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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 31 de mayo de 2018, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de oficio de V. E. de 28 de febrero de 2018, con registro de entrada del mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a un Anteproyecto de Ley de reconocimiento de la Universidad Abierta de Europa Extremadura.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del anteproyecto

El anteproyecto de Ley de reconocimiento de la Universidad Abierta de Europa Extremadura, que constituye el objeto del expediente remitido a este Consejo (citado también, abreviadamente en lo sucesivo, como el "Anteproyecto"), constituye el documento número 39 de los 40 que configuran el expediente.

El Anteproyecto consta de una exposición de motivos, once artículos, una disposición adicional y dos disposiciones finales.

La exposición de motivos se divide en tres apartados, y el primero de ellos se inicia reproduciendo algunos aspectos relativos al sistema universitario español contenidos en el preámbulo de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, en relación con la autonomía universitaria, la mejora en la calidad docente, investigadora y de gestión, los retos que suponen las nuevas necesidades de la sociedad y la exigencia de introducir mayor nivel de flexibilidad en las universidades que les permitan responder al dinamismo de una sociedad avanzada como la española. Se destaca también la consolidación de las universidades privadas en España y el carácter complementario de la formación ofrecida por estas. En el apartado segundo se detallan las normas que regulan la creación de universidades privadas, comenzando con el reconocimiento constitucional de la libertad de las personas físicas y jurídicas para crear centros docentes y contiene también el título competencial en el que se fundamenta el anteproyecto de Ley. Y el apartado tercero señala que el reconocimiento de la Universidad que se proyecta se ha tramitado a petición de la entidad Escuela Europea de Estudios Superiores, S. A. y conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica 6/2001 y demás normativa aplicable.

Por lo que hace a la parte dispositiva, el Anteproyecto consta de once artículos, integrados en cuatro capítulos, que responden a la siguiente distribución de contenidos:

a) El capítulo I (artículos 1 y 2) reconoce la Universidad Abierta de Europa Extremadura como centro privado de enseñanza universitaria caracterizado por la enseñanza a distancia, y determina el régimen jurídico aplicable al centro universitario.

b) El capítulo II (artículos 3 a 8) establece el procedimiento de autorización tanto para el inicio de las actividades de la Universidad como para la impartición de enseñanzas, así como el plazo de caducidad, en su caso, del reconocimiento (artículo 3). En cuanto al alumnado, determina los requisitos de acceso, atribuye al centro educativo la competencia para regular el régimen de permanencia de los estudiantes y establece la obligación de la institución docente de garantizar al alumnado la finalización de los estudios (artículos 4 y 5). En el artículo 6 se atribuye a la consejería competente la función inspectora y establece la posibilidad de revocación total o parcial de la autorización de actividades. Este título trata también de la implantación de las enseñanzas universitarias no presenciales (artículo 7) y de la obligatoriedad de remitir en cada curso la debida Memoria académica (artículo 8).

c) El capítulo III (artículos 9 y 10) alude a las facultades de la Comunidad Autónoma para denegar su conformidad a la realización de actos o negocios jurídicos que modifiquen la personalidad jurídica de la Universidad, y se establece que una infracción en estos aspectos se considera una modificación esencial del reconocimiento y, por tanto, puede ser causa de su revocación.

d) El capítulo IV (artículo 11) se refiere a la financiación y establece la obligación de que la Universidad cuente con los recursos suficientes; se prevé también la obligación de aportar garantías sobre su financiación teniendo en cuenta la oferta docente y la matrícula y la obligación de realizar un plan de viabilidad y cierre.

En cuanto a las disposiciones del Anteproyecto, la disposición adicional se refiere a la asunción de principios y líneas de actuación por una universidad distinta a la de la entidad promotora. Y respecto de las disposiciones finales, la primera se refiere a la autorización para el desarrollo reglamentario y la segunda establece la entrada en vigor de la proyectada ley.

SEGUNDO.- Contenido del expediente

Además de la Orden comunicada de V. E., el anteproyecto de Ley, la memoria (informe de necesidad y oportunidad) examinada en el antecedente tercero del presente dictamen, los borradores previos y un índice numerado de documentos, integran el expediente los siguientes informes:

1. Memoria inicial de la Universidad Abierta de Europa Extremadura, de 7 de marzo de 2016, en la que se detalla la entidad promotora (Escuela Europea de Estudios Superiores, S. A. -anteriormente Instituto Europeo de Posgrado fundado por una profesora de la Universidad Pontificia de Comillas y por un profesor del IESE Business School-, sociedad mercantil constituida en enero de 2015, cuyo objeto es la educación superior a través del desarrollo de la docencia universitaria reglada); las experiencias previas como, por ejemplo, la Corporación Universitaria Asturias, en Colombia; las enseñanzas a impartir (1. Grados: Administración y Dirección de Empresas, Derecho, Maestro Primaria y Psicología; 2. Posgrados: Máster en Dirección y Administración de Empresas, Prevención de Riesgos Laborales, Ingeniería Informática, Educación en Temas Especiales y Psicopedagogía); investigación; actividades académicas; profesorado y personal de administración y servicios; instalaciones; órganos de gobierno, normas de organización y funcionamiento; compromiso de tiempo de funcionamiento; financiación y viabilidad y declaración de los promotores.

2. Informe de la Secretaría General de la Consejería de Educación y Empleo de la Junta de Extremadura, que se muestra favorable al anteproyecto de Ley.

3. Tabla de vigencias.

4. Certificado de Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura. 5. Informes de la Abogacía General de la Junta de Extremadura (Consejería de Hacienda y Administración Pública), de 16 y 22 de enero de 2018. En el primero de ellos, además de destacar el informe desfavorable de la Conferencia General de Política Universitaria, se consideraba necesario un nuevo pronunciamiento de esta a fin de conocer su posición tras la presentación de nueva documentación y del órgano con competencias en la materia sobre si, a su juicio, el expediente reúne, técnica y formalmente, los requerimientos realizados por la Conferencia. El segundo de los informes ya no hace alusión a esta cuestión y se muestra favorable al reconocimiento de la Universidad aunque apunta lo siguiente: "aun cuando concurre título habilitante en virtud de la normativa citada (...) se echa de menos un marco normativo autonómico similar al existente en las Comunidades Autónomas que han reconocido universidades de naturaleza semejante a la que hoy se plantea, que complete y desarrolle las previsiones que en esta materia recoge la normativa estatal".

6. Certificado en el que se hace constar que se ha tramitado la correspondiente consulta pública e información en el portal de ciudadanos sobre la misma.

7. Resolución de apertura de trámite de información pública sobre el anteproyecto de Ley y certificado sobre el trámite de audiencia pública y transparencia.

8. Informe acerca de la conveniencia de tramitar el Anteproyecto por el procedimiento de simplificación administrativa.

9. Informe de la Conferencia General de Política Universitaria del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. El informe es desfavorable y pone de manifiesto que la memoria cumple solo parcialmente las exigencias contenidas en la legislación. Destaca, entre otras, las siguientes observaciones: no se acredita documentalmente la constitución de la entidad promotora; se formulan objeciones con relación a la divergencia de denominaciones de la Universidad y de la entidad promotora, en relación con el artículo 2.1 de la Ley Orgánica de Universidades; se hacen también observaciones, por ejemplo, a la falta de información sobre los criterios que han conducido a la elección de las enseñanzas que figuran en la memoria; pone también de relieve errores o insuficiencias en la configuración del alumnado en los grados y másteres ("error de considerar másteres de 4 años") y en el profesorado ("la memoria dedica escasamente dos páginas al profesorado") y en las referencias normativas. Se plantea también la duda de por qué el grupo promotor ha solicitado a la Junta de Extremadura el reconocimiento de la Universidad Abierta de Europa Extremadura, pues la sede administrativa y académica de la Universidad se encuentra en Alcobendas (Madrid), sin que haya constancia en la memoria de un arraigo institucional en la comunidad autónoma extremeña.

10. Memoria de la entidad promotora de la Universidad, de 6 de abril de 2017, que reproduce en gran medida lo ya presentado en la Memoria de 7 de marzo de 2016, si bien se añaden algunas cuestiones como las relativas al plan de cierre y garantías, entre otras.

11. Dictamen del Consejo Económico y Social, de 27 de diciembre de 2017, que valora positivamente el Anteproyecto, toda vez que "supone el reconocimiento de un proyecto empresarial con impacto favorable en el empleo en la región y en la demanda que este tipo de enseñanzas tiene por parte de la población ocupada". No obstante, al dictamen se adjunta el voto particular presentado por el representante de la Universidad de Extremadura en el Consejo Económico y Social, en el que expresa el parecer del Consejo de Gobierno de la Universidad de Extremadura que se celebró en Cáceres el 19 de diciembre de 2017 y que fijó una posición unánime contraria al reconocimiento de las universidades siguientes: Universidad Abierta de Europa Extremadura y Universidad Internacional Augusta Emérita aduciendo, entre otras razones, que la Conferencia General de Política Universitaria ha informado desfavorablemente; que no se puede posibilitar una universidad que se encuentra sustentada en debilidades manifiestas en su profesorado y en su infraestructura; que ambos proyectos carecen de deficiencias en el proceso de implantación; y que se defiende una universidad pública de calidad.

12. Informe de la Intervención General de la Junta de Extremadura en el que se pone de manifiesto que no procede emitir informe de fiscalización de conformidad con la Ley 5/2007, de 19 de abril, General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma.

13. Informe de la Dirección General de Formación Profesional y Universidades de la Consejería de Educación y Empleo, de 17 de enero de 2018, en el que se hace constar que se consideran subsanados los extremos contenidos en el informe de la Conferencia General de Política Universitaria.

TERCERO.- Memoria (informe de necesidad y oportunidad)

El texto del Anteproyecto se acompaña de una serie de documentos justificativos y de análisis de impactos. Entre ellos, un informe de necesidad y oportunidad que justifica el anteproyecto de Ley en el objetivo de "aumentar las posibilidades de formación en educación superior de nuestra población que, por razones de trabajo o circunstancias personales, no pueden cursar un programa presencial de enseñanza, potenciando las posibilidades de ella misma e intentar igualarnos a otros estándares europeos y nacionales para así conseguir mayores posibilidades de empleabilidad".

Junto a dicho informe, se adjunta una memoria económica en la que se afirma que la Ley 1/2017, de 27 de enero, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Extremadura para 2017, no contempla crédito destinado a subvencionar los gastos relativos al reconocimiento (ni implantación) de la Universidad que se proyecta.

En lo relativo al impacto sobre el empleo, ha sido el Observatorio de Empleo y el Servicio Extremeño Público el que ha remitido un informe favorable tomando en consideración que la Universidad que se proyecta prevé la creación de una plantilla de personal docente de "al menos, 16 personas", valoración que ha sido objetada por el Consejo Económico y Social en la medida en que se ha obviado al personal de administración y servicios.

Por otro lado, en lo atinente al impacto de género, el Instituto de la Mujer ha elaborado un informe en el que, tras un análisis del sistema educativo español desde una perspectiva de género, ha concluido que la creación de la nueva Universidad tiene un "impacto de género neutro", si bien añade una serie de recomendaciones, entre otras, la incorporación de un plan de formación de igualdad de género en los planes de estudio de todas las titulaciones impartidas o la promoción de representación equilibrada entre hombres y mujeres en los órganos de gobierno y otros órganos colegiados de la Universidad.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto y competencia

Se somete a dictamen el anteproyecto de Ley de reconocimiento de la Universidad Abierta de Europa Extremadura que, como se señala en su artículo 1, se trata de una universidad privada promovida por la Escuela Europea de Estudios Superiores, S. A. "en la modalidad a distancia on line con personalidad jurídica propia y forma jurídica de Sociedad Anónima".

El Consejo de Estado emite su consulta de conformidad con lo establecido en el artículo 23 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril ("Las Comunidades Autónomas podrán, por conducto de sus Presidentes, solicitar dictamen del Consejo de Estado, bien en Pleno o en Comisión Permanente, en aquellos asuntos en que, por la especial competencia o experiencia del mismo, lo estimen conveniente").

II.- Tramitación del Anteproyecto

Como ha señalado la Abogacía General de la Junta de Extremadura, al no estar previsto en el ordenamiento jurídico autonómico un concreto procedimiento para el reconocimiento de universidades privadas en la Comunidad Autónoma de Extremadura, el procedimiento de elaboración de este Anteproyecto debe adecuarse al procedimiento general previsto en el título V de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, cuyo capítulo IV se refiere al procedimiento de elaboración de reglamentos y anteproyectos de ley, así como al título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con la elaboración de normas con rango de ley.

De acuerdo con los artículos 66 y siguientes de la citada norma autonómica, Ley 1/2002, en el expediente obra, en los términos que han quedado recogidos en los antecedentes, entre otros documentos, el informe de necesidad y oportunidad, la memoria económica y los informes de impacto de género e impacto sobre el empleo, y se ha justificado la no aportación del informe de simplificación administrativa, así como el correspondiente dictamen del Consejo Económico y Social de Extremadura y el informe de la Secretaría General competente sobre la tramitación dada al Anteproyecto.

A juicio del Consejo de Estado, en términos de oportunidad y justificación del Anteproyecto, algunos de estos documentos, por ejemplo la memoria económica, se estima manifiestamente insuficiente. Es cierto que literalmente, el artículo 66.1 de la Ley 1/2002 se refiere a "una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar". Ahora bien, esa memoria no puede limitarse, como ocurre en el presente expediente, a un documento de dos líneas en el que se pone de manifiesto únicamente que no se contempla crédito destinado a subvencionar los gastos relativos a la implantación de la Universidad que se proyecta. La memoria debería tener en cuenta también el impacto y las consecuencias de la aplicación del objeto de la norma proyectada sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido -como, por ejemplo, dice la norma estatal, Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno- el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación vigente en cada momento sobre estas materias.

Igualmente, se ha efectuado trámite de audiencia e información pública (Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Educación y Empleo de 28 de septiembre de 2017) y, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 7 y 40 de la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura, se acordó la apertura de un trámite de sugerencias mediante Resolución de la misma Secretaría General, también de 28 de septiembre de 2017, que fue objeto de publicación en el Portal de la Transparencia y Participación Ciudadana.

Constan también en el expediente los informes de la Abogacía General de la Junta de Extremadura en los que se señalaba la existencia de competencia por parte de la Comunidad Autónoma de Extremadura para la elaboración y aprobación del texto en virtud de la atribución competencial que ostenta.

Obra, igualmente, en el expediente el informe de la Conferencia General de Política Universitaria, quien se pronuncia desfavorablemente sobre el proyecto informado, como ya se ha hecho referencia en el antecedente segundo del presente dictamen. A este respecto conviene señalar ahora que, si bien en el expediente consta una segunda memoria del proyecto universitario (documento número 9 del índice de documentos remitidos al Consejo de Estado) con la pretensión de subsanar las observaciones puestas de manifiesto en el mencionado informe de la Conferencia General de Política Universitaria, sin embargo, habría sido muy conveniente que en el transcurso del procedimiento de elaboración hubiera sido remitido nuevamente el Anteproyecto a la Conferencia General de Política Universitaria a fin de conocer si, efectivamente, a juicio de esta, se han subsanado o no las observaciones que fueron expuestas en su informe.

Es cierto que consta también un informe de la Dirección General de Formación Profesional y Universidades de la Consejería de Educación y Empleo, de 17 de enero de 2018 (documento número 36 del citado índice), en el que se hace constar que se consideran subsanados los extremos contenidos en el informe de la Conferencia General de Política Universitaria. Sin embargo, de la lectura de dicho informe en absoluto se desprende que se hayan atendido todas las recomendaciones, sugerencias y observaciones presentadas por la Conferencia General de Política Universitaria. En concreto, el informe de la Dirección General de la Consejería de Educación y Empleo se refiere a tres cuestiones que se pueden resumir en los siguientes puntos: (i) la aportación de escrituras de constitución de la entidad promotora; (ii) la modificación de las normas de organización y funcionamiento de la Universidad que se proyecta; y (iii) los ámbitos de actuación sobre los que irán dirigidas las líneas de investigación respecto de las cuales el informe no hace más que justificar que no puedan definirse con exactitud en este momento inicial. Nada se dice (o se justifica) con relación a otros muchos aspectos esenciales que, aun cuando no están bajo el epígrafe de "observaciones", la Conferencia General de Política Universitaria ha destacado como el modelo académico y la oferta formativa ("... no se da información sobre los criterios que han conducido a la elección de dichas enseñanzas..."), cuestiones sobre alumnado y profesorado, el emplazamiento y las instalaciones ...

Precisamente por todo ello, y teniendo en cuenta la trascendencia de las observaciones formuladas por dicha Conferencia General, entiende el Consejo de Estado que hubiera sido más adecuada su remisión nuevamente para recabar el correspondiente informe y pronunciamiento explícito de la Conferencia General de Política Universitaria, a la vista de las explicaciones y supuestas subsanaciones llevadas a cabo. Aun cuando no se dispone expresamente que este informe sea vinculante, tanto la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (artículo 4), como el Real Decreto 420/2015, de 29 de mayo, de creación, reconocimiento, autorización y acreditación de universidades y centros universitarios (artículo 3), ponen el foco en este informe de la Conferencia General de Política Universitaria para "garantizar la calidad de la docencia e investigación", concluyendo el artículo 4.5 de la citada Ley Orgánica 6/2001 que para el "reconocimiento de las Universidades privadas, que tendrá carácter constitutivo, será preceptivo el informe de la Conferencia General de Política Universitaria en el marco de la programación general de la enseñanza universitaria".

En este punto, debe también llamarse la atención sobre la Abogacía General de la Junta de Extremadura, como ya se ha avanzado en antecedentes, en su primer informe de 16 de enero de 2018, pone énfasis en el informe desfavorable de la Conferencia General de Política Universitaria, hasta el punto de que el informe de la Abogacía General concluye también de forma desfavorable señalando que "se aprecia obstáculo legal para la aprobación de la presente moción", entre otras razones, porque el informe de la Conferencia General de Política Universitaria había sido desfavorable, habida cuenta de las "sustanciales observaciones atinentes a requisitos y condiciones de necesaria concurrencia y aclaración". Sorprende que solo unos días más tarde, el 22 de marzo de 2018, la Abogacía General de la Junta de Extremadura informara favorablemente, limitándose ahora a decir que "ha informado la Conferencia General de Política Universitaria" y que la Dirección General de Universidades de la Junta de Extremadura ha considerado subsanados los extremos puestos de manifiesto por dicha Conferencia General.

III. Base normativa y título habilitante

Toda la tramitación del Anteproyecto trae causa del artículo 27.1 de la Constitución que garantiza el derecho de todos a la educación, así como a la libertad de enseñanza; su apartado 6.º reconoce la libertad de las personas, físicas y jurídicas, para crear centros docentes dentro del respeto a los principios constitucionales; y el apartado 10.º se refiere a la autonomía de las universidades, en los términos que la ley establezca. Por otro lado, el artículo 149.1.30ª de la Constitución establece que el Estado tiene competencia exclusiva en relación con las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución y, con base en ello, se aprobó la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (actualmente desarrollada, principalmente, por el Real Decreto 420/2015, de 29 de mayo, de creación, reconocimiento, autorización y acreditación de universidades y centros universitarios), que viene a regular los aspectos relativos a las condiciones y requisitos para el reconocimiento, funcionamiento y régimen jurídico de las universidades privadas. Dicha norma prevé en su artículo 4 que "la creación de Universidades públicas y el reconocimiento de las Universidades privadas se llevará a cabo: (...) b.- Por Ley de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial hayan de establecerse".

Finalmente, conviene recordar en este punto, acerca de la función que tienen las leyes de "reconocimiento" de las universidades privadas, que el Tribunal Constitucional ha puesto de manifiesto lo siguiente: "... la creación de las universidades públicas requiere un acto insustituible de voluntad de los poderes públicos, para el cual el legislador orgánico ha establecido una reserva de Ley, [sin embargo] la creación de las universidades privadas corresponde, al amparo de lo establecido en el art. 27.6 CE, a las personas físicas o jurídicas (art. 5.1 LOU), por lo que la Ley singular de reconocimiento carece de este componente fundacional. La Ley de reconocimiento no tiene, pues, naturaleza constitutiva, en cuyo caso no podría prescindirse de ella, sino que propiamente tiene la naturaleza de una autorización, y esta naturaleza no se ve alterada por la intervención del legislador. En efecto, es el Gobierno estatal quien establece los requisitos básicos necesarios para la creación y reconocimiento de las universidades públicas y privadas (...), siendo, en todo caso, necesaria para universidades públicas y privadas la preceptiva autorización que, para el comienzo de sus actividades, otorgan las Comunidades Autónomas una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos normativamente establecidos ...". (vid. Sentencia 232/2012, de 29 de noviembre, FJ 10.º).

En lo atinente al caso de la Comunidad Autónoma de Extremadura, hay que recordar que el traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Extremadura, en materia de universidades, se produjo por Real Decreto 634/1995, de 21 de abril sobre traspaso de funciones y servicios. Y, consecuentemente, debe tenerse en cuenta el artículo 10.1, apartado 4.º, de la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de Extremadura, que dispone que la Comunidad ostenta la competencia de desarrollo normativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades. El apartado 5.º siguiente indica que es competencia de la Junta de Extremadura, en particular, la programación y creación de centros públicos, la autorización de los privados, la aprobación definitiva de sus estatutos y normas de funcionamiento, los procedimientos de acceso, el régimen retributivo y la regulación de los títulos propios, así como la financiación de las públicas y el régimen de control, fiscalización y examen de sus cuentas.

Por todo ello, puede concluirse que la Comunidad Autónoma sí ostentaría título competencial suficiente para la aprobación de la norma que se proyecta.

IV. Observaciones al texto del Anteproyecto

Las actuaciones anteriormente enunciadas atienden suficientemente las exigencias de índole procedimental, por lo que se pasa ya a examinar las cuestiones de fondo suscitadas por el Anteproyecto.

El Anteproyecto que se presenta tiene por objeto el reconocimiento de la Universidad Abierta de Europa Extremadura como universidad privada que, en la modalidad a distancia on line, impartirá enseñanzas dirigidas a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional.

El capítulo I establece, en sus artículos 1 y 2 que lo integran, una serie de disposiciones generales en las que se reconoce a la Universidad Abierta de Europa Extremadura como centro privado de enseñanza universitaria caracterizado por la enseñanza a distancia y se determina el régimen jurídico aplicable al centro universitario.

Aun cuando no se trata de una observación de legalidad, el Consejo de Estado sí que quiere llamar la atención sobre el hecho de que se opte ahora por el reconocimiento de una universidad privada que se presenta como un centro de enseñanza on line con una oferta formativa muy limitada que no parece que venga a complementar la ofrecida por la ya existente, por ejemplo, la Universidad Nacional de Educación a Distancia. La propia exposición de motivos le reconoce a la UNED una larga trayectoria y un éxito en la flexibilización de la formación universitaria a las diversas responsabilidades y necesidades de cada uno, y no se justifica respecto de la Universidad que se proyecta en qué sentido complementa a la ofrecida por universidades ya implementadas como la citada a modo de ejemplo por la propia exposición de motivos. Téngase en cuenta en este punto que los estudios que se proyectan en la nueva Universidad son muy comunes y prácticamente ofertados por casi todas las universidades (cuatro grados: Administración y Dirección de Empresas, Derecho, Maestro Primaria y Psicología; y los siguientes posgrados: másteres en Dirección y Administración de Empresas, Prevención de Riesgos Laborales, Ingeniería Informática, Educación en Temas Especiales y Psicopedagogía). Difícilmente, el proyecto de universidad que ahora se presenta cumple con lo que la propia exposición de motivos señala, en su párrafo quinto, de que se pretende ofrecer por estos centros privados "una oferta formativa que en todo caso complementa y acompaña a la ofrecida por las Universidades Públicas no sustituyéndolas de ningún modo ni compitiendo tampoco con ellas". En el caso que se examina, la Universidad Abierta de Europa Extremadura, a la vista del programa formativo ofrecido, desde luego no es, en modo alguno, coherente con el expositivo reproducido.

Todo ello sin perjuicio de otras consideraciones más generales, como el hecho de su emplazamiento e instalaciones. Por ejemplo, conviene tener en cuenta, a la hora de valorar este proyecto, que la memoria inicial dice que su sede no se encuentra siquiera en Extremadura, sino en Alcobendas (Madrid), en una superficie arrendada, según la memoria y según recoge también el informe de la Conferencia General de Política Universitaria, de un total de 649,68 metros cuadrados, lo cual ya, en sí mismo, permitiría cuestionar la propia identidad de la Universidad como un centro universitario de Extremadura donde ni siquiera tiene su sede. Ha sido en la segunda memoria (posiblemente con motivo de las indicaciones hechas en el informe de la Conferencia General de Política Universitaria) cuando se ha modificado su sede a "media planta" de un edificio en Badajoz, de 300 metros cuadrados. Este tipo de modificaciones tan esenciales, como es, por ejemplo, el caso de las propias instalaciones de la universidad y su sede, denota una improvisada configuración que deben llevar a la autoridad consultante a una profunda reconsideración antes del correspondiente reconocimiento. Por último, en otros casos, en relación también con todo lo indicado sobre las instalaciones, se suelen relacionar en un anexo los centros o sedes de la Universidad, hecho que no se hace constar en el Anteproyecto que se examina.

El capítulo II (artículos 3 a 8), que sigue una estructura muy similar a otras leyes que han reconocido universidades privadas (vid. la Ley 24/1995, de 17 de julio, por la que se reconoce como universidad privada a la denominada "Universidad Europea de Madrid", con sede en Madrid), establece el procedimiento de autorización tanto para el inicio de las actividades de la Universidad como para la impartición de enseñanzas. Por otro lado, el artículo 3 prevé también un plazo de caducidad (cuatro años) si no se hubiera solicitado la autorización para el inicio de las actividades desde la entrada en vigor de la Ley. Sin embargo, no se hace referencia al plazo en que debería otorgarse la autorización por el Consejo de Gobierno desde que se solicitara por la entidad promotora, plazo que debería también preverse en el proyectado artículo 3.

El citado capítulo también regula los requisitos de acceso del alumnado (artículo 4) y el plazo de funcionamiento mínimo (artículo 5) garantizándose en este punto que en el caso de extinción de alguna titulación o plan de estudios, los alumnos de último curso tienen derecho "a mantener cuatro convocatorias de examen". Esta previsión debería completarse añadiendo "... en los dos cursos académicos siguientes a la fecha de extinción", en coherencia con lo que se prevé en el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, cuya disposición transitoria in fine prevé lo siguiente: "Ello no obstante, las universidades, sin perjuicio de las normas de permanencia que sean de aplicación, garantizarán la organización de al menos cuatro convocatorias de examen en los dos cursos académicos siguientes a la citada fecha de extinción".

En cuanto al resto de preceptos del capítulo II que ahora no son objetados por este Consejo de Estado, se refieren a la función inspectora que se atribuye a la consejería competente con la posibilidad de revocación total o parcial de la autorización de actividades (artículo 6), a la implantación de las enseñanzas universitarias no presenciales (artículo 7) y a la obligatoriedad de remitir en cada curso la debida memoria académica (artículo 8). Únicamente se advierte la inconveniencia de que el artículo 7 reproduzca el artículo 11 del Real Decreto 420/2015, de 29 de mayo, de creación, reconocimiento, autorización y acreditación de universidades y centros universitarios, sin desarrollar en absoluto precisamente el contenido de dicho precepto reglamentario para el caso particular de la Universidad que ahora se proyecta.

El capítulo III está integrado únicamente por los artículos 9 y 10, que aluden a las facultades de la Comunidad Autónoma para denegar su conformidad a la realización de actos o negocios jurídicos que modifiquen la personalidad jurídica de la Universidad y, en su caso, a la posibilidad de incurrir en causa de revocación por modificación de las condiciones esenciales del reconocimiento. No se formula, objeción alguna a estos preceptos. Y, finalmente, el capítulo IV, que está compuesto por un solo precepto (el artículo 11), se refiere a la financiación. En dicho artículo se establece la obligación genérica de que la Universidad cuente con los recursos suficientes, la de aportar garantías sobre su financiación que se determinarán teniendo en cuenta la oferta docente y la matrícula, y la de realizar un plan de viabilidad y cierre. Esta obligación, que con carácter general se manifiesta en el proyectado artículo 11, está en conexión con lo previsto en el artículo 9.a) del citado Real Decreto 420/2015, que señala que "las universidades privadas deberán aportar las garantías que aseguren su financiación económica, que serán proporcionales al número de títulos ofertados y de alumnos matriculados y se calcularán en función de la oferta docente, así como un plan de viabilidad y cierre para el caso de que su actividad resulte inviable". Cuestión distinta es si la memoria presentada a las autoridades competentes presenta un estudio económico de viabilidad suficiente para cumplir con dicha obligación y que se entiende que ha sido debidamente examinado por las autoridades educativas competentes. En todo caso, y al margen de los recursos estrictamente económicos (o el de la estructura de la Universidad e instalaciones a los que ya se han hecho más arriba las consabidas consideraciones), sí que se quiere llamar ahora la atención sobre otros recursos como es el caso del profesorado, respecto del cual el Consejo General de Política Universitaria ha manifestado sus dudas teniendo en cuenta que se computan el total de profesores del Instituto Europeo de Posgrado (no de la Universidad que se diseña) y que la formación de la mayoría de ellos pertenece a áreas "todas ellas referidas al mundo de la economía, la empresa y las finanzas y sin ninguna relación con seis de los títulos previstos en la oferta, los referidos a derecho, maestro de primaria, psicología, riesgos laborales, psicopedagogía y educación en temas especiales. Además se afirma a continuación que de los 250 profesores y colaboradores académicos, 33 tienen el título de doctor, lo que significa un porcentaje de doctores de poco más del 17% del total de la plantilla docente, porcentaje total muy alejado de la exigencia legal del 50% de doctores para las enseñanzas de grado y del 70% para los másteres".

A la vista de las anteriores consideraciones y del examen de los informes que integran el expediente, alguno de ellos especialmente cualificados dado el objeto de la norma que se proyecta -vid. el informe de la Conferencia General de Política Universitaria o el parecer del Consejo de Gobierno de la Universidad de Extremadura tal y como se expresó en el seno del Consejo Económico y Social e, incluso, el primer informe de la Abogacía General de Extremadura-, el dictamen de este Consejo de Estado no puede ser sino desfavorable.

Todo lo expuesto permite concluir que el Anteproyecto pretende reconocer una universidad sobre la base de un expediente que no pone de manifiesto las hechuras o solidez suficiente de un proyecto universitario de la exigible solvencia, en los términos en que se pronuncia la propia Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, cuando señala que la sociedad exige de sus "Universidades la más valiosa de las herencias para su futuro: una docencia de calidad, una investigación de excelencia (...) La sociedad española necesita que su sistema universitario se encuentre en las mejores condiciones posibles de cara a su integración en el espacio europeo común de enseñanza superior". Esta exigencia es común a todas las universidades, públicas y privadas, pues respecto de estas últimas -como es la examinada en el expediente- debe tenerse en cuenta que la Ley regula de manera detallada, respetando el principio de libertad de creación de centros constitucionalmente reconocidos, los principales aspectos sobre los requisitos para el establecimiento y funcionamiento de sus centros, la evaluación de su calidad, y la expedición y homologación de los títulos a que conducen los estudios que imparten. Y, como dice la exposición de motivos de la citada Ley Orgánica 6/2001, "la Ley pretende, de esta manera, introducir para las Universidades privadas exigencias ya requeridas a las Universidades públicas, teniendo en cuenta que ambas persiguen unos mismos objetivos y se implican en la mejora de la calidad del sistema en su conjunto". Todo ello en conexión con una serie de valores y exigencias que demanda nuestra sociedad actual en el sentido de construir una universidad en un entorno de transformación digital y con un modelo de investigación de futuro y como respuesta a la formación de ciudadanos globales, debiendo evitarse opciones endogámicas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que no procede la aprobación, como proyecto de ley, del anteproyecto de Ley de reconocimiento de la Universidad Abierta de Europa Extremadura sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 31 de mayo de 2018

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA JUNTA DE EXTREMADURA.