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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 20 de diciembre de 2018, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V. E. de 28 de noviembre de 2018, cuya entrada se registró al día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado, con carácter urgente, el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento sobre las condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, el servicio universal y la protección de los usuarios, aprobado por el Real Decreto 424/2005, de 15 de abril.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- El proyecto sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo único, dos disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales. El preámbulo expone que, desde 1998, las directivas europeas han venido arbitrando mecanismos específicos para que el proceso liberalizador en el sector de las telecomunicaciones no implicara el abandono de colectivos específicos. El principal de estos mecanismos ha sido la definición del concepto de "servicio universal de telecomunicaciones" que, según lo define el vigente artículo 25 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones, comprende un conjunto de servicios cuya prestación se garantiza a todos los usuarios finales con independencia de su localización geográfica, con una calidad determinada y a un precio asequible.

Las prestaciones que actualmente se incluyen en el servicio universal de telecomunicaciones pueden resumirse en cuatro: (i) garantía de acceso a la red pública de comunicaciones electrónicas desde una ubicación fija que, a su vez, proporcione acceso funcional a Internet; (ii) existencia de una guía telefónica "universal" en la que figuren todos los abonados al servicio telefónico, así como de un servicio de consulta telefónica sobre números de abonado; (iii) oferta suficiente de teléfonos públicos de pago situados en el dominio público de uso común; y (iv) garantía de prestaciones específicas para personas con discapacidad y de ofertas dirigidas a personas con necesidades sociales especiales.

Sin embargo, destaca el preámbulo que las prestaciones incluidas en el servicio universal evolucionan para adaptarse a la realidad del mercado. En este contexto, la situación actual del mercado de las telecomunicaciones en España demuestra que ciertas prestaciones han caído en desuso. Tal es el caso de las guías telefónicas y también el de los teléfonos públicos de pago, dado que la generalización de la cobertura y uso de los servicios de telefonía y datos móviles han reducido significativamente la utilización de las "cabinas telefónicas". En cuanto a los servicios de consulta telefónica de números de abonado, ya en los últimos años no se ha designado a operador alguno encargado de su prestación, pues que se ha constatado formalmente que el mercado garantiza suficientemente la demanda de los usuarios.

A este respecto, el artículo 23.5 de la Ley General de Telecomunicaciones permite al ministerio competente en materia de telecomunicaciones acordar el cese en el cumplimiento de las obligaciones de servicio público cuando constate que los servicios se presten en competencia, en condiciones de precio, cobertura y calidad similares a aquellas en que los operadores designados deban prestarlas. Con carácter más específico, el artículo 25.4 de la misma ley autoriza al Gobierno a revisar el alcance de las obligaciones de servicio universal "de conformidad con la normativa comunitaria". Con base en ambos preceptos legales, el real decreto proyectado suprime como prestaciones incluidas en el servicio universal de telecomunicaciones la elaboración y puesta a disposición del usuario de guías telefónicas, la existencia del servicio de consulta telefónica sobre números de abonado y la oferta de teléfonos públicos de pago.

Como justificación de esta opción normativa, se cita el ejemplo de otros Estados miembros de la Unión Europea, que han suprimido algunas de estas prestaciones integradas en el concepto de servicio universal, así como el futuro "Código Europeo de las comunicaciones electrónicas" que se encuentra en fase de aprobación en el seno de la Unión Europea.

El preámbulo destaca que la norma proyectada se encuadra en el régimen de las telecomunicaciones y, por ello, dentro de la competencia estatal reconocida en el artículo 149.1.21ª de la Constitución. En su elaboración y tramitación se han observado los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y se han recabado los preceptivos informes de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y del Consejo de Consumidores y Usuarios. Por último, se indica que la iniciativa figura incluida en el Plan Normativo Anual de la Administración General del Estado de 2018.

El artículo único modifica el Reglamento sobre las condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, el servicio universal y la protección de los usuarios, aprobado por Real Decreto 424/2005, de 15 de abril.

El artículo se divide en siete apartados en los que, respectivamente, se da nueva redacción al artículo 27.2 (apartado uno); se suprimen los artículos 30, 31 y 32 (apartado dos); se modifica el artículo 33 (apartado tres); se suprimen algunos subapartados de los artículos 35.1, 37.2 y 40.1 (apartados cuatro, cinco y seis); y se suprimen los artículos 43 y 44 (apartado siete), todo ello a efectos de suprimir del concepto de servicio universal de telecomunicaciones las obligaciones de elaboración y puesta a disposición de guías telefónicas, el servicio de consulta telefónica sobre números de abonado y la oferta de teléfonos públicos de pago.

La disposición adicional primera obliga al operador actualmente designado para la prestación de los elementos de servicio universal relativos al suministro de la conexión a la red pública de comunicaciones electrónicas y a la prestación del servicio telefónico a continuar aplicando una franquicia de 10 llamadas mensuales gratuitas al servicio de consulta telefónica sobre números de abonado a los usuarios con ceguera o discapacidad visual grave (así como a los abonados en cuya unidad familiar exista una persona en tales circunstancias) en los términos establecidos por el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 25 de enero de 2007, por el que se aprueban las condiciones para garantizar la asequibilidad de las ofertas aplicables a los servicios incluidos en el servicio universal, publicado por Orden PRE/531/2007, de 5 de marzo.

La disposición adicional segunda suprime la Comisión de Supervisión de los Servicios de tarificación adicional, creada por la Orden PRE/361/2002, de 14 de febrero, de desarrollo, en lo relativo a los derechos de los usuarios y a los servicios de tarificación adicional, del título IV del Real Decreto 1736/1998, de 31 de julio, por el que se aprueba el Reglamento por el que se desarrolla el título III de la Ley General de Telecomunicaciones.

La disposición derogatoria única abroga, con carácter general, todas las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a lo establecido en el real decreto proyectado.

La disposición final primera suprime el artículo noveno de la citada Orden PRE/361/2002, de 14 de febrero, que regula los contratos-tipo entre los operadores que presten el servicio de red de tarificación adicional y los prestadores de servicios de tarificación adicional.

La disposición final segunda suprime el artículo 11.2 del Real Decreto 899/2009, de 22 de mayo, por el que se aprueba la carta de derechos del usuario de los servicios de comunicaciones electrónicas, para eliminar la exigencia de aprobación previa por la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información de las condiciones generales de contratación relativas a la prestación de servicios de tarificación adicional.

La disposición final tercera suprime los apartados 2 y 3 del anexo II de la Orden IET/1090/2014, de 16 de junio, por la que se regulan las condiciones relativas a la calidad de servicio en la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas. Estos apartados establecen, respectivamente, los niveles mínimos de calidad en la prestación de los servicios de telefonía pública de pago mediante monedas o tarjetas y de consulta telefónica sobre números de abonado.

La disposición final cuarta habilita al titular del Ministerio de Economía y Empresa a dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y aplicación de la norma proyectada.

Por último, la disposición final quinta establece la entrada en vigor del proyecto de real decreto el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

SEGUNDO.- Al proyecto de real decreto se acompaña la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo. Tras un breve resumen ejecutivo, la memoria aborda el análisis de oportunidad de la propuesta normativa.

El principal objetivo que se persigue es modificar el alcance del servicio universal de telecomunicaciones para excluir de su ámbito aquellas prestaciones que han caído en desuso. Junto a este objetivo principal, se hace referencia a la supresión de la Comisión de Supervisión de Servicios de tarificación adicional.

Por lo que respecta a las prestaciones de servicio universal que se pretenden suprimir, la memoria insiste en que las guías telefónicas han sido sustituidas por buscadores on line y las cabinas telefónicas han sido desplazadas por la generalización del uso de la telefonía móvil. En cuanto a los servicios de consulta telefónica de números de abonado, recuerda que ya no se prestan en régimen de servicio universal desde que la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (actualmente Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia; en adelante, "CNMC") constatara formalmente, en su Resolución de 16 de junio de 2011, que la oferta de proveedores de estos servicios, el reparto de tráficos y los reducidos costes de cambio aseguraban la prestación del servicio en condiciones apropiadas para el usuario final.

La falta de uso de estas prestaciones supone, al mismo tiempo, un incremento del coste neto de prestación del servicio universal que es sufragado por el sector. Según datos de la CNMC en el año 2015 el coste neto general del servicio universal ascendió a 15.101.086 euros (Resolución de la CNMC de 6 de marzo de 2018). En lo que se refiere, específicamente, a la prestación del servicio de teléfonos públicos de pago, el coste neto se cifra en 2.070.056 euros (Resolución de la CNMC de 23 de noviembre de 2017). Estos costes son asumidos en la actualidad por 14 operadores obligados a sufragar el coste de la garantía de servicio universal (Resolución de la CNMC de 3 de octubre de 2017).

A lo largo de estos años, la CNMC ha propuesto en varias ocasiones suprimir las prestaciones de oferta de teléfonos públicos de pago y de elaboración y puesta a disposición de guías telefónicas del ámbito del servicio universal de telecomunicaciones (así, en su informe de 1 de marzo de 2016 sobre elementos integrantes del servicio universal y en dos informes de 24 de noviembre de 2016).

Con arreglo a los datos disponibles, es posible constatar el significativo descenso en el uso de los teléfonos públicos de pago. Según el Eurobarómetro de 2014, en España solo el 12% de los ciudadanos consultados habían usado una cabina telefónica durante ese año. Lo mismo sucede con las guías telefónicas: el Eurobarómetro de 2010 reflejaba que el 74% de la población reconoce no usarlas "nunca o casi nunca" y solo un 2% la consulta una vez al mes. Según los datos aportados por el operador designado (Telefónica de España, S. A. U.), en 2017 solo fueron solicitados y entregados 304 ejemplares de la guía telefónica impresa.

Además de estos datos, la memoria llama la atención sobre otros factores que aconsejan revisar el ámbito del servicio universal actualmente vigente. En primer lugar, recuerda que se está tramitando un nuevo Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas que no incluye como parte del servicio a ninguna de las tres prestaciones a las que se refiere la norma proyectada. Por otra parte, subraya que dentro del ámbito europeo otros países han suprimido ya las obligaciones sobre guías telefónicas (Francia) y teléfonos públicos de pago (Francia, Bélgica y Dinamarca).

En otro orden de cosas, explica que la razón de suprimir la Comisión de Supervisión de los Servicios de tarificación adicional que aborda el proyecto de real decreto se justifica por haber perdido esta su razón de ser tras la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2015, que anuló el Código de Conducta de los servicios de tarificación adicional basados en el envío de mensajes (servicios SMS Premium), de 29 de junio de 2009. En aplicación de esta doctrina, el Real Decreto 462/2015, de 5 de junio, derogó posteriormente el Código de Conducta para la prestación de servicios de tarificación adicional (líneas 803-806 -807-905), de 23 de julio de 2004.

Actualmente, las únicas funciones que desempeña la Comisión son las de aprobar códigos de conducta y velar por su correcta aplicación, tal y como resulta de la Orden PRE/361/2002, de 14 de febrero. En la medida en que la competencia para aprobar los códigos fue invalidada por el Tribunal Supremo y los códigos objeto de supervisión han sido anulados o derogados, la Comisión resulta ya innecesaria. Adicionalmente, en conexión con todo ello, se suprime el artículo 11.2 de la Carta de Derechos del usuario de servicios de comunicaciones electrónicas (aprobado por Real Decreto 899/2009, de 22 de mayo), que somete a aprobación previa los contratos-tipo para la prestación de servicios de tarificación adicional. La memoria explica que la razón de la intervención administrativa en este ámbito era supervisar la sujeción de los prestadores del servicio a los códigos de conducta derogados, por lo que, igualmente, ha perdido su razón de ser.

En cuanto a los efectos de la norma proyectada, se identifican tres colectivos afectados. En primer lugar, el operador designado para la oferta de teléfonos públicos de pago, Telefónica de España, S. A. U., que ha absorbido a la sociedad Telefónica Telecomunicaciones Públicas, S. A. U. (empresa designada para la prestación de la existencia de una oferta suficiente de teléfonos públicos de pago) y que dejará de estar obligada a garantizar esta prestación. En segundo lugar, los operadores obligados a financiar el servicio universal, para quienes las medidas proyectadas resultan beneficiosas, en cuanto que implicarán un ahorro de 2.070.056 euros (coste neto de los teléfonos públicos de pago). Por último, los usuarios de las prestaciones de servicio universal que, según la memoria, no quedan desprotegidos debido a la escasa demanda de uso y a la existencia de otras tecnologías que permiten cubrir las mismas necesidades (generalización de la cobertura de telefonía móvil, buscadores online y servicios de información telefónica sobre números de abonado).

Todas estas razones, junto a la tendencia observada en el nuevo marco normativo europeo en tramitación, llevan a la memoria a concluir que la norma proyectada no perjudica el interés público. Además, se considera que es el momento adecuado para abordar esta reforma, ya que el 31 de diciembre de 2018 finaliza la designación del operador encargado de garantizar estas prestaciones, por lo que el proyecto de real decreto debería estar aprobado antes de esa fecha.

A este respecto, se han descartado dos alternativas opuestas. Por un lado, la de esperar a que entre en vigor el Código Europeo de Comunicaciones Electrónicas. Según indica la memoria, esta opción llevaría demasiado tiempo porque el Código Europeo aún no ha sido aprobado - aunque se encuentra en fase avanzada de tramitación- y porque, al tratarse de una norma con rango de directiva, incluirá un plazo amplio de transposición. Por otro lado, se ha descartado también la opción de mantener el statu quo del servicio universal actualmente vigente porque las prestaciones generan unos costes netos que financian actualmente los operadores obligados y para los que no hay demanda en el mercado.

Como objetivo perseguido por la norma, la memoria insiste en que lo que se pretende es suprimir las ineficiencias existentes en la prestación del servicio universal (por falta de demanda y coste elevado). Respecto a su elaboración y tramitación, reitera que se han observado los principios de buena regulación: necesidad y eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

Después de describir el contenido del proyecto normativo, se justifica la entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado por la proximidad de la fecha en que finaliza el plazo actual de designación de las entidades obligadas a la garantía de las prestaciones que se pretenden suprimir.

En cuanto al análisis jurídico, la memoria indica que el fundamento legal de la norma reglamentaria se encuentra en el artículo 25.4 de la Ley General de Telecomunicaciones, que autoriza al Gobierno a revisar el alcance de las obligaciones de servicio universal, de conformidad con la normativa europea. Igualmente se cita la disposición final décima de la Ley que habilita genéricamente al Gobierno para dictar las normas necesarias para su desarrollo y aplicación.

En orden a la tramitación, se da cuenta de las distintas entidades que han presentado observaciones al proyecto y se remite a los anexos para un análisis en detalle de cada una de ellas y de las razones que han llevado a su aceptación o rechazo.

En el capítulo de impactos, la memoria descarta que las medidas proyectadas vayan a tener consecuencia presupuestaria, aunque se afirma que el efecto económico será beneficioso, especialmente para el sector de los operadores de comunicaciones electrónicas. Se insiste en que el resultado sobre la competencia será positivo, por responder a la falta de demanda y seguir las recomendaciones de la CNMC. Asimismo, se destaca que la medida implicará una reducción de cargas administrativas para el operador designado para garantizar las prestaciones de servicio universal y se calcula que ello implicará un ahorro de 3.000 euros al suprimirse las obligaciones de información y justificación del coste neto del servicio. En cambio, por lo que respecta a otros impactos (por razón de género; en la familia, la infancia y adolescencia; e impacto medioambiental), la memoria señala que la norma carece de efectos significativos. En lo que se refiere a las personas con discapacidad visual, se indica que la franquicia de 10 llamadas gratuitas a servicios de información telefónica sobre números de abonado se mantiene como parte del servicio universal y lo único que hace la norma proyectada es cambiar de ubicación la obligación para imponérsela al operador encargado de suministrar el servicio de acceso telefónico desde una ubicación fija. En fin, el impacto social se considera "poco significativo" debido al progresivo abandono de la demanda de las prestaciones a las que se refiere el proyecto de real decreto.

Por último, la memoria destaca que, conforme a lo indicado en el Plan Normativo Anual de la Administración General del Estado de 2018, la norma deberá ser objeto de evaluación ex post de sus efectos.

TERCERO.- Se ha remitido al Consejo de Estado el expediente instruido para la elaboración de la norma, en el que constan los siguientes documentos:

a) Trámite de consulta pública previa

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y con el artículo 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se abrió un plazo de consulta pública a través del portal web del anterior Ministerio de Energía Turismo y Agenda Digital para la presentación de alegaciones entre los días 9 y 24 de marzo.

Enviaron observaciones Vodafone España, S. A.; Telefónica de España, S. A. U.; Orange España, S. A.; Consorcio Localret; Masmovil Ibercom, S. A. U.; Digitales, Asociación Española para la Digitalización; Asociación de Empresas Operadoras y de Servicios de Telecomunicaciones (ASTEL); y de la Junta de Galicia.

En general, los operadores de servicios de comunicaciones electrónicas mostraron su conformidad con la iniciativa normativa sometida a consulta. Insistieron en que la escasa demanda justifica la supresión de estas prestaciones de servicio universal y en que las necesidades de los usuarios se cubren fácilmente con las alternativas disponibles en el mercado -buscadores online y telefonía móvil-. En particular, los operadores obligados a financiar el servicio universal destacaron que el mantenimiento de los teléfonos públicos de pago acarrea un coste neto elevado que financia el sector y que se detrae de otras inversiones necesarias, como el despliegue de fibra óptica o la adaptación a la tecnología 5G. Los costes, además, podrían incrementar en el futuro por diversas causas, como la necesidad de adaptar las cabinas telefónicas de acuerdo con las exigencias de los entes locales, el "apagado" y sustitución de la red de cobre por red de fibra en todo el territorio o las dificultades de mantenimiento por limitaciones de stock.

En algunos escritos, además, se plantearon otras cuestiones ajenas a la consulta, como la conveniencia de revisar las garantías de asequibilidad del servicio, la modificación del régimen de financiación del servicio universal (a través de fondos públicos y no mediante reparto entre los operadores obligados) o la actualización de la definición de servicio universal.

b) Trámite de audiencia pública

Según lo dispuesto en el artículo 26.6 de la Ley del Gobierno, la primera versión del proyecto de real decreto y de la memoria del análisis de impacto normativo se publicaron en la página web del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital. Para la presentación de alegaciones se concedió un plazo de entre el 30 de abril y el 24 de mayo de 2018.

Se recibieron los escritos de Telefónica de España, S. A. U.; Orange España, S. A.; Masmóvil Ibercom, S. A. U.; Vodafone España, S. A.; Digitales, Asociación Española para la Digitalización; Agencia Española de Consumo, Seguridad Alimentaria y Nutrición (AECOSAN); Asociación de Empresas de Servicios de Valor Añadido en las Telecomunicaciones (AVA); y varias Comunidades Autónomas (Galicia, La Rioja, Castilla y León, Asturias, Extremadura, Comunidad Valenciana, Balears, Murcia, País Vasco y Extremadura).

Las observaciones de los operadores de servicios de comunicaciones electrónicas coincidieron, en buena medida, con lo expresado en el trámite de consulta previa. En general mostraron su conformidad con el objetivo de la norma y con la necesidad de su aprobación antes del 31 de diciembre de 2018. En algunos casos se planteó, además, la conveniencia de prever un período transitorio para acometer de forma ordenada el proceso de desmantelamiento de las cabinas telefónicas existentes en la actualidad (así, los escritos de Digitales, Asociación Española para la Digitalización y Telefónica de España, S. A. U.)

En cambio, la supresión de la obligación de sostener una oferta suficiente de teléfonos públicos de pago encontró la oposición de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que manifestó la conveniencia de mantenerlos en determinadas poblaciones en las que todavía existen deficiencias en la cobertura móvil efectiva.

Por otro lado, AECOSAN, las Comunidades Autónomas y la Asociación de Empresas de Servicios de Valor Añadido (AVA) criticaron la decisión de suprimir la Comisión de Supervisión de los Servicios de Tarificación Adicional. Alegan que la comisión cumple una importante función de protección del consumidor y consideran que lo procedente no es suprimirla, sino reforzar sus competencias y aprobar -subsanando el vicio de incompetencia- nuevos Códigos de Conducta que se apliquen a los prestadores de servicios de tarificación adicional. Según AVA, la extinción de esta comisión obligará, además, a cada una de las comunidades autónomas a asumir sus funciones de forma dispersa, desaprovechando la experiencia adquirida por este órgano especializado durante estos años. En fin, otras críticas se refieren a la memoria del análisis de impacto normativo (que no evalúa los costes para el consumidor derivados de la prestación irregular de los servicios de tarificación adicional) y a la técnica normativa del proyecto de real decreto (que no se refiere a la supresión de la Comisión de Supervisión de los Servicios de Tarificación Adicional ni en el título ni en el preámbulo). Por último, se recibieron otras alegaciones referidas a cuestiones diversas, como la revisión del concepto de servicio universal (para incluir la garantía de acceso a banda ancha y servicios en movilidad o ampliar el ámbito subjetivo) o la modificación del régimen de financiación del servicio universal (a través de fondos públicos o a través de una revisión de los criterios actuales de contribución al fondo).

c) Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia

En cumplimiento del artículo 70.2, apartado l), de la Ley General de Telecomunicaciones, y en el artículo 5.2, letra a), de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, se solicitó informe esta última (CNMC).

El informe, fechado el 28 de junio de 2018, valora positivamente el objetivo perseguido por el proyecto de real decreto y recuerda que en ocasiones anteriores la propia CNMC había recomendado al Gobierno suprimir del ámbito de servicio universal de telecomunicaciones las obligaciones de suministrar guías telefónicas, servicios de información telefónica sobre números de abonado y teléfonos públicos de pago.

Pese a esta valoración positiva, y "en la medida en que el conjunto de elementos del servicio universal viene establecido en la LGTel (y en la propia Directiva)", la Comisión señala que "parece aconsejable suprimir estos servicios modificando la LGTel en este punto, norma de rango superior jerárquico al Reglamento de Servicio Universal".

En cualquier caso, considera que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 23.5 de la Ley General de Telecomunicaciones (que permite al Ministerio determinar el cese de una prestación como obligación de servicio público cuando constate que se está prestando en competencia, en condiciones adecuadas de precio, cobertura y calidad del servicio), se podría "no designar a ningún operador para la prestación de estos elementos del servicio universal -tal y como se hizo con el servicio de consulta sobre números de abonado-, sin necesidad de modificar el Reglamento del Servicio Universal - basta con no licitar el servicio-, y el efecto práctico sería el mismo".

Sea cual sea el procedimiento escogido, la conclusión de la CNMC es que, "[e]n términos de mercado (...), considera positiva la propuesta de modificación del Reglamento del Servicio Universal para suprimir, dentro de las obligaciones de servicio universal, los servicios de consulta sobre números de abonados, guías telefónicas y servicios públicos de pago (cabinas)". Insiste en la baja demanda de los servicios, en el incremento del coste neto del servicio universal y en las tendencias de Derecho comparado (tanto en el Derecho de la UE como en los países de nuestro entorno).

La CNMC considera, además, adecuado trasladar la previsión de la franquicia de 10 llamadas mensuales gratuitas para usuarios ciegos o con grave discapacidad visual al artículo 33.2 y reconocer expresamente esta franquicia para los usuarios que actualmente se benefician de ella (disposición adicional primera). También aprueba la supresión de la Comisión de Supervisión de los Servicios de Tarificación Adicional, al no estar vigentes los códigos de conducta en los que esta entidad basaba su actividad y, sobre el mismo fundamento, manifiesta su parecer favorable a la supresión de la aprobación del contrato tipo entre operadores que prestan el servicio de tarificación adicional y los prestadores de servicios de tarificación adicional.

En fin, la CNMC recomienda acometer una revisión general del Reglamento de Servicio Universal para introducir reformas en el régimen de financiación del servicio universal (sujetos obligados, cálculo de las aportaciones o plazo para el suministro de la información) y ampliar el ámbito subjetivo del abono social.

d) Informe del Consejo de Consumidores y Usuarios

Conforme al artículo 39 del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, y al artículo 2, apartado a), del Real Decreto 894/2005, de 22 de julio, por el que se regula el Consejo de Consumidores y Usuarios, se solicitó informe a esta entidad, que presentó dos escritos, fechados los días 26 de junio y 20 de noviembre de 2018.

Con carácter general, el Consejo se opone a las medidas incluidas en el proyecto de real decreto, tanto la modificación del ámbito de servicio universal de telecomunicaciones como la supresión de la Comisión de Supervisión de Servicios de Tarificación Adicional y de la exigencia de aprobación de los contratos-tipo para los servicios de tarificación adicional.

En particular, rechaza la supresión de los teléfonos públicos de pago porque considera que la medida no está justificada y vulnera las disposiciones de la Directiva de Servicio Universal. En este sentido, recuerda que el Parlamento Europeo ha insistido muchas veces en la importancia de las obligaciones de servicio universal para asegurar la integración social y destaca que la oferta de teléfonos públicos de pago resulta imprescindible para la comunicación en zonas rurales de España.

También critica el régimen de protección previsto para las personas con discapacidad visual por considerarlo insuficiente (entiende que no debería limitarse a una franquicia de 10 llamadas) y propone que se extienda a otras personas que, por su condición física, puedan tener dificultades a la hora de marcar un número de teléfono.

e) Informe de la Comisión de Coordinación y Calidad Normativa

La Comisión de Coordinación y Calidad Normativa, dependiente de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, emitió informe el 30 de julio de 2018 para dar cumplimiento a las exigencias del artículo 26.9 de la Ley del Gobierno. El informe formula varias observaciones a la memoria del análisis de impacto normativo (todas ellas acogidas y trasladadas a la versión final de este documento).

f) Otros informes

Durante la tramitación del expediente se recabaron, además, informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Sanidad, Consumo y Bienestar Social; Trabajo, Migraciones y Seguridad Social; Educación y Formación Profesional; Interior; Ciencia, Innovación y Universidades; e Industria, Comercio y Turismo. Ninguno formuló observaciones al texto del proyecto ni a la memoria del análisis de impacto normativo.

El Comité Español de Representantes de las Personas con Discapacidad (CERMI) y la Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE) remitieron un escrito conjunto, fechado en septiembre de 2018. Además de una observación terminológica, que fue aceptada, ambas organizaciones propusieron incluir entre las obligaciones de servicio universal paquetes de tarifas para personas en situaciones sociales especiales, arbitrar medidas para que las personas con discapacidad visual puedan ubicar los teléfonos públicos de pago (mientras estén disponibles), obligar a los operadores a emitir facturas accesibles, no restringir las llamadas gratuitas a los teléfonos de consulta telefónica sobre números de abonado a una franquicia de 10 llamadas e incluir una oferta de teléfonos accesibles para las personas con ceguera o discapacidad visual.

g) Conformidad interna

Tanto la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa como la Subsecretaría del Ministerio de Economía y Empresa manifestaron su conformidad con el proyecto de real decreto (respectivamente, los días 26 y 21 de noviembre de 2018).

h) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Empresa

Este informe fue emitido el 28 de noviembre de 2018, al amparo de lo previsto en el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley del Gobierno. En él se formulan varias observaciones al proyecto de real decreto y a la memoria del análisis de impacto normativo, la mayoría de las cuales han pasado a las versiones finales de ambos textos.

En línea con lo manifestado por la CNMC, la Secretaría General Técnica del ministerio proponente considera que "habría sido oportuno desde un punto de vista de técnica normativa modificar el artículo 25.1 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo", a pesar de la "habilitación del Gobierno para determinar reglamentariamente el alcance de las obligaciones que integran el servicio universal, y de la competencia del Ministerio de Economía y Empresa para determinar el cese de las prestaciones como obligación de servicio público".

Por lo demás, formula una observación a la disposición adicional primera del proyecto que no ha sido aceptada. La Secretaría General Técnica considera innecesaria esta disposición, que obliga al operador actualmente designado para las prestaciones de servicio universal relativos al suministro de conexión a la red pública de comunicaciones electrónicas y a la prestación del servicio telefónico disponible al público a continuar la aplicación de la franquicia de 10 llamadas mensuales gratuitas para los abonados invidentes o con dificultad visual, ya que esta obligación no desaparece, sino que se mantiene en sus mismos términos en la nueva redacción del artículo 33 del Reglamento de Servicio Universal.

Esta observación es la única que no ha sido aceptada por el centro proponente, por considerar que en la actualidad esta prestación la proporciona el operador designado para la prestación del servicio de suministro de guías telefónicas, mientras que a partir de la entrada en vigor del real decreto proyectado pasará a ser prestada por el operador encargado de suministrar el acceso a la red pública de comunicaciones electrónicas y a la prestación del servicio telefónico disponible para el público.

CUARTO.- Ya en este Consejo de Estado el expediente, se recibió la aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública a la que se refiere el artículo 26.5 de la Ley del Gobierno el 14 de diciembre de 2018.

A la vista de estos antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones.

I

Se somete a consulta un proyecto de real decreto por el que se modifica el Reglamento sobre las condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, el servicio universal y la protección de los usuarios, aprobado por el Real Decreto 424/2005, de 15 de abril.

II

La tramitación del expediente ha cumplido, en líneas generales, con las exigencias del procedimiento para la elaboración de normas reglamentarias previsto en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

El proyecto se acompaña de la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, que cumple con los requisitos del artículo 26.3 de la Ley del Gobierno y del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. En concreto, la memoria justifica la oportunidad de la propuesta y da respuesta detallada a las distintas observaciones recibidas a lo largo del proyecto. Asimismo, explica adecuadamente las razones de urgencia que han llevado a determinar la entrada en vigor de la norma proyectada el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, en contra del criterio general que resulta del artículo 23 de la Ley del Gobierno.

Por lo demás, se ha dado audiencia a los interesados a través de los trámites de consulta previa y audiencia pública previstos en el artículo 26, apartados 2 y 6, de la Ley del Gobierno. Han informado la CNMC, el Consejo de Consumidores y Usuarios y los Ministerios de Sanidad, Consumo y Bienestar Social; Trabajo, Migraciones y Seguridad Social; Educación y Formación Profesional; Interior; Ciencia, Innovación y Universidades; e Industria, Comercio y Turismo y Comercio. Se ha obtenido, en fin la aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública a la que se refiere el artículo 26.5 de la Ley del Gobierno.

III

La norma proyectada persigue dos objetivos principales: por un lado, la supresión de determinadas prestaciones que integran el concepto de servicio universal, a través de la reforma del Real Decreto 424/2005, de 15 de abril, por el que se aprueba el Reglamento sobre las condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, el servicio universal y la protección de los usuarios (en adelante, "Reglamento de Servicio Universal"); por otro, la extinción de la Comisión de Supervisión de los Servicios de Tarificación Adicional, regulada por la Orden PRE/361/2002, de 14 de febrero, antes citada.

A continuación se formulan algunas observaciones al proyecto de real decreto sometido a consulta, que se agrupan en cada uno de estos dos bloques temáticos.

1) Supresión de determinadas prestaciones del concepto de servicio universal

En primer lugar, el real decreto proyectado modifica el Reglamento de Servicio Universal para suprimir determinadas prestaciones de servicio universal que, según justifican el preámbulo y la memoria, han caído en desuso.

El concepto de servicio universal se define en el artículo 25.1 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones (en adelante, "Ley General de Telecomunicaciones"), cuyo tenor literal es el siguiente:

"1. Se entiende por servicio universal el conjunto definido de servicios cuya prestación se garantiza para todos los usuarios finales con independencia de su localización geográfica, con una calidad determinada y a un precio asequible.

Bajo el mencionado concepto de servicio universal se deberá garantizar, en los términos y condiciones que mediante real decreto se determinen por el Gobierno, que:

a) Todos los usuarios finales puedan obtener una conexión a la red pública de comunicaciones electrónicas desde una ubicación fija siempre que sus solicitudes se consideren razonables en los términos que mediante real decreto se determinen y que, incluirán, entre otros factores, el coste de su provisión. La conexión debe permitir realizar comunicaciones de voz, fax y datos, a velocidad suficiente para acceder de forma funcional a Internet. La conexión a la red pública de comunicaciones con capacidad de acceso funcional a Internet deberá permitir comunicaciones de datos en banda ancha a una velocidad en sentido descendente de 1 Mbit por segundo. El Gobierno podrá actualizar esta velocidad de acuerdo con la evolución social, económica y tecnológica, y las condiciones de competencia en el mercado, teniendo en cuenta los servicios utilizados por la mayoría de los usuarios.

b) Se satisfagan todas las solicitudes razonables de prestación de un servicio telefónico disponible al público a través de la conexión a que se refiere el párrafo anterior, de modo que se permita efectuar y recibir llamadas nacionales e internacionales.

c) Se ponga a disposición de los abonados al servicio telefónico disponible al público una guía general de números de abonados, ya sea impresa o electrónica, o ambas, que se actualice, como mínimo, una vez al año. Mediante real decreto se determinarán los colectivos de abonados que pueden solicitar que se le entregue la guía impresa. Asimismo, que se ponga a disposición de todos los usuarios finales de dicho servicio, incluidos los usuarios de teléfonos públicos de pago, al menos un servicio de información general sobre números de abonados. Todos los abonados al servicio telefónico disponible al público tendrán derecho a figurar en la mencionada guía general, sin perjuicio, en todo caso, del respeto a las normas que regulen la protección de los datos personales y el derecho a la intimidad.

d) Exista una oferta suficiente de teléfonos públicos de pago u otros puntos de acceso público a la telefonía vocal en todo el territorio nacional, que satisfaga razonablemente las necesidades de los usuarios finales en lo relativo a la cobertura geográfica, al número de aparatos u otros puntos de acceso, y a la calidad de los servicios, garantice la accesibilidad de estos teléfonos por los usuarios con discapacidades y permita efectuar gratuitamente llamadas de emergencia desde los teléfonos públicos de pago sin tener que utilizar ninguna forma de pago utilizando el número único de llamadas de emergencia 112 y otros números de emergencia españoles.

e) Los usuarios finales con discapacidad tengan acceso a los servicios incluidos en los párrafos b), c) y d) de este apartado, a un nivel equivalente al que disfrutan otros usuarios finales.

f) Se ofrezcan a los consumidores que sean personas físicas, de acuerdo con condiciones transparentes, públicas y no discriminatorias, opciones o paquetes de tarifas que difieran de las aplicadas en condiciones normales de explotación comercial con objeto de garantizar, en particular, que las personas con necesidades sociales especiales puedan tener acceso a la red y a los servicios que componen el concepto de servicio universal. Con el mismo objeto podrán aplicarse, cuando proceda, limitaciones de precios, tarifas comunes, equiparación geográfica u otros regímenes similares a las prestaciones incluidas en este artículo".

Ciertamente, la definición de servicio universal es dinámica y debe evolucionar al compás del mercado, pues nace para dar satisfacción a determinadas prestaciones a las que el simple juego de la oferta y la demanda no permite dar respuesta.

Este carácter dinámico es, por lo demás, característico de todo el Derecho de las telecomunicaciones (o "comunicaciones electrónicas", en la terminología del Derecho europeo). Como ha recordado en otras ocasiones este Consejo de Estado, es esta la rama del Derecho administrativo especial que más ha cambiado en los últimos años, hasta el punto de que en varias ocasiones ha sido necesario reformarlo por completo, comenzando por la propia norma de cabecera (dictamen núm. 678/2011, de 12 de mayo). Al amparo de las normas de la Unión Europea, el Derecho de las telecomunicaciones ha evolucionado desde un mercado monopolístico, basado en la noción de servicio público, a un mercado competitivo, que toma como referencia la noción de "servicios de interés general" (dictámenes números 3.318/2004, de 10 de febrero de 2005 y 2.295/2004, de 21 de octubre).

En este proceso liberalizador, el concepto de servicio universal desempeña un papel crucial porque permite dar respuesta a aquellas necesidades a las que la dinámica de la oferta y la demanda no daría satisfacción, en la medida en que su coste jamás cubriría el precio que podría pagarse por ellas. Estas prestaciones se garantizan a un precio razonable porque la autoridad de regulación entiende que constituyen un estándar mínimo al que todos tienen derecho.

Sin embargo, cuando el mercado evoluciona, de modo que se comprueba que la oferta de un servicio es suficiente para cubrir la demanda a un precio razonable, la intervención administrativa debe limitarse para dejar paso a la iniciativa de los actores económicos.

Precisamente en aras de este dinamismo, la Ley General de Telecomunicaciones dibuja un concepto de servicio universal de contornos flexibles, con amplias remisiones al desarrollo reglamentario y abundantes habilitaciones al Ejecutivo para modificar su alcance.

Así, el propio artículo 25 de la ley dispone, en su apartado 1, que el servicio universal se garantizará "en los términos y condiciones que mediante real decreto se determinen por el Gobierno". El apartado 4 de este mismo artículo añade la posibilidad de revisar su alcance cuando evolucione la normativa europea:

"El Gobierno, de conformidad con la normativa comunitaria, podrá revisar el alcance de las obligaciones de servicio universal".

Por último, el artículo 23.5 de la ley permite, incluso, acordar el cese de una prestación incluida en el concepto de servicio universal como obligación de servicio público si concurren determinadas circunstancias:

"Cuando el Ministerio de Industria, Energía y Turismo constate que cualquiera de los servicios a que se refiere este artículo se está prestando en competencia, en condiciones de precio, cobertura y calidad de servicio similares a aquellas en que los operadores designados deben prestarlas, podrá, previo informe de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia y audiencia a los interesados, determinar el cese de su prestación como obligación de servicio público y, en consecuencia, de la financiación prevista para tales obligaciones".

En suma, la definición legal de servicio universal se configura como una orientación general que debe ser concretada por el Gobierno en sus términos y condiciones (artículo 25.1), con posibilidad de revisar su alcance cuando cambie la normativa europea (artículo 25.4). Incluso se confiere al ministerio con competencias en materia de telecomunicaciones la facultad de acordar el cese de una prestación de servicio universal si la situación de competencia en el mercado hace innecesario mantenerla como obligación de servicio público (artículo 23.4).

A la luz de este régimen jurídico, es preciso examinar si la propuesta normativa cumple con las exigencias de la Ley General de Telecomunicaciones para suprimir las tres prestaciones que propone eliminar del concepto universal; a saber: los servicios de información telefónica sobre números de abonado (a); la elaboración y actualización de guías telefónicas (b); y la garantía de una oferta suficiente de teléfonos públicos de pago (c).

a) Servicios de información telefónica sobre números de abonado

Los servicios de información telefónica sobre números de abonado (conocidos comúnmente como los "servicios 118XX") permiten al usuario consultar, a través de una llamada telefónica, cualquier número de teléfono de abonado que aparezca registrado en la guía de abonados a comunicaciones electrónicas.

El artículo 49 de la Ley General de Telecomunicaciones establece, con carácter general, que estos servicios se realizan en régimen de libre competencia, a cuyo efecto impone una obligación de información a las empresas que asignen números de teléfono a los abonados. Actualmente, el procedimiento para el suministro y registro de la información se regula en la Circular 5/2014, de 30 de julio, de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, por la que se modifica la Circular 1/2013, de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, sobre procedimiento de suministro y recepción de los datos de los abonados. La circular crea un sistema de gestión de los datos de los abonados (SGDA), que se configura como una plataforma informática en la que se registran los números de los abonados al servicio telefónico. Esta información se pone a disposición de los servicios de emergencia (que pueden acceder a ella en todo caso) y de los operadores que elaboran guías telefónicas o prestan servicios de información telefónica sobre números de abonado (que acceden a ella salvo que se oponga el titular del número de teléfono).

En el expediente normativo remitido a este Consejo de Estado ha quedado suficientemente acreditado que el servicio de consulta telefónica sobre número de abonado se presta en la actualidad en régimen de competencia y que, por ello, desde el año 2011 no se ha licitado como obligación de servicio universal.

A la vista de estas circunstancias, nada cabe objetar al cese de esta prestación como obligación de servicio universal. Concurren los requisitos previstos por el artículo 23.5 de la Ley General de Telecomunicaciones en cuanto a que el servicio se presta en competencia y en condiciones asequibles para todos los usuarios; ha informado favorablemente la CNMC y se ha dado audiencia a los interesados.

Sin embargo, es necesario llamar la atención sobre la circunstancia de que lo que prevé el artículo 23.5 de la Ley General de Telecomunicaciones es la posibilidad de que, mediante un acto administrativo, el ministerio competente (actualmente, el Ministerio de Economía y Empresa) determine el cese de una prestación como obligación de servicio universal cuando concurran los requisitos exigidos por la Ley. Por eso, como ha observado la CNMC, no es necesario acometer una reforma del Reglamento de Servicio Universal para suprimir del ámbito de dicho servicio universal la prestación de información telefónica sobre números de abonado, sino que basta con una resolución del Ministerio de Economía y Empresa que así lo determine.

Es cierto que, como razonaba el dictamen del Consejo de Estado núm. 1.058/2017, de 11 de enero de 2018, "en pura lógica -y según el aforismo clásico a maiore ad minus- si la norma de rango legal se limita a exigir un acto administrativo (acuerdo), el objeto de este acto puede ser incluido en una disposición reglamentaria", dictada, en este caso, por un órgano jerárquicamente superior al Ministerio de Economía y Empresa (Consejo de Ministros). Sin embargo, al igual que se hacía en el dictamen citado, el Consejo de Estado considera necesario sugerir a la autoridad consultante que se reconsidere la opción normativa propuesta.

De entrada, desde una consideración de técnica normativa, puede resultar desconcertante para los destinatarios de la norma que exista una disparidad entre el catálogo de prestaciones de servicio universal recogidas en el artículo 25 de la Ley General de Telecomunicaciones y el Reglamento de Servicio Universal. Además, una regulación como la proyectada operaría una suerte de "congelación de rango" en la aplicación del artículo 23.5 de la Ley que le restaría flexibilidad, toda vez que, en el futuro, los cambios del mercado obligarían a acometer sucesivas reformas del Reglamento de Servicio Universal. En fin, como argumento adicional, es necesario tener en cuenta que el régimen vigente de servicio universal está llamado a ser modificado en el futuro, cuando entre en vigor el Código Europeo de Comunicaciones Electrónicas -al que se hará referencia más adelante-, lo que permite cuestionar la oportunidad de acometer en este momento una reforma normativa que, en este caso, no es necesaria.

b) Guía general de números de abonados

A la prestación de elaboración y actualización de una guía general de números de abonado se pueden trasladar, con carácter general, las observaciones que acaban de hacerse con respecto al servicio de consulta telefónica sobre números de abonado. Se trata de un servicio que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley General de Telecomunicaciones, se desarrolla en régimen de competencia. Todos los operadores tienen igual acceso a la plataforma electrónica (SGDA) que gestiona la CNMC y existe una oferta suficiente de guías telefónicas en formato electrónico y de buscadores online que suministran al usuario de comunicaciones electrónicas información actualizada sobre números de abonado.

El hecho de que la prestación se vaya a desarrollar a través de medios electrónicos no plantea problema en este caso. El artículo 25.1, apartado c), de la Ley General de Telecomunicaciones se limita a exigir la puesta a disposición de los usuarios de una guía general de números de abonados "ya sea impresa o electrónica, o ambas". No obliga a que la guía se elabore en soporte papel, sino que se limita a prever la posibilidad de que, mediante real decreto, se determinen "los colectivos de abonados que pueden solicitar que se le entregue la guía impresa". Con la amplitud de la remisión legal, es posible concluir que la prestación consistente en la elaboración y actualización de la guía general de números de abonado puede desarrollarse a través de medios electrónicos.

A mayor abundamiento, del expediente se deduce que la demanda de guías telefónicas impresas se ha convertido en algo residual, tal y como se refleja en el dato -consignado en la memoria- de que, en 2017, en toda España, solo fueran solicitados y entregados 304 ejemplares.

En todo caso, los usuarios de comunicaciones electrónicas que no puedan acceder a esta información por medios electrónicos no quedarán desprotegidos, en la medida en que tendrán siempre la posibilidad de acudir al servicio de consulta telefónica para obtener información sobre números de abonado.

c) Oferta suficiente de teléfonos públicos de pago

A diferencia de las dos prestaciones anteriores, la oferta de teléfonos públicos de pago presenta unos perfiles específicos que deben ser analizados.

Como el resto del artículo 25, esta prestación trae causa de la Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (conocida como "Directiva de Servicio Universal").

El artículo 6 de la Directiva de Servicio Universal tiene el siguiente tenor literal:

"1. Los Estados miembros velarán por que las autoridades nacionales de reglamentación estén facultadas para imponer obligaciones a las empresas, al objeto de garantizar que la oferta de teléfonos públicos de pago satisfaga las necesidades razonables de los usuarios finales tanto en cobertura geográfica, como en número de aparatos, accesibilidad de estos teléfonos para los usuarios con discapacidad y calidad de los servicios. 2. Los Estados miembros velarán por que sus autoridades nacionales de reglamentación puedan decidir no imponer obligaciones con arreglo a los requisitos del apartado 1 en la totalidad o en parte de su territorio, en caso de que les conste que estas facilidades o servicios comparables están ampliamente disponibles sobre la base de la consulta a las partes interesadas indicada en el artículo 33. 3. Los Estados miembros velarán por que sea posible efectuar gratuitamente llamadas de urgencia desde los teléfonos públicos de pago, sin tener que utilizar ninguna forma de pago, utilizando el número único europeo de urgencia "112" y otros números de emergencia nacionales".

La redacción del precepto fue posteriormente modificada por el artículo 1 de la Directiva 2009/136/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, por la que se modifican la Directiva 2002/22/CE relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, la Directiva 2002/58/CE relativa al tratamiento de los datos personales y a la protección de la intimidad en el sector de las comunicaciones electrónicas y el Reglamento (CE) nº 2006/2004 sobre la cooperación en materia de protección de los consumidores (en adelante, "Directiva 2009/136/CE"). Esta última directiva se limitó a añadir la posibilidad de exigir, como alternativa a los teléfonos públicos de pago, "otros puntos de acceso a la telefonía vocal".

En coherencia con lo dispuesto por las directivas europeas, el vigente artículo 25.1, letra d), de la Ley General de Telecomunicaciones establece como prestación de servicio universal la garantía de "una oferta suficiente de teléfonos públicos de pago u otros puntos de acceso público a la telefonía vocal en todo el territorio nacional" que satisfaga razonablemente las necesidades de los usuarios finales -incluidos los usuarios con discapacidad- y permita hacer llamadas de emergencia de forma gratuita.

El desarrollo reglamentario de esta previsión legal se realiza actualmente en el artículo 32 del Reglamento de Servicio Universal, modificado por última vez mediante Real Decreto 726/2011, de 20 de mayo (que fue objeto del dictamen del Consejo de Estado núm. 507/2011, de 14 de abril). En su apartado 1, la obligación se concreta en los siguientes términos:

"1. En la prestación del servicio universal se deberá garantizar la existencia de una oferta suficiente de teléfonos públicos de pago u otros puntos de acceso público a la telefonía vocal. A estos efectos, se consideran teléfonos públicos de pago los situados en el dominio público de uso común. Mediante Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio se podrán especificar otros puntos de acceso público a la telefonía vocal y las condiciones de integración en la oferta suficiente de puntos de acceso público a la telefonía vocal".

La posibilidad de "especificar otros puntos de acceso público a la telefonía vocal" mediante orden ministerial no se ha hecho aún efectiva, por lo que actualmente la prestación de servicio universal se limita a una garantía de oferta de teléfonos públicos de pago.

Como en los dos casos anteriores, la supresión de esta obligación de servicio universal se justifica en el preámbulo de la norma proyectada por el acusado descenso en la demanda, "ya que la generalización de la cobertura y uso de los servicios de telefonía y datos móviles han hecho que la utilización de las "cabinas telefónicas" haya disminuido sensiblemente respecto a años anteriores".

Sin embargo, considera el Consejo de Estado que, en este caso, no puede considerarse que concurran los requisitos necesarios para concluir que se trate de una prestación desarrollada "en competencia", en los términos exigidos por el artículo 23.5 de la Ley.

La interpretación de este requisito debe partir de lo dispuesto en el apartado 1 del mismo artículo 23 de la Ley General de Telecomunicaciones, que exige garantizar las prestaciones de servicio universal "a través de una competencia y una libertad de elección reales". La extensión de la telefonía móvil explica, sin duda, el descenso en la demanda de teléfonos públicos de pago; pero de esta circunstancia no se puede concluir que se trate de un servicio prestado en régimen de competencia en el mercado.

A diferencia de otras prestaciones de servicio universal, el suministro de teléfonos públicos de pago presenta perfiles propios, cuya naturaleza se aproxima a la noción clásica de "servicio público virtual" elaborada por el Consejo de Estado francés .

De entrada, lo que define a esta prestación es su desarrollo a través de la ocupación de bienes de dominio público ("se consideran teléfonos públicos de pago los situados en el dominio público de uso común"). Pero, especialmente, se caracteriza por estar sometida a un régimen especial, en cuya virtud se impone al operador designado la obligación de realizar determinadas prestaciones.

Este régimen jurídico especial, unido a la baja demanda del servicio, explican que en la actualidad no pueda hablarse de una prestación desarrollada en régimen de competencia.

El artículo 32 del Reglamento de Servicio Universal establece actualmente un ratio mínimo de terminales que está obligado a mantener el operador designado, que será de "un teléfono público de pago y uno más por cada 3.000 habitantes en cada municipio de 1.000 o más habitantes y de un teléfono público de pago en cada uno de los municipios de menos de 1.000 habitantes en los que esté justificado sobre la base de la existencia de una distancia elevada a facilidades similares, la baja penetración del servicio telefónico fijo, la falta de accesibilidad del servicio telefónico móvil o la elevada tasa de población flotante".

Esta oferta mínima debe ampliarse si lo solicitan los municipios y solo podrá modificarse con la aquiescencia de estos últimos (artículo 32.1 in fine del Reglamento de Servicio Universal):

"El operador designado deberá satisfacer, en un plazo razonable, todas las solicitudes de instalación de nuevos teléfonos públicos de pago que le presenten los ayuntamientos hasta cumplir con los criterios de oferta suficiente. (...) "[E]l operador designado (...) podrá realizar las modificaciones de dicha oferta (...) que sean necesarias para mantener la adecuación de la oferta a las necesidades de los usuarios. Dichas modificaciones se podrán realizar previa comunicación motivada al ayuntamiento correspondiente y siempre que este no haya manifestado su oposición igualmente motivada en el plazo de un mes a partir de dicha comunicación".

Los terminales públicos deben cumplir las condiciones especificadas por la Ley y la contraprestación que los usuarios pagan por el servicio se sujeta a condiciones especiales de precio (artículos 25 de la Ley General de Telecomunicaciones y 32.f) y 35 del Reglamento de Servicio Universal).

La propia CNMC, en su informe sobre el servicio universal de 1 marzo de 2016 , concluía que el mercado, por sí mismo, no podía dar satisfacción a la demanda de teléfonos públicos de pago: "dado que se trata de un servicio en declive y de baja rentabilidad, no es posible identificar zonas geográficas donde la iniciativa privada asegurara por si´ sola la prestación del servicio de universal de cabinas tal y como se establece en el Reglamento". Precisamente por ello se mantuvo la designación del operador encargado de la prestación de suministro de teléfonos públicos de pago a través de la Orden ETU/1974/2016, de 23 de diciembre.

A la luz de lo anterior, debe concluirse que no concurren en este caso los requisitos exigidos por el artículo 23.5 de la Ley General de Telecomunicaciones.

Quizá consciente de esta circunstancia, el proyecto de real decreto cita también como fundamento legal el artículo 25.4 de la Ley, que permite al Gobierno, de conformidad con la normativa europea, "revisar el alcance de las obligaciones de servicio universal".

Sin embargo, tampoco este artículo puede servir de sustento a la reforma proyectada. En primer lugar, porque lo que se pretende no es modificar el alcance de la prestación, sino suprimirla por completo. En todo caso, no cabe apelar a un cambio de la normativa europea, puesto que el llamado Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas -que repetidamente se cita como justificación en el preámbulo y la memoria- todavía es un proyecto de directiva que se encuentra en tramitación y no Derecho vigente. En el momento de emitirse el presente dictamen, existe una propuesta de texto aprobada por el Parlamento Europeo en primera lectura , que se encuentra en fase de debate en el Consejo.

Por lo demás, es significativo que la supresión de los teléfonos públicos de pago tampoco está siendo una cuestión pacífica en la tramitación del Código Europeo de Comunicaciones Electrónicas. La propuesta inicial de la Comisión planteaba eliminar por completo esta prestación del servicio universal, salvo en el caso de que los Estados pudieran demostrar su necesidad, y financiándola exclusivamente con cargo a fondos públicos. Tras el dictamen del Comité Económico y Social Europeo -muy crítico en este punto-, y de conformidad con la opinión de la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor del Parlamento Europeo , el texto que actualmente se debate en el Consejo ha recuperado la garantía de una oferta suficiente de teléfonos públicos de pago como prestación de servicio universal, aunque mantiene la financiación con cargo a fondos públicos (vid. considerando 214, artículo 2 y anexo VII del texto aprobado por el Parlamento).

Llegados a este punto, conviene recordar que la vigente Directiva de Servicio Universal no obliga a mantener la oferta de teléfonos públicos de pago como prestación de servicio universal, sino que deja a criterio de cada Estado miembro la posibilidad de exigir esta prestación en todo el territorio, limitarla a una zona determinada o suprimirla por completo (artículo 6 de la Directiva, anteriormente citado). Se trata de una opción que corresponde desarrollar a cada uno de los Estados a través de sus respectivas "autoridades de reglamentación" y en atención a sus circunstancias nacionales. Por eso, algunos países de nuestro entorno, como Francia, Bélgica o Dinamarca, han podido suprimir la obligación de mantener una oferta suficiente de teléfonos de pago como prestación de servicio universal bajo la normativa europea vigente. Sin embargo, es significativo que en todos estos casos la supresión se ha llevado a cabo a través de las correspondientes reformas legales .

En el caso de España, la opción del legislador ha sido mantener esta prestación dentro del servicio universal, en los términos del artículo 25 de la Ley General de Telecomunicaciones. La Ley permite a la norma reglamentaria modular el contenido de esta prestación, concretando los términos y condiciones por los que habrá de regirse (artículo 25.1) y revisando su alcance de acuerdo con el Derecho europeo (artículo 25.4). Sin embargo, una supresión como la que pretende la reforma proyectada solo puede ser acometida a través de una norma con rango de ley que modifique la Ley General de Telecomunicaciones.

A esta misma conclusión parece apuntar el informe de la CNMC (y, en sentido similar, el informe de la Secretaría General Técnica del ministerio proponente), ya que, a pesar de decir que, "[e]n términos de mercado (...) la CNMC considera positiva la propuesta de modificación del Reglamento del Servicio Universal", reconoce la conveniencia de modificar la Ley:

"No obstante, en la medida en la que el conjunto de elementos del servicio universal viene establecido en la LGTel (y en la propia Directiva), y aunque el Gobierno pueda determinar el alcance de estas obligaciones a nivel reglamentario, parece aconsejable suprimir estos servicios modificando la LGTel en este punto, norma de rango superior jerárquico al Reglamento del Servicio Universal".

En cualquier caso, mientras no se reforme la Ley General de Telecomunicaciones, lo que sí puede hacer el Gobierno es modificar el alcance de la prestación a través de una reforma del Reglamento de Servicio Universal. La Ley se limita a exigir que exista una "oferta suficiente" de teléfonos públicos de pago, pero remite al reglamento la concreción de este requisito. Los datos disponibles -consignados con profusión en la memoria- reflejan una situación de demanda decreciente, asociada a un crecimiento de los costes de mantenimiento, que justifica una revisión de la oferta actual de teléfonos públicos de pago en el Reglamento de Servicio Universal para limitarla a los casos en que sea necesario.

De este modo, se podría obligar al operador designado a mantener la oferta de teléfonos públicos de pago solo en los municipios que reunieran determinadas características de población o bien en aquellas zonas geográficas que presenten dificultades de acceso a la red pública de comunicaciones electrónicas.

En este punto, el Consejo de Estado no puede dejar de destacar que, si bien los datos de baja demanda y coste creciente justifican una revisión de la oferta actual, los poderes públicos tienen el deber de garantizar un nivel de vida equiparable a todos los españoles con independencia del lugar en que residan, dispensando, si fuera necesario, "un tratamiento especial a las zonas de montaña" (artículo 130.2 de la Constitución). Por ello, en la determinación de las obligaciones de servicio universal no pueden primar solo criterios de rentabilidad económica, sino que es imprescindible ponderar la situación de las zonas rurales y geográficamente peor conectadas para adoptar las medidas oportunas. Así lo exige la propia Directiva de Servicio Universal, cuyo considerando séptimo obliga a los Estados miembros a "seguir garantizando que los servicios (...) se ponen en su territorio a disposición de todos los usuarios finales con la calidad que se especifica independientemente de su situación geográfica y a un precio asequible"; e incluso prevé la posibilidad, "en el contexto de las obligaciones de servicio universal y teniendo en cuenta las condiciones nacionales", de "adoptar medidas específicas para los consumidores de las zonas rurales o geográficamente aisladas para garantizarles el acceso a los servicios".

Con esta finalidad, el proyecto de real decreto podría optar, bien por establecer una oferta de teléfonos públicos de pago más reducida que la actual (como hace el artículo 32.1 del Reglamento de Servicio Universal), bien por limitar geográficamente la prestación del servicio a aquellos municipios que lo soliciten, cuando esté justificado por la dificultad de acceso a la red de comunicaciones electrónicas.

Esta solución permitiría, además, dar respuesta a algunas demandas que se han planteado durante la tramitación del expediente. Por un lado, contribuiría a reducir los costes netos del servicio universal, sin perjuicio de mantener la oferta de teléfonos públicos de pago en los municipios que tengan mayores dificultades de conexión, como solicitan la Junta de Andalucía y el Consejo de Consumidores y Usuarios. Por otro, favorecería una transición ordenada en el proceso de desmantelamiento de teléfonos públicos de pago, que es una exigencia que han planteado tanto el operador actualmente designado (Telefónica de España, S. A. U.) como la Asociación Española para la Digitalización.

En resumen, a juicio del Consejo de Estado no procede la supresión de los artículos 27.2.d); 32; 35.1.c); 37.2.c); 40.1.c) y 44 del Reglamento del Servicio Universal en los términos previstos en el artículo único (apartados uno, dos, cuatro, cinco, seis y siete) del real decreto proyectado, por resultar contrario a lo dispuesto en los artículos 23 y 25 de la Ley General de Telecomunicaciones.

Esta observación se formula con carácter esencial a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

La anterior conclusión no impide que la norma proyectada pueda revisar el alcance de la prestación de servicio universal para reducir la oferta actual de teléfonos públicos de pago. La Ley realiza una remisión amplia al desarrollo reglamentario para regular el contenido y alcance de esta prestación y existen en el expediente datos suficientes para justificar una reducción significativa en la oferta de teléfonos públicos de pago, habida cuenta del significativo descenso en su demanda.

2. Supresión de la Comisión de Supervisión de los Servicios de Tarificación Adicional

Además de la modificación del Reglamento de Servicio Universal, la otra gran reforma que persigue la norma proyectada es la extinción de la Comisión de Supervisión de los Servicios de Tarificación Adicional.

Como explicaba el reciente dictamen del Consejo de Estado nº 680/2018, de 27 de septiembre, esta Comisión es un órgano de carácter interministerial, que fue creado mediante orden PRE/361/2002, de 14 de febrero, y cuyas funciones -según el artículo quinto de esta orden- son la "elaboración, aprobación y, en su caso, modificación, de un Código de Conducta para la prestación de los servicios de tarificación adicional, que estará basado en los principios de la protección de la infancia y de la juventud, así como en la protección de los derechos de los consumidores"; y el "control y seguimiento del cumplimiento" de dicho código de conducta.

En ejercicio de sus competencias, la Comisión adoptó el acuerdo de 29 de junio de 2009, por el que aprobó el Código de Conducta de los servicios de tarificación adicional basados en el envío de mensajes (servicios SMS Premium). Este código de conducta fue anulado mediante Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 2016 (rec. núm. 5592/2011), al haber sido aprobado por un órgano que carecía de potestad reglamentaria. La Comisión -dice la sentencia (FJ 2)- "carece de competencias de desarrollo reglamentario, al sólo poder asumir facultades decisorias, de propuesta o emisión de informes preceptivos que deban servir de base a decisiones de otros órganos administrativos, y de seguimiento o control de las actuaciones de otros órganos de la Administración General del Estado".

En aplicación de esta doctrina, el Real Decreto 462/2015, de 5 de junio, por el que se regulan instrumentos y procedimientos de coordinación entre diferentes Administraciones públicas en materia de ayudas públicas dirigidas a favorecer el impulso de la sociedad de la información mediante el fomento de la oferta y disponibilidad de redes de banda ancha, derogó (a través de su disposición final tercera) el Código de Conducta para la prestación de los servicios de tarificación adicional de 23 de julio de 2004 (relativo a las líneas 803-806-807-905).

Tras la desaparición de los códigos de conducta, el proyecto de real decreto acuerda la extinción de la Comisión de Supervisión de Servicios de Tarificación Adicional. Esta decisión ha suscitado la oposición de varias de las entidades que han emitido informe durante la tramitación del expediente, tanto Administraciones públicas (las Comunidades Autónomas de Galicia, País Vasco, Andalucía, Comunidad Valenciana, Región de Murcia, La Rioja, Asturias y Castilla y León y la Agencia Española de Consumo, Seguridad Alimentaria y Nutrición) como organizaciones privadas (el Consejo de Consumidores y Usuarios y la Asociación de Empresas de Servicios de Valor Añadido en las Telecomunicaciones). Se han esgrimido argumentos diversos, como la necesidad de reforzar la protección del usuario contra los abusos de los operadores de servicios de tarificación adicional o la experiencia adquirida por la Comisión de Servicios de Tarificación Adicional.

Frente a estas razones, el centro proponente explica que las únicas funciones que la Comisión tenía encomendadas eran la aprobación de los códigos de conducta, su aplicación y supervisión. Por ello, tras la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 2016, la Comisión habría perdido su razón de ser y así lo demuestra el hecho -reflejado en la memoria- de que lleve tres años sin reunirse.

Con idéntico fundamento, se suprime el artículo noveno de la Orden PRE/361/2002, de 14 de febrero, de desarrollo, en lo relativo a los derechos de los usuarios y a los servicios de tarificación adicional, del título IV del Real Decreto 1736/1998, de 31 de julio, por el que se aprueba el Reglamento por el que se desarrolla el título III de la Ley General de Telecomunicaciones. Este artículo obliga a que la relación jurídica entre los operadores de servicios de tarificación adicional se regule a través de un contrato-tipo, que debe ser aprobado por la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información. Toda vez que el único contenido obligatorio de estos contratos-tipo era someter a las partes a los códigos de conducta, también este precepto habría perdido su razón de ser.

En fin, la memoria explica que, en la actualidad, los servicios de tarificación adicional se regulan en dos órdenes ministeriales aprobadas en 2015 (Orden IET/1195/2015, de 18 de junio, sobre servicios de tarificación adicional basados en el envío de mensajes (SMS Premium) y Orden IET/2733/2015, de 11 de diciembre, sobre servicios de tarificación adicional basados en llamadas telefónicas). Ambas normas regulan aspectos fundamentales de los servicios de tarificación adicional como la clasificación de los servicios por prefijos telefónicos, la regulación de los precios máximos por intervalos de numeración, la locución informativa que debe escuchar el consumidor y los mensajes informativos que debe recibir, la necesaria prestación efectiva del servicio y la prohibición de utilización de la numeración como medio de pago de servicios no prestados o la prohibición de dilación innecesaria de la duración de las llamadas. Al incumplimiento de estas obligaciones se aplica el régimen sancionador previsto en la Ley General de Telecomunicaciones.

A juicio del Consejo de Estado, todas estas razones reflejan que el centro proponente ha hecho una ponderación adecuada de los criterios de oportunidad que justifican la supresión de la Comisión de Supervisión de los Servicios de Tarificación Adicional y que la reforma propuesta puede ser acordada por el Gobierno en uso de la potestad reglamentaria.

La anterior conclusión favorable no obsta, sin embargo, para que la norma proyectada deba reflejar las razones de oportunidad que justifican esta medida. Por este motivo, el Consejo de Estado comparte las observaciones de la Agencia Española de Consumo, Seguridad Alimentaria y Nutrición y las comunidades autónomas en cuanto a que el preámbulo debe incluir una mención a la supresión de la Comisión de Supervisión de Servicios de Tarificación Adicional y exponer las razones que justifican esta medida.

IV

En conclusión, sin perjuicio de la anterior observación respecto a la supresión de la Comisión de Supervisión de los Servicios de Tarificación Adicional y de las consideraciones de técnica normativa planteadas en relación con la supresión de las prestaciones de servicios de consulta telefónica de números de abonado y de guías de abonados, tiene carácter esencial la observación al artículo único, apartados uno, dos, cuatro, cinco, seis y siete (que modifican, respectivamente, los artículos 27.2.d); 32; 35.1.c); 37.2.c); 40.1.c) y 44 del Reglamento del Servicio Universal) del real decreto proyectado.

La observación esencial se formula en el sentido de que no procede suprimir totalmente la oferta de teléfonos públicos de pago como prestación de servicio universal, en los términos previstos en la norma proyectada, por resultar contrario a lo dispuesto en los artículos 23 y 25 de la Ley General de Telecomunicaciones. Esta conclusión desfavorable no impide, sin embargo, que el Gobierno pueda revisar el alcance de la prestación de servicio universal a través de una reforma del Reglamento de Servicio Universal para limitarla solo a aquellos supuestos en que se considere necesario mantener la oferta de teléfonos públicos de pago.

En cualquier caso, es preciso tener en cuenta que todas las modificaciones que afecten al Reglamento de Servicio Universal deberán tener su reflejo correspondiente en la carta de derechos del usuario de los servicios de comunicaciones electrónicas, aprobada por el Real Decreto 899/2009, de 22 de mayo, cuya reforma aborda la disposición final segunda de la norma proyectada. Como explicaba el dictamen núm. 476/2009, de 7 de mayo, esta norma se limita a codificar los derechos de los usuarios, pero no innova el régimen del servicio universal. "Por ello, cualquier modificación del régimen del servicio universal [deberá] hacerse, en primer término, mediante la modificación del Reglamento sobre las condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, el servicio universal y la protección de los usuarios" y, a continuación, "dicha modificación [deberá] tener, como consecuencia, reflejo en la Carta".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación esencial formulada al artículo único, apartados uno, dos, cuatro, cinco, seis y siete, y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento sobre las condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, el servicio universal y la protección de los usuarios, aprobado por el Real Decreto 424/2005, de 15 de abril".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 20 de diciembre de 2018

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE ECONOMÍA Y EMPRESA.

Arrêt Compagnie Maritime de l"Afrique Orientale (5 de mayo de 1944) y arrêt Radio Atlantique (6 de febrero de 1948). INF/DTSA/005/16/INFORME SERVICIO UNIVERSAL Resolución legislativa del Parlamento Europeo, de 14 de noviembre de 2018, sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas (versión refundida) (COM(2016)0590 - C8-0379/2016 - 2016/0288(COD))

Propuesta de una Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo estableciendo el Código Europeo de Comunicaciones Electrónicas (Refundición) (CECE-EECC) (COM (2016) 590), 14 de septiembre de 2016. Con una versión corregida de 12 de octubre de 2016, COM (2016) 590 final/2. Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas (Refundición)", de 26 de enero de 2017 (ver puntos 1.7 y 4.4.4.2 del dictamen).

Opinión de la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor para la Comisión de Industria, Investigación y Energía sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas (COM(2016)0590 - C8-0379/2016 - 2016/0288(COD)).

En Bélgica la reforma se hizo en el año 2012 (Loi 10 juillet 2012. - Loi portant des dispositions diverses en matière de communications électroniques (cité comme: loi Télécom)). En Francia, en 2015 (Loi n° 2015-990 du 6 août 2015, pour la croissance, l"activité et l"égalité des chances économiques). En cuanto a Dinamarca, la Ley vigente, aprobada en 2011, no incluye la oferta de teléfonos públicos de pago entre las obligaciones de servicio universal (según su traducción al inglés: Act on Electronic Communications Networks and Services, nº 169 de 3 de marzo de 2011).