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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 28 de noviembre de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V. E. de 19 de noviembre de 2019, con entrada en Registro el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden por la que se dictan normas para la aplicación de las medidas en materia laboral y de Seguridad Social contempladas en el Real Decreto-ley 11/2019, de 20 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los daños causados por temporales y otras situaciones catastróficas.

De antecedentes resulta:

Primero. Se somete a consulta un proyecto de Orden por la que se dictan normas para la aplicación de las medidas en materia laboral y de Seguridad Social contempladas en el Real Decreto-ley 11/2019, de 20 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los daños causados por temporales y otras situaciones catastróficas.

El texto que se somete a consulta consta de un preámbulo, trece artículos divididos en cuatro capítulos, dos disposiciones adicionales y tres disposiciones finales.

El preámbulo cita el Real Decreto-ley 11/2019, de 20 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los daños causados por temporales y otras situaciones catastróficas, que tiene por objeto declarar zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil las provincias y comunidades autónomas que se detallan en su artículo 1, así como la adopción de las medidas urgentes para paliar los daños causados por los incendios, temporales y otras catástrofes naturales, y que prevé en su artículo 6 una serie de medidas en materia laboral y de Seguridad Social.

El capítulo I regula las medidas en materia laboral e incluye el primer artículo, que considera provenientes de fuerza mayor las extinciones o suspensiones de los contratos de trabajo o las reducciones temporales de la jornada de trabajo que traigan causa de los acontecimientos descritos en el artículo 1 del Real Decreto-ley 11/2019, con las consecuencias que se derivan de los artículos 47 y 51 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre.

El capítulo II establece las medidas en materia de cotización a la Seguridad Social. Sus artículos 2 y 3 establecen el alcance y la duración de la exención y de la moratoria en desarrollo de las previsiones recogidas al efecto en el artículo 6 del Real Decreto-ley 11/2019. El artículo 4 regula la forma, el lugar y el plazo para presentar las solicitudes de exención y moratoria, y determina la documentación que ha de acompañarlas. El artículo 5 establece el órgano competente para resolver las solicitudes, el plazo máximo para dictar y notificar las resoluciones, los efectos del silencio administrativo y el régimen de recursos administrativos y judiciales que cabe interponer frente a las mismas. El artículo 6 determina la necesidad de cumplir las obligaciones en materia de liquidación respecto a las cuotas correspondientes a los periodos objeto de exención o moratoria, aun cuando no se proceda a su ingreso, y que su incumplimiento dejará sin efecto el beneficio correspondiente. El artículo 7 establece reglas para la devolución de las cuotas objeto de exención o moratoria que ya se hayan ingresado.

El capítulo III se refiere a las medidas en materia de protección por desempleo. El artículo 8 condiciona tales medidas a una suspensión del contrato o reducción de jornada que tengan su causa directa en las circunstancias excepcionales contempladas en el artículo 1 del Real Decreto-ley 11/2019. El artículo 9 regula las especialidades básicas del reconocimiento de la prestación contributiva, su cuantía y duración. El artículo 10 se ocupa de los aspectos de procedimiento para hacer efectivos los derechos reconocidos en el Real Decreto-ley 11/2019, cuando los trabajadores afectados por la suspensión del contrato o reducción de jornada vean reconocido, -o denegado- el derecho a la protección por desempleo en los términos generales previstos en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y no en los más favorables establecidos en la citada Ley 17/2015, de 9 de julio, otorgando nuevo plazo a partir de la publicación de la orden para que los trabajadores puedan acogerse a tales beneficios.

El capítulo IV contempla una serie de medidas de protección por cese de actividad. El artículo 11 describe las medidas comprendidas en el ámbito de protección del cese de actividad y la condición esencial para su aplicación: que el cese en la actividad económica tenga su causa directa en las circunstancias excepcionales contempladas en el Real Decreto-ley 11/2019. El artículo 12 precisa el alcance de las medidas protectoras, regulando las especialidades básicas del reconocimiento de la prestación que corresponde en estos casos en lo que se refiere a su cuantía y duración. El artículo 13 trata de aspectos procedimentales, remitiéndose, en el apartado primero, a la normativa aplicable en los supuestos de fuerza mayor. El apartado segundo aclara y precisa la actuación a seguir para hacer realmente efectivos los derechos reconocidos en el Real Decreto-ley 11/2019, de manera análoga a la prevista en el artículo 10.2.

La disposición adicional primera del proyecto prevé que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 6.3 del Real Decreto-ley 11/2019, de 20 de septiembre, para llevar a cabo las obras de reparación de los daños causados por los siniestros descritos en su artículo 1, las Administraciones públicas y las entidades sin ánimo de lucro podrán solicitar del servicio público de empleo competente la adscripción de trabajadores perceptores de las prestaciones por desempleo para trabajos de colaboración social, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 272.2 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, y en el Real Decreto 1445/1982, de 25 de junio, por el que se regulan diversas medidas de fomento del empleo.

La disposición adicional segunda del proyecto establece que en las referencias hechas por el mismo a los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia se entenderán incluidos, respectivamente, los socios trabajadores y de trabajo de las cooperativas encuadrados como trabajadores por cuenta ajena y los socios trabajadores encuadrados como trabajadores por cuenta propia, en el respectivo régimen de la Seguridad Social.

La disposición final primera indica que la Orden proyectada se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.17.ª de la Constitución española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de régimen económico de la Seguridad Social, salvo su artículo 1, que se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.7.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación laboral.

La disposición final segunda habilita al Director General del Servicio Público de Empleo Estatal para dictar, en el ámbito de sus competencias, las resoluciones o instrucciones precisas para la ejecución de la Orden.

La disposición final tercera fija como fecha de entrada en vigor el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo.- El texto proyectado se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo, con una ficha del resumen ejecutivo.

La memoria indica que la norma proyectada tiene como fin el establecimiento de las normas necesarias, por medio de orden de la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, para la aplicación efectiva de las exenciones y moratorias en el pago de cuotas de la Seguridad Social y por conceptos de recaudación conjunta, de las medidas que facilitan el acceso a la protección por desempleo e incrementan su duración, y de las medidas en materia de protección por cese de actividad, conforme a lo establecido en el artículo 6 del Real Decreto-ley 11/2019, de 20 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los daños causados por temporales y otras situaciones catastróficas.

Se da cuenta de la estructura de la norma, su adecuación al orden de competencias, de los trámites practicados, de las alegaciones efectuadas e informes recabados, de la respuesta del órgano promotor a las observaciones formuladas en el trámite de audiencia y a los informes emitidos. En particular, se indica que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, se prescinde del trámite de consulta pública debido a las razones graves de interés público que llevaron a la adopción del Real Decreto-ley 11/2019, y conforme a lo establecido en los artículos 23 y 24 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, y tratarse en este caso de la regulación del aspecto parcial, en materia laboral y de Seguridad Social, de las medidas contempladas al respecto en el referido artículo 24 de dicha ley.

A continuación, se hace referencia a la oportunidad del proyecto (sobre la base del Real Decreto-ley 11/2019), a la ausencia de derogación alguna y al impacto presupuestario; en este punto, se indica que la Orden proyectada posee un impacto presupuestario: partiendo de la cotización media de 598,1 euros mensuales para trabajadores por cuenta ajena y 344,1 para trabajadores autónomos, el impacto total de estas medidas para una simulación que incluye a 100.000 trabajadores en activo, de los cuales 82.800 lo son por cuenta ajena y 17.200 por cuenta propia, se estima que ascendería a 49,52 y 5,92 millones de euros mensuales, respectivamente.

En relación con el análisis de cargas administrativas, se acompaña como anexo un documento de cuantificación estimada de cargas administrativas derivadas de las solicitudes de exención y moratoria, así como de la petición de devolución de cuotas ya ingresadas, previstas en los artículos 3 y 6 del proyecto de Orden, con aplicación de la metodología de Medición de Costes Estándar (MCE). En dicho documento se concluye que, partiendo de los antecedentes que obran en la TGSS relativos a las solicitudes presentadas en anteriores procesos, no se establecen nuevas cargas administrativas (i. e., se valoran en 0 euros).

En cuanto al impacto económico y presupuestario sobre la pequeña y mediana empresa, considera que el proyecto tendrá un impacto positivo en ellas, dado que se podrán beneficiar de las exenciones, moratorias y medidas de protección establecidas en el artículo 6 del Real Decreto-ley 11/2019. Asimismo, señala la memoria que el impacto por razón de género es nulo (dado que la regulación proyectada "no supone discriminación alguna por razón de género, ajustándose plenamente al artículo 14 de la Constitución Española"), como también son nulos los impactos en la familia y en la infancia y adolescencia. Se añade que la norma carece de efectos significativos sobre la competencia.

Tercero.- El expediente remitido al Consejo de Estado consta, además, de la siguiente documentación:

a) Texto del Real Decreto-ley 11/2019, de 20 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los daños causados por temporales y otras situaciones catastróficas.

b) Versión y memoria inicial del proyecto de Orden.

c) Informe de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, de 11 de octubre de 2019, con dos observaciones mínimas, que se acogen.

d) Informe de la Secretaría de Estado de Empleo de 11 de octubre de 2019, con una observación relativa a un error de remisión en la norma proyectada, que se acepta.

e) Informe de 22 de octubre de 2019, del Sindicato UGT. Aparte de solicitar una aclaración sobre los sujetos obligados a realizar las aportaciones a la Seguridad Social en los supuestos de reducción de jornada o de suspensión del contrato, propone reducir el plazo de resolución de las solicitudes de exención y moratoria a un mes y extender las medidas de protección por desempleo a los supuestos de extinción del contrato de trabajo. Ninguna de estas sugerencias es acogida. Añade el Sindicato la necesidad de abrirse una campaña informativa específica, a lo que se indica desde el órgano proponente de la norma que, al igual que en anteriores ocasiones, desde las direcciones provinciales afectadas se tomarán las medidas de comunicación necesarias.

f) Informe de 23 de octubre de 2019, de la Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo que opta por aplicar los límites temporales de las moratorias a los supuestos de exención e insta a incluir el inciso "si la entidad competente lo autoriza" en el apartado a) del artículo 1.11. En aras de no otorgar una mayor protección a los autónomos que a los trabajadores por cuenta propia en relación con el límite de duración de las medidas de protección por cese de actividad, formula dos nuevos apartados c) y d) del artículo 12, única propuesta que se incorpora al texto normativo sometido a dictamen.

g) Informe de 6 de noviembre de 2019, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, que solicita que se suprima la referencia a ENESA (a lo que se accede), así como que se regule bajo un único artículo el procedimiento previsto en los artículos 4 y 5, petición que se rechaza por motivos de técnica normativa.

h) Aprobación previa del Ministro de Política Territorial y Función Pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, con tres observaciones que se aceptan.

i) Sendos informes favorables de la Secretaría General Técnica del Departamento, de 14 de octubre y de 19 de noviembre de 2019, que se refiere al expediente, al objeto y contenido de la orden proyectada, y a su correcta tramitación, sin formular observaciones.

En tal estado de tramitación, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto del dictamen

La consulta tiene por objeto un proyecto de Orden por la que se dictan normas para la aplicación de las medidas en materia laboral y de Seguridad Social contempladas en el Real Decreto-ley 11/2019, de 20 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los daños causados por temporales y otras situaciones catastróficas.

Tal y como señala su preámbulo, la norma proyectada se orienta a desarrollar las medidas contempladas, en materia de Seguridad Social, en el artículo 24.2.b) de la Ley 17/2015, de 9 de julio, en los términos que han sido formulados en el artículo 6 del Real Decreto-ley 11/2019, de 20 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los daños causados por temporales y otras situaciones catastróficas.

Por tanto, el presente dictamen se emite de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, según el cual debe recabarse el parecer de su Comisión Permanente en los casos de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones".

II. Procedimiento de elaboración

El proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo. En su tramitación se ha recabado informe del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de la Secretaría de Estado de Empleo, y de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social. También se ha obtenido la aprobación previa del Ministro de Política Territorial y Función Pública. En fin, el texto ha sido informado favorablemente por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social.

La memoria justifica la omisión del trámite de consulta pública (previsto en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno) en las graves razones de interés público que están en la base del Real Decreto-ley 11/2019 y por tratarse de la regulación de un aspecto parcial de las medidas contempladas en el artículo 24 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil. El Consejo de Estado considera justificada dicha omisión, a la vista de lo previsto en el artículo 26.2 de la Ley del Gobierno, que permite prescindir de tal trámite, entre otros casos, "cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen, o cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia"; pero son fundamentalmente estas dos últimas razones (ausencia de imposición de obligaciones relevantes a los destinatarios y regulación de aspectos parciales de una materia) las que, a juicio del Consejo de Estado, justifican la omisión de aquel trámite.

A diferencia de la tramitación de otros proyectos normativos análogos examinados en los dictámenes números 1.074 y 1.075/2018, no se ha prescindido del trámite de audiencia e información pública, circunstancia valorada muy positivamente por el Consejo de Estado. Un juicio favorable merece también el análisis de impactos contenido en la memoria del análisis de impacto normativo.

III. Base normativa y rango

Como ya se ha apuntado, la Orden proyectada se orienta a desarrollar las medidas contempladas en materia de Seguridad Social en el artículo 24.2.b) de la Ley 17/2015, de 9 de julio, en los términos que han sido formulados en el artículo 6 del Real Decreto-ley 11/2019, de 20 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los daños causados por temporales y otras situaciones catastróficas, y de acuerdo con lo previsto en la disposición final segunda de la propia Ley 17/2015 y la disposición final segunda del Real Decreto-ley 11/2019.

El Real Decreto-ley 11/2019 declara zonas afectadas gravemente por una emergencia de carácter civil las mencionadas en su artículo primero, y en su disposición final segunda establece: "El Gobierno y los titulares de los distintos Departamentos ministeriales, en el ámbito de sus respectivas competencias, dictarán las disposiciones necesarias para el desarrollo y la ejecución de lo dispuesto en este real decreto-ley".

El artículo 24 de la Ley 17/2015 al que remite el Real Decreto-ley 11/2019 dispone, en su apartado 1, que, cuando se declare una zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil, se podrán adoptar algunas de las medidas que allí se contemplan "en los términos que apruebe el Consejo de Ministros"; y el apartado 2, letra b), añade que, además de las medidas previstas en el apartado anterior, se podrán adoptar las siguientes medidas laborales y de Seguridad Social:

"1.º Las extinciones o suspensiones de los contratos de trabajo o las reducciones temporales de la jornada de trabajo que tengan su causa directa en la emergencia, así como en las pérdidas de actividad directamente derivadas de la misma que queden debidamente acreditadas, tendrán la consideración de provenientes de una situación de fuerza mayor, con las consecuencias que se derivan de los artículos 47 y 51 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo. En el primer supuesto, la Tesorería General de la Seguridad Social podrá exonerar al empresario del abono de las cuotas de la Seguridad Social y por conceptos de recaudación conjunta mientras dure el periodo de suspensión, manteniéndose la condición de dicho período como efectivamente cotizado por el trabajador. En los casos en que se produzca extinción del contrato, las indemnizaciones de los trabajadores correrán a cargo del Fondo de Garantía Salarial, con los límites legalmente establecidos.

En el supuesto que se decida por la empresa la suspensión de contratos o la reducción temporal de la jornada de trabajo con base en circunstancias excepcionales, el Servicio Público de Empleo estatal podrá autorizar que el tiempo en que se perciban las prestaciones por desempleo, reguladas en el título III del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, que traigan su causa inmediata de las emergencias no se compute a los efectos de consumir los períodos máximos de percepción establecidos. Igualmente, en esos supuestos, se podrá autorizar que reciban prestaciones por desempleo aquellos trabajadores que carezcan de los períodos de cotización necesarios para tener derecho a ellas.

2.º Las empresas y los trabajadores por cuenta propia incluidos en cualquier régimen de la Seguridad Social podrán solicitar y obtener, previa justificación de los daños sufridos, una moratoria de hasta un año sin interés en el pago de las cotizaciones a la Seguridad Social y por conceptos de recaudación conjunta correspondientes a tres meses naturales consecutivos, a contar desde el anterior a la producción del siniestro o, en el caso de trabajadores incluidos en el Régimen Especial de los trabajadores por cuenta propia o autónomos, desde el mes en que aquél se produjo.

3.º Los cotizantes a la Seguridad Social que tengan derecho a los beneficios establecidos en los ordinales anteriores y hayan satisfecho las cuotas correspondientes a las exenciones o a la moratoria de que se trate podrán pedir la devolución de las cantidades ingresadas, incluidos, en su caso, los intereses de demora, los recargos y costas correspondientes, en los términos legalmente previstos. Si el que tuviera derecho a la devolución fuera deudor a la Seguridad Social por cuotas correspondientes a otros períodos, el crédito por la devolución será aplicado al pago de deudas pendientes con aquélla en la forma que legalmente proceda".

En fin, la disposición final segunda de la misma Ley 17/2015 dispone, en su apartado 2: "El desarrollo de las medidas laborales y de Seguridad Social previstas en el artículo 24 se hará por orden del Ministro de Empleo y Seguridad Social".

A la vista de todo ello, entiende el Consejo de Estado que la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social está habilitada para aprobar la Orden sometida a consulta, sin perjuicio de las observaciones que se formularán a continuación a la vista del marco normativo que ha quedado esbozado.

IV. Observaciones:

A) Preámbulo:

Los cinco primeros párrafos del preámbulo se limitan a reproducir los apartados 1 y 2 del artículo 6 del Real Decreto-ley 11/2019 con algunas imprecisiones (p. ej. en el primero de estos párrafos, al referirse al "periodo de suspensión o reducción" debería indicarse que es suspensión del contrato o reducción de la jornada de trabajo; en el segundo párrafo, se omite la referencia a que se trata igualmente de casos de suspensión del contrato o reducción de la jornada de trabajo...), por lo que se recomienda que se sustituyan estos cinco primeros párrafos por uno más sencillo en el que simplemente se explique que el objeto de la norma es el desarrollo de las medidas contempladas, en materia de Seguridad Social, en el artículo 6 del Real Decreto-ley 11/2019.

B) Capítulo I: medidas en materia laboral

Como ya se indicaba en los asuntos números 1.074 y 1.075/2018, la referencia en el artículo 1 al artículo 51 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, debería mencionar su apartado 7 referido a la fuerza mayor como causa motivadora de la extinción de contrato de trabajo. Por igual motivo, debería mencionarse el apartado 3 del artículo 47 del citado estatuto, aunque solo prevea la suspensión del contrato, pero no la reducción de jornada.

C) Capítulo II: medidas en materia de cotización a la Seguridad Social

El artículo 2 del proyecto regula la exención de las cuotas prevista en el primer párrafo del apartado 1.º del artículo 6 del Real Decreto- ley, y el artículo 3 se refiere a la moratoria contemplada en el apartado 2.º del mismo artículo 6.2. Puesto que en ambos casos se trata del ejercicio de una potestad reglada, el inciso de referencia ha de concebirse como una previsión atributiva de competencia. A partir de ello, como ya se indicó en los asuntos NÚMEROS 1.074 y 1.075/2018, sería conveniente una mayor precisión en el proyectado artículo 5.1, de acuerdo con el cual la concesión o denegación de la exención y de la moratoria será acordada "por los titulares de las administraciones de la Seguridad Social correspondientes a la provincia afectada por el siniestro".

Como también se sugería en aquellos dictámenes, en el primer párrafo del artículo 6 del proyecto convendría aclarar la referencia que se hace a "los meses previos a su concesión" (incertus quando). Se sugiere, en este sentido, valorar si debería sustituirse por una referencia a los meses previos a la solicitud, o a los meses previos a la concesión que se solicita (si bien, en este último caso, quedaría referida a un periodo futuro e incierto respecto del momento en que se formula la solicitud, con la consiguiente incertidumbre acerca del correcto cumplimiento de la carga allí prevista).

D) Capítulo III: medidas en materia de protección por desempleo

El artículo 8.1 contiene la regulación de las medidas en materia de protección de desempleo "a conceder" por el Servicio Público de Empleo Estatal o por el Instituto Social de la Marina que se establecen en el segundo párrafo del primer apartado del artículo 6 del Real Decreto-ley 11/2019. Se trata, al igual que, en el caso de los artículos 2.1 y 3, de una previsión de atribución de competencia sobre una potestad reglada, por lo que se sugiere la sustitución de la expresión "a conceder" por otra más adecuada que impida una interpretación confusa de la potestad atribuida a aquellos entes, como, por ejemplo, "cuya concesión corresponde al", o similar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. aprobar la Orden por la que se dictan normas para la aplicación de las medidas en materia laboral y de Seguridad Social contempladas en el Real Decreto-ley 11/2019, de 20 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los daños causados por temporales y otras situaciones catastróficas".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 28 de noviembre de 2019

EL SECRETARIO GENERAL ACCTAL.,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE TRABAJO, MIGRACIONES Y SEGURIDAD SOCIAL.