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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 13 de febrero de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en virtud de Orden de V. E. de 18 de diciembre de 2019, ha examinado el proyecto de Real Decreto, por el que se establecen los requisitos y el procedimiento para el reconocimiento de las lonjas de productos agropecuarios como "lonjas de referencia", y de sus asociaciones, y se crea el registro nacional de lonjas de referencia y sus asociaciones.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, nueve artículos, una disposición adicional y tres disposiciones finales.

El preámbulo del proyecto recuerda el marco jurídico vigente relativo a la cadena alimentaria y el papel de las lonjas agropecuarias, que desde hace muchos años vienen contribuyendo con su actividad a mejorar la transparencia en las relaciones comerciales en los primeros eslabones de la cadena de suministro. Del mismo modo, las lonjas prestan un importante servicio al conjunto de los empresarios agrarios de la zona en que se ubican, ya que realizan una destacada labor de elaboración y difusión de información sobre cotizaciones y mercados en origen que contribuyen a la transparencia en los intercambios comerciales. Esta labor es también de interés para el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, ya que, para determinados productos, "la información que proporcionan constituye una fuente de datos que se utiliza como contraste o para la elaboración de informes y análisis de la situación de los sectores".

Por todo ello, el proyecto considera necesario crear un sistema de reconocimiento, lonjas de referencia o sus asociaciones, al que podrán concurrir todas las lonjas y sus asociaciones que lo deseen. De esta forma, establece un marco para el reconocimiento por las comunidades autónomas o el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para aquellas que permitan el máximo de calidad en el ejercicio de sus funciones y cuya información se ajuste a unos estándares que les proporcionen la mayor fiabilidad y utilidad posible. Igualmente, se pretende propiciar el asociacionismo entre las lonjas con el fin de facilitar la consecución de sus objetivos.

Así, el proyecto crea el Registro nacional de lonjas de referencia y sus asociaciones "que contribuya a mejorar la información que proporcionen al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, para así disponer de datos más precisos para, entre otros fines, dar cumplimiento a las obligaciones de remisión de información sobre precios, contempladas en el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/1185 de la Comisión, de 20 de abril de 2017, por el que se establecen las normas de desarrollo de los Reglamentos (UE) n.º 1307/2013 y (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta a la notificación de información y documentos a la Comisión y por el que se modifican y derogan diversos Reglamentos de la Comisión".

En este sentido, considera el preámbulo que las entidades que mejor proporcionan la información exigida por dicha norma son las lonjas, "las cuales, por dicho motivo, pueden suministrar aquella no exigida por la reglamentación de la Unión Europea, pero que resulta de interés para el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación".

El futuro Real Decreto ofrece el siguiente detalle:

- Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación - Artículo 2. Condiciones para el reconocimiento como lonja de referencia - Artículo 3. Condiciones para el reconocimiento como asociaciones de lonjas de referencia - Artículo 4. Solicitud de reconocimiento como lonja de referencia o asociación de lonjas de referencia - Artículo 5. Resolución de reconocimiento - Artículo 6. Obligaciones de las lonjas de referencia y sus asociaciones - Artículo 7. Registro nacional de lonjas de referencia y sus asociaciones - Artículo 8. Modificación y baja en el Registro - Artículo 9. Beneficios derivados del reconocimiento - Disposición adicional única. No incremento de gasto - Disposición final primera. Título competencial - Disposición final segunda. Facultad de desarrollo - Disposición final tercera. Entrada en vigor

Acompaña al proyecto de Real Decreto la memoria del análisis de impacto normativo, presentada en forma normal y fechada el 11 de diciembre de 2019, en la que se hace constar que el objeto del proyecto es crear un registro de lonjas representativas y de sus asociaciones que coadyuven, con la información que proporcionen al MAPA, a disponer de los datos precisos para mejorar el funcionamiento y la transparencia de la cadena de valor de mercado y para el suministro de datos con fines estadísticos.

Tras describir el procedimiento seguido en la elaboración del proyecto, la memoria analiza la oportunidad de la propuesta -finalidad y alternativas-, su contenido y análisis jurídico (completado con su adecuación al orden de competencias y el procedimiento de elaboración), su impacto económico y presupuestario (señalando que no existe afectación a los gastos públicos, y se incorporan cargas administrativas por importe total de 57.110 euros) y el impacto en función del género (el cual se entiende inexistente) a efectos de lo previsto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Concluye destacando que no existen impactos significativos en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. El proyecto tampoco presenta impactos en lo que respecta a la infancia, tal y como exige el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, ni a la familia, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas. El proyecto tiene un impacto social positivo, pues contribuirá a la transparencia en la cadena de valor de mercado. En fin, la norma se adecúa a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Segundo.- En el expediente remitido al Consejo de Estado obran, además de los diversos borradores del proyecto que se han utilizado a lo largo del procedimiento de elaboración de la presente norma, los siguientes informes:

1.- Informe favorable de la Secretaría General Técnica del ministerio consultante, de 13 de diciembre de 2019. Sin observaciones, al haber participado en la elaboración del proyecto.

2.- Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 30 de julio de 2019, con observaciones de técnica normativa acogidas en la versión final del proyecto.

3.- Aprobación previa del Secretario de Estado de Función Pública, por delegación de la Ministra, a los fines del artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de fecha 30 de julio de 2019.

4.- Informe favorable de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 3 de julio de 2019, concluyendo que no se formulan observaciones de carácter competencial y el título competencial invocado es correcto.

5.- Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Empresa, de 2 de agosto de 2019, que valora el texto positivamente y formula observaciones de técnica normativa acogidas en la versión final del proyecto.

6.- Informe favorable de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, de 10 de diciembre de 2019, que formula diversas observaciones de técnica normativa y mejoras de redacción que han sido asumidas en la versión final del proyecto.

7.- Oficios de petición de informe a la Agencia Española de Protección de Datos, de 5 de septiembre y 5 de diciembre de 2019, que no han sido atendidos.

8.- Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, de 1 de octubre de 2019.

Señala que las finalidades del proyecto son altamente positivas para el correcto funcionamiento de los mercados de productos agrarios. No obstante, apunta igualmente los riesgos para la competencia de las medidas concretas con las que el proyecto pretende conseguir tales objetivos y que se agrupan en tres bloques:

a) En primer lugar, ciertas funciones previstas para las lonjas, en particular la de difundir información sobre "tendencias de precios de mercado" o "precios de referencia", pueden facilitar alineamientos anticompetitivos de los precios ofertados por los operadores. Para evitarlo, se pueden adoptar ciertas cautelas que recoge el informe, como serían difundir la información en términos agregados y no individualizados, la información de precios no debe ser excesivamente reciente, y por ello debe estar referida a actuaciones pasadas, sin ofrecer orientación sobre tendencias futuras, sobre todo si el universo estadístico es muy reducido, y deberían ser preferiblemente las instituciones públicas, y no las lonjas privadas, las que realicen esta función.

b) En segundo lugar, como efecto del sistema de reconocimiento regulado, el número de agentes emisores de información sobre precios pasa a ser inferior al actual y esta concentración propicia una mayor uniformidad en las informaciones sobre los precios.

c) Por otra parte, el proyecto no regula la metodología que utilizarán las lonjas para remitir información tanto a los operadores como al Ministerio ni tampoco se menciona la metodología que utiliza el propio Ministerio para, con la documentación recibida de las lonjas y de otras fuentes, remitir a la Comisión Europea la información exigida por esta sobre precios y mercados agrícolas. Es recomendable una mayor precisión en las referencias metodológicas para evitar inseguridad y garantizar que las cautelas referidas anteriormente en la letra a) se estén cumpliendo.

d) Por último, el proyecto implanta un sistema de reconocimiento a aquellas lonjas que cumplan las condiciones en él recogidas. Sin embargo, estas "no concretan ni garantizan adecuadamente las dos dimensiones anteriores". En consecuencia, el informe recomienda concretar los estándares, entre otros, de fiabilidad, representatividad y utilidad a los que debe ajustarse la información que suministran las lonjas, garantizar de forma específica un funcionamiento adecuado de la lonja, y fundamentar, desde la óptica de los principios de buena regulación, las decisiones tomadas relativas a las condiciones exigidas tanto a las lonjas individuales como a sus asociaciones, señalando si existen, en su caso, diferencias en cuanto a la información a remitir por ambas.

A raíz del informe anterior, y como explica la memoria, se ha modificado el proyecto para incluir, parcialmente, su contenido, si bien con las precisiones allí señaladas, todas ellas basadas en el propio objeto de la norma, que no es regular ni las condiciones para el reconocimiento de lonjas ni su funcionamiento interno, sino "establecer los requisitos para reconocer a las Lonjas de Referencia que de manera voluntaria lo estimen oportuno, en función de la calidad de los datos que puedan proporcionar a este Ministerio". Asimismo, y respecto de la metodología que utilizarán las lonjas de referencia para remitir información tanto a los operadores como al Ministerio, no se regula, "dado que se trata de una norma básica, y no es precisa la misma. Igualmente, respecto de la metodología que utilizará este Ministerio para, con la documentación recibida de las lonjas y de otras fuentes, remitir a la Comisión Europea la información exigida por esta sobre precios y mercados agrícolas, será la que determine la Comisión Europea, en los sectores en que ésta lo ha establecido, de acuerdo con el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/1185 de la Comisión, de 20 de abril de 2017".

Tercero.- En cuanto a la participación pública, consulta a las comunidades autónomas afectadas y al sector, constan los siguientes trámites:

1. Trámite de consulta pública previa del proyecto.

Captura de la página web del ministerio consultante, expresiva de que el proyecto de referencia ha estado disponible en consulta pública en la página web del Ministerio, desde el 17 al 31 de marzo de 2018, ambos inclusive. No constan observaciones.

2. Trámite de participación pública del proyecto.

Certificado del Jefe de la División de Estudios y Publicaciones del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 20 de marzo de 2019, expresivo de que el proyecto de referencia ha estado disponible en participación pública en la página web del Ministerio, desde el 20 de febrero al 12 de marzo de 2019, ambos inclusive. Se han recibido observaciones de la Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos, quienes valoran críticamente el proyecto e indican que "se debe establecer un nuevo mecanismo público de información comercial obligatoria, el cual debe ser estadísticamente representativo y, por parte de las empresas compradoras, en la circunscripción económica del mercado de origen del producto o productos para el cual se haya autorizado como mecanismo de referencia sujeto al secreto estadístico", lo cual podría realizar el Observatorio de la Cadena Alimentaria.

3. Se ha efectuado la correspondiente consulta a las comunidades autónomas mediante correos electrónicos de 5 de marzo de 2019.

Han formulado observaciones:

- Andalucía: indica que las posiciones comerciales de las lonjas tienen que ser homogéneas en toda España y que las sesiones de las lonjas de referencia deberían ser públicas y utilizar un lenguaje inclusivo. - Aragón: debe añadirse que las lonjas puedan promover o facilitar el desarrollo de acuerdos comerciales. - Cataluña: propone diversas aclaraciones y mejoras de redacción.

Y se ha recibido la expresa conformidad de Illes Balears y de la Comunidad de Madrid.

4. Consulta al sector, mediante correos electrónicos también de 5 de marzo de 2019.

Han formulado observaciones AELMO (Asociación Española de Lonjas y Mercados en Origen), COAG y la Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos, solicitando diversas aclaraciones y proponiendo del mismo modo mejoras de redacción. Asimismo, COAG y la Unión de Uniones señalan que es crucial reducir la asimetría de la información y aumentar la transparencia del mercado, en particular con respecto a la información oportuna sobre precios o márgenes en todos los niveles de la cadena de suministro de alimentos.

Cuarto.- Completa el expediente un cuadro, anexado a la memoria, donde se recogen todas las observaciones formuladas a lo largo de la tramitación del presente proyecto y la motivación de su aceptación o rechazo. Se ha aceptado su práctica totalidad.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta, donde tuvo entrada el día 19 de diciembre de 2019.

Con fecha 20 de diciembre de 2019 se ha recibido un informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, de 18 de diciembre de 2019, con observaciones menores de técnica normativa.

A la vista de los anteriores antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:

I.-

El Consejo de Estado, a través de su Comisión Permanente, emite el presente dictamen con carácter preceptivo conforme a lo dispuesto por el artículo 22, números 2 y 3, de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

De una parte, el proyecto tiene en parte por objetivo añadir incentivos adicionales para reforzar el cumplimiento de las obligaciones de remisión de información sobre precios, contempladas en el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/1185 de la Comisión, de 20 de abril de 2017, por el que se establecen las normas de desarrollo de los Reglamentos (UE) n.º 1307/2013 y (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta a la notificación de información y documentos a la Comisión y por el que se modifican y derogan diversos Reglamentos de la Comisión. De otra, supone asimismo un desarrollo de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria.

II.-

Sobre el procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general, se ha ajustado a las previsiones de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y se han observado las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar un texto normativo como el ahora sometido a consulta conforme a lo establecido en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Constan en el expediente las sucesivas versiones del proyecto y la memoria del análisis de impacto normativo (con la información sobre la repercusión presupuestaria de la actuación acometida), donde se contiene el preceptivo informe de impacto por razón de género.

Se ha dado audiencia a las comunidades autónomas -ninguna de las cuales se ha opuesto- y a las entidades representativas de los sectores. También ha emitido informe la Secretaría General Técnica del departamento proponente y de los otros ministerios involucrados.

No cabe, por tanto, formular observación alguna al proyecto por razón de su tramitación.

III.-

El presente proyecto se dicta al amparo de la habilitación contenida en la disposición final cuarta de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria, a cuyo tenor: "Se habilita al Gobierno a dictar cuantas disposiciones sean precisas para el desarrollo y aplicación de esta ley".

IV.-

El título competencial invocado en la disposición final primera del proyecto (el artículo 149.1 en su regla 13.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) es correcto y no suscita observación alguna.

V.-

Respecto al fondo del proyecto objeto de consulta, su texto establece las condiciones y el procedimiento para llevar a cabo el reconocimiento, como "lonjas de referencia" de productos agropecuarios a aquellas (o sus asociaciones) que, por el tipo de información que suministran y por la idoneidad y calidad de los procedimientos de trabajo que utilizan, proporcionen información de interés para mejorar el funcionamiento y la transparencia de los mercados en origen, suministrando, en consecuencia, datos más fiables al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, con el objetivo, entre otros, pero no exclusivamente, de dar cumplimiento a las obligaciones de remisión de información sobre precios, contempladas en el Derecho de la Unión Europea.

Las "lonjas de productos agropecuarios", cuya primera regulación se llevó a cabo por medio del Decreto 2916/1970, de 12 de septiembre, sobre ordenación de mercados en origen de productos agrarios y de la Orden de 29 de marzo de 1971, por la que se desarrolló el anterior, son entidades u organizaciones establecidas, en general, en zonas de producción agrícola o ganadera cuya misión principal es orientar a agricultores y ganaderos en cuanto a precios de mercado, además de facilitar a compradores o comercializadores la realización de sus operaciones de compra, tanto mediante la información sobre precios y mercados como poniendo a su disposición servicios, instalaciones y medios para efectuar las transacciones entre unos y otros operadores.

El futuro Real Decreto contribuirá a que el ministerio consultante disponga de datos más precisos para cumplir con las necesidades estadísticas sobre precios de productos agropecuarios que posibiliten el mejor cumplimiento de las funciones correspondientes al mismo para la ordenación de los sectores agropecuarios, en el marco de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria.

Y es que, por un lado, el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/1185 de la Comisión, de 20 de abril de 2017, no contempla todos los productos agropecuarios, sino solo una serie de ellos que aparecen mencionados y regulados en sus anexos I y II, según que la obligación de suministro de datos sea o no semanal, por lo que hay productos respecto de los que no hay obligación de información [por ejemplo, en carnes no cubre los mercados de cunicultura ni los de caprino o, entre las frutas y hortalizas, solo están cubiertos los tomates, manzanas, naranjas, melocotones, plátanos y nectarinas]. Por ello, el Real Decreto introduce un incentivo voluntario para que las lonjas que operan con dichos productos puedan, si cumplen los requisitos que se establecen en los artículos 1 y 2, beneficiarse de un distintivo de calidad que reconozca objetivamente su buen funcionamiento, con el interés general adicional de que contribuyan de esta manera a proporcionar precios indicativos reales acerca de las transacciones sobre los mismos.

Por otro lado, para las lonjas que operan con los productos regulados por el Derecho de la Unión Europea, de obligatorio cumplimiento, ya que el citado Reglamento de Ejecución (UE) 2017/1185, de la Comisión, es de aplicación directa y como tal se viene aplicando, pues tanto este como los Reglamentos (UE) n.º 1307 y 1308/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, que aquel desarrolla, son de aplicación directa (igual que lo eran sus predecesores de 2008, que desarrollaban la reglamentación de la PAC para el periodo anterior a 2013), el hecho de que, además de cumplir con dichas normas, cumplan las normas e indicadores adicionales que se establecen en dichos artículos les permitirá también beneficiarse voluntariamente de dicho incentivo que no existe en el Derecho de la Unión (no hay lonjas de referencia europeas).

Por todo ello, este Consejo de Estado manifiesta su parecer favorable a la creación de este incentivo que contribuirá a la fiabilidad de los datos de dichos precios así como al asociacionismo entre lonjas y mercados que quieran mejorar sus objetivos.

Una vez precisado lo anterior, estima el Consejo de Estado que el proyecto se ajusta a la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria, así como al resto de normas europeas citadas, mostrando su parecer favorable a la aprobación de la norma objeto de consulta.

Proceden, no obstante, varias observaciones:

En primer lugar, en el preámbulo debe aclararse mejor la operatividad del sistema respecto de las lonjas que ya suministran la información obligatoria en los términos del señalado Reglamento de Ejecución (UE) 2017/1185, que, consecuencia de ese carácter dual en cuanto a la naturaleza de la obligación, pueden ostentar también la condición de lonja de referencia si cumplen voluntariamente los requisitos tanto de dicho reglamento como los de este Real Decreto.

En segundo lugar, si bien son acertadas las razones expresadas por el departamento consultante para no acoger las observaciones de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), pues no tiene por objeto (ni este proyecto ni el Reglamento de Ejecución) controlar los mecanismos concretos de fijación de los precios en la contratación ni, por tanto, especificar normas sobre la libre competencia en la formación de los mismos, no por ello dejan de ser aplicables las normas generales en la materia, sino todo lo contrario: las normas que regulan la competencia y cuantas otras normas sustantivas les sean aplicables a dichas lonjas (por ejemplo, en materia de sanidad animal y vegetal, de transporte o almacenamiento, de bienestar animal en el caso de los productos pecuarios, o de etiquetado o envasado en defensa del consumidor futuro, o incluso fiscales o laborales y de personal - seguridad social, seguridad e higiene...-, por citar algunas, o por supuesto otras normas reguladoras de la cadena alimentaria).

Por ello, debería considerarse la oportunidad y conveniencia de añadir un artículo que regule la posibilidad, o incluso el deber, de suspensión o revocación de la cualificación como lonja de referencia cuando, en aplicación no solo de lo dispuesto en el Real Decreto sino de alguna otra norma reguladora de estos sectores, la lonja o la asociación haya sido objeto de un procedimiento sancionador concluido con una resolución administrativa firme, pues carece de toda lógica que una lonja sancionada por permitir acuerdos colusorios ilegales de fijación de precios o carente de los mínimos de higiene, por ejemplo, pueda seguir ostentando esa cualificación.

Finalmente, debe ajustarse la referencia normativa al titular del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de la fórmula de promulgación, dado que en la actualidad es Ministra.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones realizadas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 13 de febrero de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.