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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 26 de abril de 2018, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V. E. de fecha 15 de febrero de 2018 (con registro de entrada el día siguiente), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto sobre los requisitos aplicables a las previsiones macroeconómicas y presupuestarias.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto

A) La parte expositiva comienza señalando que la Unión Europea inició, en 2011, una reforma en profundidad del marco de gobernanza económica y presupuestaria europeo para reforzar los mecanismos de coordinación, supervisión y vigilancia de las políticas presupuestarias y macroeconómicas. En este contexto se aprobó la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de estos, con la finalidad de promover la aplicación por parte de los Estados miembros de políticas económicas sólidas y una mayor eficacia en su coordinación.

A continuación destaca que, de forma paralela, el Gobierno de España impulsó la reforma del marco presupuestario español tomando como referencia las nuevas exigencias de coordinación que emanaban de la Unión Europea y se adoptaron los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. En este contexto se adoptaron las siguientes medidas: se reformó el artículo 135 de la Constitución española para consagrar al más alto nivel normativo el equilibrio estructural como principio rector de la política presupuestaria y se aprobó la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que transpuso parcialmente la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011. El presente proyecto de Real Decreto tiene como objetivo completar la transposición de lo previsto por la Directiva sobre previsiones macroeconómicas y presupuestarias.

Por último, la parte expositiva incluye un breve resumen del contenido del Real Decreto y destaca que se ajusta a los principios de buena regulación contenidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

B) La parte dispositiva está integrada por ocho artículos, dos disposiciones adicionales, una disposición derogatoria única y tres disposiciones finales.

El artículo 1 define el ámbito de aplicación de este Real Decreto.

El artículo 2 hace referencia a los departamentos encargados de la elaboración de las previsiones macroeconómicas y presupuestarias, así como a su publicación.

Los artículos 3, 4 y 5 recogen los principios aplicables a la elaboración de las previsiones macroeconómicas y presupuestarias.

El artículo 3 establece la obligación de tomar en cuenta, a la hora de elaborar las previsiones macroeconómicas y presupuestarias, la información estadística y económica publicada más recientemente.

El artículo 4 dispone las variables que deberán tenerse en cuenta para establecer el escenario macroeconómico considerado más probable. Prevé que estas variables puedan ampliarse con otras que se consideren relevantes para la evolución de la coyuntura económica. Se establecen, asimismo, fuentes como la Comisión Europea o el Fondo Monetario Internacional que deberán tenerse en cuenta para el análisis de las variables.

El artículo 5 regula el principio de prudencia, en virtud del cual: 1) las previsiones de carácter fiscal o presupuestario prestarán especial atención a los riesgos que puedan suponer un menor crecimiento de las variables relativas a ingresos y un mayor crecimiento de las variables relacionadas con el gasto público; y 2) la planificación presupuestaria usará previsiones realistas, y en todo caso, el escenario macroeconómico más probable o un escenario más prudente.

Los artículos 6, 7 y 8 recogen diversos aspectos del proceso de elaboración de estas previsiones.

El artículo 6 establece que las previsiones macroeconómicas y presupuestarias deberán compararse con las de otros organismos, como la Comisión Europea, debiendo motivarse las diferencias entre ambas, en el caso de que las hubiere.

El artículo 7 regula el contenido del análisis de sensibilidad que deberá realizarse simultáneamente a las previsiones y que tendrá en cuenta tanto los resultados de previsiones anteriores como los diferentes escenarios de riesgo.

El artículo 8 dispone que, anualmente, se llevará a cabo un análisis ex post de las previsiones en el que, de detectarse algún sesgo importante constatado al menos durante cuatro años consecutivos, deberán tomarse las medidas oportunas para corregirlo.

Las disposiciones adicionales primera y segunda transponen otras cuestiones recogidas en la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, que todavía no se habían regulado en ninguna norma nacional. En concreto, la disposición adicional primera regula la publicación, a través de la Central de Información Económico-Financiera de las Administraciones Públicas, de los datos presupuestarios basados en la contabilidad pública para todos los subsectores de las Administraciones públicas. La disposición adicional segunda, por su parte, establece la presentación de la incidencia combinada en los saldos y deudas de las Administraciones públicas de todos los organismos y fondos de las mismas que no formen parte de los presupuestos ordinarios de los distintos subsectores.

La disposición derogatoria única abroga cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en la norma proyectada.

La disposición final primera establece que con el Real Decreto se realiza la transposición parcial de la citada Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011.

La disposición final segunda contiene la habilitación normativa a los Ministerios de Hacienda y Función Pública y de Economía, Industria y Competitividad para adoptar las medidas necesarias para la ejecución de lo dispuesto en este Real Decreto.

La disposición final tercera establece que el Real Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

SEGUNDO. Contenido del expediente

1. Junto a la versión definitiva del proyecto, figura una versión previa del mismo. Asimismo, figuran dos versiones de la memoria del análisis de impacto normativo, una previa y otra definitiva, en las que se examina el contenido del proyecto, el impacto económico y presupuestario y su impacto por razón de género. Según la memoria definitiva, el proyecto tiene efectos positivos sobre la economía en general; no tiene efectos significativos sobre la competencia; no afecta a las cargas administrativas; y no tiene impacto ni por razón de género ni sobre la familia, la infancia y la adolescencia ni en el ámbito de la discapacidad.

2. El proyecto de Real Decreto sometido a consulta se ha elaborado en el seno del Ministerio de Hacienda y Función Pública en el ámbito de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos.

Han mostrado su conformidad la Secretaría de Estado de Hacienda, la Secretaría de Estado de Función Pública y la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda y Función Pública.

Obra en el expediente el informe de la Secretaría General Técnica del ministerio proponente (23 de octubre de 2017), en el que únicamente se formulan observaciones de carácter formal.

3. Asimismo, consta el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, de 26 de diciembre de 2017, en el que principalmente se realizan observaciones formales tanto al proyecto como a la memoria (que han sido acogidas, en su mayor parte). Además, se recogen observaciones sobre el fondo que han sido remitidas por la Dirección General de Economía y Estadística del Banco de España y que han sido analizadas y contestadas por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública. Estas observaciones son las siguientes:

- Se sugiere que el proyecto incorpore la transposición de los artículos 8, 9 y 10 de la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011.

Según el órgano proponente, no se transponen estos artículos porque el artículo 8 sólo establece que los artículos 5, 6 y 7 de la Directiva no se aplicarán al Reino Unido y los artículos 9 y 10 porque ya han sido transpuestos a través de Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

- Se recomienda que se especifique una fecha de publicación de las evaluaciones ex post de las previsiones. El ministerio proponente no lo ha considerado conveniente.

4. Se ha prescindido del trámite de audiencia pública a que se refiere el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, al no afectar el proyecto a los derechos e intereses legítimos de las personas.

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

I. Objeto y competencia

Se somete a consulta del Consejo de Estado el proyecto de Real Decreto sobre los requisitos aplicables a las previsiones macroeconómicas y presupuestarias.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen de conformidad con lo previsto por el artículo 22.2 y 3 de su Ley Orgánica.

II. Procedimiento

Puede afirmarse que el procedimiento seguido para tramitar el proyecto de Real Decreto se ha ajustado a las exigencias previstas para los proyectos de reglamento por el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En el expediente figuran:

- La memoria del análisis de impacto normativo, que ha sido elaborada de acuerdo con las exigencias del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo.

- Los preceptivos informes, de acuerdo con el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Hacienda y Función Pública y de Economía, Industria y Competitividad, pues el proyecto se tramita a propuesta conjunta de ambos ministerios.

- En la medida en que la norma no afecta a derechos e intereses legítimos de las personas, de acuerdo con el apartado 6 del artículo 26 de la Ley del Gobierno, el proyecto no se ha sometido a audiencia pública.

- Dado que se trata de una norma relativa al ámbito organizativo interno de la Administración General del Estado, que no tiene un impacto significativo directo en la actividad económica ni impone obligaciones relevantes a terceros y que requiere una tramitación de urgencia para completar la transposición de la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre, también se ha prescindido del trámite de consulta pública previsto en las causas para omitirlo que contempla el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre.

- Constan las siguientes conformidades internas: Secretaría de Estado de Hacienda, Secretaría de Estado de Función Pública y Subsecretaría del Ministerio de Hacienda y Función Pública.

III. Reparto competencial, habilitación y rango

La norma se dicta al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.13ª de la Constitución española de 1978, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

El presente proyecto de Real Decreto tiene naturaleza reglamentaria y encuentra su habilitación general en los artículos 97 de la Constitución y 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. La habilitación específica de este proyecto se encuentra en el apartado primero de la disposición final segunda de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, "Desarrollo normativo de la Ley", que "faculta al Consejo de Ministros en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas disposiciones reglamentarias sean necesarias para el desarrollo de la presente Ley, así como para acordar las medidas necesarias para garantizar la efectiva implantación de las previsiones de esta Ley". En este sentido, debe destacarse que, a lo largo de la mencionada ley orgánica se hacen distintas alusiones a las previsiones presupuestarias y a las previsiones macroeconómicas, por ejemplo, en el artículo 6, "Principio de transparencia".

En cuanto al rango, a juicio del Consejo de Estado, deben destacarse los siguientes aspectos:

Primero, la materia objeto del presente proyecto de Real Decreto no está sometida a reserva de ley, pues se limita a regular los principios y la metodología para la elaboración de las previsiones macroeconómicas y presupuestarias y de la información que debe manejarse para ello.

Segundo, dado que las materias de la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, que son objeto de transposición, no están reservadas a regulación por ley y que la norma afecta a dos departamentos ministeriales, se considera adecuado que el rango escogido para la disposición sea el de real decreto.

En consecuencia, existe habilitación legal suficiente para dictar la norma proyectada y su rango -real decreto- es el adecuado.

IV. Transposición de Derecho europeo

La Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, había sido transpuesta parcialmente a través de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril; de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal; de la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera; de la Orden HAP/1287/2015, de 23 de junio, por la que se determinan la información y procedimientos de remisión que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas tendrá con carácter permanente a disposición de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal; y de la Orden HAP/2028/2014, de 7 de noviembre, por la que se modifica la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre.

El objetivo del presente proyecto de Real Decreto es completar la transposición de la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, en concreto, del artículo 4 ("Previsiones") y de algunas cuestiones sobre la publicidad de las previsiones macroeconómicas y presupuestarias, que era lo único que quedaba por transponer. En este sentido, cabe subrayar que el proyecto de Real Decreto transpone de forma prácticamente literal el contenido del artículo 4 citado.

Por último, el Consejo de Estado debe recordar que según el artículo 15 de la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, los Estados miembros deben comunicar inmediatamente a la Comisión el texto de las disposiciones necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la misma.

V. Consideración general

El capítulo III, "Previsiones", de la Directiva 2011/85/UE, del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, contiene, únicamente el artículo 4. Este artículo recoge las líneas principales para la elaboración, por parte de los Estados miembros, de las previsiones macroeconómicas y presupuestarias. En este aspecto, establece que las previsiones deberán ser realistas, deberán ser elaboradas con la información más actualizada y con base en el escenario más probable, o en uno más prudente, y que deberán ser evaluadas ex post. Asimismo, regula la ayuda que la Comisión Europea prestará a los Estados miembros para elaborar las mencionadas previsiones.

El Consejo de Estado considera que el contenido del artículo 4 de la Directiva ha sido recogido, en su integridad, en el presente proyecto. Ahora bien, debe destacarse que, teniendo en cuenta la relevancia de la materia que se regula, habría sido conveniente realizar una elaboración más cuidadosa del texto sometido a consulta, especialmente en materia de redacción, pues algunos artículos no gozan de la claridad mínima que debe exigirse a un proyecto de estas características.

VI. Observaciones

El Consejo de Estado valora positivamente el proyecto remitido y considera que la transposición del artículo 4 de la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, se ha realizado correctamente. No obstante, se hacen las siguientes observaciones para mejorar la redacción y la claridad del proyecto:

1. Artículo 2

Debe utilizarse la denominación oficial del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad.

Debe citarse correctamente el "Real Decreto 636/2014, de 25 de julio, por el que se crea la Central de Información económico-financiera de las Administraciones Públicas y se regula la remisión de información por el Banco de España y las entidades financieras al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas".

2. Artículo 4

Se sugiere la siguiente mejora de redacción: "Las previsiones macroeconómicas mostrarán el escenario considerado más probable, en función de las hipótesis en que se apoyen y de la información disponible hasta el momento de su elaboración, o uno más prudente (...)".

En el apartado 3, se sugiere lo siguiente: 1) nueva redacción del comienzo del segundo inciso: "Para formular las hipótesis de las demás variables se tomarán en cuenta..."; y 2) que se aclare qué quiere decir el último inciso "priorizando la disponibilidad en fechas más próximas a las del cierre del ejercicio de previsión, en los demás casos".

3. Artículo 6

Se sugiere que se aclare a qué se refiere la expresión "supuestos externos".

4. Artículo 7

En el primer inciso debe eliminarse la coma que va detrás de previsiones: "El órgano encargado de la elaboración de las previsiones realizará un análisis de sensibilidad que acompañará a las previsiones macroeconómicas y presupuestarias".

El segundo inciso del apartado primero debe quedar redactado de la siguiente manera: "Este análisis contendrá, al menos, la comparación de las previsiones de las principales variables presupuestarias del escenario base con las previsiones de esas mismas variables en escenarios con diferentes supuestos de crecimiento y tipos de interés".

La redacción del segundo apartado podría simplificarse: "El número de escenarios alternativos utilizados en las previsiones macroeconómicas y presupuestarias se basará en los resultados de previsiones anteriores y tratará de tener en cuenta los correspondientes escenarios de riesgo".

5. Artículo 8

Es necesario incluir a qué se refiere la evaluación y a qué previsiones alude.

Se sugiere la siguiente redacción: " Al menos una vez al año, los órganos mencionados en el artículo 2 del presente real decreto realizarán una evaluación ex post, de carácter general, no sesgada y basada en criterios objetivos, de las previsiones de las principales variables macroeconómicas y presupuestarias".

Se recomienda valorar si debe sustituirse la expresión "no sesgada" por la de "insesgada", en caso de que se quiera utilizar en términos específicamente estadísticos.

6. Disposición adicional segunda

En la rúbrica del artículo ("Publicación del impacto en los saldos y deudas de los organismos y fondos de las administraciones públicas que no formen parte de sus presupuestos ordinarios"), se echa en falta que se concrete a qué impacto se refiere.

Lo mismo puede decirse respecto del contenido de la disposición cuando hace referencia a la incidencia combinada. En este sentido, también cabe destacar que mientras la rúbrica hace referencia al impacto, la disposición hace referencia a la incidencia combinada. Se sugiere que se revise la redacción de la disposición para que sea coherente con la rúbrica y para que sea más clara.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sobre los requisitos aplicables a las previsiones macroeconómicas y presupuestarias."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 26 de abril de 2018

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA.