Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 9 de enero de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de Orden de V. E. de 20 de diciembre de 2019, registrada en esa misma fecha, ha examinado el expediente relativo a un proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y el Reglamento (UE) n.° 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior (Reglamento IMI). La tramitación del proyecto de real decreto se ha declarado urgente por Acuerdo de Consejo de Ministros, de 18 de octubre de 2019, en virtud de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Proyecto de real decreto

El proyecto de real decreto por el que se modifica el Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y el Reglamento (UE) n.° 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior (Reglamento IMI) (el Proyecto), fechado el 19 de diciembre de 2019, consta de preámbulo, un artículo único y dos disposiciones finales.

El preámbulo comienza indicando que el establecimiento de mecanismos de reconocimiento y homologación de cualificaciones académicas y profesionales se erige en una herramienta fundamental para garantizar y facilitar el ejercicio de derechos esenciales en el mercado interior europeo, especialmente, la libre prestación de servicios o la libre circulación de trabajadores; a continuación señala que la política de la Unión Europea al respecto ha experimentado una profunda evolución histórica durante las últimas décadas, siendo la norma de referencia la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales.

Por medio del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, se procedió a la incorporación a nuestro ordenamiento interno de la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior (Reglamento IMI).

Prosigue el preámbulo señalando que la Comisión Europea, a través de una carta de emplazamiento, puso en conocimiento de las autoridades españolas la existencia de ciertas deficiencias en la transposición de la citada Directiva 2013/55/UE, de 20 de noviembre, así como que el artículo 23, apartado 5, de la Directiva 2005/36/CE, que regula los derechos adquiridos para las cualificaciones obtenidas en la antigua Yugoslavia, no encuentra reflejo en la legislación española. En concreto, el Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, no prevé el reconocimiento automático para las cualificaciones profesionales obtenidas en Croacia antes del 8 de octubre de 1991. De esta forma, afirma el preámbulo, se hace necesario proceder a la revisión del Real Decreto 581/2017, a fin de incluir dicha previsión en su articulado.

En suma, el real decreto tiene como objeto la correcta y completa transposición del contenido de la Directiva 2005/36/CE, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, en este punto.

Junto a ello, indica el preámbulo, que el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos de España puso de manifiesto la necesidad de incluir una referencia expresa al desarrollo profesional continuo y a la actualización de conocimientos, capacidades y competencias, pues se trata de principios que se incluyen en el artículo 22 de la Directiva 2005/36/CE, y que hasta ahora no encontraban reflejo explícito en el ordenamiento interno.

Y, por otro lado, se modifican los puntos cuatro y seis del anexo VII, en coherencia con lo dispuesto en el artículo 13.3.d) del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio.

El preámbulo concluye señalando que el real decreto se adecúa a los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y que se dicta al amparo del artículo 149.1.30.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para establecer las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales.

El artículo único tiene por objeto la modificación del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior (Reglamento IMI).

En concreto, el artículo único se divide en tres apartados, dedicados, respectivamente, a la inserción de un nuevo apartado 6 en el artículo 29, la modificación del artículo 34 y la modificación de los apartados 4.3 y 6.1 del anexo VII.

Conforme al apartado uno del artículo único, se introduce un nuevo apartado sexto en el artículo 29 del Real Decreto 581/2017, con la siguiente redacción:

"6. Para aquellos profesionales cuya cualificación profesional esté sujeta al presente capítulo, y de conformidad con la normativa que le sea aplicable, se fomentará el desarrollo profesional continuo, así como la actualización de sus conocimientos, capacidades y competencias con el fin de preservar el ejercicio seguro y eficaz de su profesión y mantenerse al día de la evolución de la profesión. Las medidas adoptadas en virtud de este apartado se notificarán a la Comisión".

El apartado dos del artículo único modifica el artículo 34 del Real Decreto 581/2017, que quedaría redactado de la siguiente forma:

"Artículo 34. Derechos adquiridos en la antigua Yugoslavia.

La autoridad competente reconocerá los títulos de formación de médico que den acceso a las actividades profesionales de médico con formación básica y médico especialista, de enfermera responsable de cuidados generales, de odontólogo, de veterinario, de matrona, de farmacéutico y de arquitecto que posean nacionales de los Estados miembros y que hayan sido expedidos en la antigua Yugoslavia, o cuya formación hubiera comenzado, en lo que se refiere a Eslovenia antes del 25 de junio de 1991, y a Croacia, antes del 8 de octubre de 1991, si se cumplen los siguientes requisitos:

a) Que las autoridades competentes de Eslovenia y Croacia den fe de que dichos títulos de formación tienen en sus respectivos territorios la misma validez legal que los títulos de formación que se expiden y, para los arquitectos, que los títulos que figuran en el punto 6 del anexo IV para dichos Estados miembros, por lo que respecta al acceso a las actividades profesionales de médico con formación básica, médico especialista, enfermera responsable de cuidados generales, odontólogo, veterinario, matrona y farmacéutico en lo que se refiere a las actividades indicadas en el artículo 60.2, y de arquitecto para las actividades recogidas en el artículo 63, y al ejercicio de las mismas.

b) Que la persona solicitante esté en posesión de un certificado, expedido por las autoridades competentes de dichos Estados miembros, que acredite que ha ejercido efectiva y lícitamente en su territorio las actividades de que se trate durante al menos tres años consecutivos en el transcurso de los cinco años anteriores a la fecha de expedición del certificado".

Por último, el apartado tres del artículo único da una nueva redacción a los apartados 4.3 y 6.1 del anexo VII, que tendrán el siguiente contenido:

"4.3. Si la profesión mencionada en el punto 3.1 no está regulada en el Estado miembro de establecimiento, y no ha seguido una educación y formación regulada dirigida al ejercicio de la profesión mencionada en el punto 3.17, ¿ha adquirido una experiencia profesional, en dicha profesión, de al menos un año en el curso de los diez años anteriores en el territorio de dicho Estado miembro?

SI NO

Comentarios (en su caso): ........."

"6.1. Señale los documentos [que] acompañan esta declaración:

Acreditación de nacionalidad Acreditación del establecimiento legal Acreditación de cualificaciones profesionales Acreditación de una experiencia profesional mínima de un año en los diez anteriores12 Acreditación de ausencia de condena penal13".

La disposición final primera ("Habilitación para el desarrollo y ejecución") faculta a la persona titular del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades para adoptar las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución del real decreto (apartado 1), previendo, además, que el anexo VII será actualizado, cuando resulte necesario, por orden ministerial, en los términos previstos en la disposición final tercera del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio.

Por lo que se refiere a la entrada en vigor de la norma, la disposición final segunda establece que entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

SEGUNDO. Contenido del expediente

Integran el expediente remitido al Consejo de Estado los siguientes documentos:

- Carta de emplazamiento (expediente de infracción 2018/2306) de la Comisión Europea, fechada el 24 de enero de 2019. En ella se hace referencia a diferentes extremos que se considera que no han sido objeto de transposición, en todo o en parte, o que han sido incorporados al ordenamiento interno de forma defectuosa (artículos 10, letras d) a f), 13.2, 23.5.b), 30.2, 23 y 37, 51.1 y 53 de la Directiva 2005/36/CE).

- Texto del proyecto de real decreto de 10 de septiembre de 2019.

- Memoria del análisis de impacto normativo de 11 de octubre de 2019.

- Carta de emplazamiento complementaria (expediente de infracción 2018/2306) de la Comisión Europea de 10 de octubre de 2019. En concreto, en esta carta se plantea la conformidad de la Orden PRE/189/2016, de 17 de febrero, por la que se regula el reconocimiento de cualificaciones profesionales adquiridas en otros Estados miembros de la Unión Europea para el ejercicio en España de la profesión de Traductor- Intérprete Jurado, con los artículos 49 y 50 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y con diversos artículos de la Directiva 2005/36/CE.

- Acuerdo del Consejo de Ministros, diligenciado el día 18 de octubre de 2019, por el que se autoriza la tramitación administrativa urgente del Proyecto, conforme a lo previsto en el artículo 27.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, así como que se pueda requerir con carácter de urgencia la emisión de los informes de órganos consultivos que resulten preceptivos, de acuerdo con el artículo 27.2.a) de la propia Ley del Gobierno.

- Texto del proyecto de real decreto de 15 de octubre de 2019.

- Memoria del análisis de impacto normativo de 22 de octubre de 2019.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 25 de octubre de 2019 (ex artículo 26.5.1.º de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre).

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social de 28 de octubre de 2019 (ex artículo 26.5.1.ºde la Ley 50/1997, de 27 de noviembre).

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación de 29 de octubre de 2019 (ex artículo 26.5.1.º de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre).

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior de 29 de octubre de 2019 (ex artículo 26.5.1.º de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre).

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda de 30 de octubre de 2019 (ex artículo. 26.5.1.º de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre).

- Oficio por el que se aclara la no necesidad de aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública de 30 de octubre de 2019 (ex artículo 26.5.5.ºde la Ley 50/1997, de 27 de noviembre), e informe en materia de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas del Ministerio de Política Territorial y Función Pública de 30 de octubre de 2019 (ex artículo 26.5.6.º de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre).

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica de 5 de noviembre de 2019 (ex artículo 26.5.1.º de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre).

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Empresa de 6 de noviembre de 2019 (ex artículo 26.5.1.º de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre).

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia de 7 de noviembre de 2019 (ex artículo 26.5.1.º de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre).

- Certificado de la Comisión Delegada de la Conferencia General de Política Universitaria celebrada el 12 de noviembre de 2019, por la que se evacuó informe favorable y sin observaciones del proyecto de real decreto, de 13 de noviembre de 2019.

- Texto del proyecto de real decreto y memoria del análisis de impacto normativo de 14 de noviembre de 2019.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento de 14 de noviembre de 2019 (ex artículo 26.5.1.º de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre).

- Texto del proyecto de real decreto y memoria del análisis de impacto normativo de 18 de noviembre de 2019.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa de 5 de noviembre de 2019 (ex artículo 26.5.1.º de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre).

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social de 25 de noviembre de 2019 (ex artículo 26.5.1.º de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre).

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad de 26 de noviembre de 2019 (ex artículo 26.5.1.º de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre).

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Formación Profesional de 27 de noviembre de 2019 (ex artículo 26.5.1.º de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre).

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de 29 de noviembre de 2019 (ex artículo 26.5.1.º de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre).

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades de 2 de diciembre de 2019 (ex artículo 26.5.4.º de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre).

- Certificado, de 2 de diciembre de 2019, acreditativo del trámite de audiencia e información pública, de conformidad con el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, celebrado entre los días 30 de octubre y 8 de noviembre de 2019.

- Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa (ex artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre) del 12 de diciembre de 2019.

- Memoria del análisis de impacto normativo fechada el 20 de diciembre de 2019.

La memoria comienza con una ficha que contiene un resumen ejecutivo de la tramitación y el contenido de la norma proyectada.

El Proyecto se limita, atendiendo al emplazamiento dirigido por la Comisión Europea a las autoridades nacionales competentes, a la modificación de algunos preceptos del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales. Se ha elaborado una abreviada, en atención a lo establecido en el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, atendiendo a la materia modificada por el Proyecto, la concreción de sus objetivos y la falta de incidencia significativa de la modificación proyectada para los sectores de actividad afectados o en la economía en general.

Por lo que se refiere a la motivación a que obedece el Proyecto, se destaca que han de abordarse esas cuestiones que han motivado la carta de emplazamiento de la Comisión Europea, aprovechándose, además, para introducir una referencia expresa al desarrollo profesional continuo y a corregir dos errores detectados durante la tramitación del Proyecto en los apartados 4 y 6 del anexo VII del Real Decreto 581/2017, en relación con su artículo 13.3.

Tras analizar las posibles alternativas normativas con las que atender los motivos a los que responde la iniciativa normativa proyectada, y exponer el ajuste del Proyecto a los principios de buena regulación del artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la memoria expone el breve contenido de la norma proyectada y describe la tramitación seguida, declara la urgente por Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de octubre de 2019. Sobre la tramitación, indica que el trámite de audiencia e información pública se realizó entre los días 30 de octubre y 8 de noviembre de 2019, ambos incluidos; contiene la memoria un cuadro resumen de las observaciones recibidas de diferentes instituciones y el tratamiento dado a cada una de ellas, destacando que la mayoría de las observaciones se realizan al propio Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, y no a las modificaciones planteadas en el Proyecto.

En cuanto al análisis de los impactos del Proyecto, se estima que no presenta impacto económico alguno ni presupuestario, sin que implique aumento en el gasto.

En materia de cargas administrativas, se entiende que el Proyecto no modifica en extremo alguno el procedimiento establecido para el reconocimiento de cualificaciones profesionales, por lo que no impone carga administrativa adicional alguna para los ciudadanos.

Por lo que se refiere al impacto por razón de género, atendiendo a lo establecido en el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva entre mujeres y hombres, y el artículo 26.3.f) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, se entiende que el impacto del Proyecto en este ámbito es nulo. Añade la memoria que es nulo el impacto de la modificación normativa proyectada en la infancia y la adolescencia, así como en las familias.

Y concluye la memoria indicando que, en cumplimiento del artículo 25.2 de la Ley del Gobierno y del artículo 2.5 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa, no se va a someter el real decreto a evaluación ex post.

En tal estado, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto y competencia

El expediente versa sobre un proyecto de real decreto por el que se modifica el Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y el Reglamento (UE) n.° 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior (Reglamento IMI).

La competencia para emitir el presente dictamen corresponde a la Comisión Permanente del Consejo de Estado, conforme a lo previsto en el apartado 2 del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que prevé la emisión de su preceptivo dictamen en los casos de "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo".

En la Orden de V. E. se indica de manera textual que "la tramitación de este proyecto de real decreto se ha declarado urgente por Acuerdo de Consejo de Ministros, de 18 de octubre de 2019, en virtud de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno".

En concreto, el Acuerdo del Consejo de Ministros contiene dos apartados:

"Primero.- Autorizar la tramitación administrativa urgente del procedimiento de elaboración y aprobación del proyecto de Real Decreto de modificación del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior ("reglamento IMI"), al amparo de lo previsto en el artículo 27.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Segundo.- De acuerdo con lo previsto en el artículo 27.2.a) de la citada ley, mediante el presente acuerdo se autoriza a requerir con carácter de urgencia la emisión de los informes de órganos consultivos que resulten preceptivos".

Ha de repararse en que la Ley 50/1997 establece lo siguiente en su artículo 27.2.a):

"2. La tramitación por vía de urgencia implicará que:

a) Los plazos previstos para la realización de los trámites del procedimiento de elaboración, establecidos en ésta o en otra norma, se reducirán a la mitad de su duración. Si, en aplicación de la normativa reguladora de los órganos consultivos que hubieran de emitir dictamen, fuera necesario un acuerdo para requerirlo en dicho plazo, se adoptará por el órgano competente; y si fuera el Consejo de Ministros, se recogerá en el acuerdo previsto en el apartado 1 de este artículo".

Podría considerarse que, en virtud de esta regla de la Ley 50/1997, el plazo ordinario de despacho de los dictámenes por el Consejo de Estado -fijado en dos meses por el artículo 128.1 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado- quedaría reducido a la mitad -un mes- para el caso de que se haga empleo de la declaración de la tramitación de urgencia de un expediente de elaboración de una disposición de carácter general.

No obstante, una interpretación integradora del artículo 27 de la Ley del Gobierno y del artículo 19 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, permitiría considerar que cuando se haga uso de la potestad regulada en aquel precepto, la solicitud del dictamen del Consejo de Estado se efectúa con el carácter de urgencia del artículo 19 de su ley orgánica reguladora, si bien no bastará, como en el presente caso, con la genérica invocación de la existencia del Acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros al respecto, entendiéndose que es preciso, siempre y en todo caso, citar de manera expresa el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/1980 en la orden de remisión del expediente al Consejo de Estado e indicar el plazo concreto que se confiere a este para la emisión del dictamen requerido.

En el presente caso, en ausencia de esa referencia expresa, pero a la vista de las circunstancias concurrentes -existen hasta tres cartas de emplazamiento de la Comisión Europea-, el dictamen se emite con carácter urgente en el sentido del artículo 19 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado.

II. Tramitación del expediente

En términos generales se han seguido las previsiones de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Así, obran las diferentes versiones del Proyecto acompañadas de sus respectivas memorias del análisis de impacto normativo.

Consta la carta de emplazamiento (expediente de infracción 2018/2306) de la Comisión Europea, fechada el 24 de enero de 2019, así como la "carta complementaria" de 10 de octubre de 2019.

Consta el Acuerdo del Consejo de Ministros, diligenciado el día 18 de octubre de 2019, por el que se autoriza la tramitación administrativa urgente del Proyecto, conforme a lo previsto en el artículo 27.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, así como que se pueda requerir con carácter de urgencia la emisión de los informes de órganos consultivos que resulten preceptivos, de acuerdo con el artículo 27.2.a) de la propia Ley del Gobierno.

Han emitido informe favorable al Proyecto o sin observaciones las secretarías generales técnicas de todos los departamentos ministeriales, habiéndolo emitido también la Secretaría General Técnica del ministerio proponente.

Se ha emitido informe sobre la adecuación del Proyecto al orden de distribución de competencias y se ha considerado, por el ministerio competente, que no era precisa en este caso la aprobación previa prevista en el artículo 26.5, párrafo quinto, de la Ley del Gobierno.

Consta el certificado, de 2 de diciembre de 2019, acreditativo del trámite de audiencia e información pública, de conformidad con el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, celebrado entre los días 30 de octubre y el 8 de noviembre de 2019.

Ha emitido informe la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa (ex artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre), con fecha 12 de diciembre de 2019.

Obra también el certificado de la Comisión Delegada de la Conferencia General de Política Universitaria celebrada el 12 de noviembre de 2019, por la que se evacuó informe favorable y sin observaciones del proyecto de real decreto, de 13 de noviembre de 2019.

No obstante su adecuación a las exigencias que para la tramitación de este tipo de expedientes contiene la Ley 50/1997, han de destacarse dos cuestiones específicas en lo que a dicha tramitación se refiere.

La primera de ellas afecta a las cartas de emplazamiento de la Comisión Europea, su gestión por la Administración estatal y su reflejo o su incorporación al expediente sometido a la consideración del Consejo de Estado. La segunda cuestión que se examinará es la relativa al trámite de audiencia e información pública.

Como se ha indicado, obra en el expediente la carta de emplazamiento (expediente de infracción 2018/2306) de la Comisión Europea, fechada el 24 de enero de 2019, así como la "carta complementaria" de 10 de octubre de 2019.

En la primera de ellas se contiene una relación de preceptos y de cuestiones que la Comisión Europea pone en conocimiento de las autoridades españolas, por considerar que no se ha procedido a una adecuada transposición, en todo o en parte, de la Directiva 2005/36/CE. La denominada "complementaria" de la anterior se refiere a la conformidad con el Derecho europeo de la Orden PRE/189/2016, de 17 de febrero, por la que se regula el reconocimiento de cualificaciones profesionales adquiridas en otros Estados miembros de la Unión Europea para el ejercicio en España de la profesión de Traductor-Intérprete Jurado.

Ahora bien, en ambas cartas se indica que, el 20 de julio de 2018, ya se abrió un primer procedimiento de infracción, referido concretamente a las obligaciones de información y notificación (asunto 2018/2185) y se envió la correspondiente Carta de emplazamiento [ref. SG (2018)D/15064; C(2018)4664] y, con fecha 7 de marzo de 2019, se envió un dictamen motivado [ref. SG(2019)D/3883; C(2019)1206].

Por consiguiente, en relación con la transposición de la Directiva 2005/36/CE y su reforma posterior por la Directiva 2013/55/UE se han tramitado, según resulta del propio expediente, dos procedimientos de infracción, sin que sobre el primero de ellos exista documentación alguna en el expediente sometido a la consideración del Consejo de Estado. Tampoco se ha incorporado la carta de respuesta remitida por España a la carta de emplazamiento de 24 de enero de 2019, que se identifica en la "carta complementaria" con la referencia [ref. Ares(2019)3567278].

Es decir, que no es posible saber, con los documentos incorporados al expediente, el objeto concreto del primer procedimiento de infracción ni su estado actual de tramitación y su eventual acogida, y en qué términos, por las autoridades nacionales, como, en su caso, la posible reforma del Real Decreto 581/2017, que habría de sumarse a la que ahora es objeto de análisis. Tampoco se ha incorporado la referida carta de respuesta a la de emplazamiento de enero de 2019, por lo que no es posible conocer los argumentos esgrimidos por las autoridades nacionales para descartar, en su caso, aquellas modificaciones del Real Decreto 581/2017 que sugería la Comisión Europea -artículos 10, 23, 30, 37, 51 y 53 de la Directiva 2005/36/CE- y que no han sido incorporadas al Proyecto.

El Consejo de Estado entiende que esta forma de tramitar el expediente y de conformarlo de cara a su remisión a este órgano para la emisión de su preceptivo dictamen no es correcta, por cuanto le priva del conocimiento de documentos esenciales para valorar el exacto alcance de la reforma proyectada, en términos de suficiencia con arreglo a las sugerencias y, en su caso, los requerimientos de la Comisión Europea. En futuros expedientes, es preciso que tales documentos -cartas de emplazamiento, dictámenes motivados y documentos producidos por el ministerio o ministerios concernidos- se incorporen al expediente a fin de que el Consejo de Estado pueda ejercer con suficiencia su función consultiva.

La segunda cuestión apuntada, al respecto de la tramitación del expediente, es la relativa al trámite de audiencia e información pública, finalmente celebrado, y cuyo resultado se resume en la última versión de la memoria -antecedente segundo del presente dictamen-.

A este respecto, debe indicarse que no obran en el expediente los concretos informes de alegaciones evacuados por las entidades u organismos interesados, habiéndose reflejado en la memoria un brevísimo resumen de aquellos.

Por consiguiente, no ha sido posible conocer, en su integridad, tales alegaciones. Y en cuanto a lo señalado en la memoria para no acoger parte de aquellas alegaciones que han sido efectuadas, esto es, que han sido realizadas al Real Decreto 581/2017 y no al contenido del Proyecto en sí mismo considerado, dicho argumento no presenta la suficiente importancia como para erigirse en un obstáculo que impida, de manera insalvable, tales propuestas. Máxime cuando alguna de ellas pretende superar la situación de falta de puesta en marcha de alguna de las medidas del Real Decreto 581/2017, como es la de su artículo 81 ("Relación de profesiones reguladas en España") referida a la existencia de una Comisión interministerial, sobre la que la memoria indica que "procede su inclusión" de las propuestas de Unión Profesional y del Consejo General de Enfermería, "pero no en este borrador" de real decreto, pues "ello deberá realizarse mediante un instrumento normativo de inferior rango (Orden Ministerial) y en el momento en que la citada Comisión se constituya". A juicio del Consejo de Estado, no hay obstáculo alguno para que este Proyecto incluyese en el Real Decreto 581/2017 una regla concreta sobre la fecha de puesta en funcionamiento de la mencionada Comisión, más de dos años y medio después de la entrada en vigor del Real Decreto 581/2017 -que tuvo lugar el día siguiente al de su publicación en el BOE, conforme a su disposición final quinta-.

En definitiva, deberían haberse incluido en el expediente los escritos de alegaciones emitidos con ocasión del trámite de audiencia e información pública pues, a pesar de la urgencia en su tramitación, la inclusión de alguna de las sugerencias efectuadas parece suficientemente justificada.

III. Competencia y rango

El Estado ostenta competencia para dictar el presente Proyecto de modificación del Real Decreto 581/2017, conforme al artículo 149.1.30.ª de la Constitución.

Por lo que se refiere al rango, al tratarse de una norma modificativa de una norma reglamentaria, se estima que el proyectado -real decreto- es adecuado.

IV. Contenido del Proyecto

IV.1. Antes de analizar la reducida reforma proyectada del Real Decreto 581/2017, el Consejo de Estado pone de manifiesto que mantiene las observaciones que efectuó al entonces proyecto de Real Decreto de transposición de la Directiva 2013/55/UE, sobre el que emitió el dictamen n.º 87/2017, en particular las relativas a la necesidad de adecuar el plano formativo con el profesional, sobre la que consideró:

"Si se transpone la Directiva 2013/55/UE sin adaptar antes el régimen español de formación a las nuevas exigencias introducidas por esa directiva, no solo se distorsiona el sistema, sino que se induce a hacer creer que los títulos otorgados por España alcanzan los requisitos de formación que permiten su reconocimiento (en ocasiones automático) en el resto de Europa.

El Consejo de Estado entiende que es preciso abordar a la mayor brevedad la modificación que proceda de los programas de formación, pues, como resulta de lo expuesto, si no se hace así se estará efectuando una transposición de la Directiva 2013/55/UE formalmente adecuada pero en el fondo incorrecta".

Como resulta de la carta de emplazamiento de 24 de enero de 2019, "entre el 20 de noviembre de 2007 y el 25 de octubre de 2012, las autoridades españolas notificaron a la Comisión un total de veinticinco medidas para la transposición de la Directiva 2005/36/CE", en tanto que el 10 de junio de 2017, la única medida notificada fue el Real Decreto 581/2017, afirmando las autoridades españolas que la transposición de la Directiva 2013/55/UE estaba completada. Ello quiere decir que todas las órdenes ministeriales relativas a los contenidos mínimos de formación, dictadas con ocasión de la transposición de la Directiva 2005/36/CE, no han sido modificadas desde su aprobación desde 2007 (y en años posteriores). A este respecto, destacaba entonces el dictamen n.º 87/2017:

"- La Directiva 2013/55/UE que ahora se transpone cambia en parte los contenidos mínimos de los conocimientos y capacidades que deben adquirirse en la formación de ciertas profesiones, en concreto las de enfermero de cuidados generales (artículo 31, apartados 6 y 7), veterinario (artículo 38.3), matrona (artículo 40.3), y farmacéutico (artículo 45.2), resultando especialmente destacable el caso de los enfermeros responsables de cuidados generales, ya que se introduce al efecto el nuevo apartado 7 del artículo 31, en el que se desarrollan bastante pormenorizadamente las competencias que se deben alcanzar en la formación. En algunos casos, la Directiva 2013/55/UE no ha variado las competencias a adquirir en la formación, pero sí los años mínimos de ejercicio previo para acceso a ella, o el tiempo de formación misma, sea en años o en créditos ECTS (es el caso, por ejemplo, de los odontólogos -artículo 34- o de los arquitectos - artículo 46-).

- Si no existe equiparación entre formaciones, pierde sentido un régimen cada vez más automático de reconocimiento de títulos y capacidades como el que persigue la Directiva, es decir, se distorsiona el sistema diseñado y se incumple la finalidad que los Estados miembros están obligados a lograr".

Entiende el Consejo de Estado que debe abordarse la referida reforma, ante el riesgo de que se produzcan nuevas cartas de emplazamiento en procedimientos de infracción como los que han motivado la reforma reglamentaria ahora analizada.

IV.2. Como ya se ha expuesto en los antecedentes del presente dictamen, la reforma proyectada tiene un carácter muy limitado, pues se ciñe a la adición de un nuevo apartado 6 en el artículo 29, a dar nueva redacción al artículo 34 y a corregir dos apartados del anexo VII del Real Decreto 581/2017, en coherencia con lo previsto en el artículo 13.3 de la Directiva 2005/36/CE.

El Consejo de Estado considera que las modificaciones proyectadas son correctas y no procede efectuar observaciones sobre su contenido o alcance concreto.

La adición de un nuevo apartado 6 al artículo 29 se encuentra en línea con el artículo 22.b) de la Directiva 2005/36/CE, reformulado por la Directiva 2013/55/UE. Se trata de una previsión genérica sobre el desarrollo profesional continuo y su fomento en los Estados miembros, debiendo velar por ello los Estados miembros, aunque en algunas profesiones su implantación y desarrollo corresponderá a las correspondientes corporaciones profesionales. Nada se objeta a esta adición.

Por lo que se refiere a la nueva redacción del artículo 34, se ha objetado por la Comisión Europea que el artículo 23.5 de la Directiva 2005/36/CE regula los derechos adquiridos para las cualificaciones obtenidas en la antigua Yugoslavia. Concretamente, previendo el reconocimiento automático de las cualificaciones de los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea para las profesiones sectoriales cuya formación comenzó en Eslovenia, antes del 25 de junio de 1991; y en Croacia, antes del 8 de octubre de 1991, fechas en la que los nuevos estados se independizaron de la República Federativa Socialista de Yugoslavia. Advertida por la Comisión la falta de referencia a la cuestión croata en el artículo 34 del Real Decreto 581/2017, se invita a las autoridades españolas a modificar en consecuencia la legislación nacional, obedeciendo la nueva redacción del artículo 34 a tal sugerencia.

A este respecto, aun cuando se trate de una observación que no objeta a la redacción proyectada, cabría destacar que la adición de la regulación en la Directiva 2005/36/CE de los derechos adquiridos de los profesionales croatas en su artículo 23.5, no procedió de la Directiva 2013/55/UE, sino del Tratado entre el Reino de Bélgica, la República de Bulgaria, la República Checa, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República de Estonia, Irlanda, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, la República Italiana, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, el Gran Ducado de Luxemburgo, la República de Hungría, la República de Malta, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República de Polonia, la República Portuguesa, Rumanía, la República de Eslovenia, la República Eslovaca, la República de Finlandia, el Reino de Suecia y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (Estados miembros de la Unión Europea) y la República de Croacia, relativo a la adhesión de la República de Croacia a la Unión Europea, hecho en Bruselas el 9 de diciembre de 2011 [Ley Orgánica 6/2012, de 30 de octubre, por la que se autoriza la ratificación por España del Tratado de Adhesión a la Unión Europea de la República de Croacia e Instrumento de Ratificación, de 3 de diciembre de 2012 (BOE de 1 de julio de 2013)].

En el Acta de adhesión, el artículo 15 dispone que los actos enumerados en el anexo III serán objeto de las adaptaciones definidas en dicho anexo, encontrándose este (lista contemplada en el artículo 15 del Acta de adhesión: adaptaciones de los actos adoptados por las instituciones), en primer término, las modificaciones de la Directiva 2005/36/CE (apartado 1, Libre prestación de servicios), entre ellas la nueva redacción del citado artículo 23.5.

Por tanto, la innovación en este punto de la Directiva 2005/36/CE procedió de la adhesión de Croacia a la Unión Europea, expresamente ratificada por el Reino de España en cuanto Estado miembro de la Unión.

Desde esta perspectiva, cabría cuestionar la necesidad de un acto concreto de incorporación de dicha modificación de la Directiva 2005/36/CE, desde el momento en que se integra en el Acta de adhesión a la que se ha adherido España como Estado miembro de la Unión Europea, y teniendo en cuenta que no fue expresamente incluida esa modificación en la Directiva 2013/25/UE del Consejo, de 13 de mayo de 2013, por la que se adaptan determinadas directivas en el ámbito del derecho de establecimiento y de la libre prestación de servicios, con motivo de la adhesión de la República de Croacia, que fue objeto de transposición por medio del Real Decreto 103/2014, de 21 de febrero, por el que se adaptan determinadas normas en el ámbito del derecho de establecimiento y de la libre prestación de servicios, con motivo de la adhesión de la República de Croacia, y por el que se modifican determinadas normas relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales (dictamen del Consejo de Estado n.º 1.437/2013).

Pero como se ha avanzado, no se objeta la nueva redacción del precepto ni su inclusión en el Proyecto.

Finalmente, tampoco cabe objetar la modificación del anexo VII del Real Decreto 581/2017, en la medida en que ajusta su redacción a la que ya contiene el artículo 13.3 del Real Decreto, dedicado a la "declaración previa en los casos de desplazamiento".

En definitiva, y sin perjuicio de reiterar las consideraciones efectuadas en el dictamen n.º 87/2017, algunas de las cuales se han expuesto de forma resumida en el presente dictamen, el Consejo de Estado no objeta el contenido del Proyecto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

1º) Que, una vez consideradas las observaciones efectuadas en el presente dictamen, procede elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y el Reglamento (UE) n.° 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior (Reglamento IMI)".

2º) Que, de acuerdo con lo expuesto en el presente dictamen, procede, como ya se observó en el dictamen número 87/2017, llevar a cabo la revisión del régimen de formación vigente para adaptarlo a las novedades introducidas por la Directiva 2013/55/UE, en particular las órdenes ministeriales dictadas con ocasión de la transposición de la Directiva 2009/36/CE, con especial referencia a las relativas a las profesiones sanitarias.

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 9 de enero de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE CIENCIA, INNOVACIÓN Y UNIVERSIDADES.