Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 28 de marzo de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "Por Orden comunicada de V. E. de 14 de marzo de 2019, cuya entrada se registró al día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado, con carácter urgente, el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas del autoconsumo.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas del autoconsumo.

El proyecto, fechado el 15 de marzo de 2019, consta de un preámbulo, 23 artículos -agrupados en 7 capítulos-, 2 disposiciones adicionales, 8 disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, 7 disposiciones finales y 2 anexos.

El preámbulo explica que la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (en adelante, "Ley del Sector Eléctrico"), en su redacción original, definió el autoconsumo como el consumo de energía eléctrica proveniente de instalaciones de generación conectadas en el interior de una red de un consumidor o a través de una línea directa de energía eléctrica asociadas a un consumidor. Posteriormente, la ley distinguió varias modalidades de autoconsumo, que fueron desarrolladas por el Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de producción con autoconsumo ("Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre"). La norma reglamentaria desarrolló, además, los requisitos técnicos que debían cumplir las instalaciones destinadas al autoconsumo de energía eléctrica y el marco económico de esta actividad.

Desde entonces, el Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, de medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores ("Real Decreto-ley 15/2018"), ha modificado profundamente la regulación del autoconsumo con el fin -dice el preámbulo- de que los consumidores, productores y la sociedad en su conjunto puedan beneficiarse de las ventajas de esta actividad en cuanto a menor necesidad de red, mayor independencia energética y menores emisiones de gases de efecto invernadero. En este sentido, para impulsar el autoconsumo con generación distribuida de origen renovable, cogeneración o residuos, el Real Decreto-ley, dice el preámbulo, deroga el cargo conocido como "impuesto al sol" y exime de todo tipo de cargos y peajes a la energía autoconsumida procedente de estas fuentes.

La mayoría de las modificaciones que ha introducido el Real Decreto-ley 15/2018 (en su artículo 18) se han instrumentado a través de una reforma del artículo 9 de la Ley del Sector Eléctrico. El preámbulo resume la regulación que contiene este nuevo artículo 9 en los siguientes puntos:

* Se introduce una nueva definición del autoconsumo como el consumo por uno o varios consumidores de energía eléctrica proveniente de instalaciones de generación próximas a las de consumo y asociadas a las mismas. * Las modalidades de autoconsumo se reducen a dos: "autoconsumo sin excedentes", en el que no pueden realizarse vertidos de energía a la red, y "autoconsumo con excedentes", que permite realizar vertidos a las redes de distribución y transporte. * Se exime a las instalaciones de autoconsumo sin excedentes de la necesidad de obtener los permisos de acceso y conexión a las instalaciones de generación cuando el consumidor asociado ya disponga de estos permisos. * Se prevé el desarrollo por vía reglamentaria de mecanismos de compensación entre el déficit y el superávit de los consumidores acogidos al autoconsumo con excedentes para las instalaciones de hasta 100 kW. * Se regula un registro de autoconsumo de ámbito estatal con fines estadísticos (para evaluar la implantación, analizar los impactos en el sistema y evaluar los efectos de la generación renovable en los planes integrados de energía y clima), que se nutrirá de la información que remitan las comunidades autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla.

Además, el Real Decreto-ley deroga varios artículos del vigente Real Decreto 900/2015, "al considerarlos obstáculos para la expansión del autoconsumo". Entre ellos, destacan los relativos a las configuraciones de medida, las limitaciones del máximo de potencia de generación instalada hasta la potencia contratada o los relativos al pago de cargos por energía autoconsumida. Ante esta derogación, el propio Real Decreto-ley 15/2018 obliga a aprobar un reglamento que desarrolle la nueva regulación: configuraciones de medida simplificadas, condiciones administrativas y técnicas para la conexión a la red de las instalaciones de producción asociadas al autoconsumo, mecanismos de compensación para consumidores acogidos al autoconsumo con excedentes en instalaciones de hasta 100 kW y organización del registro de autoconsumo. En consecuencia, la norma proyectada da respuesta a este mandato del Real decreto-ley y desarrolla la regulación de estas materias.

Por lo demás, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta modifica otros reales decretos con influencia en el autoconsumo: (i) la instrucción técnica complementaria ITC-BT-40 del Reglamento electrotécnico para baja tensión, que regula los requisitos de los mecanismos antivertido y los requisitos de seguridad de las instalaciones generadoras de baja tensión; (ii) el Real Decreto 1110/2007, de 27 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento unificado de puntos de medida del sistema eléctrico, en el que se introduce la posibilidad de que los equipos ubicados en baja tensión en fronteras tipo 3 y 4 se integren en los sistemas de telegestión y telemedida; y, por último, (iii) el Real Decreto 1699/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula la conexión a red de instalaciones de producción de energía eléctrica de pequeña potencia, se modifica para permitir la conexión a la red de instalaciones monofásicas de generación de hasta 15 kW.

Otra de las cuestiones que regula la norma proyectada es el destino que deba darse a las cantidades recaudadas en concepto de término de facturación de energía reactiva. El preámbulo afirma, en relación con esta cuestión, que desde la entrada en vigor del real decreto-ley 15/2018 existe un "vacío legal". Por un lado, el Real Decreto-ley modificó el Real Decreto 1164/2001, de 26 de octubre, por el que se establecen tarifas de acceso a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica, para que las facturaciones por este término no se sujetaran al proceso de liquidaciones, sino que quedaran en poder de las empresas distribuidoras para que llevaran a cabo las acciones necesarias para cumplir los requisitos de control de tensión recogidos en un plan de actuación. Sin embargo -continúa el preámbulo-, esta redacción contradice lo dispuesto en el Real Decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica, que dispone la retribución con cargo al sistema de las inversiones para el desarrollo de esta actividad y obliga a las empresas a presentar un plan anual de inversiones en el que no figura actuación específica alguna para el control de tensión. Con el fin de clarificar la situación y evitar una retribución doble a las empresas distribuidoras, el proyecto de Real Decreto modifica el artículo 9.3 del citado Real Decreto 1164/2001.

Con respecto a la urgencia de la tramitación, la parte expositiva de la norma proyectada subraya que obedece al mandato de la disposición final cuarta del Real Decreto-ley 15/2018, que obliga al Gobierno a dictar "en el plazo máximo de tres meses desde la entrada en vigor de este real decreto-ley cuantas disposiciones reglamentarias sean precisas para el desarrollo y ejecución de lo dispuesto en el artículo 18". Por este motivo, y de acuerdo con lo previsto para la tramitación urgente de iniciativas normativas en el artículo 27 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, el 7 de diciembre de 2018 se aprobó el Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se autoriza la tramitación urgente del Real Decreto por el que se regulan las condiciones administrativas y técnicas del autoconsumo.

También según el preámbulo, la norma proyectada cumple los principios de buena regulación previstos en el artículo 129.1 de la Ley 39/2915, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, en particular, los principios de necesidad y eficacia. De conformidad con los requisitos de procedimiento previstos en el artículo 26 de la Ley del Gobierno, la iniciativa ha sido sometida a información pública y trámite de audiencia mediante la publicación en el portal web del Ministerio para la Transición Ecológica y mediante consulta a los representantes del Consejo Consultivo de Electricidad de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia; se ha recabado informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y se ha obtenido autorización previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública.

La parte articulada del proyecto tiene el siguiente contenido:

En el capítulo I se recogen las disposiciones generales, que incluyen la definición del objeto (artículo 1) y el ámbito de aplicación de la norma (artículo 2).

El capítulo II está dedicado a las definiciones aplicables (artículo 3) y a la clasificación de las modalidades de autoconsumo (artículo 4).

El capítulo III regula el régimen jurídico de las distintas modalidades de autoconsumo, que comprende los requisitos generales para acogerse a cada una de ellas (artículo 5), las exigencias de calidad del servicio (artículo 6), el procedimiento de conexión y acceso (artículo 7), los contratos de acceso (artículo 8) y los contratos de suministro de energía (artículo 9).

El capítulo IV desarrolla los requisitos de medida y gestión de la energía. Con este fin, regula los equipos de medida de las instalaciones (artículo 10) y los requisitos generales y particulares de medida aplicables a las distintas modalidades de autoconsumo (artículos 11 y 12).

El capítulo V está dedicado a la gestión de la electricidad producida y autoconsumida y regula el régimen económico de la energía excedentaria y consumida (artículo 13), el mecanismo de compensación simplificada (artículo 14) y la liquidación y facturación de la energía (artículo 15).

El capítulo VI desarrolla la regulación de los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución y de los cargos aplicables a las distintas modalidades de autoconsumo. Con este fin, regula los peajes de acceso aplicables a los productores (artículo 16) y a los consumos en las distintas modalidades de autoconsumo (artículo 17) y los cargos del sistema eléctrico aplicables (artículo 18).

El último capítulo, el VII, está dedicado a la regulación del registro administrativo de energía eléctrica (artículos 19 a 21), a la inspección (artículo 22) y al régimen sancionador (artículo 23).

La disposición adicional primera establece diversos mandatos al operador del sistema y a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

La disposición adicional segunda regula la remisión de información relativa a las instalaciones de autoconsumo por los gestores de las redes de transporte y distribución.

La disposición transitoria primera se refiere a la adaptación de los sujetos acogidos al autoconsumo al amparo de lo regulado en el Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre.

La disposición transitoria segunda establece el régimen aplicable a las configuraciones singulares de medida aplicables a las cogeneraciones que se hubieran acogido a lo previsto en la disposición adicional primera del Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre.

La disposición transitoria tercera regula la aplicación de los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución y los cargos del sistema eléctrico.

La disposición transitoria cuarta establece el régimen especial aplicable a la facturación de los consumidores acogidos a alguna de las modalidades de autoconsumo que no dispongan de contadores de telegestión efectivamente integrados.

La disposición transitoria quinta desarrolla algunas especialidades aplicables a determinadas instalaciones de almacenamiento.

La disposición transitoria sexta regula el destino de las cantidades recaudadas por los distribuidores en concepto de facturación de energía reactiva desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley 15/2018 y hasta la entrada en vigor del real decreto proyectado.

La disposición transitoria séptima establece un plazo de cuatro años para la adaptación de los puntos de medida tipo 4.

La disposición transitoria octava fija un plazo de tres meses desde la entrada en vigor del proyecto de Real Decreto para que el registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica esté operativo. Asimismo, señala que las comunidades autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla dispondrán de un plazo máximo de cuatro meses desde la aprobación del Real Decreto para remitir la información que debe inscribirse en dicho registro.

La disposición derogatoria única deroga cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en el real decreto proyectado y, en particular, el Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre (salvo los apartados 1 a 4 y 7 de la disposición adicional primera y las disposiciones adicionales segunda, quinta y sexta, así como la disposición transitoria séptima). Asimismo, deroga el apartado 4.3.3 y el tercer párrafo del capítulo 7 de la ITC-BT-40 del Real Decreto 842/2002, de 2 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento electrotécnico para baja tensión.

La disposición final primera modifica el Real Decreto 1164/2001, de 26 de octubre, por el que se establecen tarifas de acceso a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica.

La disposición final segunda reforma la instrucción técnica complementaria ITC-BT-40 del Real Decreto 842/2002, de 2 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento electrotécnico para baja tensión.

La disposición final tercera da nueva redacción a varios artículos del Real Decreto 1110/2007, de 24 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento unificado de puntos de medida del sistema eléctrico.

La disposición final cuarta modifica diversos artículos del Real Decreto 1699/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula la conexión a red de instalaciones de producción de energía eléctrica de pequeña potencia.

La disposición final quinta habilita al titular del Ministerio para la Transición Ecológica a dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo del real decreto proyectado, así como a modificar sus anexos mediante orden ministerial. En particular, indica que, mediante orden ministerial, se modificará el anexo I para desarrollar los mecanismos y requisitos que resulten necesarios para la implementación de coeficientes de reparto dinámicos para el autoconsumo colectivo o asociado a una instalación a través de la red.

La disposición final sexta especifica que la norma proyectada se dicta al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.13.ª y 25.ª de la Constitución española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para determinar las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y las bases del régimen minero y energético.

La disposición final séptima prevé la entrada en vigor del Real Decreto el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Por último, la norma incorpora dos anexos referidos, respectivamente, al cálculo de las energías y potencias a efectos de facturación y liquidación para el autoconsumo colectivo o asociado a una instalación a través de la red (anexo I) y a la estructura del registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica y de los datos que deberán ser remitidos por las comunidades autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla (anexo II).

SEGUNDO.- El proyecto sometido a consulta se acompaña de la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, fechada también el 15 de marzo de 2019, que desarrolla los siguientes aspectos relevantes:

a) Oportunidad y objetivos de la reforma

Después de un resumen ejecutivo, la memoria expone las razones de oportunidad de la reforma en los mismos términos del preámbulo. A continuación, sintetiza en ocho puntos los objetivos que persigue el Real Decreto proyectado:

1. Cumplir con el mandato del Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre. 2. Impulsar la implantación del autoconsumo en España, especialmente a través de generación renovable. 3. Regular los requisitos técnicos y económicos del autoconsumo colectivo. 4. Precisar la definición de autoconsumo próximo. 5. Simplificar los requisitos técnicos aplicables, especialmente los requisitos de medida. 6. Simplificar los requisitos administrativos y eliminar barreras de entrada. 7. Hacer un seguimiento de la implantación de las instalaciones de autoconsumo para controlar su incidencia sobre la operación del sistema y desarrollar las herramientas adecuadas que permitan su integración progresiva en condiciones de seguridad. 8. Definir mecanismos de venta de excedentes.

Todos estos objetivos se desprenden del Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, y responden al mandato de desarrollo reglamentario de su disposición final cuarta, por lo que no se han considerado otras alternativas a la reforma proyectada.

b) Contenido y análisis jurídico y técnico

A continuación, la memoria describe el contenido del Real Decreto proyectado, y aborda su análisis jurídico y técnico. Desde el plano jurídico, se insiste en que la norma se dicta en desarrollo de lo previsto en la disposición final cuarta del Real Decreto-ley 15/2018 y con base en la habilitación legal del artículo 9 de la Ley del Sector Eléctrico (modificado, como ya se ha dicho, por el artículo 18 del citado real decreto-ley). En consecuencia, concluye que el rango de la norma es el adecuado. Además, se explica -en términos similares a los del preámbulo- que la norma ha sido tramitada con carácter de urgencia y cumple los principios de buena regulación.

En cuanto al análisis técnico, la memoria aborda la explicación de los principales aspectos administrativos, técnicos y económicos de la reforma proyectada. Señala que la norma define los distintos parámetros aplicables a las facturaciones y liquidaciones y establece unos criterios de cálculo en el anexo I. "El objetivo final es que los valores sean únicos y determinados por los encargados de la lectura, de tal forma que todas las partes implicadas tengan un claro conocimiento de cuáles son sus variables para la gestión de la energía y sus flujos económicos". En el anexo de la memoria se analizan los parámetros más relevantes aplicables a la facturación y liquidación de la electricidad.

De conformidad con la nueva redacción del artículo 9 de la Ley del Sector Eléctrico, las modalidades de autoconsumo se reducen en la norma proyectada a dos categorías principales: autoconsumo sin excedentes y autoconsumo con excedentes, según puedan o no inyectar energía excedentaria en las redes de transporte y distribución. Además, dentro de la categoría de autoconsumo con excedentes se definen, a su vez, dos subgrupos, en función de que se hayan acogido o no al mecanismo de compensación.

* Para el autoconsumo acogido a compensación, se exige el cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) que la fuente de energía primaria sea renovable; (ii) que la potencia total de las instalaciones de producción asociadas no sea superior a 100 kW; (iii) en su caso, que el consumidor haya suscrito un único contrato de suministro para el consumo asociado y los consumos auxiliares de producción con una empresa comercializadora; (iv) que el consumidor y el productor asociado se acojan al contrato de compensación de excedentes de autoconsumo definido en el artículo 14 del proyecto de Real Decreto; y (v) que la instalación de producción no tenga otorgado un régimen retributivo adicional o específico. * A la categoría de autoconsumo no acogido a compensación pertenecerán todos los restantes casos de suministro con autoconsumo con excedentes que no cumplan con los requisitos anteriores o que voluntariamente decidan no acogerse al denominado mecanismo de compensación simplificada.

Al margen de lo anterior, el autoconsumo puede también clasificarse en individual o colectivo en función de que sean uno o varios los consumidores asociados a las instalaciones de producción próximas. Para el autoconsumo colectivo, el anexo I del Real Decreto proyectado incluye una fórmula que permite el cálculo y reparto de la energía excedentaria entre los distintos partícipes, aunque se permite que los coeficientes de reparto se modifiquen mediante acuerdo. En todo caso, se especifica que los coeficientes deberán ser fijos para cada periodo de facturación, con el fin de reducir los problemas derivados de errores en la facturación de un consumidor que obliguen a refacturar a los restantes partícipes.

Cualquier sujeto acogido a alguna de las anteriores modalidades de autoconsumo podrá acogerse a otra modalidad distinta si adecúa sus instalaciones a las exigencias del Real Decreto proyectado y cumple con las condiciones jurídicas, técnicas y económicas aplicables. No obstante, se establecen algunas prohibiciones. Así, en el caso del autoconsumo colectivo, el cambio deberá ser simultáneo para todos los partícipes (la memoria explica que esta limitación obedece a razones técnicas por la enorme dificultad, incluso imposibilidad en algunos casos, de que unos partícipes sean considerados con excedentes y otros no). Además, ningún consumidor podrá estar asociado de forma simultánea a más de una modalidad de autoconsumo. Por último, en los casos de autoconsumo mediante instalaciones próximas y asociadas a la red, tanto individual como colectivo, el autoconsumo deberá pertenecer a la modalidad de suministro con autoconsumo con excedentes. La memoria aclara que esta precisión, "pese a ser obvia ya que se emplea la red de distribución y se inyecta energía a la misma, se ha añadido con el fin de evitar interpretaciones en aquellos casos en que la potencia de generación sea menor que la de consumo en todo momento".

Con independencia de la modalidad de autoconsumo que se aplique, el consumidor y el propietario de la instalación podrán ser personas físicas o jurídicas distintas. En el autoconsumo sin excedentes, el consumidor será el titular del punto de suministro y de las instalaciones de generación conectadas a su red. En el autoconsumo sin excedentes colectivo, la titularidad de la instalación de generación y del mecanismo antivertido será compartida solidariamente por todos los consumidores asociados. En ambos casos, el consumidor o los consumidores serán responsables de los incumplimientos de la normativa de autoconsumo y responderán -individual o solidariamente, según proceda- de las consecuencias de la desconexión del punto de suministro.

Las instalaciones de generación deberán cumplir los requisitos de calidad y seguridad industrial. Además, la memoria subraya que "con respecto al ámbito europeo, a las instalaciones de generación les será de aplicación lo previsto en el Reglamento (UE) 2016/631 de la Comisión del 14 de abril de 2016", por el que se establece un código de red sobre requisitos de conexión de generadores a la red.

Como novedad derivada del Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, están exentas de la obligación de obtener los correspondientes permisos de acceso y conexión las instalaciones de generación de los consumidores acogidos a la modalidad de autoconsumo sin excedentes, así como a la modalidad de autoconsumo con excedentes en instalaciones de potencia igual o inferior a 15 kW, que se ubiquen en suelo urbanizado que cuente con las dotaciones y servicios requeridos por la legislación urbanística.

Todos los consumidores deberán suscribir un contrato de acceso, con distintas peculiaridades según la modalidad de autoconsumo de que se trate. En el caso de los consumidores en autoconsumo conectados a baja tensión, cuando la instalación generadora sea de baja tensión y la potencia instalada de generación sea inferior a 100 kW, el proyecto de Real Decreto prevé que la empresa distribuidora modificará de oficio el contrato de acceso a partir de la documentación que le remitan las comunidades y ciudades autónomas. Además, todos los consumidores deberán contar con un contrato de suministro y, en el caso de autoconsumo con excedentes, un contrato de suministro por los servicios auxiliares de generación, si fuera necesario. Cuando el consumidor asociado y el productor sean la misma persona, física o jurídica, y las instalaciones de producción estén conectadas a la red interior del consumidor, se podrá firmar un único contrato de acceso conjunto y un único contrato de suministro conjunto.

Si un consumidor decide acogerse a cualquiera de las modalidades de autoconsumo, deberá comunicárselo a la empresa distribuidora, directamente o a través de la empresa comercializadora. La empresa comercializadora será -dice la memoria- "el agente que hace de cierre entre las distintas partes implicadas en el autoconsumo": debe realizar las lecturas de generación y demanda, es el encargado del contrato de acceso, recibe la confirmación de los consumidores que participen en un autoconsumo colectivo y, en su caso, el que gestiona el mecanismo de confirmación simplificada.

Una novedad importante que incorpora el Real Decreto es la regulación de las configuraciones de medida, que deberán contener los equipos de medida estrictamente necesarios para la correcta facturación de los precios, tarifas, cargos o peajes que resulten de aplicación. El objetivo principal es simplificar y facilitar la medida con el número mínimo de contadores. Para ello, los consumidores deberán disponer de un equipo de medida en cada punto frontera con la red de transporte o, en su caso, distribución. Solo se podrá exigir un contador adicional de generación neta en algunos casos: autoconsumo colectivo; cuando no exista conexión a las instalaciones del consumidor a través de su red interior o línea directa; cuando la generación no sea a través de fuentes renovables, de cogeneración o residuos; autoconsumo con excedentes no acogidos a compensación, si no se dispone de un único contrato de suministro; y en las grandes plantas de generación (de tipo 1, con una potencia aparente nominal igual o superior a 12 MVAs). Se establecen, además, otras exigencias específicas de medida en los casos de que sean varias las instalaciones -y según pertenezcan a un único titular o a varios- y se introduce la posibilidad de sustituir el equipo de medida bidireccional por un equipo que mida la generación bruta y otro que mida el consumo de los servicios auxiliares. A efectos explicativos, la memoria recoge en una tabla los distintos supuestos en los que se exige la instalación de un equipo de medida y el lugar en que deberán ser ubicados.

Otra novedad frente a la regulación anterior es que se aplican las mismas obligaciones de medida, liquidación y facturación a todos los equipos de medida, de forma que no existan desequilibrios en las periodicidades de lectura, liquidaciones y facturaciones. El encargado de lectura deberá remitir la información desglosada a las empresas comercializadoras para su correcta facturación y, en su caso, para la aplicación del mecanismo de compensación de excedentes. En otro de sus anexos, la memoria incluye los distintos esquemas de medida y los parámetros que deberán obtenerse en cada caso para la facturación.

En la gestión de la energía, la nueva regulación prevé, para los casos de autoconsumo sin excedentes, autoconsumo con excedente acogido a compensación y autoconsumo con excedente no acogido a compensación con un único contrato de suministro, que la energía adquirida por el consumidor será la energía horaria consumida de la red. Fuera de estos supuestos, el consumidor deberá adquirir la energía horaria consumida de la red no destinada al consumo de los servicios auxiliares de producción, salvo cuando se trate de tecnologías renovables que tengan un "consumo despreciable" (concepto que se define como aquellas con una potencia instalada menor de 100 kW, conexión en red interior y consumo de energía por servicios auxiliares inferior al 1% de la energía neta generada por la instalación).

En cuanto a la venta de excedentes, y con el fin de impulsar el autoconsumo, se eliminan las restricciones actualmente existentes en el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, para la representación en el mercado de venta de energía de las instalaciones de producción a partir de fuentes renovables, de cogeneración y residuos por los operadores dominantes. Sin embargo, se establece un mecanismo de vigilancia que permitirá, en caso de que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) detecte problemas de competencia en el mercado, imponer nuevamente restricciones a la representación para la gestión y venta de energía procedente de las instalaciones de autoconsumo.

En el marco de la gestión de la energía, la principal novedad es la regulación del mecanismo de compensación simplificada para los consumidores en régimen de autoconsumo con excedentes acogido a compensación. La compensación será por energía y con periodicidad exclusivamente mensual, de forma que no se generarán créditos para otros meses una vez agotado el periodo de facturación. La energía horaria excedentaria está exenta del pago de peajes de generación y se valorará de forma diferente según se contrate con una comercializadora libre -en cuyo caso la valoración será libremente pactada por las partes- o con una comercializadora de referencia (COR) -en cuyo caso la energía horaria consumida de la red será valorada al coste horario de energía del precio voluntario para el pequeño consumidor y la energía horaria excedentaria será valorada al precio medio horario-. En cualquier caso, al valor de la energía habrá que deducir los costes de comercialización. Se prohíbe la compensación de peajes porque, según aclara la memoria, "sería un producto que restringiría la penetración de los sistemas de almacenamiento y porque conllevaría al sobredimensionamiento de las instalaciones, lo que desoptimiza las ventajas ambientales del autoconsumo". En los casos de autoconsumo con excedentes que, a pesar de estar acogidos a mecanismos de compensación, continúen generando excedentes, estos no serán retribuidos sino que se cederán al sistema eléctrico sin contraprestación económica. En la modalidad de autoconsumo colectivo, la energía excedentaria podrá repartirse entre los partícipes en virtud de la fórmula de cálculo y reparto del anexo I del real decreto proyectado, incluso en la modalidad de autoconsumo sin excedente. De esta forma -dice la memoria- se resuelve "uno de los retos planteados por los autoconsumidores colectivos, que es el hecho de que un consumidor pueda aprovechar los excedentes de su vecino y copartícipe de autoconsumo si no está consumiendo, y viceversa".

En los términos previstos por el nuevo artículo 9.5 de la Ley del Sector Eléctrico, el consumo de energía procedente de fuentes de energía renovables, de cogeneración o residuos está exento de todo tipo de cargos y peajes. Solo en el caso de que se produzcan transferencias de energía a través de la red de distribución en instalaciones próximas a efectos de autoconsumo procederá abonar las cantidades que resulten de aplicación por el uso de la red. En uno de sus anexos, la memoria hace un análisis detallado de todos los cargos y peajes aplicables a cada una de las situaciones que se pueden plantear.

En fin, otra de las novedades que introduce la norma proyectada es el desarrollo de las previsiones legales respecto a la creación de un registro administrativo de autoconsumo. Este registro tendrá carácter telemático y se nutrirá exclusivamente de la información remitida por las comunidades y ciudades autónomas, tanto si estas tienen registro propio como si no. La finalidad de este registro es mantener la trazabilidad de las instalaciones de autoconsumo, y su llevanza se atribuye al Ministerio para la Transición Ecológica, con la obligación de que la Dirección General de Política Energética y Minas comunique la cancelación de alguna inscripción a la empresa distribuidora o, en su caso, transportista.

El régimen sancionador se remite a lo dispuesto en la Ley del Sector Eléctrico y se prevé la posibilidad de realizar planes de inspección de la aplicación de las condiciones económicas de los suministros acogidos a las distintas modalidades de autoconsumo.

A partir de la entrada en vigor de la norma se establece un plazo de un mes para que el operador del sistema remita a la Secretaría de Estado de Energía una propuesta de modificación de los procedimientos de operación del sistema eléctrico y, en su caso, de las instrucciones técnicas complementarias al Reglamento unificado de puntos de medida del sistema eléctrico para adaptarlos a las modificaciones introducidas por el Real Decreto proyectado. Asimismo, en el plazo de tres meses la CNMC deberá adaptar los formatos y protocolos de comunicación entre las empresas distribuidoras, comercializadoras y comunidades y ciudades autónomas. Aprobadas estas normas y protocolos, las empresas distribuidoras y comercializadoras deberán, a su vez, adaptar sus sistemas en el plazo de un mes.

Además, se establecen normas transitorias para los consumidores que se hubieran acogido a alguna de las formas de autoconsumo previstas por el Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre. Otras medidas especiales se refieren a las configuraciones singulares otorgadas a cogeneraciones (que se respetan siempre que no sufran modificaciones que supongan la renovación de la planta o incrementos de potencia superiores al 10% de la potencia instalada o no pudiera realizarse la medida para la correcta facturación), a los cargos aplicables al autoconsumo de energía procedente de fuentes no renovables, de cogeneración o residuos (que quedan en suspenso hasta la aprobación de la metodología prevista en el artículo 16 de la Ley del Sector Eléctrico) y a cuestiones específicas de lectura de contadores, elementos de almacenamiento, facturación de energía reactiva y adaptación de los equipos de medida.

La norma proyectada, por último, modifica otras disposiciones reglamentarias en cuestiones técnicas con la finalidad de impulsar el autoconsumo (conexión, instalación de contadores, lectura remota e integración horaria de medidas).

c) Tramitación

En cuanto a la descripción del procedimiento normativo, se explica que se ha omitido la consulta pública previa por la urgencia de la tramitación, decretada por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de diciembre de 2018. El trámite de audiencia se ha llevado a cabo mediante la publicación del texto del proyecto y la memoria en el portal web del Ministerio para la Transición Ecológica y a través del Consejo Consultivo de Electricidad. Con respecto a esto último, subraya que el artículo 38 del Real Decreto 1339/1999, de 31 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión Nacional de Energía, dispone expresamente que todas las comunidades autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla forman parte del Consejo Consultivo de Electricidad.

Se ha recabado informe de la CNMC cuyas observaciones -que "toman como base alegaciones de los agentes"- han sido acogidas en su mayor parte. Durante el trámite de audiencia han intervenido más de 120 entidades, entre las que figuran Administraciones públicas, partidos políticos, empresas distribuidoras y transportistas, asociaciones y empresas del sector eléctrico. También se han recibido las observaciones de varios particulares. Por último, ha informado la Secretaría General Técnica del ministerio proponente.

d) Análisis de impactos

En cuanto a la adecuación de la norma al orden de distribución de competencias, la memoria indica que el Real Decreto proyectado se dicta al amparo del artículo 149.1.13ª y 25ª de la Constitución y reitera que se ha dado audiencia a las comunidades autónomas a través de la consulta al Consejo Consultivo de Electricidad de la CNMC y mediante la publicación en el portal web del ministerio.

En relación con el impacto económico y presupuestario, se indica que la norma fomentará la actividad económica y el empleo local, contribuirá a la sustitución de la generación emisora y contaminante (especialmente las tecnologías marginales del mercado mayorista, que son el carbón y el gas natural) y, en consecuencia, al cumplimiento de los objetivos de implantación de energías renovables y reducción de gases de efecto invernadero. Desde la óptica del sistema energético, contribuirá a la electrificación de la economía (condición sine qua non para la transición hacia una economía descarbonizada) y ofrecerá a los consumidores una alternativa económica más ventajosa que el suministro tradicional exclusivo desde la red, además de atribuirles un papel más activo en su abastecimiento energético, en respuesta a las demandas de la sociedad actual.

En cuanto al impacto en el sistema eléctrico, la memoria estima que la reforma tendrá varios efectos económicos directos cuyo saldo neto es positivo. Así, se prevé una minoración de los ingresos por peajes de acceso a las redes y otros cargos variables. Por otro lado, la reducción en la demanda de energía eléctrica suministrada por instalaciones centralizadas que venden energía en el mercado determinará la bajada del precio de la energía para el conjunto de los consumidores. Con base en una serie de parámetros de cálculo que se especifican en la memoria, se estima que la reducción de ingresos del sistema por peajes y cargos ascenderá a 4,29 millones de euros y una disminución del valor de la energía en el mercado de unos 5,90 millones de euros, valorada sobre una demanda nacional de 268 TWh. En consecuencia, se calcula que el saldo global en la factura eléctrica será positivo: 1,61 millones de euros.

Desde la perspectiva fiscal, se prevé una disminución de ingresos de 2,03 millones de euros por IVA y de 520.000 euros por impuesto de electricidad (debido a la minoración de la energía consumida en instalaciones centralizadas). Asimismo, se verán reducidos los ingresos por derechos de emisión de CO2 (la previsión es de 370.000 euros menos) y por impuestos de generación (410.000 euros). A cambio, la previsión es de aumento de los ingresos de IVA por inversión en la instalación de nueva potencia en instalaciones de autoconsumo, que se cifra en 31,50 millones de euros. El saldo fiscal se calcula, por tanto, en 28,44 millones de euros.

Otros efectos beneficiosos para el sistema eléctrico que se citan pero no se calculan -dadas las dificultades de cuantificación y carácter marginal- son la disminución de pérdidas provocadas en la red por la disminución de flujos de energía en grandes distancias y la menor necesidad de redes de transporte y distribución al acercar la generación al consumo. Sin embargo, la memoria incluye una matización: "estas reducciones de pérdidas técnicas de la red solo se materializarán si se produce un correcto dimensionamiento de las instalaciones, mediante las adecuadas señales regulatorias y económicas, que eviten que se produzcan excesivos flujos de energía a través de las redes de baja tensión. En caso contrario, las pérdidas podrían incluso aumentar con relación a la situación actual, dado que, como es sabido, estas son proporcionales al cuadrado de la intensidad, lo que aconseja que la transmisión de energía por la red se realice a la mayor tensión (= menor intensidad) posible".

Los cálculos anteriores se someten a un análisis de sensibilidad que modifica algunos de los parámetros considerados (utilización de energía autoconsumida, potencia contratada y niveles de tensión) y arroja resultados similares al escenario central tomado como referencia.

En relación con la competencia, la memoria estima que el impacto será positivo, ya que se establece una regulación clara que contribuirá a la progresiva implantación del autoconsumo, lo que redundará en una mayor diversificación de los sujetos que intervienen en el mercado de producción. Adicionalmente, se establecen unos criterios uniformes para todo el territorio español para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos que quieran acogerse al régimen de autoconsumo.

Con respecto a las cargas administrativas, se prevé que su impacto sea nulo a nivel de la Administración General del Estado, ya que el registro de autoconsumo será telemático, declarativo y de acceso gratuito. Además, este registro se nutrirá de la información remitida por las comunidades y ciudades autónomas, que pueden disponer de registros propios (cuyas cargas -dice la memoria- no pueden ser evaluadas con la norma proyectada).

En el plano presupuestario, se indica que la norma no supone un aumento del gasto público y que los gastos que se deriven de la gestión del registro serán sufragados con cargo al presupuesto del Ministerio para la Transición Ecológica.

En cuanto al impacto medioambiental, se prevé positivo, habida cuenta del fomento del autoconsumo a partir de fuentes renovables, de cogeneración y residuos y de la correlativa disminución de la demanda de energía en el mercado mayorista y de la importación de hidrocarburos. La memoria calcula que habrá una reducción de emisiones de 37.520 toneladas equivalentes de CO2.

En fin, se indica que la norma no tiene impacto por razón de género ni efectos en la familia, la infancia o la adolescencia.

TERCERO.- Se ha remitido al Consejo de Estado el expediente instruido para la elaboración de la norma, en el que constan los siguientes documentos:

a) Acuerdo de tramitación urgente

El 7 de diciembre de 2018 el Consejo de Ministros acordó aprobar la tramitación urgente del Real Decreto por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas del autoconsumo.

b) Versión inicial del proyecto

La primera versión del texto se acompañaba de la correspondiente primera versión de la memoria del análisis de impacto normativo y fue remitida a la CNMC para su informe y para la evacuación del trámite de audiencia a los interesados a través del Consejo Consultivo de Hidrocarburos.

c) Trámite de información pública

De conformidad con el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, el proyecto de Real Decreto y la memoria del análisis de impacto normativo se publicaron en la página web del Ministerio para la Transición Ecológica y se abrió un plazo de ocho días hábiles (entre el 29 de enero y el 8 de febrero de 2019) para la remisión de alegaciones.

Se recibieron más de ciento veinte escritos de alegaciones presentados por numerosas empresas y entidades del sector, así como por varias Administraciones públicas (entre ellas, las Comunidades Autónomas de Cantabria, País Vasco, Castilla y León, Illes Balears y Comunidad de Madrid, así como el Ayuntamiento de Barcelona). Asimismo, formularon observaciones el Consejo General de Consumidores y Usuarios, el Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Andalucía Occidental, el Consejo General de Colegios Oficiales de Graduados en la rama industrial de la Ingeniería, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España (COGITI) y varios particulares.

En su mayor parte, las alegaciones presentadas tenían un carácter predominantemente técnico y se referían a preceptos concretos del proyecto, principalmente en relación con las modalidades de autoconsumo, las condiciones de conexión, el procedimiento de conexión y acceso, el régimen de los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución, los contratos de acceso y suministro y los equipos de medida. Además de las observaciones al articulado del proyecto, en los escritos recibidos se hacían propuestas de índole más general; cabe destacar en este sentido la sugerencia de la Asociación de Empresas de Energía Eléctrica (AELEC) que -con el fin de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema- proponía la realización de evaluaciones periódicas del equilibrio entre ingresos y costes regulados cada vez que superen determinados hitos en el incremento de la capacidad instalada de autoconsumo nacional. Muchas de las observaciones formuladas han sido tenidas en cuenta en el texto final del proyecto, en los términos reflejados en el documento de valoración de las alegaciones presentadas que obra en el expediente.

d) Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia

El informe de la CNMC fue aprobado por la sala de supervisión regulatoria de la Comisión en su sesión del día 21 de febrero de 2019 (IPN/CNMC/005/19). Aunque valora positivamente el proyecto de Real Decreto, formula varias observaciones y propuestas de mejora, muchas de las cuales -según afirma el propio informe- toman como base las alegaciones formuladas por las entidades intervinientes en la tramitación.

El informe comienza refiriéndose a la urgencia en el procedimiento y recuerda que "es desaconsejable acudir de forma recurrente a la tramitación urgente, habitual en el desarrollo normativo del sector energético en general y del eléctrico en particular. La celeridad en la formulación y aprobación de la propuesta no puede ir en contra de la contribución de los sectores implicados y afectados por la misma". Añade que una buena forma de servir a la vocación de universalidad y permanencia del marco jurídico del autoconsumo "pasa por garantizar un trámite de audiencia suficiente, que alcance una multiplicidad de sujetos -particularmente las distintas administraciones autonómicas y locales tan directamente concernidas- y permita contemplar situaciones diferentes, minimizando posteriores modificaciones". Por ello el informe concluye que "la propuesta se habría visto beneficiada de una tramitación ordinaria que hubiera permitido la debida y suficiente participación por parte de todos los agentes interesados en su implantación, pues reviste cambios muy sustanciales respecto de la normativa actual".

Por otro lado, el informe pone de manifiesto que el proyecto recoge la mayor parte de los preceptos que se refieren al autoconsumo en la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables; y señala que, por ello debería ser el instrumento para la incorporación al ordenamiento español "de las restantes directrices establecidas en dicha directiva" (cuyo plazo límite de trasposición es el 30 de junio de 2021). Además de la transposición, el informe considera necesaria la revisión y ajuste de las normas de índole técnica de distinto rango afectadas por los cambios que el proyecto introduce.

En cuanto a la memoria del análisis de impacto normativo, el informe considera que el impacto económico en relación con los ingresos del sistema por peajes y cargos parece "sobrestimado" e incluye a continuación los cálculos y estimaciones de impacto sobre el sistema eléctrico y fiscal según la propia CNMC, cuyas consideraciones en este punto dieron lugar a alguna modificación en la memoria. Por otro lado, en cuanto a la sostenibilidad económica del sistema eléctrico, y en la línea de lo previsto en la citada Directiva (UE) 2018/2001, la CNMC recomienda "incorporar de forma expresa en la propuesta la realización de evaluaciones periódicas del impacto económico de su aplicación con motivo de la superación de determinados hitos, formulados en términos absolutos o relativos, en el despliegue de capacidad de generación instalada asociada a alguna de las modalidades de autoconsumo". Finalmente, desde el punto de vista económico afirma también que la aplicación de los procedimientos administrativos, de gestión comercial, así como de facturación específicamente relacionados con el contenido del proyecto, supone un coste para las comercializadoras de referencia que debe ser tomado en consideración en la revisión del componente correspondiente en los precios voluntarios para el pequeño consumidor.

Tras el análisis de los aspectos económicos del proyecto, el informe de la CNMC formula varias observaciones generales en relación con la representación de excedentes en materia de autoconsumo; las previsiones necesarias para evitar que la producción pudiera enmascararse como autoconsumo; los peajes de acceso a las redes y cargos asociados a los costes del sistema; las instalaciones próximas; y la liquidación y facturación en la modalidad de autoconsumo. Junto a estas observaciones de índole general, el informe formula varias particulares al texto del proyecto, muchas de las cuales han sido tenidas en cuenta en su redacción final.

e) Trámite de audiencia a través del Consejo Consultivo de Electricidad

El trámite de audiencia a los interesados fue llevado a cabo por la CNMC a través de los miembros de su Consejo Consultivo de Electricidad, de conformidad con lo previsto en la disposición transitoria décima de la Ley 3/2013.

f) Informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública

El informe, fechado el 12 de marzo de 2019, se emite para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, por afectar la norma a la distribución de las competencias entre el Estado y las comunidades autónomas.

Después de recordar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia de planificación del sistema eléctrico, el informe afirma que el Gobierno vasco ha iniciado un procedimiento del artículo 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional contra el Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre (si bien en relación con la regulación del bono social térmico) y recuerda que el artículo 9 de la Ley del Sector Eléctrico, en su versión inicial, fue impugnado por el Gobierno de la Generalidad y por el Parlamento Catalán (respectivamente, Sentencias del Tribunal Constitucional núm. 32/2016, de 18 de febrero y 60/2016, de 17 de marzo), así como por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía (Sentencia del Tribunal Constitucional, número 72/2016, de 14 de abril).

Asimismo, la Generalidad de Cataluña planteó un conflicto positivo de competencias contra el Estado por la regulación de diversos aspectos en el Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre y, como consecuencia de ello, la Sentencia del Tribunal Constitucional, número 68/2017, de 25 de mayo, declaró la inconstitucionalidad de varios artículos del Real Decreto que regulaban el registro de autoconsumo y que prohibían el autoconsumo compartido.

A la luz de esta jurisprudencia constitucional, el informe cuestiona varios aspectos del proyecto, especialmente los relacionados con el registro de autoconsumo, entre los que destacan la determinación de los fines del registro (artículo 19.1), la función de supervisión y control atribuida a la Administración General del Estado (artículo 19.3), la afirmación de que las comunidades autónomas podrán crear registros (artículo 19.2) o la definición de un modelo de intercambio de información (artículo 20.4).

Por último, recuerda y concluye que "de conformidad con las observaciones planteadas, y dados los conflictos competenciales citados, es previsible que el proyecto analizado dé lugar a controversias competenciales".

g) Informes del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social

Han informado la Dirección General de Servicios para las Familias y la Infancia (que formula una observación a la memoria), la Dirección General de Consumo (que no formula observaciones, pero aprovecha para solicitar la modificación de ciertos aspectos de la normativa que regula el bono social) y la Secretaría General Técnica del ministerio (que recoge una serie de observaciones de carácter formal).

h) Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa

El informe de esta Oficina, dependiente del Ministerio de Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, formula observaciones materiales y formales al proyecto de Real Decreto (al preámbulo, a los artículos 2.2 y 3 y a la parte final), así como a la memoria del análisis de impacto normativo (justificación de la inmediata entrada en vigor de la norma, valoración de impactos y evaluación ex post).

i) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica

La Secretaría General Técnica del ministerio proponente informó el proyecto normativo el 15 de marzo de 2019, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Con carácter general, expresa su parecer favorable al proyecto, que considera conforme con las competencias del Estado y la legalidad vigente. Formula, sin embargo, algunas observaciones al preámbulo, a la definición del objeto de la norma y a su ámbito de aplicación, además de otras observaciones terminológicas y de detalle. Igualmente, incluye varias observaciones a la memoria del análisis de impacto normativo.

j) Aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública

El 14 de marzo de 2019 el Director General de Régimen Jurídico Autonómico y Local otorgó la aprobación previa a la que se refiere el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

CUARTO.- El 15 de marzo de 2019 el expediente digital tuvo entrada en el Consejo de Estado, junto con la orden de V. E. en la que se solicitaba la emisión urgente de dictamen de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

QUINTO.- Ya en este Consejo el expediente, les fue concedida audiencia a varios interesados. Presentaron sendos escritos de alegaciones las siguientes entidades: Asociación de Empresas de Energía Eléctrica (AELEC), Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (ACIE), Asociación Española de Fabricantes de Ladrillos y Tejas de Arcillas Cocida (HISPALYT), Asociación de Empresas Eléctricas (ASEME), Naturgy Energy Group, S. A., Asociación de Representantes del Mercado Ibérico de Electricidad (ARMIE), Endesa, S. A. y Asociación Española para la Calidad en la Edificación.

A la vista de estos antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones.

I

Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas del autoconsumo.

El presente dictamen se emite con fundamento en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que dispone que su Comisión Permanente deberá ser consultada en materia de "Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

El Consejo de Estado también es competente para dictaminar sobre las normas "que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo (...) del derecho comunitario europeo", normas sobre las que habrá de ser consultado en Pleno o en Comisión Permanente, según corresponda (artículos 21.2 y 22.2 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado). Aunque, como se verá más adelante, la norma proyectada avanza en la misma dirección que el Derecho de la Unión Europea, en particular, el plasmado en la reciente Directiva (UE) 2018/2001 no acomete una transposición del mismo.

II

La tramitación del expediente ha cumplido, en líneas generales, con las exigencias del procedimiento para la elaboración de normas reglamentarias, según lo dispuesto en los artículos 26 y 27 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

La norma proyectada se acompaña de la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, que -sin perjuicio de lo que luego se dirá- cumple con las exigencias del artículo 26.3 de la Ley del Gobierno. Se exponen las razones de oportunidad de la propuesta; se acomete un examen detallado de los aspectos jurídicos y técnicos de la reforma y se analizan los diferentes impactos de la nueva regulación. Además, se explican las razones por las que se ha prescindido del trámite de consulta pública (declaración de urgencia en la tramitación del expediente) y por las que la norma prevé su entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (mandato de la disposición final cuarta del Real Decreto-ley 15/2018, que obliga al Gobierno a aprobar una norma reglamentaria de desarrollo en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de dicho Real Decreto-ley).

No se analiza, sin embargo, el impacto de la norma sobre la familia. Habida cuenta de que, a lo largo del expediente, se hace referencia en varias ocasiones al efecto beneficioso de la bajada del precio de la luz sobre la economía de las familias, el Consejo de Estado considera que la memoria debe referirse a esta cuestión en el apartado correspondiente.

En cuanto a la evacuación del trámite de audiencia, tanto el Real Decreto proyectado como la memoria del análisis de impacto normativo que lo acompaña fueron publicados en el portal web del Ministerio para la Transición Ecológica, de conformidad con el artículo 26.6 de la Ley del Gobierno. Además, se ha dado audiencia a los interesados a través de la consulta a los miembros del Consejo Consultivo de Electricidad, en el que están representadas las comunidades autónomas y las distintas empresas que operan en el sector.

Se han recabado los informes preceptivos de la CNMC [artículo 5.2.a) de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia] y de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa (artículo 26.9 de la Ley del Gobierno y artículo 2 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa).

No consta que se haya solicitado el informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente. Este órgano colegiado no fue tampoco consultado en el anterior expediente de aprobación del Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre. Aunque la ausencia de su informe no fue entonces objetada por este Consejo de Estado (dictamen núm. 820/2015, de 17 de septiembre) ni tampoco ahora se considera un defecto invalidante del procedimiento, es necesario advertir que, en lo sucesivo, el ministerio proponente debe asegurarse de que las iniciativas normativas en materia energética, cuando tengan carácter básico e incidencia en el medioambiente, se sometan a la consideración del Consejo Asesor de Medio Ambiente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 19.2. a) de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (y por la que se incorporan las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE).

En fin, se ha solicitado informe a varios ministerios, aunque solo constan las observaciones remitidas por el Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social (artículo 26.5, apartado primero, de la Ley del Gobierno). Por último, ha informado la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica, como departamento proponente de la norma proyectada (artículo 26.5, apartado cuarto, de la Ley del Gobierno).

En atención a todo lo anterior, puede concluirse que el expediente ha sido tramitado correctamente y que puede procederse al análisis del contenido de la norma proyectada.

III

El proyecto normativo sometido a consulta aborda, de manera completa y ambiciosa, la regulación del autoconsumo de energía eléctrica en España, de acuerdo con la última reforma introducida por el Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre.

El artículo 18 de este Real Decreto-ley modifica el artículo 9 de la Ley del Sector Eléctrico, que queda redactado en los siguientes términos:

"Artículo 9. Autoconsumo de energía eléctrica.

1. A los efectos de esta Ley, se entenderá por autoconsumo el consumo por parte de uno o varios consumidores de energía eléctrica proveniente de instalaciones de producción próximas a las de consumo y asociadas a los mismos.

Se distinguen las siguientes modalidades de autoconsumo:

a) Modalidades de suministro con autoconsumo sin excedentes. Cuando los dispositivos físicos instalados impidan la inyección alguna de energía excedentaria a la red de transporte o distribución. En este caso existirá un único tipo de sujeto de los previstos en el artículo 6, que será el sujeto consumidor.

b) Modalidades de suministro con autoconsumo con excedentes. Cuando las instalaciones de generación puedan, además de suministrar energía para autoconsumo, inyectar energía excedentaria en las redes de transporte y distribución. En estos casos existirán dos tipos de sujetos de los previstos en el artículo 6, el sujeto consumidor y el productor.

2. Reglamentariamente se desarrollará el concepto de instalaciones próximas a efectos de autoconsumo. En todo caso se entenderán como tales las que estén conectadas en la red interior de los consumidores asociados, estén unidas a estos a través de líneas directas o estén conectadas a la red de baja tensión derivada del mismo centro de transformación.

3. Las instalaciones de producción no superiores a 100 kW de potencia asociadas a modalidades de suministro con autoconsumo con excedentes estarán exentas de la obligación de inscripción en el registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica. No obstante, las comunidades autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla podrán dar de alta, de oficio, dichas instalaciones en sus respectivos registros administrativos de autoconsumo. Reglamentariamente se establecerá el procedimiento por el Gobierno el procedimiento (sic) para la remisión de dicha información al Ministerio para la Transición Ecológica para su incorporación en el registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica.

4. Para el seguimiento de la actividad de autoconsumo de energía eléctrica, desde el punto de vista económico, y de su incidencia en el cumplimiento de los objetivos de energías renovables y en la operación del sistema, se crea, en el Ministerio para la Transición Ecológica, el registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica que será telemático, declarativo y de acceso gratuito.

Las comunidades autónomas con competencias en la materia podrán crear y gestionar los correspondientes registros territoriales en los que deberán estar inscrito todos los consumidores acogidos a cualquiera de las modalidades de autoconsumo de energía eléctrica ubicados en el ámbito territorial de aquellas.

Para aquellos sujetos consumidores conectados a baja tensión, en los que la instalación generadora sea de baja tensión y la potencia instalada de generación sea menor de 100 kW que realicen autoconsumo, la inscripción se llevará a cabo de oficio por las comunidades autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla en sus respectivos registros a partir de la información remitida a las mismas en virtud del Reglamento Electrotécnico de Baja Tensión.

Reglamentariamente, previa audiencia de las comunidades autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, se establecerá por el Gobierno la organización, así como el procedimiento de inscripción y comunicación de datos al registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica. En dicho reglamento, se recogerá la información que las comunidades autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla deberán remitir al Ministerio para la Transición Ecológica, para su incorporación en registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica estatal. Esta información deberá ser remitida aun cuando no dispusieran de registro administrativo autonómico.

5. La energía autoconsumida de origen renovable, cogeneración o residuos estará exenta de todo tipo de cargos y peajes. En el caso en que se produzca transferencia de energía a través de la red de distribución en instalaciones próximas a efectos de autoconsumo se podrán establecer las cantidades que resulten de aplicación por el uso de dicha red de distribución. Los excedentes de las instalaciones de generación asociadas al autoconsumo estarán sometidos al mismo tratamiento que la energía producida por el resto de las instalaciones de producción, al igual que los déficits de energía que los autoconsumidores adquieran a través de la red de transporte o distribución estarán sometidos al mismo tratamiento que los del resto de consumidores.

Sin perjuicio de lo anterior, reglamentariamente podrán desarrollarse mecanismos de compensación simplificada entre déficits de los autoconsumidores y excedentes de sus instalaciones de producción asociadas, que en todo caso estarán limitados a potencias de estas no superiores a 100 kW.

6. Reglamentariamente se establecerán las condiciones administrativas y técnicas para la conexión a la red de las instalaciones de producción asociadas al autoconsumo. Estos requisitos serán proporcionales al tamaño de la instalación y a la modalidad de autoconsumo.

Las instalaciones en modalidad de suministro con autoconsumo sin excedentes de hasta 100 kW se someterán exclusivamente a los reglamentos técnicos correspondientes. En particular, las instalaciones de suministro con autoconsumo conectadas en baja tensión se ejecutarán de acuerdo a lo establecido en el Reglamento Electrotécnico de Baja Tensión.

Las configuraciones de medida que sean de aplicación en las instalaciones de autoconsumo serán definidas reglamentariamente por el Gobierno. En todo caso, estas configuraciones deberán contener los equipos de medida estrictamente necesarios para la correcta facturación de los precios, tarifas, cargos o peajes que le resulten de aplicación".

La adecuada regulación del autoconsumo adquiere en el momento actual una importancia de primer orden, en cuanto que responde a exigencias de política energética y medioambiental. En el plano energético - como explica con detalle la exposición de motivos del citado Real Decreto- ley-, el fomento del autoconsumo pretende contribuir a la rebaja del precio de la electricidad y a reducir la dependencia energética de nuestro país.

Al mismo tiempo, la efectiva implantación del autoconsumo contribuye al cumplimiento de los objetivos medioambientales asumidos por España en el marco de la legislación de la Unión Europea. Como explicaba el dictamen del Consejo de Estado número 254/2018, desde hace años el Derecho europeo avanza hacia la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero "a través de dos tipos de mecanismos, que podrían calificarse de negativos (reducción del nivel de emisiones procedentes de fuentes fósiles) y positivos (fomento de la energía procedente de fuentes renovables)". Ambos mecanismos subyacen en la norma proyectada. La decidida apuesta por el fomento de la generación a partir de fuentes renovables, de cogeneración o residuos permitirá, a un tiempo, limitar la demanda de fuentes fósiles y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, todo ello en el marco del objetivo de transición energética hacia una economía baja en carbono y respetuosa con el medioambiente.

Hay otras ventajas del autoconsumo. De forma inmediata, el abaratamiento del precio de la electricidad tendrá un impacto positivo en los distintos sectores económicos y en las familias. Además, la presencia de nuevos consumidores-productores con instalaciones de generación de energía eléctrica fomentará la competencia en un mercado con tendencia a la concentración monopolística. Todo ello permitirá evolucionar hacia un nuevo perfil de consumidores formados, que toman sus propias decisiones sobre potencia instalada y consumida. En fin, el autoconsumo puede tener un impacto positivo en la creación de nuevos empleos y el desarrollo económico de zonas rurales, incentivando, además, el desarrollo tecnológico y la innovación.

Para el cumplimiento de todos estos objetivos el proyecto de Real Decreto diseña un marco normativo que simplifica el régimen del autoconsumo y reduce muchas de las cargas que -según se afirma en reiteradas ocasiones a lo largo del expediente- han actuado hasta ahora como barreras a la implantación del autoconsumo. La reforma proyectada, en efecto, hace un esfuerzo notable de clarificación y sistematización. Por citar solo algunos de sus aspectos más novedosos, se simplifica la clasificación y regulación de las distintas modalidades de autoconsumo; se definen parámetros uniformes de facturación y liquidación para ser aplicados uniformemente a los distintos sujetos que intervienen en el proceso; se regula el autoconsumo colectivo con arreglo a parámetros flexibles; se moderniza el régimen de las configuraciones de medida y se establecen unas mismas obligaciones de medida, liquidación y facturación aplicables a todos los equipos de medida; y se eliminan las trabas actuales a la venta en el mercado de la energía generada en las instalaciones de autoconsumo.

Por todos estos motivos, la reforma proyectada merece un juicio favorable a este Consejo de Estado. Esta valoración positiva no impide, sin embargo, que se deban formular distintas observaciones al proyecto, según se expone en los epígrafes siguientes.

IV

Con carácter general, se han suscitado diversas observaciones en relación con el carácter básico de la norma proyectada y su incidencia en las competencias de las comunidades autónomas (A), así como en relación con el impacto de la reforma en la sostenibilidad del sistema eléctrico (B). Por último, es necesario hacer una consideración global de técnica normativa (C).

A) Carácter básico de la regulación estatal e incidencia en las competencias autonómicas

La regulación de los aspectos técnicos, administrativos y económicos del autoconsumo eléctrico ha sido, en los últimos años, una importante fuente de conflicto entre el Estado y las comunidades autónomas, en parte por la dificultad del deslinde competencial en esta materia.

La Constitución atribuye al Estado, en su artículo 149.1.25.ª, la competencia para establecer las bases del régimen minero y energético. A ella se añade la competencia relativa al establecimiento de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, que recoge el artículo 149.1.13ª.

Respecto al alcance de ambos títulos competenciales, el Tribunal Constitucional tiene declarado que el carácter estratégico del sector eléctrico para la economía española justifica la intervención normativa del Estado:

"Respecto al alcance de ambos títulos competenciales [149.1.13ª y 149.1.25ª] no debe olvidarse que el sector eléctrico constituye, como recuerdan las SSTC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 6 c); 135/2012, de 19 de junio, FFJJ 2 y 4, y 4/2013, de 17 de enero, FJ 2, un sector estratégico para el funcionamiento de cualquier sociedad moderna. Representa por sí mismo una parte muy importante dentro del conjunto de la economía nacional y, además, es clave como factor de producción esencial para la práctica totalidad de los restantes sectores económicos; condiciona de manera determinante en muchos casos su competitividad, sin olvidar que es indispensable para la vida cotidiana de los ciudadanos. Estas circunstancias justifican que el Estado pueda intervenir en la ordenación del sector eléctrico, tanto a través del título general relativo a la planificación general de la economía (artículo 149.1.13.ª CE) como mediante el más específico relativo al sector energético (artículo 149.1.25.ª CE), "teniendo en cuenta que, tal como hemos recordado en la STC 18/2011, de 3 de marzo, el 2Estado está habilitado para dictar normas básicas que regulen el funcionamiento del sector eléctrico en un entorno liberalizado si bien, como toda normativa básica, esas normas han de cumplir determinadas exigencias de índole material y formal" (STC 4/2013, FJ 2). A esos títulos cabe añadir, en su caso, la competencia estatal prevista en el art. 149.1.22ª CE: "autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad Autónoma o el transporte de energía salga de su ámbito territorial"" (doctrina citada en las recientes Sentencias 205/2016, de 1 de diciembre, FJ 2 y 68/2017, de 25 de mayo, FJ 3, ambas en materia de autoconsumo de energía eléctrica).

Más específicamente, el Tribunal Constitucional ha señalado que el Estado puede establecer, con carácter básico, el régimen jurídico del autoconsumo de energía eléctrica. Así, en la Sentencia 205/2016, de 1 de diciembre (FJ 5) -con cita de sentencias anteriores- declara lo siguiente:

"En primer lugar cabe pues señalar que el art. 9 LSE cumple con los requisitos formales que nuestra doctrina ha exigido a la legislación básica, puesto que se trata de un precepto de rango legal declarado básico ex art. 149.1.13 y 25 CE en virtud de la disposición final segunda de la Ley del sector eléctrico.

Por otro lado, desde la perspectiva o dimensión material, (...) como ya hemos señalado en las SSTC 60/2016, de 17 de marzo, FJ 3, y 72/2016, de 14 de abril, FJ 3, se aprecia que el contenido del art. 9 LSE no desborda el concepto material de bases que se define en la STC 32/2016, de 18 de febrero, FJ 4, con cita a su vez de doctrina precedente al respecto.

La regulación del autoconsumo de energía eléctrica contenida en el artículo 9 LSE "persigue integrar este modo de producción y consumo de electricidad en el sistema eléctrico, así como prever el establecimiento por vía reglamentaria de un régimen económico de las distintas modalidades de autoconsumo, determinando la contribución de la energía autoconsumida a la cobertura de los costes y servicios del sistema eléctrico. Por un lado, define el régimen básico de la actividad de uno de los sujetos que interviene en el sistema eléctrico, definición que ha de responder a unas características homogéneas en un sistema que opera de forma única para todo el territorio nacional; por otro, establece una serie de criterios generales respecto al régimen económico aplicable al mismo, extremos ambos que tienen por finalidad garantizar un desarrollo ordenado de la actividad compatible con la sostenibilidad económica y técnica del sistema en su conjunto que es uno de los objetivos fundamentales de la Ley del sector eléctrico. Se trata de una cuestión que se sitúa en el ámbito de la ordenación básica de las actividades de suministro de energía eléctrica y del establecimiento de su régimen económico, para lo que los títulos de los artículos 149.1.13.ª y 25.ª CE proporcionan fundamento competencial adecuado" (SSTC 60/2016, FJ 3, y 72/2016, FJ 3)".

La competencia básica del Estado no se agota en la legislación, sino que se admite el desarrollo reglamentario. Así, la Sentencia 32/2016, de 18 de febrero (FJ 6), se pronuncia expresamente sobre la colaboración del real decreto en varios ámbitos de regulación del autoconsumo:

- Por un lado, declara la constitucionalidad del primer inciso del artículo 9.5, relativo a la determinación reglamentaria de las condiciones administrativas y técnicas para la conexión a la red de las instalaciones con autoconsumo, "pues, como se desprende de su propio tenor, se trata de una materia técnica en la que, conforme a la doctrina sobre el carácter material de las bases en el sector eléctrico que antes se ha recogido, resulta posible la colaboración reglamentaria. Por ello la simple remisión al reglamento -único aspecto discutido- no resulta contraria al orden constitucional de distribución de competencias, sin perjuicio de señalar que, como es obvio, cuando sea efectiva es susceptible de ser controlada por las vías oportunas".

- Por otro, señala que la ley estatal puede crear registro administrativo único en relación con los consumidores acogidos a las modalidades de autoconsumo de energía eléctrica y remitir a un posterior desarrollo reglamentario las cuestiones relativas a su organización y funcionamiento, así como el procedimiento de inscripción y comunicación de datos, "sin perjuicio de señalar que el uso que ha hecho el Gobierno de la remisión al reglamento (Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de producción con autoconsumo) pueda, en su caso, ser objeto del correspondiente control, por las vías procedimentales apropiadas, ante este Tribunal o ante la jurisdicción ordinaria".

Lo que no puede el Estado es invadir las competencias ejecutivas asumidas por las comunidades autónomas y, por este motivo, la Sentencia del Tribunal Constitucional 68/2017, de 25 de mayo, anuló varios preceptos del Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre. Por un lado, declaró contraria al orden constitucional de distribución de competencias la prohibición de autoconsumo colectivo que establecía su artículo 4.3, porque no estaba justificada e impedía a las comunidades autónomas "adoptar medidas para potenciar su uso en el marco de sus competencias". Por otro lado, el Tribunal anuló los artículos 19 y siguientes del Real Decreto 900/2015 que regulaban el registro administrativo de autoconsumo, sobre la base del registro que excedía su función meramente informativa e invadía las competencias ejecutivas de las comunidades autónomas.

Por la importancia de este último punto -regulación del registro e incidencia en las competencias ejecutivas de las comunidades autónomas-, se expondrá a continuación un resumen de la doctrina del Tribunal Constitucional en relación con el registro de autoconsumo, para examinar seguidamente las bases de la reforma operada por el Real Decreto-ley 15/2018 y el desarrollo reglamentario abordado en el proyecto sometido a consulta.

(i) Doctrina del Tribunal Constitucional sobre el registro administrativo de autoconsumo. En la Sentencia 32/2016, de 18 de febrero, el Tribunal Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 9 de la Ley del Sector Eléctrico que, en su redacción original, remitía al desarrollo reglamentario "la organización, así como el procedimiento de inscripción y comunicación de datos al registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica". Frente a la pretensión del Gobierno de la Generalidad de Cataluña, el Tribunal declara (FJ 6) que el precepto legal es conforme al orden constitucional de distribución de competencias:

"En cuanto a la tacha específica que se formula al artículo 9.4, hemos de partir de nuestra doctrina en materia de registros administrativos, recordada recientemente en la STC 45/2015, de 5 de marzo, FJ 6 a), de la que se deduce que "sin olvidar las diferencias entre unas y otras materias desde los diferentes criterios de distribución competencial", "es constitucionalmente posible la creación de un Registro único para todo el Estado que garantice la centralización de todos los datos a los estrictos efectos de información y publicidad" (SSTC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 12, y 11/2015, de 5 de febrero, FJ 6). Aunque también este Tribunal ha señalado (STC 85/2015, de 30 de abril, FJ 5, con cita de otras) que "en estas cuestiones el Estado debe aceptar como vinculantes las propuestas de inscripción y de autorización o de cancelación y revocación que efectúen las Comunidades Autónomas que ostentan las competencias ejecutivas" en la materia. Pues si las facultades del Estado están circunscritas a la potestad de normación para la creación de un Registro único, estas otras facultades, de índole ejecutiva, exceden de su ámbito de actuación competencialmente posible".

Sin embargo, la disposición controvertida no cae en esa vulneración competencial, ya que se limita a crear un registro único en relación con los consumidores acogidos a las modalidades de autoconsumo de energía eléctrica, quedando diferido a un posterior desarrollo reglamentario las cuestiones relativas a la organización, así como el procedimiento de inscripción y comunicación de datos en relación con el registro estatal. De este modo, atendiendo a las competencias estatales en la materia, la mera creación del registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica, único contenido del precepto impugnado, no ha invadido las competencias autonómicas, sin perjuicio de señalar que el uso que ha hecho el Gobierno de la remisión al reglamento (Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de producción con autoconsumo) pueda, en su caso, ser objeto del correspondiente control, por las vías procedimentales apropiadas, ante este Tribunal o ante la jurisdicción ordinaria.

(...) [U]na de las finalidades de dicho registro es conocer el número y características de las instalaciones de autoconsumo, con independencia de que algunos de los supuestos contemplados en el precepto tengan además repercusión en el régimen económico del sector o estén conectados al sistema, pues, en todo caso, las instalaciones de autoconsumo tienen la condición de sujetos del sistema eléctrico conforme a lo dispuesto en el art. 6 LSE. Tampoco las referencias al régimen sancionador de los arts. 64.43, 67 y 73 LSE permiten deducir, como se hace en la demanda, que la Ley del sector eléctrico haya reservado al Estado la gestión centralizada del registro. En efecto, sin perjuicio de recordar el carácter instrumental de la potestad sancionadora respecto a la competencia material de manera que la titularidad de la potestad sancionadora va ligada a la competencia sustantiva de que se trate (STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 19, entre muchas otras), resulta que dichos preceptos en nada condicionan la futura regulación del registro. El primero de ellos tipifica como infracción muy grave la falta de inscripción, estableciendo el segundo la correspondiente horquilla en la sanción, mientras que el artículo 73 se limita a atribuir genéricamente las competencias sancionadoras en el ámbito de la Administración general del Estado, esto es, para el caso en que el Estado sea competente para sancionar las correspondientes infracciones (en el mismo sentido, art. 3.16 LSE). Competencia sancionadora que, en su caso, derivará de la llevanza del Registro y no al contrario. Esta facultad ejecutiva, como ya se ha señalado, no puede deducirse de las previsiones de la Ley del sector eléctrico, sino, en su caso, de su posterior desarrollo reglamentario que puede ser controlado por las vías procesales procedentes".

El desarrollo reglamentario de la disposición legal llevó, como ya se ha señalado, al planteamiento de un conflicto positivo de competencias por la Generalidad de Cataluña. Esta vez, en la Sentencia 68/2017, de 25 de mayo, el Tribunal Constitucional sí apreció una invasión de las competencias autonómicas derivada de la regulación estatal (FJ 10).

"La regulación que establecen estos preceptos [artículos 19 a 22 del Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre] del registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica previsto en el artículo 9.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico no puede considerarse amparada en las competencias del Estado en esta materia que, como acaba de indicarse, están "circunscritas a la potestad de normación para la creación de un Registro único". Estos preceptos exceden de este ámbito competencial al atribuir a este registro facultades de carácter ejecutivo que lesionan las competencias de las Comunidades Autónomas. Así lo evidencia lo dispuesto en el artículo 19.3 en el que se establece que este registro "tendrá como finalidad el control y adecuado seguimiento de los consumidores acogidos a cualquiera de las modalidades de autoconsumo de energía eléctrica". La asignación de estos fines al referido registro pone de manifiesto que a través del mismo se va a realizar una función de control y seguimiento de las instalaciones de autoconsumo, lo que vulnera las competencias ejecutivas que, en materia de energía, corresponde a las Comunidades Autónomas. Ha de tenerse en cuenta que, aunque no cabe descartar que en supuestos excepcionales puedan calificarse como básicas medidas de carácter ejecutivo -así sucederá en aquellos supuestos en los que la supraterritorialidad, la necesidad de coherencia o la homogeneidad técnica exijan la centralización de la actividad (STC 171/2016, de 8 de octubre, FJ 5)-, en el presente caso no concurren estas circunstancias, pues la función que este precepto reglamentario atribuye al registro administrativo de autoconsumo -el control y adecuado seguimiento de los consumidores acogidos al autoconsumo- puede ser ejercido por las Comunidades Autónomas sin afectar a la homogeneidad del sistema en su conjunto que exige su correcto funcionamiento. Por todo ello, la regulación que efectúa el artículo 19 de este registro, dados los fines que le atribuye, vulnera el orden constitucional de competencias.

De igual modo los artículos 20, 21 y 22 del Real Decreto 900/2015, que regulan la obligación de todos los consumidores acogidos a las modalidades de energía eléctrica de solicitar la inscripción en el registro estatal de autoconsumo de energía eléctrica (art. 20), el procedimiento de inscripción en este registro (art. 21) y la modificación y cancelación de las inscripciones (art. 22) son también contrarios al orden constitucional de competencias. De acuerdo con la doctrina de este Tribunal, "la inscripción registral es un acto típicamente ejecutivo" y por ello, en relación con la inscripción en estos registros estatales, este Tribunal ha sostenido que para que sean compatibles con las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas "debe aceptar como vinculantes las propuestas de inscripción y de autorización o de cancelación y revocación que efectúen las Comunidades Autónomas que ostentan las competencias ejecutivas" (SSTC 243/1994, de 21 de julio, FJ 6, y 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 12)".

(ii) Nueva regulación del registro en el Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre. Tras la anulación de los artículos 19 a 22 del Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre, el Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre ha modificado la regulación del registro administrativo de autoconsumo, dando nueva redacción a los apartados 3 y 4 del artículo 9 de la Ley del Sector Eléctrico antes transcritos, pero que se analizan a continuación con más detalle.

- Por un lado, el apartado 3 exime de la obligación de inscribirse en el registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica a las instalaciones de producción no superiores a 100 kW asociadas a modalidades de suministro con autoconsumo con excedente. Sin embargo, a continuación, añade:

"No obstante, las Comunidades Autónomas y las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla podrán dar de alta, de oficio, dichas instalaciones en sus respectivos registros administrativos de autoconsumo. Reglamentariamente se establecerá el procedimiento por el Gobierno el procedimiento (sic) para la remisión de dicha información al Ministerio para la Transición Ecológica para su incorporación en el registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica".

- Por otro lado, el apartado 4 se refiere específicamente a la creación del registro administrativo de autoconsumo, del que se aclara que tendrá por finalidad el "seguimiento de la actividad de autoconsumo de energía eléctrica, desde el punto de vista económico, y de su incidencia en el cumplimiento de los objetivos de energías renovables y en la operación del sistema". Se añade que el registro será telemático, declarativo y de acceso gratuito.

En este apartado 4, se establecen, además, las bases de la relación entre el registro estatal y los registros autonómicos. En primer lugar, se afirma que las comunidades autónomas con competencias en la materia "podrán crear y gestionar los correspondientes registros territoriales en los que deberán estar inscritos todos los consumidores acogidos a cualquiera de las modalidades de autoconsumo de energía eléctrica ubicados en el ámbito territorial de aquéllas".

Por otro lado, en el caso de instalaciones de baja potencia -consumidores conectados a baja tensión, con instalación generadora de baja tensión y potencia de generación inferior 100 kW- se especifica que "la inscripción se llevará a cabo de oficio por las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla en sus respectivos registros a partir de la información remitida a las mismas en virtud del Reglamento Electrotécnico de Baja Tensión".

Por último, el real decreto-ley hace un llamamiento al desarrollo reglamentario para que, "previa audiencia de las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla", se regule la organización, procedimiento de inscripción y comunicación de datos al registro administrativo de autoconsumo. Esta comunicación debe ser remitida por las comunidades y ciudades autónomas "aun cuando no dispusieran de registro administrativo autonómico".

El informe emitido por el Ministerio de Política Territorial y Función Pública apunta, indirectamente, a la posible disconformidad con el orden de distribución de competencias de algunos de los aspectos de esta nueva regulación del registro. Así, señala que la declaración de que la finalidad del mismo es el seguimiento de la actividad de autoconsumo recuerda mucho a la declarada inconstitucional en el anterior artículo 19 del Real Decreto 900/2015, por más que se aclare que este seguimiento es a efectos económicos y medioambientales. Por otro lado, cuestiona que una norma estatal diga que las comunidades autónomas podrán crear registros de autoconsumo, ya que "las competencias son indisponibles e irrenunciables, tanto para el legislador del Estado como para el de las Comunidades Autónomas; operan ope Constitutionis, con independencia de que uno u otro legislador hagan invocación explícita de las mismas" [SSTC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 4 a), y 137/1997, de 16 de julio, FJ 6]".

Sin que sea procedente pronunciarse acerca de la conformidad del Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, con el orden constitucional de competencias, sí es preciso hacer en este punto una observación general a propósito de la regulación de esta materia. La cita de las anteriores sentencias del Tribunal Constitucional resulta suficientemente expresiva de la conflictividad que el desarrollo normativo del autoconsumo ha suscitado en los últimos años. Es significativo que el propio informe del Ministerio de Política Territorial y Función Pública adelante en su conclusión la previsión de que "el proyecto analizado dé lugar a controversias competenciales". En este estado de cosas, considera el Consejo de Estado que debe criticarse que se haya optado por acometer la regulación proyectada sin una mayor participación de las comunidades autónomas.

De manera específica, el artículo 9.4 de la Ley del Sector Eléctrico, tanto en su redacción actual como en su versión inicial, condiciona el desarrollo reglamentario de las disposiciones relativas al registro de autoconsumo a la "previa audiencia de las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla". Es cierto que, como afirma la memoria del análisis de impacto normativo, las comunidades autónomas están representadas en el Consejo Consultivo de Electricidad y han tenido la oportunidad de remitir sus observaciones. Sin embargo, no cabe desconocer que la brevedad de los plazos -motivada por la urgencia en la tramitación del expediente- ha impedido que muchas de ellas pudieran examinar con detalle la regulación propuesta y, en su caso, manifestar su oposición o formular propuestas alternativas.

Habida cuenta de que se trata de una materia conflictiva y de que la implantación efectiva del autoconsumo necesita de la indispensable colaboración de las comunidades autónomas, la coordinación entre las Administraciones públicas territoriales se torna imprescindible en esta materia. Los registros son un instrumento fundamental de cooperación para que el Estado pueda ejercer sus propias competencias (Sentencia del Tribunal Constitucional 11/2015, de 5 de febrero, FJ 6) y deberían ser la máxima expresión de la colaboración entre Administraciones públicas. Por todo ello, la lealtad institucional se torna en este punto más importante, si cabe, que en otros aspectos de la regulación del autoconsumo. Aunque, como ya se ha señalado, este trámite se ha cumplido formalmente y el mandato de la disposición final cuarta del Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, obligaba a la tramitación urgente del desarrollo reglamentario, estas consideraciones habrán de ser tenidas en cuenta en la tramitación de futuras iniciativas normativas como la proyectada.

(iii) Desarrollo reglamentario del registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica en la norma proyectada. A la luz de la doctrina constitucional, puede afirmarse que el proyecto excede en varios puntos la competencia básica de "normación" que ostenta para regular el registro administrativo de autoconsumo. Aunque el análisis pormenorizado de estas cuestiones se aborda al examinar los artículos correspondientes, es posible adelantar ya una conclusión: para asegurar la adecuación al orden de distribución de competencias, el proyecto debe limitar al máximo la regulación del registro estatal de autoconsumo, reduciéndolo a un instrumento "que garantice la centralización de todos los datos a los estrictos efectos de información y publicidad" (Sentencias del Tribunal Constitucional 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 12; 11/2015, de 5 de febrero, FJ 6; y 45/2015, de 5 de marzo, FJ 6). Un registro que canalice y reúna la información que suministren las comunidades autónomas como, por ejemplo, el Registro Integrado Industrial, cuyo reglamento fue aprobado por Real Decreto 559/2010, de 7 de mayo. Así, la norma proyectada puede dar cumplimiento al mandato de la ley estatal básica -crear un registro administrativo de autoconsumo- sin detrimento alguno de su finalidad como instrumento de centralización de la información. Un registro de esta naturaleza permitiría conocer de primera mano los datos de implantación del autoconsumo y resultaría idóneo el seguimiento del cumplimiento de los objetivos medioambientales asumidos por España (por ejemplo, el futuro Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030, que actualmente está en tramitación y ha sido comunicado a la Comisión Europea en el marco del llamado "paquete de invierno").

Desde esta perspectiva, el proyecto acierta cuando se refiere a la "toma en razón" por el registro de los datos remitidos por las comunidades autónomas [artículo 19.3.a)], se refiere a las funciones de agregación y análisis de la información [artículos 19.3.b) y 20.4] o a la solicitud de correcciones o aclaraciones a las comunidades autónomas (artículos 19 y 20.4). En cambio, se excede cuando invade las competencias autonómicas de ejecución, como se examina en detalle en las observaciones de este dictamen al capítulo VII del proyecto, apartado V.7 de las consideraciones del presente dictamen, al cual ahora procede remitirse.

B) Impacto de la reforma en la sostenibilidad del sistema eléctrico

Una de las principales novedades que ha introducido Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, ha sido la supresión de la obligación de pagar cargos o peajes por energía autoconsumida procedente de fuentes renovables. Así, el inciso primero del artículo 9.5 de la Ley del Sector Eléctrico, en su redacción actual, dispone lo siguiente:

"5. La energía autoconsumida de origen renovable, cogeneración o residuos estará exenta de todo tipo de cargos y peajes".

Se trata, por tanto, de una decisión de política legislativa cuyo desarrollo aborda ahora la norma reglamentaria. Una decisión que, como se ha dicho, responde a criterios acertados de política energética y medioambiental y que, además de tener un impacto social y económico previsiblemente positivo en muchos ámbitos (creación de empleo, desarrollo rural, innovación), anticipa la regulación de la recientemente aprobada Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes de energías renovables (en adelante, "Directiva de energías renovables"), cuyo artículo 21.2.a).ii) exime del pago de cualquier cargo o tasa a la energía autogenerada procedente de fuentes renovables y que permanece dentro de las instalaciones del consumidor.

Sin embargo, el examen del expediente suscita algunas dudas acerca del impacto de esta medida en el sistema eléctrico y su correcta valoración por la memoria del análisis de impacto normativo.

La memoria proyecta diversos escenarios y calcula las distintas variables que pueden tener impacto en la economía para concluir que la agregación de estas variables arroja un "saldo positivo neto". Por un lado, se afirma que la exención "producirá una minoración de los ingresos por peajes de acceso a las redes y cargos variables (actualmente englobados dentro del concepto de peajes de acceso)", que se estima en 4,29 millones de euros; por otro, calcula que la disminución en la demanda de electricidad generada en instalaciones centralizadas que venden energía en el mercado "provocará un efecto de depresión del precio de la energía en el mercado para el conjunto de todos los consumidores", que se estima en 5,90 millones de euros. De ello deduce que se prevé un saldo positivo de 1,61 millones de euros.

Este análisis, sin embargo, no tiene en cuenta el impacto en la sostenibilidad del sistema eléctrico. No cabe duda de que el abaratamiento de la energía beneficia a los consumidores (la propia memoria habla del impacto positivo en la "factura eléctrica"). Es más, para los consumidores en régimen de autoconsumo a partir de fuentes renovables ambas medidas resultan positivas, tanto la exención de cargos y peajes como el menor precio de la electricidad. En cambio, para el sistema eléctrico, es claro que una minoración de los ingresos que no venga acompañada de una correlativa reducción de los costes generará un saldo neto negativo.

Esta consideración tiene especial importancia en cuanto la mayor parte de los costes del sistema eléctrico tienden a ser fijos, por lo que no se verán afectados por una reducción en la demanda. Además, son costes que - por usar un término gráfico- permanecen en un circuito cerrado, porque su finalidad es garantizar la viabilidad y funcionamiento del sistema en su conjunto. Por ello, la pérdida de ingresos por cargos y peajes no se puede compensar con la reducción del precio de la electricidad. Desde la concreta perspectiva del sistema eléctrico, y a partir de la valoración que hace de la memoria, solo cabe concluir que la previsión es que la medida genere un déficit de algo más de cuatro millones de euros.

A lo anterior se añade que la hipótesis de cálculo se basa en la previsión de una penetración del autoconsumo del 0,047%, lo que supone que los consumidores acogidos a alguna de las modalidades de autoconsumo definidas en la norma generen 125.981 MWh de energía solar fotovoltaica. Sin embargo, la propia memoria admite que "existe una elevada incertidumbre" sobre estas previsiones y que, en el supuesto "de que se instalaran para 2019, 50 MW en instalaciones de pequeña potencia asociadas a consumidores domésticos o pequeñas empresas y hasta 150 MW en instalaciones de medianos y grandes consumidores, el resultado ascendería en una minoración de ingresos del sistema cercana a los siete millones de euros al año (6,84 M €)". En este sentido, cabe pensar que, si las medidas de fomento cumplen su finalidad, la implantación del autoconsumo irá creciendo en los próximos años por encima incluso de estos umbrales, con lo que la disminución de ingresos puede ser aún mayor. Como advertía el dictamen del Consejo de Estado núm. 820/2015, de 17 de septiembre, "[e]xperiencias anteriores (particularmente, en el ámbito del fomento de las energías renovables) demuestran que el reconocimiento de beneficios sobre la base de estimaciones del número de instalaciones que van a acogerse a los mismos, puede resultar perjudicial para la sostenibilidad financiera del sistema eléctrico en el caso de que tales estimaciones se vean ampliamente superadas".

Las anteriores consideraciones llevan al Consejo de Estado a advertir al Gobierno de la necesidad de arbitrar mecanismos específicos que permitan hacer un adecuado seguimiento de la implantación del autoconsumo en España y evaluar su impacto en el conjunto del sistema. La propia Ley del Sector Eléctrico le obliga a ello cuando, en su artículo 13, sujeta "las actuaciones de las Administraciones Públicas (...) al principio de sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico" (apartado 1) y añade la siguiente previsión:

"5. Toda medida normativa en relación con el sector eléctrico que suponga un incremento de costes para el sistema eléctrico o una reducción de ingresos deberá incorporar una reducción equivalente de otras partidas de costes o un incremento equivalente de ingresos que asegure el equilibrio del sistema".

En este mismo sentido, el espíritu de la nueva Directiva de energías renovables de 2018 busca asegurar un equilibrio entre el fomento del apoyo público a la implantación de las energías renovables y el mantenimiento de la viabilidad de los sistemas eléctricos nacionales. Así, aclara que las medidas de apoyo a las energías renovables deben adoptarse "al menor coste posible para los consumidores y contribuyentes" y subraya que "los Estados miembros deben tratar de reducir al máximo los costes sistémicos generales" (considerando 19). Además, insiste en la necesidad de "promover políticas eficientes en lo que se refiere a las ayudas, y garantizar su sostenibilidad financiera" (considerando 29). En materia específica de autoconsumo, la electricidad producida y consumida procedente de fuentes renovables está exenta de cargos, aunque la Directiva permite "a los Estados miembros aplicar cargos no discriminatorios y proporcionados a dicho tipo de electricidad en caso de que sea necesario para garantizar la viabilidad financiera del sistema eléctrico" (considerando 68; el considerando 69 insiste en la "estabilidad financiera").

Las medidas que puede adoptar el Gobierno son muchas y muy diversas. De entrada, y desde un plano material, debe hacer un seguimiento detallado de la implantación del autoconsumo a partir de la información disponible en el registro administrativo de autoconsumo y adoptar las actuaciones necesarias para corregir los desajustes que puedan producirse en el sistema, en los términos previstos por el artículo 19 de la Ley del Sector Eléctrico.

Un instrumento muy adecuado para este seguimiento es la evolución ex post de la norma, de acuerdo con lo establecido en el artículo 28.2 de la Ley del Gobierno y el artículo 3 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa. En este sentido, el Consejo de Estado comparte el parecer de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad y considera muy pertinente que la memoria incluya una previsión específica sobre la evaluación ex post de la norma.

La progresiva penetración del autoconsumo en España permitirá conocer mejor los retos técnicos que esta modalidad de generación planteen al funcionamiento del sistema en su conjunto. A título de ejemplo, la memoria se refiere al problema de la pérdida de energía en la red y afirma que "las reducciones de las pérdidas técnicas de la red solo se materializarán si se produce un correcto dimensionamiento de las instalaciones, mediante las adecuadas señales regulatorias y económicas, que eviten que se produzcan excesivos flujos de energía a través de las redes de baja tensión" ya que, en caso contrario, "las pérdidas podrían incluso aumentar con relación a la situación actual". El seguimiento detallado de todas estas cuestiones a través del mecanismo de evaluación ex post permitirá conocer de primera mano todos estos problemas y plantear, en consecuencia, las modificaciones técnicas que sean necesarias.

Además, este Consejo -en línea con lo planteado por la CNMC y la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa- considera imprescindible que se haga una adecuada valoración periódica del impacto económico de la norma en el sistema eléctrico a través del informe anual que elevará anualmente la CNMC según lo previsto en la disposición adicional primera, apartado 4, del proyecto de Real Decreto.

En fin, el Gobierno podrá hacer uso de su iniciativa normativa para acomodar en el futuro la regulación del autoconsumo a los cambios que experimenten el mercado, el sistema y la sociedad, si bien para ello es conveniente que tenga en cuenta las consideraciones de técnica normativa que se formulan a continuación.

C) Consideración general de técnica normativa

La preocupación del Consejo de Estado por la calidad de las normas que regulan el sector eléctrico se ha puesto de manifiesto en reiteradas ocasiones y las Memorias de los años 2010 y 2016 se han hecho eco de ello. Como decía la primera de ellas

"[L]a dificultad técnica y económica que presenta la materia, la urgencia con la que a menudo se tramitan los expedientes, la falta de estabilidad de un marco jurídico y, en ocasiones, la falta de perspectiva global con la que se lleva a cabo la aprobación de nuevas disposiciones, han dado lugar a una regulación compleja técnica y jurídicamente, en la que no siempre resulta sencillo dar con la norma aplicable a cada caso, y en la que se producen algunas disfunciones que es necesario corregir".

En la Memoria de 2016 se detallaban algunas de estas disfunciones en el desarrollo reglamentario de la vigente Ley del Sector Eléctrico: fragmentación y dispersión de las normas, inadecuada fundamentación de algunas disposiciones, falta de estabilidad del ordenamiento y creciente complejidad de las normas. Además, se hacía una crítica a la urgencia con que se planteaban las consultas y, con cita del dictamen número 381/2015, de 7 de mayo de 2015, se destacaba que las declaraciones de urgencia "no favorecen el ejercicio de la función consultiva, máxime cuando ésta tiene como objeto proyectos normativos de la complejidad e importancia del ahora dictaminado".

Muchas de estas consideraciones pueden trasladarse al expediente sometido a consulta. De entrada, se trata de una norma de gran complejidad técnica, cuya tramitación urgente ha impedido que se hayan podido ponderar muchas de las observaciones y alternativas planteadas por las distintas entidades y asociaciones que han intervenido en el trámite de audiencia. Además de lo dicho respecto a las comunidades autónomas, otros muchos informes han manifestado la inconveniencia de acudir a la tramitación urgente cuando se trata de aprobar una norma con tanta relevancia. De forma significativa, la CNMC ha subrayado que "es desaconsejable acudir de forma recurrente a la tramitación urgente, habitual en el desarrollo normativo del sector energético en general y del eléctrico en particular".

Además, en este caso la urgencia resulta especialmente perjudicial, puesto que esta es una materia básicamente proclive a la litigiosidad, como acredita la proliferación de sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo en los últimos años. En este sentido, la adecuada fundamentación de las disposiciones, la aclaración de aspectos que susciten duda o la correcta definición de los aspectos técnicos, se benefician, sin duda, de una adecuada participación en el procedimiento normativo de todos los interesados.

En fin, una cuestión en la que ha venido insistiendo este Consejo de Estado en los últimos años es la necesidad de dotar de estabilidad al ordenamiento jurídico de la energía eléctrica (Memorias de 2010 y 2017, que recogen otros muchos dictámenes). La seguridad jurídica es imprescindible para cualquier sector regulado pero, especialmente, para el sector eléctrico, que ha sido testigo de una vertiginosa sucesión de normas en los últimos años. Sin embargo, es previsible que la norma proyectada se vea pronto afectada por una modificación o derogación. El Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, se tramitó en el Congreso de los Diputados como "Proyecto de Ley de medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores" y el pasado 28 de febrero de 2019 los distintos grupos parlamentarios habían presentado 206 enmiendas al texto (enmiendas que finalmente no fueron debatidas por la disolución de las Cortes Generales acordada por Real Decreto 129/2019, de 4 de marzo, de disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y de convocatoria de elecciones). A ello se añade la Directiva de energías Renovables, que entró en vigor el 24 de diciembre de 2018 y que obliga a los Estados miembros a transponer sus artículos "a más tardar el 30 de junio de 2021" (artículo 36). Aunque es cierto que el Real Decreto proyectado incluye muchas de las medidas de la Directiva, no es una norma de transposición y no incorpora íntegramente su contenido, lo que permite anticipar la necesidad de acometer futuras reformas, algunas a través de normas de rango legal.

En fin, aunque es cierto que la norma hace un esfuerzo por simplificar el régimen del autoconsumo, este empeño no se ha visto acompañado de una mejor sistemática. Muchas cuestiones de índole técnica se remiten a otras disposiciones existentes (abundan las citas de reales decretos) y otras tantas se defieren a la aprobación de futuras normas de rango inferior (artículo 13, disposición adicional primera y disposición transitoria tercera). El régimen derogatorio es confuso, pues se deroga el Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre, pero se dejan vigentes varias disposiciones adicionales -incluso varios apartados de las disposiciones adicionales-, así como su disposición transitoria. Lo mismo cabe decir del tratamiento que la norma da al Real Decreto 842/2002, de 2 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento electrotécnico para baja tensión, cuya instrucción técnica complementaria ITC- BT-40 se ve, por un lado, derogada parcialmente en algunos de sus párrafos y apartados [disposición derogatoria b)] mientras que, por otro, se modifica por la disposición final segunda, que da nueva redacción a varios de sus apartados.

Sin perjuicio de que estas cuestiones se desarrollan en detalle en las concretas observaciones al articulado, es necesario advertir sobre la necesidad de mejorar la técnica normativa para asegurar una regulación coherente y sistemática del autoconsumo, que, dentro de la complejidad técnica inherente a la materia, facilite en lo posible la comprensión y el manejo de los textos normativos.

V

En relación con lo expuesto en las anteriores consideraciones, a continuación se formulan algunas observaciones a diversos aspectos del proyecto.

1. Título de la norma y preámbulo

El título de la norma proyectada ganaría en precisión si se especificase que su objeto es la regulación de "las condiciones administrativas, técnicas y económicas del autoconsumo de energía eléctrica".

En cuanto al preámbulo, es suficientemente explicativo de las razones y el contenido de la nueva regulación, si bien algunos aspectos de su redacción deben ser revisados o matizados. En primer lugar, no es propio de una norma jurídica emplear términos de uso periodístico, como sucede con la expresión "impuesto al sol". Esta terminología no resulta adecuada, por cuanto el Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre, no estableció propiamente un impuesto, sino una contribución al sistema a través de cargos y peajes. Por tanto, en buena técnica normativa, la expresión "impuesto al sol" debería eliminarse del preámbulo.

Además, debe citarse correctamente el Real Decreto 842/2002, de 2 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento electrotécnico para baja tensión y advertir de que lo que se modifica es una instrucción técnica complementaria.

En la página 3, el primer párrafo cita incorrectamente la disposición final primera: la disposición que modifica el Real Decreto 1110/2007, de 24 de agosto, es la tercera.

En cuanto a la modificación del Real Decreto 1164/2001 que se describe en el último párrafo de esa misma página 3, el real decreto proyectado no "propone la modificación del artículo 9.3", sino que lo modifica (disposición final primera). En este mismo párrafo, debe revisarse la redacción del último inciso: "para evitar una doble retribución a las empresas distribuidoras por inversiones en mejora de reactiva de la red...".

2. Definiciones (artículo 3)

En el artículo 3, letra n), no resulta apropiado comenzar la definición de un concepto con dos negaciones. Este precepto define la "energía horaria autoconsumida" en los siguientes términos:

"en autoconsumo no colectivo ni de instalación próxima a través de la red, será el consumo neto horario de energía eléctrica de un consumidor proveniente de instalaciones de producción próximas a la de consumo y asociadas al mismo".

Sería preferible empezar por indicar lo que debe entenderse por energía horaria autoconsumida y, a continuación, establecer las excepciones a las que no se aplica esta definición, máxime cuando el artículo 4.6 establece una regla interpretativa especial para los sujetos que participen en alguna modalidad de autoconsumo colectivo o consumidor asociado a una instalación próxima a través de la red. Esta misma observación se hace extensiva a las definiciones de "energía horaria autoconsumida de la red" [artículo 3 p)] y "energía horaria neta generada" [artículo 3 s)].

3. Requisitos generales y calidad del servicio (artículos 5 y 6)

En el artículo 5.1, no tiene sentido que la norma reglamentaria afirme que la empresa distribuidora o, en su caso, transportista, "no tendrá ninguna obligación legal" sobre las instalaciones de conexión a la red que no sean de su propiedad. Debería limitarse a decir que no tendrán ninguna obligación. Lo mismo puede decirse del artículo 6.2.

4. Acceso y conexión a la red (artículo 7)

El artículo 7 del proyecto regula el acceso y conexión a la red aplicable a las instalaciones de autoconsumo en los siguientes términos:

"1. En relación con los permisos de acceso y conexión, para acogerse a cualquiera de las modalidades de autoconsumo los sujetos acogidos a ellas deberán: a) En relación con las instalaciones de consumo, tanto en las modalidades de autoconsumo sin excedentes, como en las modalidades de autoconsumo con excedentes, los consumidores deberán disponer de permisos de acceso y conexión por sus instalaciones de consumo, si procede. b) En relación con las instalaciones de generación: i. De acuerdo con los previsto en el apartado a) de la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, de medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores, las instalaciones de generación de los consumidores acogidos a la modalidad de autoconsumo sin excedentes, estarán exentas de obtener permisos de acceso y conexión. ii. En las modalidades de autoconsumo con excedentes, de acuerdo con lo recogido en el apartado b) de la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, las instalaciones de producción de potencia igual o inferior a 15 kW que se ubiquen en suelo urbanizado que cuente con las dotaciones y servicios requeridos por la legislación urbanística, estarán exentas de obtener permisos de acceso y conexión. iii. En las modalidades de autoconsumo con excedentes, los sujetos productores a las que no les sea de aplicación lo dispuesto en el apartado b) de la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, deberán disponer de sus correspondientes permisos de acceso y conexión por cada una de las instalaciones de producción próximas y asociadas a las de consumo de las que sean titulares.

2. A efectos de contratación de los peajes de acceso y cargos y del suministro de energía eléctrica resultara´ de aplicación la normativa específica del sector eléctrico en esta materia.

3. En los casos de autoconsumo colectivo en los que participen instalaciones de producción próximas y asociadas al consumo, los titulares de las mismas deberán adjuntar a la solicitud de acceso y conexión realizada al titular de la red, un escrito en el que se acredite la autorización para dicha instalación de los propietarios del inmueble de acuerdo con los criterios que se establecen en la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad horizontal. En caso de no contar con esta autorización, el titular de la red deberá inadmitir dicha solicitud".

Esta regulación resulta ciertamente confusa, como han puesto de manifiesto buena parte de las entidades que han intervenido en el trámite de audiencia. La sistemática del precepto y, especialmente, su contenido normativo, han suscitado a este Consejo de Estado varias observaciones que se formulan a continuación.

De entrada, el contenido del apartado 1 resulta difícilmente inteligible para cualquiera que se aproxime a su lectura. El precepto distingue entre los permisos de las instalaciones de consumo y los de las instalaciones de generación. Respecto a los primeros -instalaciones de consumo-, se limita a señalar que los consumidores deberán obtenerlos si procede, pero sin especificar nada más respecto a esta procedencia ni remitir a otra norma. Esta parquedad del apartado 1.a) contrasta con la profusión de la regulación de los permisos de las instalaciones de generación en el apartado 1.b). En este segundo apartado, en cambio, el precepto resulta excesivamente prolijo y denso por las continuas remisiones que hace al Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre y, más en concreto, a los distintos epígrafes de su disposición adicional segunda. El precepto ganaría en claridad si evitara las continuas referencias al Real Decreto-ley e incorporase directamente su contenido, de forma que se limitase a señalar que las instalaciones de generación estarán obligadas a obtener los correspondientes permisos de acceso y conexión a la red de transporte o, en su caso, de distribución, salvo que se trate de: a) instalaciones de generación acogidas a la modalidad de autoconsumo sin excedentes y b) instalaciones de generación con potencia de producción igual o inferior a 15 kW que se ubiquen en suelo urbanizado que cuente con las dotaciones y servicios requeridos por la legislación urbanística.

En el apartado 2, la terminología empleada es incorrecta. Lo que se contrata es el suministro y no los peajes y cargos. Estos últimos son objeto de liquidación y pago por los distintos sujetos definidos en el artículo 6 de la Ley del Sector Eléctrico (artículo 18.3 de dicha ley).

En fin, el apartado 3 merece un comentario especial. El precepto comienza por referirse, con carácter general, a los "casos de autoconsumo colectivo en los que participen instalaciones de producción próximas y asociadas al consumo"; pero, en realidad, la regla que establece solo se aplica a los supuestos de instalaciones de producción instaladas en un "inmueble" -un edificio, cabe entender-, que pertenezca a varios "propietarios" y, además, que esté constituido en régimen de propiedad sujeto a las disposiciones de la Ley 49/1960, de 21 de julio, de Propiedad Horizontal.

Esta regulación remite al artículo 17 de la Ley de Propiedad Horizontal que exige un acuerdo de la Junta de propietarios adoptado "a petición de cualquier propietario, por un tercio de los integrantes de la comunidad que representen, a su vez, un tercio de las cuotas de participación", para instalar "sistemas comunes o privativos, de aprovechamiento de energías renovables" o bien "infraestructuras necesarias para acceder a nuevos suministros energéticos colectivos".

Como se ve, no se trata de una autorización sino de un acuerdo que adoptan varios propietarios constituidos en una forma especial de comunidad de bienes y que, como tal, se somete a Derecho civil. Las normas que regulan la formación de voluntad en el seno de la Junta de propietarios son normas de Derecho civil. Si hay desacuerdo entre sus miembros o incumplimiento por alguno de ellos, deberán seguirse los cauces previstos en el ordenamiento jurídico civil (incluso, llegado el caso, a través de la sustanciación de un proceso judicial ante el orden jurisdiccional civil). Por eso, a juicio del Consejo de Estado, hacer depender el acceso y conexión a la red de la valoración por la empresa distribuidora de un acuerdo inter privatos resulta improcedente, por las razones que a continuación se exponen.

En primer lugar, como se ha visto, las reglas de la Ley de Propiedad Horizontal son complejas. Cabe plantearse si la norma proyectada está pensando en que las empresas distribuidoras comprueben que, en cada uno de los acuerdos de las Juntas de propietarios, concurren los requisitos de haber sido adoptados por un tercio de los integrantes de la comunidad, que representen, a su vez, un tercio de las cuotas de participación, como exige el artículo 17 de la Ley de Propiedad Horizontal. Por otro lado, no es descartable que pueda haber desacuerdo entre los distintos propietarios, lo que convertiría a la distribuidora en una suerte de árbitro del conflicto, algo que, claramente, no le compete.

En fin, todavía más preocupante es el efecto que se asocia a la decisión de la empresa distribuidora. Aunque la norma se cuida de hablar de inadmisión de la solicitud, el efecto práctico será la denegación de acceso a la red. Es obvio que las empresas distribuidoras no son Administraciones públicas, y su intervención no se hace en el marco de un procedimiento administrativo. Por eso, la distinción formal entre inadmisión y denegación carece aquí de los matices procedimentales que se dan en la relación con la Administración y resultan en un único efecto: impiden el acceso a la red. Dado que la Ley del Sector Eléctrico es especialmente restrictiva de las causas que permiten denegar el acceso y conexión a la red (artículo 33), es imprescindible despejar cualquier duda a este respecto en la norma proyectada.

Por todo ello, el Consejo de Estado sugiere al centro proponente que valore la conveniencia de suprimir en el proyecto de real decreto el apartado 3 del artículo 7. En todo caso, si se opta por mantener la regulación de este apartado, deberá hacerse en términos tales que no dejen lugar a dudas acerca de que no se trata de una denegación de acceso y conexión que resulte contraria al artículo 33 de la Ley del Sector Eléctrico.

Con base en los mismos criterios conceptuales, se sugiere modificar la rúbrica del artículo ("procedimiento de conexión y acceso en las distintas modalidades de autoconsumo"), pues la norma no regula un procedimiento sino, simplemente, el acceso y conexión a la red.

5. Contrato de acceso (artículo 8)

El artículo 8, dedicado a la regulación de los contratos de acceso que deben suscribir los consumidores para sus instalaciones de autoconsumo, debe ser revisado. Su apartado 1 dispone lo siguiente:

"1. Con carácter general, para acogerse a cualquiera de las modalidades de autoconsumo, o en caso de estar ya acogido a una modalidad de autoconsumo regulada, cuando se modifique la potencia instalada de la instalación de generación, cada uno los consumidores que dispongan de contrato de acceso para sus instalaciones de consumo, deberán realizar una comunicación previa de dicha circunstancia a la empresa distribuidora, o en su caso empresa transportista, directamente o a través de la empresa comercializadora, con el fin de que ésta modifique de oficio el correspondiente contrato de acceso existente, de acuerdo con la normativa de aplicación, para reflejar este hecho. Sin perjuicio de lo anterior, para aquellos sujetos consumidores conectados a baja tensión, en los que la instalación generadora sea de baja tensión y la potencia instalada de generación sea menor de 100 kW que realicen autoconsumo, la modificación del contrato de acceso será realizada de oficio por la empresa distribuidora a partir de la documentación remitida por las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla a dicha empresa como consecuencia de las obligaciones contenidas en el Reglamento Electrotécnico de Baja Tensión. Las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla deberán remitir dicha información a las empresas distribuidoras en el plazo no superior a 10 días desde su recepción. Dicha modificación del contrato será remitida por la empresa distribuidora a las empresas comercializadoras y a los consumidores correspondientes en el plazo de 5 días a contar desde la recepción de la documentación remitida por la comunidad o ciudad autónoma".

También aquí el proyecto incurre en varios errores. Al igual que en el caso anterior, parece atribuir a la empresa distribuidora rasgos propios de una Administración pública cuando se refiere a la "comunicación previa" que deben remitirle los consumidores y que determinaría su actuación "de oficio". Al margen de que, como ya se ha dicho, una empresa distribuidora no puede ser equiparada a una Administración pública -no actúa "de oficio" porque no ostenta ningún officium ni, en consecuencia, tiene atribuida potestad pública alguna-, la norma proyectada no tiene en cuenta que lo que se regula es la modificación de un contrato con un consumidor.

En efecto, el contrato de acceso, por más que tenga naturaleza de contrato de adhesión y muchos de sus elementos estén regulados, no deja de ser un negocio jurídico bilateral en el que cada una de las partes consiente en obligarse, respecto de la otra, a dar alguna cosa o prestar algún servicio (artículo 1254 del Código Civil). Por ello, no tiene sentido hablar de una modificación unilateral del contrato impuesta por la empresa distribuidora, porque el consumidor tiene que consentir, expresa o tácitamente. El artículo 44 de la Ley del Sector Eléctrico es explícito en este sentido, cuando se refiere a las "causas de rescisión y resolución" del contrato de distribución [artículo 44, apartado d), 2º] y reconoce el derecho de los consumidores a "[s]er debidamente avisados de forma transparente y comprensible de cualquier intención de modificar las condiciones del contrato e informados de su derecho a rescindir el contrato sin coste alguno cuando reciban el aviso" [artículo 44, apartado e)].

Por tanto, la norma proyectada no puede establecer modificación unilateral alguna del contrato de acceso por la empresa distribuidora, ni cuando haya una previa "comunicación" del consumidor ni, mucho menos, cuando venga impuesta por la información que la empresa conozca a través de las comunidades autónomas. Podrá comunicar anticipadamente su intención de modificar el contrato, en los términos del artículo 44.e) de la Ley del Sector Eléctrico, pero no podrá imponerla.

Esta observación al artículo 8.1 se formula con carácter esencial a los efectos previstos en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

6. Requisitos de medida y gestión de la energía producida y consumida (capítulos IV y V)

En estos dos capítulos, de carácter eminentemente técnico, cobran especial importancia las observaciones antes formuladas en relación con la calidad del ordenamiento, para asegurar la claridad de las normas y la coherencia normativa del sistema en su conjunto. Se formulan, a continuación, algunas observaciones de detalle.

El artículo 11.3 dispone lo siguiente:

"Excepcionalmente, hasta la aprobación de las instrucciones técnicas complementarias que, al amparo del Real Decreto 1110/2007, de 24 de agosto, establezcan configuraciones de medida equivalentes, el encargado de lectura permitirá la ubicación de los equipos de medida en un lugar distinto de la frontera siempre que se garantice el acceso físico y la medida al encargado de lectura, aplicando, si procede, los coeficientes de pérdidas pertinentes. No se considerarán ubicaciones válidas los tejados o cubiertas donde se ubiquen las instalaciones de producción. En todo caso, el titular de la instalación de autoconsumo deberá remitir al encargado de lectura un escrito en el que se permita y se detalle la forma en que se garantiza el acceso para lectura, mantenimiento e inspección.

El carácter excepcional acontecerá si se cumple al menos una de las siguientes condiciones:

a) La ubicación de los equipos de medida supone una inversión superior al 10% al de la instalación de generación.

b) El lugar donde se ubica el punto frontera esta´ ubicado en una fachada o espacio que este´ catalogado por una Administración con alguna figura que le otorgue especial protección".

El contenido de este precepto es más propio de una disposición transitoria que del articulado de la norma, por lo que debe trasladarse a la parte final. Además, la referencia final a "alguna figura que le otorgue especial protección" resulta imprecisa. Sería preferible decir simplemente "que esté catalogado como de especial protección".

El artículo 11.4 se limita a mencionar el "Reglamento unificado de puntos de medida del sistema eléctrico" en su primer párrafo, mientras que en el párrafo quinto y en el apartado 1 el proyecto mantiene la cita completa del Real Decreto 1110/2007, de 24 de agosto.

El artículo 12.2, subapartado ii, debe revisarse para clarificar su contenido. En su redacción actual no es fácil comprender cuáles son los requisitos aplicables a los puntos de medida tipo 4:

"Cuando se trate de puntos de medida de consumidor tipo 4 deberán cumplir los requisitos establecidos en el Reglamento unificado de puntos de medida del sistema eléctrico aprobado por el Real Decreto 1110/2007, de 24 de agosto, y normas de desarrollo para los puntos de medida tipo 4 y 5, el que resulte más exigente en cada caso".

El artículo 13.8 establece -como se señaló anteriormente- un mecanismo de seguimiento por la CNMC del impacto de la supresión de las limitaciones a la representación en el mercado para la gestión y venta de energía. Este precepto, sin embargo, es más propio de una disposición adicional y debería, por tanto, trasladarse a una disposición de esta naturaleza.

7. Aplicación de peajes y cargos (Capítulo VI)

Al describir la regulación del Capítulo VI, la memoria señala lo siguiente: "el apartado 5 del artículo 9 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, ha servido de fundamento ya que establece que la energía autoconsumida de origen renovable, cogeneración o residuos está exenta de todo tipo de cargos o peajes. En el caso de que se produzcan transferencias de energía en instalaciones próximas a efectos de autoconsumo se podrán establecer las cantidades que resulten de aplicación por el uso de dicha red". Y a continuación añade que, en el desarrollo del capítulo VI, "se ha previsto la aplicación de dichos peajes y cargos indicando qué equipos de medida deberán emplearse para obtener las lecturas necesarias que permitan la correcta facturación y liquidación".

Pues bien, esta explicación de la memoria no resulta evidente de la simple lectura de los artículos 16, 17 y 18, que regulan con detalle distintos aspectos relacionados con el pago de peajes y cargos, sin destacar en ningún momento que la energía autoconsumida de origen renovable, cogeneración o residuos está exenta de todo tipo de cargos o peajes. Es cierto que el mandato del artículo 9.5 de la Ley del Sector Eléctrico es suficientemente explícito y no precisa desarrollo reglamentario para aplicarse. Sin embargo, la comprensión del capítulo VI resulta ciertamente difícil si no se parte del mandato expreso de que el autoconsumo a partir de fuentes renovables está exento del pago de peajes y cargos. Por más que el desarrollo reglamentario se haya hecho teniendo en cuenta esta premisa, la norma proyectada debe reproducirla expresamente para, a continuación, especificar los supuestos en los que el autoconsumo sí está sujeto al pago de peajes o cargos. Solo así tiene sentido la detallada regulación de estas cuestiones en los artículos 16 a 18.

En muchas ocasiones se establece la distinción entre "tecnologías de generación renovable, cogeneración o residuos" y "tecnologías de generación no renovable, cogeneración o residuos" [por ejemplo, en el artículo 18.4, apartado B)]. Esta terminología resulta imprecisa, por lo que debería hacerse referencia a las "tecnologías de generación procedentes de fuentes renovables, de cogeneración o residuos" y a las "tecnologías de generación que no procedan de fuentes renovables, de cogeneración o residuos".

8. Registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica (artículos 19 a 22)

A la luz de la jurisprudencia constitucional en esta materia, expuesta con detalle en las consideraciones generales del presente dictamen, se señalan a continuación algunos preceptos que deben ser revisados en el proyecto de Real Decreto.

Artículo 19.2

El artículo 19.2 del proyecto tiene el siguiente tenor literal:

"Las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, en el ámbito de sus competencias en materia de energía, crearán registros autonómicos en los que deberán estar inscritos todos los consumidores acogidos cualquiera de las modalidades de autoconsumo de energía eléctrica ubicados en su ámbito territorial".

Esta regulación contradice lo dispuesto en el artículo 9.4 de la Ley del Sector Eléctrico, párrafo segundo, que se limita a señalar que las comunidades autónomas "podrán crear y gestionar los correspondientes registros territoriales".

Esta diferencia de redacción pretende dar respuesta a una observación del Ministerio de Política Territorial y Función Pública (antecedente tercero, apartado f), y en el apartado IV.A) (ii) de las presentes consideraciones). Como se señaló anteriormente, este ministerio afirma en su informe que una norma estatal no puede permitir a las comunidades autónomas ejercer sus competencias, dado que las competencias autonómicas son indisponibles para el Estado. O bien la legislación básica estatal obliga a crear un registro autonómico porque lo considera necesario para el fin perseguido por el Estado en ejercicio de sus competencias (Sentencia del Tribunal Constitucional 11/2015, de 5 de febrero, FJ 6), o serán las comunidades autónomas las que decidan establecerlo en el ejercicio de sus competencias ejecutivas.

Con ser cierta esta apreciación, lo que no cabe es que la norma reglamentaria contradiga lo dispuesto en la ley. Aunque el artículo 9 de la Ley del Sector Eléctrico puede resultar confuso en este punto (se refiere indistintamente a los "registros territoriales", "registros administrativos autonómicos" o "registros administrativos de autoconsumo"), de su lectura se desprende que las comunidades autónomas no están obligadas a crear un registro autonómico. En efecto, además del segundo párrafo del artículo 9.4, ya citado ("podrán crear y gestionar los correspondientes registros territoriales"), el inciso final de este mismo artículo es explícito: las comunidades autónomas deberán remitir la información "aun cuando no dispusieran de registro administrativo autonómico".

Así las cosas, solo cabe concluir que el precepto reglamentario proyectado contradice la norma legal que le sirve de fundamento y, en consecuencia, debe suprimirse. Esta observación al artículo 19.2 se formula con carácter esencial a los efectos previstos en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Artículo 20.1

El artículo 20.1 del Real Decreto proyectado dispone lo siguiente:

"1. Los consumidores acogidos a cualquiera de las modalidades de autoconsumo reguladas en el presente real decreto deberán estar inscritos en el registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica".

En relación con la inscripción de los consumidores acogidos al régimen de autoconsumo, la regla legal es que deberán estar inscritos en el registro autonómico que corresponda, según el lugar donde estén ubicadas las instalaciones de generación. Así se desprende del artículo 9.4 de la ley, cuyo párrafo segundo se refiere a los registros territoriales de las comunidades autónomas:

"...en los que deberán estar inscritas todos los consumidores acogidos a cualquiera de las modalidades de autoconsumo de energía eléctrica ubicados en el ámbito territorial de aquéllas".

Como se ha venido insistiendo hasta ahora, el registro administrativo estatal es un instrumento de centralización de la información que suministren las comunidades autónomas, con efectos estadísticos e informativos, que no tiene eficacia constitutiva, sino que es puramente "declarativo", como aclaran la ley y el proyecto (respectivamente, artículos 9.4 y 19.1). Por ello, los sujetos obligados en este artículo deben ser las comunidades autónomas, que son las que tienen que remitir la información al registro central. En cambio, no puede imponerse esta obligación de inscripción al consumidor, que deberá cumplir la normativa autonómica en materia de comunicación y, en su caso, inscribir su instalación de autoconsumo en el registro autonómico correspondiente.

Esta consideración es especialmente relevante en cuanto a la tantas veces citada Sentencia del Tribunal Constitucional 68/2017, de 25 de mayo, consideró que el artículo equivalente del Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre invadía las competencias autonómicas por obligar a los consumidores a "solicitar la inscripción en el registro estatal de autoconsumo de energía eléctrica (art. 20)". En palabras del Tribunal Constitucional, "la inscripción registral es un acto típicamente ejecutivo" y, por ello, en esta materia, el Estado debe "aceptar como vinculantes las propuestas de inscripción y de autorización o de cancelación y revocación que efectúen las Comunidades Autónomas que ostentan las competencias ejecutivas (SSTC 243/1994, de 21 de julio, FJ 6, y 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 12)".

En consecuencia, es preciso suprimir el apartado 1 del artículo 20 del proyecto. Esta observación se formula con carácter esencial a los efectos previstos en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Artículos 20, 21.1 y anexo II

Ambos artículos regulan la remisión de información por las comunidades autónomas, información que -según se especifica- solo podrá remitirse por "medios telemáticos". Para facilitar la coordinación, el anexo II establece unos formatos cuya utilización, sin embargo, no es obligatoria para las comunidades autónomas. Se prevé, asimismo, el desarrollo de una aplicación informática para facilitar la comunicación entre el Estado y las comunidades autónomas, cuyo uso será igualmente facultativo.

En la versión inicial del proyecto, el uso de los formatos electrónicos se estableció con carácter preceptivo. Sin embargo, tras recibir las observaciones del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, la versión final del proyecto ha suprimido la obligatoriedad en el artículo 20 y ha establecido un esquema voluntario que respeta el orden constitucional de distribución de competencias.

Sin embargo, esta corrección no ha alcanzado al artículo 21.1, que continúa imponiendo el uso del formato definido en el anexo II:

"1. Con carácter mensual las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla comunicarán a la Dirección General de Política Energéticas y Minas, en el formato electrónico señalado en el anexo II, las altas, bajas y modificaciones que se hayan producido en sus territorios, en lo que se refiere a sujetos que se acogen a las modalidades de suministro con autoconsumo".

Como ha recordado el Ministerio de Política Territorial y Función Pública, la jurisprudencia constitucional es unánime en cuanto a que el uso de modelos oficiales no puede imponerse a las comunidades autónomas con carácter básico. Por ello, la redacción del artículo 21.1 debe acomodarse a lo dispuesto en el artículo 20 y establecer el uso potestativo de los formatos electrónicos.

Con independencia de lo anterior, debe suprimirse en el artículo 20.3 el inciso que aclara que el formato incorporado en el anexo II de la norma "no tendrá carácter de básico". Como acaba de indicarse, el precepto regula el uso potestativo del cauce de remisión de información definido por la norma, por lo que la precisión resulta innecesaria. En todo caso, la determinación de lo que tiene o no carácter básico correspondería a una disposición final y no al articulado del proyecto (punto 42 de las directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005).

Artículo 21.3

Este artículo establece una obligación de información a la empresa distribuidora y comercializadora a cargo de la Dirección General de Política Energética y Minas:

"3. La cancelación de inscripción será notificada por la Dirección General de Política Energéticas (sic) y Minas a la empresa distribuidora o, en su caso, a la empresa transportista. La empresa distribuidora, o en su caso transportista, lo comunicara´ a la empresa comercializadora con la que el consumidor afectado, en su caso, tenga contratado el suministro".

La redacción del artículo 22 del Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre, anulado también por la Sentencia 68/2017, de 25 de mayo, se expresaba en términos muy similares al disponer que la cancelación sería "notificada a la empresa distribuidora y, en su caso, a la empresa transportista" y que la empresa distribuidora lo comunicaría a la empresa comercializadora. Este artículo, como se ha señalado repetidamente, fue anulado por el Tribunal Constitucional por invadir las competencias ejecutivas de las comunidades autónomas, razón por la cual el real decreto proyectado debe suprimir el apartado 3 de su artículo 21, que atribuye a un órgano de la Administración del Estado funciones ejecutivas que corresponden a las comunidades autónomas.

El precepto debe, por tanto, limitarse a establecer que las comunidades autónomas deberán comunicar al registro estatal de autoconsumo las cancelaciones que se produzcan en sus respectivos registros o la información que al respecto le proporcionen, si no tienen registro, a los solos efectos de que la Administración estatal tome razón de estos cambios y actualice la información disponible.

Esta observación al artículo 21.3 del proyecto se formula con carácter esencial a los efectos previstos en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

9. Parte final

En la disposición adicional primera, dada la trascendencia del informe anual que debe elevar al Gobierno la CNMC, se sugiere separar el apartado 4 y trasladarlo a una disposición adicional específica.

En la disposición transitoria primera, apartado 3, debe corregirse la referencia al uso de formatos para adecuarla a lo ya dicho respecto a los artículos 20 y 21.

En la disposición transitoria octava, apartado 2, el plazo para la remisión de la información por las comunidades autónomas no debe computarse desde la "aprobación del presente real decreto", sino desde su entrada en vigor, para garantizar la seguridad jurídica.

En la disposición derogatoria no se comprende por qué se conserva la vigencia de varias de las disposiciones adicionales del Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre. Si de lo que se trata es de conservar el contenido de estas disposiciones, tal contenido debe incorporarse a la norma de nueva planta que ahora se aprueba. Si se busca establecer un régimen transitorio para algunas de sus previsiones, las reglas específicas de Derecho transitorio deben establecerse en una disposición de esta naturaleza.

La rúbrica de la disposición final segunda resulta redundante: "Modificación de la ITC-BT-40 sobre instalaciones generadoras de baja tensión del Reglamento electrotécnico para baja tensión, aprobado por el Real Decreto 842/2002, de 2 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento electrotécnico para baja tensión". Se recomienda su corrección.

La disposición final cuarta modifica el Real Decreto 1699/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula la conexión a red de instalaciones de producción de energía eléctrica de pequeña potencia. Durante el trámite de audiencia algunos interesados han observado que el Real Decreto de 2011 se aprobó cuando la Ley del Sector Eléctrico no había regulado el concepto de autoconsumo y subrayan que la norma ha quedado obsoleta en muchos aspectos, por lo que sugieren que se derogue y se integre su contenido en el proyectado real decreto de autoconsumo. El Consejo de Estado comparte la preocupación por la actualización y cohesión de la regulación del sistema eléctrico. En línea con lo que se ha señalado en repetidas ocasiones a lo largo de este dictamen, se sugiere tener en cuenta esta observación para contribuir a reducir la dispersión normativa.

VI

Por último, se recomienda hacer una revisión cuidada del texto. Las comunidades autónomas figuran indistintamente con mayúscula inicial y con minúscula. Además, la referencia debe hacerse a las "Ciudades" de Ceuta y Melilla. También debería corregirse el título del texto que se eleve al Consejo de Ministros, que no debe llamarse "propuesta de Real Decreto" sino "proyecto de Real Decreto.

En fin, sin ánimo exhaustivo, se señalan a continuación algunas erratas y defectos de puntuación:

En el preámbulo, el penúltimo párrafo de la página 2 se refiere a los aspectos que debe regular el reglamento de desarrollo de la ley y dice: "entre los que cabe descartar", en lugar de destacar. También debe revisarse la puntuación del penúltimo párrafo de la página 4, in fine: "...creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia...".

En el artículo 3 se advierten varias erratas. En la letra f) debe corregirse la definición de línea directa ("línea que tenga por objeto..."). En la letra k) hay un error de puntuación en el inciso final ("...y, en particular, en el caso de la baja tensión, con lo previsto en la ITC-BT-40"). En la letra m), se advierte una errata ("energía eléctrica que proveniente..."). En la letra t), debe corregirse la redacción: "autoconsumo neto horario realizado por un consumidor que realizan autoconsumo colectivo". En la letra x), falta una "o": "...en un periodo horario correspondiente a un consumidor acogido a la modalidad de autoconsumo colectivo consumidor asociado a una instalación próxima a través de la red".

El artículo 5.7, in fine, debe decir: "la normativa de seguridad y calidad industrial que sea de aplicación" y no "que les aplique".

En el artículo 10.1 hay un error de redacción: "Los sujetos acogidos a cualquiera de las modalidades de autoconsumo dispondrán de los equipos de medida necesarios para la correcta facturación de los precios, tarifas, cargos, peajes de acceso y otros costes y servicios del sistema que les resulten de aplicación".

En el artículo 10.4 sobra el adverbio potestativamente (ya se dice que podrán, por lo que resulta redundante).

En el artículo 12.1 debe corregirse la frase inicial: "Los equipos de medida tendrán la precisión y los requisitos de comunicación que les correspondan". Además, se repite dos veces la expresión "que les correspondan".

En la disposición transitoria primera, apartado 1, sobra la coma después de "Aquellos consumidores acogidos".

En la disposición transitoria segunda, apartado 1, debe decirse "el encargado de lectura de la generación o el consumo no manifieste...".

En la disposición final quinta, apartado 2, sobra una "a" en el inciso final: "autoconsumo colectivo o a asociado a una instalación a través de la red". La misma observación se hace al título del anexo I.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales formuladas a los artículos 8.1, 19.2, 20.1 y 21.3 y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas del autoconsumo".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 28 de marzo de 2019

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE ACCTAL.,

EXCMA. SRA. MINISTRA PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA.