innovador del ordenamiento jurídico y, por ello, debería ser eliminado.

G) título VI del Reglamento: Del acuerdo de incorporación a la entidad de voluntariado

G.1) En el artículo 48, relativo a la formalización y contenido del acuerdo de incorporación, se debería prescindir de las cuestiones que se encuentran plenamente reguladas en la Ley. Así, la obligatoriedad del acuerdo de incorporación está sancionada en el artículo 12.1 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre; la necesidad de que tal acuerdo esté amparado en un programa previo de voluntariado y posea el contenido mínimo legalmente establecido se deduce de los artículos 7.1 y 12.2 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre; la aclaración de que no se tendrá que formalizar un nuevo acuerdo de incorporación si se producen meros cambios de actividad o proyecto dentro del mismo programa de voluntariado se desprende del artículo 12.2.h) de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, interpretado sensu contrario; y la posibilidad de utilizar medios electrónicos se reconoce en el artículo 12.3 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre -que simplemente exige que el acuerdo conste "por escrito"-.

G.2) El artículo 49, referido a los documentos que deben acompañar al acuerdo de incorporación, plantea tres tipos de problemas:

- En primer lugar, en su letra a), exige ex novo, sin sustento legal alguno, que los voluntarios, con independencia del ámbito en el que vayan a ejercer su actividad, obtengan certificación negativa del Registro Central de Penados, lo que restringe injustificadamente su capacidad para desempeñar la acción voluntaria y se muestra incongruente con la letra b) de este precepto, que será analizada a continuación, y con el artículo 62 del Reglamento, que lleva por rúbrica "ejercicio de actividades de voluntariado por personas que estén cumpliendo condena, tengan la condición de liberados condicionales o que estén sometidos a medidas alternativas a la pena de prisión". Este requisito adicional debe ser, pues, eliminado.

Esta observación, relativa a la letra a) del proyectado artículo 49, tiene carácter esencial, a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

- En segundo lugar, en su letra a), el artículo 49 reitera de forma innecesaria las previsiones del artículo 8.4 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, a cuyo tenor "[s]erá requisito para tener la condición de voluntarios en entidades de voluntariado o programas cuyo ejercicio conlleve el contacto habitual con menores, no haber sido condenadas por sentencia firme por delitos contra la libertad e indemnidad sexual, trata y explotación de menores", lo que se acreditará "mediante la aportación de una certificación negativa del Registro Central de Penados por estos delitos".

- En tercer y último lugar, en su letra c), el artículo 49 reproduce, con matices inaceptables, lo dispuesto en el apartado segundo del artículo 8 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre.

Este precepto diferencia dos grupos de menores: los mayores de dieciséis años, que deberán contar con el consentimiento de sus progenitores, tutores o representantes legales; y los mayores de doce y menores de dieciséis años, que tendrán que obtener autorización expresa de sus progenitores, tutores o representantes legales. El Proyecto somete, sin embargo, a todos los menores al mismo régimen jurídico y requiere, en consecuencia, que el voluntario aporte el documento donde "conste el consentimiento de quienes ejercen la patria potestad, o, en su caso, de quienes ejerzan funciones de tutela, guarda o acogimiento". Lo que resulta inadmisible por las razones expuestas en la consideración VI.F.2) del presente dictamen.

Esta observación, relativa a la letra c) del proyectado artículo 49, tiene carácter esencial, a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

G.3) El artículo 50, finalmente, no añade elemento alguno que no se desprenda de la Ley 45/2015, de 14 de octubre: la exigencia de que el acuerdo de incorporación se formalice por escrito está recogida en el artículo 12.3 de la Ley; y la necesidad de que el mismo se incorpore a un libro-registro está consagrada en el artículo 14.2.l) de la Ley.

H) título VII del Reglamento: De las entidades de voluntariado

H.1) El artículo 52 se limita a aplicar al campo de la formación del voluntariado lo establecido en el artículo 18.2 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, a cuyo tenor "[l]a colaboración de las entidades de voluntariado o federaciones, confederaciones o uniones de entidades de voluntariado con la Administración General del Estado y con las entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de aquélla, se ajustará a lo dispuesto en esta Ley y al resto de la normativa de aplicación y preferentemente se prestará a través de convenios o de acuerdos de colaboración entre ellas".

Lo que, a su vez, debe ser puesto en conexión con el artículo 18.1.e) de la Ley, que incluye entre las funciones propias de la Administración General del Estado en este campo, la de "[c]ooperar con las Administraciones públicas competentes en la materia y previa consulta a las entidades de voluntariado, federaciones, confederaciones o uniones de entidades de voluntariado más representativas en cada uno de los ámbitos de actuación del voluntariado, en la mejora de la formación de los voluntarios, de acuerdo con los criterios de regularidad, calidad y adaptación a las condiciones personales de los voluntarios establecidos en el artículo 17.2.f)".

H.2) El artículo 54 utiliza en su apartado primero el tiempo verbal "podrá", que parece un tanto discordante con la fórmula empleada en el apartado segundo de este mismo precepto, con arreglo al cual la Administración General del Estado "prestará" a las entidades de voluntariado que lo soliciten asistencia técnica y colaboración [material] en la puesta en marcha de las medidas a las que hace referencia el apartado anterior, y con la fórmula empleada en el artículo 18.1.k) de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, en cuya virtud "corresponderá" a la Administración General del Estado proveer lo necesario en materia de planes de igualdad de las entidades de voluntariado y de prevención del acoso sexual o por razón de sexo. Por consiguiente, sería conveniente que se sustituyese la expresión "podrá adoptar" por "adoptará".

H.3) El artículo 55 se ocupa de la prevención de riesgos para la seguridad y salud de los voluntarios en el ejercicio de la acción voluntaria: en su apartado primero, ordena a la Administración General del Estado fomentar, en colaboración con otras Administraciones públicas, que las entidades de voluntariado desarrollen una cultura preventiva en este ámbito; en su apartado segundo, advierte que las entidades de voluntariado seguirán con carácter orientativo las guías técnicas elaboradas por el Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo y adaptarán los planes de prevención de manera que se tenga en cuenta a las personas voluntarias; y, en el apartado tercero, apunta que la Administración General del Estado, en colaboración con las confederaciones, federaciones y uniones de voluntarios, pondrá en marcha las medidas de formación necesarias en esta materia.

Sin desmerecer la importancia de estas previsiones reglamentarias, el Consejo de Estado considera que resultan insuficientes para garantizar eficazmente la seguridad y salud de quienes desarrollan actividades de voluntariado, especialmente en aquellos ámbitos en los que están expuestos a mayores riesgos.

Ha de tenerse en cuenta, en este sentido, de un lado, que la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de Riesgos Laborales, se declara aplicable a las relaciones laborales reguladas en el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores y, con peculiaridades, a las relaciones de carácter administrativo o estatutario del personal al servicio de las Administraciones públicas, a las sociedades cooperativas en las que existan socios cuya actividad consista en la prestación de un trabajo personal, a los centros y establecimientos militares y a los establecimientos penitenciarios. Y, de otro lado, que el artículo 3.3 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, advierte que no tendrán la consideración de actividades de voluntariado las que se realicen en virtud de una relación laboral, funcionarial, mercantil o de cualquier otra mediante contraprestación de orden económico o material.

Por lo tanto, la aplicación, aunque sea matizada o particularizada, de la normativa sobre prevención de riesgos laborales a quienes ejercen la acción voluntaria precisa de una disposición normativa que así lo establezca claramente -como, por ejemplo, hace el artículo 11.2 del Real Decreto 840/2011, de 17 de junio, por el que se establecen las circunstancias de ejecución de las penas de trabajo en beneficio de la comunidad y de localización permanente en centro penitenciario, de determinadas medidas de seguridad, así como de la suspensión de la ejecución de la penas privativas de libertad y sustitución de penas-.

Tomando en consideración este contexto normativo y el mandato que el artículo 18.1.k) de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, dirige a la Administración General del Estado para que provea lo necesario para adaptar las previsiones de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo a los voluntarios, el Proyecto sometido a dictamen debería aclarar que los voluntarios estarán protegidos por la normativa de prevención de riesgos laborales mientras que ejerzan el voluntariado y detallar con mayor grado de precisión las peculiaridades que deberán observarse en este ámbito.

I) título VIII del Reglamento: De las personas destinatarias de la acción voluntaria y de la realización de actividades de voluntariado en entidades o programas cuyo ejercicio conlleve el contacto habitual con menores o por personas con antecedentes penales no cancelados

I.1) Los artículos 58 y 59, apartados primero y segundo - excepto en lo relativo a la tramitación agrupada de solicitudes por parte de la entidad de voluntariado-, se limitan a reiterar lo recogido en el artículo 8.4 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, a cuyo tenor "[s]erá requisito para tener la condición de voluntarios en entidades de voluntariado o programas cuyo ejercicio conlleve el contacto habitual con menores, no haber sido condenadas por sentencia firme por delitos contra la libertad e indemnidad sexual, trata y explotación de menores", lo que se acreditará "mediante la aportación de una certificación negativa del Registro Central de Penados por estos delitos".

I.2) El artículo 60 reconoce, en su apartado segundo, el derecho de la entidad de voluntariado de solicitar al voluntario, en cualquier momento, la aportación de la documentación adicional que considere necesaria. Una previsión que ha de ser matizada con el fin de concretar que tal documentación adicional debe estar vinculada a la declaración responsable previamente presentada por la persona voluntaria.

J) título IX del Reglamento: De las Administraciones Públicas

Los artículos 63 a 65 se refieren, bajo el título "De las Administraciones Públicas", a la Comisión Interministerial de Voluntariado y al Observatorio Estatal de Voluntariado. De acuerdo con la disposición adicional segunda de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, reglamentariamente se regulará una Comisión Interministerial de Voluntariado cuya función será coordinar la actuación de los departamentos ministeriales con competencia sobre el voluntariado de acuerdo con lo establecido en la presente ley, y un Observatorio Estatal del Voluntariado como órgano colegiado de participación de las comunidades autónomas, las ciudades de Ceuta y Melilla, la Federación Española de Municipios y Provincias y las Federaciones, Confederaciones y Uniones de Entidades de Voluntariado.

En este marco legal, el artículo 63 del Reglamento reitera la finalidad genérica de la Comisión Interministerial de Voluntariado (apartado primero); desglosa sus funciones (apartado segundo); dispone que la misma estará adscrita a la Secretaría de Estado de Servicios Sociales del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social (apartado tercero) y que reglamentariamente se disciplinará su composición y funcionamiento de conformidad con el principio de presencia equilibrada de hombres y mujeres (apartado cuarto); y señala que su creación se atenderá con los medios personales, técnicos y presupuestarios del Departamento del que depende orgánicamente (apartado quinto).

El artículo 64 de la propuesta reitera la finalidad genérica del Observatorio Estatal del Voluntariado como órgano colegiado adscrito al Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social (apartado primero); desglosa sus funciones (apartado segundo); dispone que reglamentariamente se disciplinará su composición y funcionamiento, aclarando que, en todo caso, estará integrado por representantes de la Administración General del Estado, las comunidades autónomas, las ciudades de Ceuta y Melilla, la Federación Española de Municipios y Provincias y las Federaciones, Confederaciones y Uniones de Entidades de Voluntariado, y que la designación de estos representantes se ajustará al principio de presencia equilibrada de hombres y mujeres (apartado tercero); prevé la posibilidad de que en su seno se creen comisiones y grupos de trabajo para el estudio de temas específicos (apartado cuarto); y señala que su creación se atenderá con los medios personales, técnicos y presupuestarios del Departamento del que depende orgánicamente (apartado quinto).

El artículo 65 del Reglamento, en fin, alude a las comisiones sobre el voluntariado promovido desde las empresas y desde las universidades que podrán constituirse en el seno del Observatorio Estatal del Voluntariado.

El Consejo de Estado considera que esta reglamentación no cumple adecuadamente el mandato regulador que la disposición adicional segunda de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, dirige al Gobierno como titular de la potestad reglamentaria. Y que, en esta línea, remitir a una disposición reglamentaria posterior, desgajada del Reglamento de ejecución de la Ley, la disciplina de la composición y funcionamiento de la Comisión Interministerial de Voluntariado y del Observatorio Estatal de Voluntariado -que el legislador ha configurado como piezas claves del sistema de información recíproca y cooperación técnica entre Administraciones públicas con competencia en la materia que el mismo diseña-, dificulta injustificadamente la aplicación efectiva de la normativa relativa al voluntariado, y puede producir efectos distorsionadores en un ámbito en el que están llamadas a intervenir una multiplicidad de entidades administrativas.

La circunstancia de que el desarrollo de las aplicaciones informáticas necesarias para crear los sistemas de información común a los que hacen referencia los artículos 63.2 y 64.2 de la propuesta requiera un periodo de dos años desde la entrada en vigor de la norma, según consta en el informe de la Comisión Ministerial de Administración Digital que obra en el expediente y en la disposición final tercera del Proyecto, no es óbice para que el texto normativo sometido a la consideración de este Alto Cuerpo Consultivo especifique la composición y el funcionamiento de la Comisión Interministerial de Voluntariado y del Observatorio Estatal del Voluntariado, máxime cuando la puesta en marcha de estos organismos depende, precisamente, de la regulación de estos extremos.

Por ello, resulta indispensable que la autoridad consultante valore detenidamente la necesidad de modificar el título IX del proyectado Reglamento de ejecución de la Ley 45/2015, de 14 de octubre -cuya rúbrica, "De las Administraciones Públicas", puede dar lugar, además, a confusión-, con el fin de ofrecer una disciplina completa de la Comisión Interministerial de Voluntariado y del Observatorio Estatal del Voluntariado que satisfaga plenamente el mandato contenido en la disposición adicional segunda de dicho cuerpo legislativo y permita una coordinación eficaz de las medidas de policía y fomento adoptadas por las entidades administrativas con competencia en el sector, contribuyendo, con ello, a mejorar la acción voluntaria y la participación solidaria de la ciudadanía en los términos exigidos por el título V de la Ley 45/2015, de 14 de octubre.

Esta observación tiene carácter esencial, a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

K) título X del Reglamento: Del fomento y reconocimiento de la acción voluntaria

Los artículos 66 a 69 se refieren al "fomento y reconocimiento de la acción voluntaria", que proyectan en tres campos:

K.1) El artículo 66 se ocupa de la participación de las empresas en los programas de voluntariado, en desarrollo de lo establecido en el artículo 21 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de una manera un tanto confusa que no deslinda con precisión las diversas formas de colaboración del tejido empresarial en el sector.

Del tenor literal de este precepto, parece deducirse que la intervención de las empresas en el campo del voluntariado puede articularse: i.) bien a través de su colaboración en el diseño de aquellos programas que cumplan los requisitos fijados en el artículo 21.1 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, en los términos señalados por el apartado séptimo del precepto analizado; ii.) bien mediante su participación en la ejecución de programas de voluntariado, con independencia de que estos sean diseñados por la entidad de voluntariado o de que sean compartidos con las empresas participantes, a cuyo efecto una y otra deberán suscribir el acuerdo al que aluden los apartados primero a tercero del precepto analizado; iii.) bien a través de la implicación de los trabajadores de la empresa y, en su caso, de las personas vinculadas a ella por una relación no laboral, en la ejecución de los programas de voluntariado que hayan sido objeto del acuerdo al que se acaba de hacer mención, que es la posibilidad que recogen los apartados quinto a sexto del precepto analizado. Estas tres formas de colaboración del tejido empresarial en el ejercicio de la acción voluntaria deben quedar perfectamente delimitadas en el artículo 66 del Reglamento.

Además, en su apartado octavo, este precepto apunta que la Administración General del Estado "potenciará la participación de las Pymes en los programas de voluntariado de las entidades buscando siempre la máxima cooperación entre aquéllas y el sector no lucrativo en cualquiera de los ámbitos del voluntariado". Se trata esta de una previsión genérica que no cumple el mandato regulador del artículo 21.3 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de conformidad con el cual reglamentariamente se establecerán las especialidades pertinentes a efectos de fomentar y facilitar que las Pymes promuevan y participen en programas de voluntariado. Lo que haría necesario que la propuesta contemplase medidas concretas para el fomento de la participación de las Pymes en los programas de voluntariado.

K.2) Los artículos 67 y 68 regulan el fomento del voluntariado desde la Universidad, en desarrollo de lo establecido en el artículo 22 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de una forma excesivamente indeterminada que, en puridad, no aporta prácticamente valor añadido alguno a lo dispuesto a nivel legal.

Así, el apartado primero del artículo 67 reitera la posibilidad, sancionada en el artículo 22.1 de la Ley, de que las universidades promuevan el voluntariado dentro de sus ámbitos de actuación propios, como son la formación, la investigación y la sensibilización; los apartados segundo y tercero de este precepto declaran que las universidades podrán incluir itinerarios formativos que faciliten el conocimiento de este fenómeno y fomenten el interés de la ciudadanía por el mismo y planes de investigación competitivos sobre la materia, posibilidad que ya se encuentra expresamente contemplada en el artículo 22.3 de la Ley; los apartados cuarto y quinto del proyectado artículo 67 advierten que las universidades promoverán, siempre que lo permita su disponibilidad presupuestaria, la consolidación de estructuras de voluntariado estables dentro de su organigrama, que podrán organizar programas propios para la formación y sensibilización de la comunidad universitaria en el voluntariado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.2 de la Ley; el apartado sexto del proyectado artículo 67 consagra una cláusula expresa de salvaguarda de la autonomía universitaria; y el artículo 68 reproduce el contenido del artículo 22.4 de la Ley, relativo al eventual establecimiento de fórmulas de reconocimiento académico de las acciones de voluntariado realizadas por los estudiantes universitarios.

Esta indeterminación reglamentaria probablemente se deba al necesario respeto de la autonomía universitaria, constitucionalmente garantizada. Sin embargo, si ello veda al Gobierno la posibilidad de regular de un modo más detallado al contemplado en la Ley 45/2015, de 14 de octubre, las medidas de fomento del voluntariado que pueden adoptarse en el ámbito universitario, sería conveniente que se eliminasen o, cuanto menos, se refundiesen y revisasen, estos preceptos para evitar reiteraciones inútiles.

K.3) El artículo 69 disciplina la promoción del voluntariado en la Administración General del Estado, centrándose en las medidas de reducción o adaptación de la jornada laboral que se podrán adoptar al amparo del artículo 20.2 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, y guardando silencio sobre las demás medidas disciplinadas en dicho precepto, a saber, las suspensiones de la relación laboral con reserva del puesto de trabajo y las interrupciones de la prestación laboral, retribuidas o no. Una opción perfectamente legítima a la que este Consejo no tiene nada que objetar, pues el legislador faculta a la Administración General del Estado a valerse de estos instrumentos, mas no le impone la obligación de hacerlo.

K.4) En cualquier caso, desde una perspectiva puramente formal, la división en capítulos de este título del proyectado Reglamento de ejecución de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, resulta innecesaria ya que, a tenor de la regla I.e).23 de las Directrices de técnica normativa, acordadas por el Consejo de Ministros el 22 de julio de 2015, y publicadas en el Boletín Oficial del Estado el 30 de julio siguiente, tal división únicamente puede hacerse por razones sistemáticas; razones que no concurren en el título X de la propuesta sometida a consulta.

L) título XI del Reglamento: Del reconocimiento y valoración social del voluntariado

Los artículos 70 a 72 se refieren al "reconocimiento y valoración social del voluntariado", que estructuran en torno a tres tipos de medidas:

L.1) El artículo 70 se limita a indicar que se podrán establecer medidas públicas o privadas de reconocimiento y valoración social del voluntariado y a aclarar que ello se entenderá sin perjuicio de los reconocimientos que las entidades de voluntariado fijen en sus itinerarios formativos. Lo que, en modo alguno, cumple el mandato regulador del artículo 23 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, en cuya virtud "[l]os voluntarios podrán disfrutar, en los términos y con el alcance que se establezcan reglamentariamente, de los beneficios que puedan establecerse con el exclusivo objeto del fomento, reconocimiento y valoración social de la acción voluntaria".

A la vista de este mandato, y de la relevancia que la Administración pública española y los organismos internacionales y regionales europeos han conferido en los últimos años a la acción de fomento en el sector del voluntariado, este Alto Cuerpo Consultivo considera muy conveniente que el Proyecto sometido a dictamen detalle las concretas medidas honoríficas y/o económicas que podrán adoptarse en el seno de la Administración General del Estado con el objeto de promover un voluntariado abierto, participativo e intergeneracional que, como reza la exposición de motivos de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, "combin[e] (...) las dimensiones de ayuda y participación, sin renunciar a su aspiración a la transformación de la sociedad y enfocado más a la calidad que a la cantidad".

L.2) El artículo 71 alude a la formación y capacitación de las personas voluntarias, cuando lo cierto es que, con arreglo al título VI de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, ello no constituye una medida de fomento del voluntariado, sino un elemento inherente al ejercicio de la acción voluntaria al que deben hacer referencia los programas de voluntariado (artículo 7.1.g) de la Ley) y los acuerdos de incorporación (artículo 12.2.e) de la Ley): no en vano, el artículo 10.1.b) de la Ley consagra el derecho de los voluntarios a recibir en todo momento, a cargo de la entidad de voluntariado, y adaptada a sus condiciones personales, la formación necesaria para el correcto desarrollo de las actividades que se les asignen. De ahí que su correcta ubicación sistemática sea el título VII del Reglamento, referido a las entidades de voluntariado, y, más concretamente, el artículo 52, dedicado a la formación de las personas voluntarias.

L.3) El artículo 72 regula el reconocimiento de las competencias adquiridas en el ejercicio de la acción voluntaria, en desarrollo de lo establecido en el artículo 24 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de una forma inadecuada en la medida en que:

- En primer término, apunta la posibilidad de que tal reconocimiento se lleve a cabo mediante un certificado emitido por la entidad de voluntariado que habrá de acreditar que el voluntario posee formación relacionada con las unidades de competencia de que se trate (apartado primero), solamente podrá obtenerse si aquel ha participado con regularidad, asumiendo un grado de desenvolvimiento elevado, en tareas de dirección, ejecución, operativas o de apoyo (apartado cuarto) y deberá ajustarse al procedimiento de evaluación de competencias no profesionales que fije el Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social por orden ministerial (apartado quinto).

Sin embargo, el artículo 24.2 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, se remite, a estos efectos, a la "normativa general de reconocimiento de las competencias adquiridas por experiencia laboral o por vías no formales de formación", nucleada en torno al Real Decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad, y al Real Decreto 1224/2009, de 17 de julio, de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral. Son estas normas, y no otras, las que deberán observar las entidades de voluntariado en la expedición de los certificados acreditativos de las competencias adquiridas por los voluntarios.

Esta observación tiene carácter esencial, a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

- En segundo término, el artículo 72 hace referencia a la certificación de las competencias no profesionales de carácter transversal adquiridas por los voluntarios (apartados segundo y tercero), invocando como sustento legal el artículo 24.1 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre. Pero lo cierto es que este precepto se refiere a la acreditación de los servicios prestados por la entidad de voluntariado en la que se hayan realizado y que, por ende, todas las competencias adquiridas por el voluntario, sean transversales o sectoriales, estarán sujetas al mismo régimen de reconocimiento: el sancionado en la normativa general de reconocimiento de las competencias adquiridas por experiencia laboral o por vías no formales de formación.

L.4) En todo caso, desde un punto de vista estrictamente formal, este Consejo no entiende las razones que han llevado al Proyecto a separar, de manera artificiosa, las medidas de fomento y reconocimiento de la acción voluntaria que el título VI de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, enumera, en dos títulos sucesivos. Por motivos de claridad y seguridad jurídica, tales títulos han de ser refundidos en uno solo, el título X.

M) Defectos formales

Junto a las observaciones técnico-jurídicas efectuadas en las letras anteriores de la consideración VI de este dictamen, ha de llamarse la atención de la autoridad consultante acerca de los defectos formales en los que incurre la propuesta sometida a consulta.

Con frecuencia, ésta utiliza estructuras sintácticas excesivamente complejas que pueden dar lugar a problemas interpretativos en la fase de aplicación de la norma. Tómese como ejemplo lo dispuesto en el artículo 47.1 del Reglamento, que usa la voz pasiva refleja con complemento agente, a pesar de que, como aclara el Diccionario panhispánico de dudas, publicado por la Real Academia Española, esta "solo se d[e], esporádicamente, en el lenguaje jurídico-administrativo (...), [e] incluso en estos casos result[e] más natural el empleo de la pasiva perifrástica". Sería más lógico, por ende, que este precepto apuntara lo siguiente: "De conformidad con lo establecido en el artículo 8.3 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, la Administración General del Estado, en colaboración con las uniones, federaciones y confederaciones de entidades de voluntariado, adoptará las medidas necesarias para que las personas con discapacidad..."-.

El texto remitido a este Consejo utiliza, además, términos ambiguos que pueden generar confusión en el operador jurídico. Tómese como ejemplo lo dispuesto en el artículo 15 de la propuesta, que declara que, junto con el contenido mínimo legalmente establecido, el acuerdo de incorporación deberá indicar, entre otros aspectos, "a) El país o, en su caso, la localización geográfica en el que realizará su labor la persona voluntaria...". Como todo país es, por definición, un territorio constituido en Estado soberano, es decir, una entidad política ubicada en una determinada localización geográfica, sería más correcto que este precepto advirtiese lo siguiente: "a) El país o, en su caso, la región o localidad en la que realizará su labor la persona voluntaria...".

La norma, en fin, olvida precisar algunos aspectos que dotan de sentido pleno las previsiones que sanciona. Tómese como ejemplo lo señalado en el artículo 53.2 del Reglamento, a cuyo tenor "[m]ediante resolución de la persona titular de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales -del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, debería añadirse- se determinarán los medios por los que las entidades de voluntariado remitirán al Observatorio Estatal del Voluntariado los datos que se consideren necesarios...".

VII. RECAPITULACIÓN

A modo de preconclusión, cabe sintetizar las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen como sigue:

(a) En primer lugar, este Consejo quiere destacar la importancia del Reglamento proyectado.

La consolidación del Estado social de Derecho ha supuesto la consagración del dogma de la participación de los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social, que los poderes públicos han de facilitar ex artículo 9.2 de nuestra Constitución -así también el artículo 39 de nuestra Norma Fundamental en relación con los jóvenes-. Ser voluntario implica participar de forma libre, voluntaria y solidaria en la solución de los problemas que afectan a la ciudadanía y contribuir, con ello, a la construcción de una sociedad mejor, más justa y plural, plenamente comprometida con la igualdad y la libertad de todas las personas que la conforman. Por este motivo, el fomento de la acción voluntaria por parte de los poderes públicos favorece la consecución de dos valores constitucionales de enorme relevancia: el libre desarrollo de la personalidad de los individuos que la ejercen (artículo 10.1 de nuestro texto constitucional) y la satisfacción de los intereses generales de la comunidad en la que se integran (artículo 103.1 de nuestra Norma Fundamental).

En este contexto, el Proyecto trata de concretar el estatuto jurídico de todas la personas y entidades que, de una u otra forma, participan en los programas de voluntariado que son competencia de la Administración General del Estado. Persigue un objetivo verdaderamente encomiable y necesario. Sin embargo, para hacer más efectiva la intención de la autoridad consultante, el Consejo considera preciso efectuar las observaciones expuestas en las siguientes letras de esta consideración.

(b) En segundo lugar, este Alto Cuerpo Consultivo ha comprobado que el entendimiento meramente formal de las normas que rigen el procedimiento de elaboración de las disposiciones reglamentarias, asumido por la Administración activa, ha impedido que el mismo pueda cumplir la misión para la que fue concebido. Y, por ello, quiere resaltar, una vez más, la importancia de dotar a los trámites legalmente exigidos de un contenido material o efectivo que convierta el procedimiento en un cauce idóneo para llevar a cabo una reflexión sosegada acerca de la realidad social, jurídica y económica en la que la norma proyectada será aplicada, contribuyendo, de esta forma, a su perfeccionamiento progresivo.

(c) En tercer lugar, el Consejo de Estado ha observado que la propuesta emplea un lenguaje oscuro, repleto de errores gramaticales y sintácticos y de imprecisiones conceptuales, que dificultan la comprensión de la regulación de una materia cuya propia esencia es vaga y difusa. Y, por esta razón, considera necesario que se revise su texto en profundidad, teniendo en cuenta las Directrices de técnica normativa, acordadas por el Consejo de Ministros el 22 de julio de 2015 y publicadas en el Boletín Oficial del Estado el 30 de julio siguiente.

(d) En cuarto lugar, este Alto Cuerpo Consultivo ha constatado que los artículos 2, 18, 44.1, 49, y 72 y el título IX del Reglamento proyectado no se acomodan a la legalidad vigente. Y estima, en consecuencia, que deben ser reformulados en el sentido indicado en los apartados B.2), D.2), F.2), G.2), L.3) y J) de la consideración VI de este dictamen.

(e) En quinto y último lugar, este Consejo entiende que el Real Decreto proyectado no desarrolla adecuadamente la Ley 45/2015, de 14 de octubre, por dos motivos complementarios:

- Por una parte, consigna con frecuencia enunciados superfluos que se limitan a reiterar las disposiciones legales que supuestamente complementan, sin añadir elemento innovador alguno que les proporcione un valor añadido que justifique su existencia.

- Por otra parte, no reglamenta de manera suficiente aquellas cuestiones para cuya disciplina la Ley 45/2015, de 14 de octubre, reclama la colaboración del reglamento, estas son: i.) el establecimiento de las condiciones en las que se ejercerá la acción voluntaria en el ámbito de la cooperación para el desarrollo y en aquellos otros ámbitos de actuación que, bien por el lugar en que se realizan, bien por la especialidad de las actividades, bien por el tiempo de desarrollo de éstas o por la combinación de algunas de las circunstancias anteriores, requieran un tratamiento diferenciado (artículo 6.2 de la Ley); ii.) la concreción de las especialidades que fomenten y faciliten que las Pymes promuevan y participen en programas de voluntariado (artículo 21.3 de la Ley); iii.) la fijación de los términos y del alcance con el que los voluntarios podrán disfrutar de los beneficios que en su caso se implanten en materia de fomento, reconocimiento y valoración social de la acción voluntaria (artículo 23 de la Ley); y iv.) la delimitación del régimen jurídico aplicable -composición y funcionamiento- a la Comisión Interministerial de Voluntariado y al Observatorio Estatal del Voluntariado (disposición adicional segunda de la Ley).

Aunque estas objeciones no estén basadas en razones de estricta legalidad, a juicio de este Alto Cuerpo Consultivo poseen una relevancia tal que obliga a formular una observación esencial a la totalidad del Proyecto, cuyo texto debe ser objeto de una profunda revisión en la que la autoridad consultante debe velar por que se ejecute eficazmente la Ley 45/2015, de 14 de octubre, absteniéndose la disposición reglamentaria de engrosar su articulado con previsiones inútiles, ofreciendo una regulación completa de aquellas cuestiones para cuya determinación el legislador se remite expresamente a lo establecido reglamentariamente y resolviendo todos los problemas reales que el desenvolvimiento del voluntariado ha revelado en los últimos años, bajo la lógica de los principios de autonomía y seguridad jurídica que deben inspirar la disciplina de este fenómeno, con pleno respeto a las competencias autonómicas sobre la materia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede reconsiderar el texto actual del proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de Voluntariado, en los términos indicados en el cuerpo del presente dictamen".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 30 de mayo de 2019

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE SANIDAD, CONSUMO Y BIENESTAR SOCIAL.

"a) En cuanto al art. 2 de la Ley 45/2015, ambas partes coinciden en interpretar que en aquellas actuaciones de voluntariado que se desarrollen en territorio de Cataluña, será asimismo de aplicación la legislación catalana sobre voluntariado, de acuerdo con la competencia exclusiva del art. 166 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, y sin perjuicio del respeto a las competencias específicas que el Estado ostente en el ámbito material sobre el que se desarrollen los programas y respecto de aquellos que requieran una planificación y ejecución en un ámbito supraautonómico por resultar necesaria la gestión estatal".