Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 31 de mayo de 2018, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En virtud de oficio de V. E. de 28 de febrero de 2018, con registro de entrada el día 1 de marzo siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a un anteproyecto de Ley de reconocimiento de la Universidad Internacional Augusta Emérita.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del Anteproyecto

El anteproyecto de Ley de reconocimiento de la Universidad Internacional Augusta Emérita que constituye el objeto del expediente remitido a este Consejo (citado también, abreviadamente en lo sucesivo, como el "Anteproyecto"), constituye el documento núm. 51 de los 52 documentos enumerados que configuran el expediente.

El Anteproyecto consta de una exposición de motivos, once artículos, una disposición adicional y dos disposiciones finales. La exposición de motivos se divide en tres apartados y el primero de ellos se inicia con la cita de la Constitución española que consagró la autonomía de las universidades y alude a la mejora en la calidad docente, investigadora y de gestión, los retos que suponen las nuevas necesidades de la sociedad y la necesidad de introducir mayor nivel de flexibilidad en las universidades que les permitan responder al dinamismo de una sociedad avanzada como la española. Se destaca también la consolidación de las universidades privadas en España y el carácter complementario de la formación ofrecida por estas. En el apartado segundo se detallan las normas que regulan la creación de universidades privadas, comenzando con el reconocimiento constitucional de la libertad de las personas físicas y jurídicas para crear centros docentes y contiene también el título competencial en el que se fundamenta el anteproyecto de Ley. Y el apartado tercero señala que el reconocimiento de la universidad que se proyecta se ha tramitado a petición de la entidad Proactiva Online de Educación Superior, S. L. (PROESU) y conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica 6/2001 y demás normativa aplicable.

Por lo que hace a la parte dispositiva, el Anteproyecto consta de once artículos, integrados en cuatro capítulos, que responden a la siguiente distribución de contenidos:

a) El Capítulo I (artículos 1 y 2) reconoce la Universidad Internacional Augusta Emérita como "universidad privada de carácter on line, en la modalidad no presencial parcial", promovida por la sociedad Proactiva Online de Educación Superior (PROESU, S. L.).

b) El Capítulo II que lleva por rúbrica "Desarrollo de la actividad académica" (artículos 3 a 8) establece el procedimiento de autorización tanto para el inicio de las actividades de la universidad como para la impartición de enseñanzas, así como el plazo de caducidad, en su caso, del reconocimiento (artículo 3). En cuanto al alumnado, determina los requisitos de acceso, atribuye al centro educativo la competencia para regular el régimen de permanencia de los estudiantes y establece la obligación de la institución docente de garantizar al alumnado la finalización de los estudios (artículos 4 y 5). En el artículo 6 se atribuye a la Consejería competente la función inspectora y establece la posibilidad de revocación total o parcial de la autorización de actividades. Este capítulo trata también de la implantación de las enseñanzas universitarias no presenciales (artículo 7) y de la obligatoriedad de remitir en cada curso la debida Memoria académica (artículo 8).

c) El Capítulo III, que se titula "Variación de las condiciones del reconocimiento" (artículos 9 y 10), alude a las facultades de la Comunidad Autónoma para denegar su conformidad a la realización de actos o negocios jurídicos que modifique la personalidad jurídica de la universidad y establece que una infracción en estos aspectos se considera una modificación esencial del reconocimiento y, por tanto, puede ser causa de su revocación.

d) El Capítulo IV -"Financiación"- está integrado por un solo artículo, el 11, y establece la obligación de que la Universidad cuente con los recursos suficientes, así como la obligación de aportar garantías sobre su financiación, teniendo en cuenta la oferta docente y la matrícula y la obligación de realizar un plan de viabilidad y cierre.

En cuanto a las disposiciones del Anteproyecto, la disposición adicional se refiere a la asunción de principios y líneas de actuación por la universidad que es distinta a la de la entidad promotora. Obliga a que la "nueva sociedad" deberá estar constituida, al menos con la mayoría del actual capital social que represente, como mínimo, el 60% de las personas físicas o jurídicas con las que en su día se constituyó notarialmente la entidad promotora del ahora proyecto universitario. Y respecto de las disposiciones finales, la primera se refiere a la autorización para el desarrollo reglamentario y la segunda establece la entrada en vigor de la proyectada ley.

SEGUNDO.- Contenido del expediente

Además del oficio comunicado de V. E., el anteproyecto de Ley, la memoria (informe de necesidad y oportunidad) examinada en el antecedente tercero del presente dictamen, los borradores previos y un índice numerado de documentos, integran el expediente los siguientes informes:

1. Memoria inicial de la Universidad Internacional Augusta Emérita, de abril de 2016, a la que se aportan los Estatutos de la entidad promotora (Proactiva Online de Educación Superior, S. L., conocida por su acrónimo PROESU), constituida el 11 de marzo de 2016 por una serie de sociedades limitadas (Elam Inmo, S. L., Confluencia Educativa, S. L., Comunicación e Imagen siglo XXI, Institut de Recursos i Investigacio per a la formacio) y una serie de personas físicas, teniendo por objeto la educación superior a través del desarrollo de la docencia universitaria reglada. La extensa memoria (más de 420 páginas más los anexos), además de una introducción sobre la solicitud de reconocimiento y las características del proyecto, su ubicación (en Badajoz) y su compromiso con las políticas regionales de desarrollo, trata los ámbitos de actuación universitaria, recoge las enseñanzas a impartir en un plan de desarrollo de las titulaciones que tienen previsto ir implantando en facultades de Ciencias de la Salud, Ciencias y Tecnología, Ciencias Sociales, Ciencias de la Educación y Artes Tecnológicas y Bellas Artes. La memoria también se refiere a la investigación, doctorado y transferencia del conocimiento; profesorado y personal de administración y servicios; instalaciones y medios; y un epílogo haciendo mención a que es la primera universidad que solicita su reconocimiento con fundamento en el Real Decreto 420/2015, de 29 de mayo, de creación, reconocimiento, autorización y acreditación de universidades y centros universitarios.

2. Informe de la Secretaría General de la Consejería de Educación y Empleo de la Junta de Extremadura que se muestra favorable al anteproyecto de Ley.

3. Tabla de vigencias.

4. Certificado del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura.

5. Informes de la Abogacía General de la Junta de Extremadura (Consejería de Hacienda y Administración Pública), de 15 y 22 de enero de 2018. En el primero de ellos, además de destacar el informe desfavorable de la Conferencia General de Política Universitaria se consideraba necesario un nuevo pronunciamiento de ésta a fin de conocer su posición tras la presentación de nueva documentación y del órgano con competencias en la materia sobre si, a su juicio, el expediente reúne técnica y formalmente los requerimientos realizados por la Conferencia. El segundo de los informes ya no hace alusión a esta cuestión y se muestra favorable al reconocimiento de la Universidad aunque apunta lo siguiente: "Aun cuando concurre título habilitante en virtud de la normativa citada (...) se echa de menos un marco normativo autonómico similar al existente en las Comunidades Autónomas que han reconocido universidades de naturaleza semejante a la que hoy se plantea, que complete y desarrolle las previsiones que en esta materia recoge la normativa estatal".

6. Certificado en el que se hace constar que se ha tramitado la correspondiente consulta pública e información en el portal de la página web a los ciudadanos sobre la misma.

7. Resolución de apertura de trámite de información pública sobre el anteproyecto de Ley y certificado sobre el trámite de audiencia pública y transparencia.

8. Informe acerca de la conveniencia de tramitar el Anteproyecto por el procedimiento de simplificación administrativa.

9. Informe de la Conferencia General de Política Universitaria del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. El informe, que concluye de modo desfavorable, comienza haciendo una mención a la entidad promotora (Proactiva Online de Educación Superior, S. L., - PROESU-), al modelo docente (universidad a distancia, si bien las prácticas externas a cursar en el tercer y cuarto curso serán de carácter presencial) y a la oferta formativa (se enumeran los estudios conducentes a 28 titulaciones de grado y másteres agrupados en 5 facultades: Ciencias de la Salud, Ciencias y Tecnología, Ciencias Sociales, Ciencias de la Educación y de la Comunicación y Artes Tecnológicas y Bellas Artes). El informe de la Conferencia General de Política Universitaria destaca que en los tres o cuatro primeros años parece que solo está prevista la implantación de un número muy inferior de titulaciones (entre 8 y 12) de las 28 que se describen, y que dependerá de "los recursos y el PDI y PAS disponibles"; se hacen también observaciones, por ejemplo, a la falta de información sobre los criterios que han conducido a la elección de las enseñanzas que figuran en la memoria ("... no se ofrece justificación explicativa de la elección de la oferta de enseñanzas ...") aunque sí que se reconoce la abundante información que se ofrece sobre lo que será la organización y estructura interna de los planes de estudio hasta el punto que señala el informe que ello sería más propio de las memorias de verificación. En lo atinente al proyecto investigador, el informe resume las cuestiones abordadas por la memoria en las páginas 171 y siguientes, aunque el documento objeta que esta no contiene medidas concretas en lo relativo a la actividad investigadora, aunque sí que se toman como puntos de partida algunas actividades como la creación de consultorías, la participación en proyectos de investigación de convocatorias públicas ...

En lo relativo al profesorado, señala el informe que la memoria se compromete a cumplir con las exigencias (ratios, porcentajes de doctores, ...) que establece el Real Decreto 420/2015, sin embargo, el informe dice que la memoria se limita a establecer una serie de previsiones sobre el profesorado sin cuantificar, por ejemplo, el porcentaje de doctores y "la propia memoria reconoce que dicha información es sólo un "avance" y que solo cuando se concreten los planes de estudios, con asignaturas afines y transversales, se podrán hacer "previsiones más ajustadas"". Concluye que la memoria aborda los diversos extremos contenidos en el Real Decreto 420/2015, "si bien en ocasiones la información suministrada resulta insuficiente o carente de concreción" no aportándose documentación justificativa de la plantilla; solo existe una "oferta de arrendamiento" en cuanto al emplazamiento se refiere en el edificio Torre Badajoz; en lo que se refiere al estudio económico "no podemos verificar que los 420.000 euros han sido desembolsados como capital social (...) La memoria no contiene previsiones de ingresos y gastos por períodos anuales, por lo que no existe un plan de viabilidad que refleje las previsiones económicas durante los primeros años de funcionamiento de la Universidad".

10. Memoria de la entidad promotora de la Universidad, de diciembre de 2016, que reproduce en gran medida lo ya presentado en la memoria de abril del mismo año, si bien se añaden algunas cuestiones que pretenden subsanar las deficiencias advertidas en el informe previo.

11. Dictamen del Consejo Económico y Social núm. 8/2017, de 27 de diciembre de 2017 que valora positivamente el Anteproyecto toda vez que supone el reconocimiento de un proyecto empresarial con impacto favorable en el empleo de la región y en la demanda que este tipo de enseñanzas tiene por parte de la población ocupada. No obstante, al dictamen se adjunta el voto particular presentado por el representante de la Universidad de Extremadura en el Consejo Económico y Social en el que expresa el parecer del Consejo de Gobierno de la Universidad de Extremadura que se celebró en Cáceres el 19 de diciembre de 2017, y que fijó una posición unánime contraria al reconocimiento de las universidades siguientes: Universidad Abierta de Europa Extremadura y Universidad Internacional Augusta Emérita aduciendo, entre otras razones, que la Conferencia General de Política Universitaria ha informado desfavorablemente; que no se puede posibilitar una universidad que se encuentra sustentada en debilidades manifiestas en su profesorado y en su infraestructura; que ambos proyectos carecen de deficiencias en el proceso de implantación; y que se defiende una universidad pública de calidad.

12. Informe de la Intervención General de la Junta de Extremadura en el que se pone de manifiesto que no procede emitir informe de fiscalización de conformidad con la Ley 5/2007, de 19 de abril, General de Hacienda Pública de Extremadura.

13. Informe de la Dirección General de Formación Profesional y Universidades de la Consejería de Educación y Empleo, de 17 de enero de 2018, en el que se hace constar que se consideran subsanados los extremos contenidos en el Informe de la Conferencia General de Política Universitaria.

TERCERO.- Memoria (Informe de necesidad y oportunidad)

El texto del Anteproyecto se acompaña de una serie de documentos justificativos y de análisis de impactos. Entre ellos, un Informe de necesidad y oportunidad que justifica el anteproyecto de Ley en el objetivo de "aumentar las posibilidades de formación en educación superior de nuestra población que, por razones de trabajo o circunstancias personales, no pueden cursar un programa presencial de enseñanza, potenciando las posibilidades de ella misma e intentar igualarnos a otros estándares europeos y nacionales para así conseguir mayores posibilidades de empleabilidad".

Junto a dicho Informe, se adjunta una memoria económica en la que se afirma que la Ley 1/2017, de 27 de enero, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Extremadura para 2017 no contempla crédito destinado a subvencionar los gastos relativos al reconocimiento (ni implantación) de la Universidad que se proyecta.

En lo relativo al impacto sobre el empleo, ha sido el Observatorio de Empleo y el Servicio Extremeño Público el que ha remitido un informe favorable tomando en consideración que la universidad que se proyecta prevé la creación progresiva de una plantilla de personal docente formada por 148 personas, de las cuales 51 tendrían dedicación a tiempo completo, valoración que ha sido objetada por el Consejo Económico y Social en la medida en que se ha obviado al personal de administración y servicios.

Por otro lado, en lo atinente al impacto de género, el Instituto de la Mujer ha elaborado un informe en el que, tras un análisis del sistema educativo español desde una perspectiva de género, ha concluido que la creación de la nueva universidad tiene un "impacto de género neutro", si bien añade una serie de recomendaciones, entre otras, la incorporación de un plan de formación de igualdad de género en los planes de estudio de todas las titulaciones impartidas o la promoción de representación equilibrada entre hombres y mujeres en los órganos de gobierno y otros órganos colegiados de la universidad.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

Ya en el Consejo de Estado, se ha recibido un escrito fechado el 7 de mayo de 2018, presentado por D. Ángel García Collantes, en nombre y representación de Elam Inmo, S. A., socio de pleno derecho de la mercantil de la entidad promotora de la universidad, PROESU, y por D. José Javier Garci-Crespo Alatorre, en nombre y representación de la Fundación Deutche Tourismus Stiftung Für Völkerverständigung, que manifestó su apoyo económico-financiero al proyecto para la creación de la nueva universidad. El escrito pone de manifiesto "los hechos acaecidos en los últimos días y (...) la imposibilidad de solucionar la grave situación actual de forma interna (...) que podrían dificultar la consecución del proyecto". El escrito alude a una serie de irregularidades tales como deficiencias y anomalías en los estados financieros y contables de la sociedad ("documentos incorrectos", "la contabilidad no se ajusta al principio de imagen fiel", "numerosas retribuciones no ajustadas a la normativa", "incumplimiento de las obligaciones tributarias y fiscales", "formulación incorrecta de las cuentas anuales", "formulación incorrecta de la memoria anual"). Por otro lado, se dice que la única Junta General de PROESU está impugnada judicialmente. También se pone de manifiesto que, la sociedad promotora PROESU no está registrada mercantilmente a pesar del tiempo transcurrido desde su constitución y tampoco constan en Hacienda las declaraciones tributarias correspondientes, operándose todavía con un NIF provisional. Se indica también, entre otras, que el "avalista comunicó su pérdida de confianza en los actuales gestores del proyecto". Por todo ello, se solicita del Consejo de Estado que se realicen las investigaciones oportunas al objeto de acreditar las irregularidades denunciadas, así como la "paralización o suspensión del procedimiento de reconocimiento de la universidad hasta que dichas irregularidades sean completamente subsanadas".

I.- Objeto y competencia

Se somete a dictamen el anteproyecto de Ley de reconocimiento de la Universidad Internacional Augusta Emérita que, como se señala en su artículo 1, se trata de una universidad privada de carácter on line, en la modalidad no presencial parcial, promovida por la sociedad Proactiva Online de Educación Superior (PROESU, S. L.).

El Consejo de Estado emite su consulta de conformidad con lo establecido en el artículo 23 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril ("Las Comunidades Autónomas podrán, por conducto de sus Presidentes, solicitar dictamen del Consejo de Estado, bien en Pleno o en Comisión Permanente, en aquellos asuntos en que, por la especial competencia o experiencia del mismo, lo estimen conveniente").

II.- Tramitación del Anteproyecto

Como ha señalado la Abogacía General de la Junta de Extremadura, al no estar previsto en el ordenamiento jurídico autonómico un concreto procedimiento para el reconocimiento de universidades privadas en la Comunidad Autónoma de Extremadura, el procedimiento de elaboración de este Anteproyecto debe adecuarse al procedimiento general previsto en el Título V de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, cuyo Capítulo IV se refiere al procedimiento de elaboración de reglamentos y anteproyectos de ley, así como al Título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, en relación con la elaboración de normas con rango de ley.

De acuerdo con los artículos 66 y siguientes de la citada norma autonómica, Ley 1/2002, en el expediente obra, en los términos que han quedado recogidos en los antecedentes, entre otros documentos, el informe de necesidad y oportunidad, la memoria económica y los informes de impacto de género, impacto sobre el empleo y se ha justificado la no aportación del informe de simplificación administrativa, así como el correspondiente dictamen del Consejo Económico y Social de Extremadura y el informe de la Secretaría general competente sobre la tramitación dada al Anteproyecto.

A juicio del Consejo de Estado, en términos de oportunidad y justificación del proyecto, algunos de estos documentos, por ejemplo la memoria económica, se estima manifiestamente insuficiente. Es cierto que literalmente, el artículo 66.1 de la Ley 1/2002 se refiere a "una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar". Ahora bien, esa memoria no puede limitarse, como ocurre en el presente expediente, a un documento de dos líneas en el que se pone de manifiesto únicamente que no se contempla crédito destinado a subvencionar los gastos relativos a la implantación de la universidad que se proyecta. La memoria debería tener en cuenta también el impacto y las consecuencias de la aplicación del objeto de la norma proyectada sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido -como por ejemplo dice la norma estatal, Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno- el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación vigente en cada momento sobre estas materias.

Igualmente, se ha efectuado el trámite de audiencia e información pública (Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Educación y Empleo de 28 de septiembre de 2017) y, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 7 y 40 de la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura, se acordó la apertura de un procedimiento de sugerencias mediante Resolución de la misma Secretaría General, también de 28 de septiembre de 2017, que fue objeto de publicación en el Portal de la Transparencia y Participación Ciudadana.

Constan también en el expediente los informes de la Abogacía General de la Junta de Extremadura en el que se señalaba la existencia de competencia por parte de la Comunidad Autónoma de Extremadura para la elaboración y aprobación del texto en virtud de la atribución competencial que ostenta.

Al igual que ocurre en el dictamen número 226/2017, que ha examinado este Consejo de Estado con motivo del reconocimiento de otra universidad privada también en la Comunidad Autónoma de Extremadura, obra, igualmente, en el expediente el informe de la Conferencia General de Política Universitaria, quien se pronuncia desfavorablemente sobre el proyecto informado, como ya se ha hecho referencia en el antecedente segundo del presente dictamen. A este respecto conviene señalar ahora que, si bien en el expediente consta una segunda memoria del proyecto universitario (documento núm. 5 del índice de documentos remitidos al Consejo de Estado) con la pretensión de subsanar las observaciones puestas de manifiesto en el mencionado informe de la Conferencia General de Política Universitaria, sin embargo, habría sido muy conveniente que en el transcurso del procedimiento de elaboración hubiera sido remitido nuevamente el Anteproyecto a la Conferencia General de Política Universitaria a fin de conocer si, efectivamente, a juicio de esta, se han subsanado o no las observaciones que fueron expuestas en su informe.

Es cierto que consta también un informe de la Dirección General de Formación Profesional y Universidades de la Consejería de Educación y Empleo, de 17 de enero de 2018 (documento núm. 48 del citado índice), en el que se hace constar que se consideran subsanados los extremos contenidos en el Informe de la Conferencia General de Política Universitaria. Sin embargo, de la lectura de dicho informe en absoluto se desprende que se hayan atendido a todas las recomendaciones, sugerencias y observaciones presentadas por la Conferencia General de Política Universitaria. Pero, en todo caso, teniendo en cuenta la trascendencia de las observaciones formuladas por dicha Conferencia General, entiende el Consejo de Estado que hubiera sido más adecuado su remisión nuevamente para recabar el correspondiente informe y pronunciamiento explícito de la Conferencia General de Política Universitaria a la vista de las explicaciones y supuestas subsanaciones llevadas a cabo. Aun cuando no se dispone expresamente que este informe es vinculante, tanto la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (artículo 4), como el Real Decreto 420/2015, de 29 de mayo, de creación, reconocimiento, autorización y acreditación de universidades y centros universitarios (artículo 3), ponen el foco en este informe de la Conferencia General de Política Universitaria para "garantizar la calidad de la docencia e investigación", concluyendo el artículo 4.5 de la citada Ley Orgánica 6/2001, que para el "reconocimiento de las Universidades privadas, que tendrá carácter constitutivo, será preceptivo el informe de la Conferencia General de Política Universitaria en el marco de la programación general de la enseñanza universitaria".

III. Base normativa y título habilitante

Toda la tramitación del Anteproyecto trae causa en el artículo 27.1 de la Constitución que garantiza el derecho de todos a la educación, así como a la libertad de enseñanza; su apartado 6º reconoce la libertad de las personas, físicas y jurídicas, para crear centros docentes dentro del respeto a los principios constitucionales; y el apartado 10º se refiere a la autonomía de las universidades, en los términos que la ley establezca.

Por otro lado, el artículo 149.1.30.ª de la Constitución, establece que el Estado tiene competencia exclusiva en relación con las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución y, con base en ello, se aprobó la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (actualmente desarrollada, principalmente, por el Real Decreto 240/2015, de 29 de mayo, de creación, reconocimiento, autorización y acreditación de universidades y centros universitarios), que viene a regular los aspectos relativos a las condiciones y requisitos para el reconocimiento, funcionamiento y régimen jurídico de las universidades privadas. Dicha norma prevé en su artículo 4 que "la creación de Universidades públicas y el reconocimiento de las Universidades privadas se llevará a cabo: (...) b.-Por Ley de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial hayan de establecerse".

Finalmente, conviene recordar en este punto, acerca de la función que tienen las leyes de "reconocimiento" de las universidades privadas, que el Tribunal Constitucional ha puesto de manifiesto lo siguiente: "... La creación de las universidades públicas requiere un acto insustituible de voluntad de los poderes públicos, para el cual el legislador orgánico ha establecido una reserva de Ley, [sin embargo] la creación de las universidades privadas corresponde, al amparo de lo establecido en el art. 27.6 CE, a las personas físicas o jurídicas (art. 5.1 LOU), por lo que la Ley singular de reconocimiento carece de este componente fundacional. La Ley de reconocimiento no tiene, pues, naturaleza constitutiva, en cuyo caso no podría prescindirse de ella, sino que propiamente tiene la naturaleza de una autorización, y esta naturaleza no se ve alterada por la intervención del legislador. En efecto, es el Gobierno estatal quien establece los requisitos básicos necesarios para la creación y reconocimiento de las universidades públicas y privadas (...), siendo, en todo caso, necesaria para universidades públicas y privadas la preceptiva autorización que, para el comienzo de sus actividades, otorgan las Comunidades Autónomas una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos normativamente establecidos ...". (vid. Sentencia 232/2012, de 29 de noviembre, FJ 10º).

En lo atinente al caso de la Comunidad Autónoma de Extremadura, hay que recordar que el traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Extremadura, en materia de universidades, se produjo por Real Decreto 634/1995, de 21 de abril, sobre traspaso de funciones y servicios. Y, consecuentemente, debe tenerse en cuenta el artículo 10.1, apartado 4º, de la Ley Orgánica 1/2011 de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, que dispone que la Comunidad ostenta la competencia de desarrollo normativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades. El apartado 5º siguiente indica, que es competencia de la Junta de Extremadura, en particular, la programación y creación de centros públicos, la autorización de los privados, la aprobación definitiva de sus estatutos y normas de funcionamiento, los procesos de acceso, el régimen retributivo y la regulación de los títulos propios, así como la financiación de las públicas y el régimen de control, fiscalización y examen de sus cuentas.

Por todo, puede concluirse que la Comunidad Autónoma sí ostentaría título competencial suficiente para la aprobación de la norma que se proyecta.

IV. Observaciones al texto del Anteproyecto

Las actuaciones anteriormente enunciadas atienden suficientemente las exigencias de índole procedimental, por lo que se pasa ya a examinar las cuestiones de fondo suscitadas por el Anteproyecto.

El Anteproyecto que se presenta tiene por objeto el reconocimiento de la Universidad Internacional Augusta Emérita como universidad privada de carácter on line que, en la modalidad de "no presencial parcial", impartirá enseñanzas dirigidas a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional.

El Capítulo I establece, en sus artículos 1 y 2 que lo integran, una serie de disposiciones generales en las que se reconoce a la Universidad Internacional Augusta Emérita como centro privado de enseñanza universitaria caracterizado por la enseñanza a distancia y se determina el régimen jurídico aplicable al centro universitario.

Aun cuando no se trata de una observación de legalidad, el Consejo de Estado -como ya ha hecho en el caso de la Universidad Abierta Europa Extremadura (dictamen número 226/2018)- sí que quiere llamar la atención sobre el hecho de que se opte ahora por el reconocimiento de una universidad privada que se presenta como un centro de enseñanza on line con una oferta formativa que, a la vista de las facultades y titulaciones que proyecta, no parece que venga a complementar la ofrecida por la ya existente, por ejemplo, la Universidad Nacional de Educación a Distancia que tiene un arraigo consolidado y diversos centros asociados a lo largo de la Comunidad Autónoma de Extremadura. La propia exposición de motivos le reconoce a la UNED una larga trayectoria y un éxito en la flexibilización de la formación universitaria a las diversas responsabilidades y necesidades de cada uno, y no se justifica respecto de la universidad que se proyecta en qué sentido complementa a la ofrecida por universidades ya implementadas como la citada a modo de ejemplo por la propia exposición de motivos. Téngase en cuenta en este punto que los estudios que se proyectan en la nueva universidad son muy comunes y prácticamente ofertados por casi todas las universidades, incluida la que también pretende crearse como la Universidad Abierta Europa Extremadura. Dicho de otro modo, no parece prudente -siguiendo precisamente los propios razonamientos de la exposición de motivos- reconocer dos universidades privadas (la que se examina en este expediente y la examinada en el dictamen nº 226/2018) que no solo ofrecen unas titulaciones que no complementan a las ya existentes, sino que en determinadas titulaciones (i. e., Derecho o Psicología) se solapan entre ellas mismas. Así, el informe de la Conferencia General de Política Universitaria manifiesta en una de sus conclusiones que uno de los extremos más controvertidos de la memoria es el que se refiere a la oferta de enseñanzas ("la ambigüedad y la inconcreción de los datos a este respecto condicionan las previsiones en materia de profesorado y alumnado (...) La propia memoria reconoce que la información suministrada es sólo un "avance" y que solo cuando se concreten los planes de estudios se podrán hacer "previsiones más ajustadas. Se entiende en consecuencia que no se cumple con la exigencia de aportar documentación justificativa de la plantilla del personal docente e investigador"). La segunda memoria que se presentó, con unas supuestas subsanaciones, señala, entre otras cuestiones, a este respecto, que las 28 titulaciones inicialmente planteadas se remitirán a la ANECA, sucesivamente, a lo largo de un plazo de diez años, cuando preveían inicialmente hacerlo en siete. Sin embargo, estas pretendidas subsanaciones de carácter general, desde luego que no permiten llegar a una conclusión diferente sobre las observaciones que se han hecho, por ejemplo, con relación a la oferta formativa, a lo que debe añadirse que ni siquiera esta segunda memoria ha sido valorada por la Conferencia General de Política Universitaria.

Todo ello sin perjuicio de otras consideraciones más generales como el hecho de su emplazamiento e instalaciones. El informe de la Conferencia General de Política Universitaria también destaca que respecto de los espacios proyectados (unas plantas en el edificio Torre Badajoz "sólo se tiene constancia, sin embargo, de que existe una "oferta de arrendamiento"). Con posterioridad se ha aportado un contrato de opción de arrendamiento.

El Capítulo II (artículos 3 a 8), que sigue una estructura muy similar a otras leyes que han reconocido universidades privadas (vid. la Ley 24/1995, de 17 de julio, por la que se reconoce como universidad privada a la denominada "Universidad Europea de Madrid", con sede en Madrid), establece el procedimiento de autorización tanto para el inicio de las actividades de la universidad como para la impartición de enseñanzas. Por otro lado, el artículo 3 prevé también un plazo de caducidad (cuatro años) si no se hubiera solicitado la autorización para el inicio de las actividades desde la entrada en vigor de la ley. Sin embargo, no se hace referencia al plazo en que debería otorgarse la autorización por el Consejo de Gobierno desde que se solicitara por la entidad promotora, plazo que debería también preverse en el proyectado artículo 3.

El citado capítulo también regula los requisitos de acceso del alumnado (artículo 4) y al plazo de funcionamiento mínimo (artículo 5) garantizándose en este punto que en el caso de extinción de alguna titulación o plan de estudios, los alumnos de último curso, tienen derecho "a mantener cuatro convocatorias de examen". Esta previsión debería completarse añadiendo "... en los dos cursos académicos siguientes a la fecha de extinción", en coherencia con lo que se prevé en el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, cuya disposición transitoria in fine prevé lo siguiente: "Ello no obstante, las universidades, sin perjuicio de las normas de permanencia que sean de aplicación, garantizarán la organización de al menos cuatro convocatorias de examen en los dos cursos académicos siguientes a la citada fecha de extinción".

En cuanto al resto de preceptos del Capítulo II que ahora no son objetados por este Consejo de Estado se refieren a la función inspectora que se atribuye a la Consejería competente con la posibilidad de revocación total o parcial de la autorización de actividades (artículo 6), a la implantación de las enseñanzas universitarias no presenciales (artículo 7) y a la obligatoriedad de remitir en cada curso la debida memoria académica (artículo 8). Únicamente se advierte la inconveniencia de que el artículo 7 reproduzca el artículo 11 del Real Decreto 420/2015, de 29 de mayo, de creación, reconocimiento, autorización y acreditación de universidades y centros universitarios, sin desarrollar en absoluto precisamente el contenido de dicho precepto reglamentario para el caso particular de la universidad que ahora se proyecta.

El Capítulo III está integrado únicamente por los artículos 9 y 10 que aluden a las facultades de la comunidad autónoma para denegar su conformidad a la realización de actos o negocios jurídicos que modifique la personalidad jurídica de la universidad y, en su caso, a la posibilidad de incurrir en causa de revocación por cambio de las condiciones esenciales del reconocimiento. Ninguna objeción se formulan a estos preceptos.

Y, finalmente, el Capítulo IV, que está compuesto por un solo precepto (el artículo 11), se refiere a la financiación. En dicho artículo se establece la obligación genérica de que la Universidad cuente con los recursos suficientes, la de aportar garantías sobre su financiación y determinarse teniendo en cuenta la oferta docente y la matrícula y la de realizar un plan de viabilidad y cierre. Esta obligación, que con carácter general se manifiesta en el proyectado artículo 11, está en conexión con lo previsto en el artículo 9.a) del citado Real Decreto 420/2015, que señala: "Las universidades privadas deberán aportar las garantías que aseguren su financiación económica, que serán proporcionales al número de títulos ofertados y de alumnos matriculados y se calcularán en función de la oferta docente, así como un plan de viabilidad y cierre para el caso de que su actividad resulte inviable".

Cuestión distinta es si la memoria presentada a las autoridades competentes presenta un estudio económico de viabilidad suficiente para cumplir con dicha obligación y que se entiende que ha sido debidamente examinado por las autoridades educativas competentes. A este respecto, deben, por ejemplo, recordarse algunas observaciones puestas de manifiesto por el informe de la Conferencia General de Política Universitaria cuando señalaba que la memoria no contenía previsiones de ingresos y gastos por períodos anuales, por lo que no existía un plan de viabilidad que reflejara las previsiones económicas durante los primeros años de funcionamiento de la Universidad. La memoria hacía a este respecto alusión a la "situación económica de PROESU" (la entidad promotora) y los avales por ella presentados. Todo ello habría que ponerlo en conexión con el escrito que ha sido presentado por dos de los socios de PROESU en el que se pone de manifiesto, como ya se ha referido más arriba, una serie de supuestas irregularidades de índole contable y mercantil que han sido judicializadas. El escrito, en concreto, se refiere a cuestiones tales como que "la contabilidad no se ajusta al principio de imagen fiel", "numerosas retribuciones no ajustadas a la normativa", "incumplimiento de las obligaciones tributarias y fiscales", "formulación incorrecta de las cuentas anuales", "formulación incorrecta de la memoria anual". Y, en concreto, sobre el aval se señala que el "avalista comunicó su pérdida de confianza en los actuales gestores del proyecto". Recuérdese que el escrito terminaba solicitando la "paralización o suspensión del procedimiento de reconocimiento de la universidad hasta que dichas irregularidades sean completamente subsanadas".

A la vista de las anteriores consideraciones y del examen de los informes que integran el expediente alguno de ellos especialmente cualificados dado el objeto de la norma que se proyecta -vid. el informe de la Conferencia General de Política Universitaria o el parecer del Consejo de Gobierno de la Universidad de Extremadura tal y como se expresó en el seno del Consejo Económico y Social e, incluso, el primer informe de la Abogacía General de Extremadura-, el dictamen de este Consejo de Estado no puede ser sino desfavorable.

A ello se une, el escrito recibido en este Consejo de Estado y del que ya se ha dado cuenta más arriba, en el que se pone de manifiesto por dos de los socios de la institución promotora de la universidad proyectada sobre toda una serie de irregularidades en los estados financieros y contables de la sociedad y en el régimen jurídico de la misma que, incluso, ha derivado en la judicialización de determinados aspectos del devenir de esa sociedad. Esta circunstancia permite, incluso, sugerir a la autoridad consultante que dé traslado del expediente al Ministerio Fiscal a fin de que valore los hechos a los efectos que considere oportunos.

Todo lo expuesto permite concluir que, el Anteproyecto pretende reconocer una universidad sobre la base de un expediente que no pone de manifiesto las hechuras o solidez suficiente de un proyecto universitario de la exigible solvencia, en los términos que se pronuncia la propia Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, cuando señala que la sociedad exige de sus "Universidades la más valiosa de las herencias para su futuro: una docencia de calidad, una investigación de excelencia (...) La sociedad española necesita que su sistema universitario se encuentre en las mejores condiciones posibles de cara a su integración en el espacio europeo común de enseñanza superior". Esta exigencia es común a todas las universidades, públicas y privadas, pues respecto de estas últimas -como es la examinada en el expediente- debe tenerse en cuenta que la ley regula de manera detallada, respetando el principio de libertad de creación de centros constitucionalmente reconocidos, los principales aspectos sobre los requisitos para el establecimiento y funcionamiento de sus centros, la evaluación de su calidad, y la expedición y homologación de los títulos a que conducen los estudios que imparten. Y, como dice la exposición de motivos de la citada Ley Orgánica 6/2001, "la Ley pretende, de esta manera, introducir para las Universidades privadas exigencias ya requeridas a las Universidades públicas, teniendo en cuenta que ambas persiguen unos mismos objetivos y se implican en la mejora de la calidad del sistema en su conjunto". Todo ello en conexión con una serie de valores y exigencias que demanda nuestra sociedad actual en el sentido de construir una universidad en un entorno de transformación digital y con un modelo de investigación de futuro y como respuesta a la formación de ciudadanos globales, debiendo evitarse opciones endogámicas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que no procede la aprobación, como proyecto de ley, del anteproyecto de Ley de reconocimiento de la Universidad Internacional Augusta Emérita sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 31 de mayo de 2018

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA JUNTA DE EXTREMADURA.