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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 19 de octubre de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de una Orden de V. E. de 2 de octubre de 2017, con registro de entrada el día 5 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de la Ley de Cataluña 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido de la Ley objeto de impugnación

La Ley 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía, publicada en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña el 24 de julio de 2017, consta de un preámbulo, veintisiete artículos, nueve disposiciones adicionales, siete disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

El preámbulo expresa que, a raíz de la crisis económica, tuvo lugar una iniciativa legislativa popular que promovió el cumplimiento del artículo 24.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña y la regulación de la renta garantizada de la ciudadanía, que, afirma, constituye una manifestación de los principios de igualdad, equidad, empoderamiento y autonomía de las personas, universalidad, solidaridad y complementariedad, subsidiariedad, responsabilidad pública en la atención al ciudadano, estabilidad y atención individualizada.

Identifica como personas en riesgo de pobreza o de exclusión social a aquellas que tienen una carencia material extrema, las que tienen ingresos por unidad de consumo por debajo del 60% del promedio y las que viven en hogares con intensidad de ocupación muy baja o nula. Reconoce que Cataluña registra un riesgo de pobreza y de exclusión social inferior al de la media del Estado, pero advierte un aumento de la desigualdad y de las dificultades "para llegar a fin de mes", de manera que considera, en línea con los compromisos de la Unión Europea, que es preciso garantizar la cobertura de las necesidades básicas de los sectores más desfavorecidos y poner en marcha un sistema de renta garantizada.

Del contenido de la Ley 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía, interesan aquellos preceptos cuya impugnación se propone y que son el artículo 3 y las disposiciones adicionales segunda y tercera, cuyo tenor es el siguiente:

"Artículo 3. Características de las prestaciones de la renta garantizada de ciudadanía

1. La prestación garantizada, a la que se refiere el apartado 2.a del artículo 2, es una prestación económica periódica destinada a las personas y unidades familiares que no disponen de los ingresos que les garanticen los mínimos para una vida digna.

2. La prestación complementaria de activación e inserción, a la que se refiere el apartado 2.b del artículo 2, es una prestación económica periódica, de carácter temporal, y tiene como finalidad la inclusión social o laboral. Es evaluable periódicamente, de forma individualizada, y está vinculada a la voluntad explícita de los beneficiarios de realizar las actividades de su plan de trabajo.

3. La renta garantizada de ciudadanía, en atención al objeto y la finalidad de la prestación, no puede ser objeto de cesión, embargo o retención".

La disposición adicional segunda establece, bajo la rúbrica "complementación de las prestaciones económicas de protección social de la Administración del Estado", lo siguiente: "Las prestaciones económicas, contributivas y no contributivas, de protección social de la Administración del Estado son complementadas por las prestaciones establecidas por la Ley 13/2006, de 27 de julio, de prestaciones sociales de carácter económico, y el Decreto 123/2007, de 29 de mayo".

La disposición adicional tercera, bajo la rúbrica "prestaciones complementarias", modifica en su apartado 1, el artículo 21 de la Ley 13/2006, de 27 de julio, de prestaciones sociales de carácter económico, que queda redactado del siguiente modo:

"Artículo 21. Prestaciones económicas complementarias a las ayudas, pensiones y prestaciones estatales

1. Se crea una prestación de derecho subjetivo para complementar las ayudas, pensiones y prestaciones estatales.

2. Los beneficiarios de una pensión no contributiva por invalidez o jubilación del sistema de la seguridad social tienen derecho a una prestación complementaria a cargo de la Generalidad, siempre y cuando cumplan el resto de requisitos que marca la presente ley. La cuantía de la prestación complementaria es la que se derive de la aplicación de las condiciones, circunstancias y cuantías establecidas por la disposición transitoria tercera de la Ley de la renta garantizada de ciudadanía, y debe ser la necesaria para llegar a la cuantía de la renta garantizada de ciudadanía vigente en cada momento, incluida la prestación complementaria de activación e inserción.

3. Los beneficiarios de ayudas, prestaciones y pensiones distintas de aquellas a las que se refiere el apartado 2, siempre y cuando sean inferiores a los importes fijados en el umbral de ingresos para el acceso a la renta garantizada de ciudadanía y cumplan el resto de requisitos que marca la Ley de la renta garantizada de ciudadanía, reciben un complemento económico, de carácter subsidiario a la ayuda, prestación o pensión que perciban, para equiparar su nivel de prestaciones al de los perceptores de la renta garantizada de ciudadanía, incluida la prestación complementaria de activación e inserción, en las condiciones, circunstancias y cuantías establecidas por la disposición transitoria tercera de la Ley de la renta garantizada de ciudadanía.

4. Son causas de extinción de la prestación complementaria, además de las establecidas con carácter general, las siguientes:

a) Dejar de recibir la prestación objeto del complemento.

b) Ser usuario de una prestación económica o de servicios de acogida residencial, sanitaria o de naturaleza análoga, siempre y cuando esta prestación se financie con fondos públicos, o estar internado en un centro penitenciario en régimen ordinario o cerrado".

Los apartados 2 y 3 de la disposición adicional tercera añaden que "las prestaciones económicas complementarias reguladas por la presente disposición tienen efectos desde el 15 de septiembre de 2017" (apartado 2) y que "las solicitudes de las prestaciones económicas complementarias reguladas por la presente disposición, y, en su caso, los correspondientes pagos, se realizan de acuerdo con lo establecido por el Decreto 123/2007, de 29 de mayo" (apartado 3).

SEGUNDO. Contenido del expediente remitido a consulta

A. Obra en el expediente una copia de la Ley 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía, así como una propuesta de Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se solicita del Presidente del Gobierno que promueva recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 3.3 y las disposiciones adicionales segunda y tercera conforme a los artículos 161 de la Constitución y 30 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

La propuesta considera que el artículo 3.3 de la Ley 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía, incurre en inconstitucionalidad en tanto que dispone la inembargabilidad de la renta garantizada de ciudadanía; y que esta inembargabilidad "se proclama de manera incondicionada sin que se limite, por ejemplo, a la oposición de estas prestaciones a créditos de la Comunidad Autónoma, por lo que se extiende tanto al ámbito administrativo como judicial".

La declaración de inembargabilidad referida tiene, a juicio de la propuesta, carácter procesal, y su regulación corresponde al Estado al amparo del artículo 149.1.6ª de la Constitución, sin que la Comunidad Autónoma de Cataluña ostente competencia normativa ni en materia procesal ni en materia foral.

Considera además que incurren en inconstitucionalidad las disposiciones adicionales segunda y tercera de la Ley catalana 14/2017, en las que se regula la "complementación de las prestaciones económicas de protección social de la Administración del Estado" y se modifica la Ley 13/2006 para regular las prestaciones económicas complementarias a las ayudas, pensiones y prestaciones estatales, respectivamente.

Tras exponer la regulación de la renta garantizada de ciudadanía y su operatividad a la luz de la Ley catalana, identifica como cuestión esencial a dilucidar la de si la Comunidad Autónoma ostenta título competencial para complementar las pensiones del Sistema de la Seguridad Social sobre la base de la naturaleza asistencial atribuida al complemento y su financiación con cargo a los fondos presupuestarios de la Comunidad Autónoma. Tras analizar el alcance de los artículos 149.1.17ª y 148.1.20ª de la Constitución, y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, expone lo siguiente:

- En relación con las pensiones de jubilación de la Seguridad Social en su modalidad contributiva, no cabe el establecimiento de prestaciones de carácter público que tengan como finalidad complementar, ampliar o modificar aquéllas, ni siquiera financiándolas con cargo al Presupuesto de la Comunidad Autónoma.

- En relación con las pensiones de jubilación e invalidez en modalidad no contributiva, recuerda que, de conformidad con los artículos 364 y 370 de la Ley General de Seguridad Social, la cuantía de la pensión de jubilación no contributiva, calculada en su cómputo anual, es compatible con las rentas o ingresos anuales de los que, en su caso, pueda disponer cada beneficiario, siempre que los mismos no excedan del 35% del importe, en cómputo anual, de la pensión no contributiva.

A partir de lo anterior concluye que la complementación de pensiones contributivas, "que resulta de lo dispuesto en la disposición adicional segunda y en la disposición adicional tercera de la Ley 14/2017 (...), deviene contraria al ordenamiento jurídico de la Seguridad Social (artículo 42.4 LGSS), razón por la cual se considera que contraviene el orden constitucional de distribución de competencias en materia de Seguridad Social".

No consta en el expediente que la Comisión de Seguimiento de Disposiciones y Actos de las Comunidades Autónomas haya examinado la Ley 14/2017 ni que se haya procedido a la aplicación del procedimiento previsto en el artículo 33 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, de manera que la propuesta reconoce que el plazo para formular el recurso de inconstitucionalidad finaliza el 24 de octubre de 2017 y solicita del Presidente del Gobierno que interponga recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra el artículo 3.3 de la Ley 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía, y "en lo relativo exclusivamente a la calificación del carácter complementario de las pensiones contributivas recogida en las disposiciones adicionales segunda y tercera", con expresa invocación del artículo 161.2 de la Constitución, de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, a fin de que produzca la suspensión del artículo 3.3 de la Ley autonómica.

B. Durante la tramitación del expediente se han emitido los siguientes informes:

- Informe de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, de fecha 11 de agosto de 2017.

- Informe de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, de 20 de septiembre de 2017.

- Informe de la Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, de 2 de octubre de 2017.

Los dos informes emitidos por los órganos directivos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social coinciden en la interposición del recurso de inconstitucionalidad contra las disposiciones adicionales segunda y tercera de la Ley 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía, y por los mismos motivos indicados en la propuesta remitida a consulta del Consejo de Estado.

Por su parte, el informe de la Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y los Entes Locales del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales es transcripción literal de la propuesta de Acuerdo del Consejo de Ministros extractado en el apartado A) anterior.

A la vista de estos antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones.

I.- La consulta se efectúa en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que, en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, establece que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en la "impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo a la interposición del recurso".

II.- La cuestión que se suscita en el expediente radica en determinar si existen fundamentos jurídicos suficientes para la interposición por el Presidente del Gobierno de recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 3.3 y las disposiciones adicionales segunda y tercera de la Ley 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía.

Tales preceptos regulan las características de las prestaciones de la renta garantizada de ciudadanía, en concreto la imposibilidad de hacerla objeto de cesión, embargo o retención (artículo 3.3), la complementación de las prestaciones económicas, contributivas y no contributivas, de protección social de la Administración del Estado (disposición adicional segunda) y las prestaciones económicas complementarias a las ayudas, pensiones y prestaciones estatales (disposición adicional tercera).

III.- Para el análisis del asunto sometido a consulta es preciso exponer el reparto competencial que opera en el marco constitucional vigente en materia de acción y protección social.

Como ha señalado el Tribunal Constitucional en la Sentencia 128/2016, de 7 de julio, la expresión "protección social" tiene un alcance genérico, al igual que lo tienen las fórmulas "prestaciones" o "prestaciones sociales", que podrían serlo, ya en el ámbito de la Seguridad Social, ya en el correspondiente a la asistencia social, toda vez que sobre una y otra el Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuye determinadas competencias a la Generalidad, "en el respeto, claro es, de las exclusivas del Estado en orden a la legislación básica y al régimen económico de la Seguridad Social (artículo 149.1.17); precepto éste de la Constitución que también prevé que puedan las Comunidades Autónomas ejecutar los servicios de la Seguridad Social".

Añade la sentencia referida que también cabe reconducir a la noción de "protección social" y a la genérica, de "prestaciones sociales", las que se establezcan y provean al amparo de la competencia de la Generalidad sobre "servicios sociales" (artículo 166 del EAC), competencia que, aunque el Estatuto de Autonomía califica de exclusiva, "no supone la exclusión de las que el Estado pueda, con arreglo a sus títulos propios ex artículo 149.1 CE, desplegar en este mismo ámbito (por todas, STC 154/2013, de 10 de septiembre, FJ 6)".

Pues bien, como ya expuso el Consejo de Estado en su dictamen número 850/2017, de 28 de septiembre, corresponde al Estado, de acuerdo con el artículo 149.1.17ª de la Constitución, la competencia exclusiva sobre la "legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas", lo que incluye dentro de la competencia estatal una serie de mínimos entre los que el Tribunal Constitucional ha reiterado (por todas la STC 39/2014, de 11 de marzo, FJ 8) que corresponde en exclusiva al Estado "la fijación de los requisitos, alcance y régimen jurídico de las prestaciones del sistema público de Seguridad Social (campo de aplicación, afiliación, cotización y recaudación, acción protectora)".

Las diferentes prestaciones "de la materia "Seguridad Social" conforman un entramado dirigido a la cobertura de riesgos y a la atención de otras situaciones de necesidad que presentan una tendencia de unidad y estabilidad en el tiempo y en el conjunto del territorio nacional" (STC 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 8) y que el régimen público de Seguridad Social debe ser único y unitario para todos los ciudadanos (artículo 41 de la CE) y garantizar al tiempo la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social (STC 124/1989, de 7 de julio, FJ 3). Por ello -así se entendió en la STC 40/2014, de 11 de marzo-, la determinación de una prestación de la Seguridad Social constituye una norma básica que corresponde establecer al Estado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149.1.17ª de la CE y debe hacerlo de forma unitaria para todos los sujetos comprendidos dentro de su ámbito de cobertura.

Por otra parte, conforme a lo expuesto en las SSTC 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 8.d), y 39/2014, de 11 de marzo, FJ 8, las comunidades autónomas no pueden establecer una regulación que interfiera en el régimen económico unitario de la Seguridad Social o que genere obligación o carga que deba soportar el Estado.

Las comunidades autónomas, en cambio, y de conformidad con el artículo 148.1. 20ª de la Constitución, pueden asumir competencia en materia de asistencia social.

Al amparo de tal previsión, el Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, establece en su artículo 24, apartado 3, que "las personas o las familias que se encuentran en situación de pobreza tienen derecho a acceder a una renta garantizada de ciudadanía que les asegure los mínimos de una vida digna, de acuerdo con las condiciones que legalmente se establecen". Por su parte, el artículo 37.3 dispone que la regulación esencial y el desarrollo directo de los derechos reconocidos por los capítulos I, II y III del presente título (entre los que se encuentra el derecho de acceso a una renta garantizada de ciudadanía) deben realizarse por ley del Parlamento. En materia competencial, el artículo 166.1 del Estatuto de Autonomía, bajo la rúbrica "servicios sociales, voluntariado, menores y promoción de las familias", reserva a la Generalidad la competencia exclusiva en materia de servicios sociales, que, en todo caso incluye:

a) La regulación y la ordenación de la actividad de servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con finalidad asistencial o complementarias de otros sistemas de previsión pública.

En definitiva, la Generalidad tiene competencia exclusiva en materia de servicios sociales, al amparo de la cual puede establecer y regular prestaciones sociales siempre dentro del respeto a las competencias exclusivas del Estado en materia de Seguridad Social y en el marco de la legislación básica dictada en ejercicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.17ª de la Constitución.

IV.- La propuesta de Acuerdo del Consejo de Ministros remitida a consulta cuestiona, en primer lugar, la constitucionalidad del apartado 3 del artículo 3 de la Ley 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía, en tanto que declara su inembargabilidad.

En efecto, como se hizo constar en antecedentes, el artículo 3 de la norma autonómica diferencia, dentro de la renta garantizada de ciudadanía, dos prestaciones distintas, la prestación garantizada (a la que se refiere el artículo 2.2.a), que es una prestación económica periódica destinada a las personas y unidades familiares que no disponen de los ingresos que les garanticen los mínimos para una vida digna; y la prestación complementaria de activación e inserción (artículo 2.2.b), que tiene carácter económico y temporal y se orienta a lograr la inclusión social o laboral, por lo que se evalúa periódicamente y se vincula a la realización de determinadas actividades por sus destinatarios.

Ambas prestaciones no pueden ser, por imperativo del apartado 3 del artículo referido, objeto de cesión, embargo o retención, en atención al objeto y finalidad a que obedecen. La propuesta considera que esta previsión vulnera la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal reconocida en el artículo 149.1.6ª de la Constitución, precepto que, sin embargo, deja a salvo la competencia de las comunidades autónomas para regular " las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas".

El alcance de esta competencia ha quedado recogido en la Sentencia del Tribunal Constitucional 47/2004, luego reiterada en la más reciente Sentencia 21/2012, de 16 de febrero, al señalar que "la atribución al Estado de la competencia exclusiva sobre legislación procesal responde a la necesidad de salvaguardar la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales" y se aclara que "la competencia asumida por las Comunidades Autónomas al amparo de la salvedad recogida en el artículo 149.1.6 de la Constitución no les permite, sin más, introducir en su ordenamiento normas procesales por el mero hecho de haber promulgado regulaciones de derecho sustantivo en el ejercicio de sus competencias, esto es, innovar el ordenamiento procesal en relación con la defensa jurídica de aquellos derechos e intereses que materialmente regulen, lo que equivaldría a vaciar de contenido o privar de todo significado a la especificidad con que la materia procesal se contempla en el artículo 149.1.6, sino que (...) tan sólo pueden introducir aquellas innovaciones procesales que inevitablemente se deduzcan, desde la perspectiva de la defensa judicial, de las reclamaciones jurídicas sustantivas configuradas por la norma autonómica en virtud de las particularidades del derecho creado por la propia Comunidad Autónoma". De este modo, "las singularidades procesales que se permiten a las Comunidades Autónomas han de limitarse a aquellas que, por la conexión directa con las particularidades del Derecho sustantivo autonómico, vengan requeridas por éstas (SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 20; 83/1986, de 26 de junio, FJ 2; 121/1992, de 28 de septiembre, FJ 4; 127/1999, de 1 de julio, FJ 5), correspondiendo al legislador autonómico o, en su defecto, a quienes asuman la defensa de la ley en su caso impugnada, ofrecer la suficiente justificación sobre la necesidad de alterar las reglas procesales comúnmente aplicables por venir requeridas por las particularidades del Derecho sustantivo autonómico, salvo que del propio examen de la Ley se puedan desprender o inferir esas "necesarias especialidades" (STC 127/1999, de 1 de julio, F. 5)".

En definitiva, las comunidades autónomas no pueden introducir en su ordenamiento normas procesales por el mero hecho de haber promulgado regulaciones de derecho sustantivo en el ejercicio de sus competencias, sino que tan solo pueden introducir aquellas cuando concurran las siguientes circunstancias:

- Que la materia respecto de la que se establecen las especialidades se corresponda con derecho sustantivo autonómico, dictado por la comunidad autónoma en el ejercicio de sus propias competencias.

- Que tales singularidades procesales vengan requeridas por la naturaleza y objetivo del derecho sustantivo autonómico, existiendo una conexión directa entre aquellas y la necesidad de salvaguardarlas desde la perspectiva de su defensa jurídica.

Pues bien, a juicio del Consejo de Estado, ambas circunstancias concurren en el apartado 3 del artículo 3 de la Ley 14/2017. En primer lugar, no cabe duda acerca de que la regulación de la renta referida es competencia propia de la Generalidad de conformidad con los artículos 24.3 y 166.1 de su Estatuto de Autonomía. Ostenta, en efecto, la Comunidad Autónoma de Cataluña competencia exclusiva en materia de protección social y el Estatuto de Autonomía le encomienda, de manera expresa, la regulación de la renta mínima garantizada, circunstancias ambas que permiten reconocerle la calificación de derecho sustantivo propio de la Comunidad Autónoma a los efectos antes expuestos.

En segundo lugar, también resulta evidente que la inembargabilidad, concebida como especialidad procesal, responde a la necesidad de hacer efectiva la finalidad perseguida con la regulación de la renta, que es la de asegurar unos mínimos de vida digna a las personas o las familias que se encuentran en situación de pobreza. Es decir, que existe una conexión causal directa entre la inembargabilidad de la renta y la garantía de prestaciones que con su creación se pretende, de manera que su embargabilidad frustraría el fin mismo de la norma y resultaría incluso contradictorio con la función que esta norma está llamada a desempeñar y que, a tenor del artículo 24.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, es remediar una situación de "pobreza" mediante el "derecho a acceder a una renta garantizada" que "asegure" los mínimos de una vida digna. Ciertamente, que una prestación así configurada sea susceptible de ser embargada violentaría la lógica y la coherencia que deben informar su inserción en el ordenamiento.

Esta conclusión tiene encaje no solo en la interpretación constitucional de la competencia exclusiva del Estado en materia procesal, sino también en la regulación dictada por aquel en su ejercicio. En efecto, el Estado ha regulado, al amparo del título competencial que le atribuye el artículo 149.1. 6ª de la Constitución, la categoría jurídica de los bienes inembargables en el artículo 605 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, cuyo último apartado establece que no serán susceptibles de embargo "los bienes expresamente declarados inembargables por alguna disposición legal", admitiendo con ello que la enunciación que realiza se amplíe mediante una ley. Y esta ampliación legal puede llevarse a cabo por las comunidades autónomas dentro del respeto a lo previsto en el artículo 149.1.6ª que, como se expuso, deja a salvo la competencia de aquellas para regular "las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas". En consonancia con ello, el artículo 130 del Estatuto de Autonomía de Cataluña reserva a la Generalidad la competencia para "dictar las normas procesales específicas que deriven de las particularidades del derecho sustantivo de Cataluña".

En definitiva, el artículo 24.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña ha puesto a cargo de la Generalidad el establecimiento de una renta mínima garantizada cuya previsión y regulación se encuadra en el espectro competencial de la Comunidad Autónoma y cuya embargabilidad resultaría incoherente e incompatible con el fin mismo de la norma, y su inembargabilidad se dirige a asegurar la efectividad de la garantía que cualifica la renta mínima de manera que, por su conexión directa con la finalidad de la Ley, y a la vista de la previsión estatutaria al respecto, se aprecia que la especialidad procesal que la inembargabilidad comporta se justifica por las peculiaridades del derecho sustantivo referido y, por ello, se ampara en las previsiones del artículo 149.1. 6ª de la Constitución y 24.3 y 130 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Por todo lo expuesto, puede concluirse que no se aprecian fundamentos jurídicos suficientes para la impugnación del artículo 3.3 de la Ley 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía.

V.- Se propone, en segundo lugar, la impugnación de las disposiciones adicionales segunda y tercera en tanto que se considera que estas contemplan supuestos de complementación de las prestaciones de la Seguridad Social, lo que contraviene la competencia exclusiva del Estado en la materia en tanto que solo corresponde a este la determinación de a quién corresponde percibir tales prestaciones -delimitación subjetiva- y en qué deben consistir aquellas - ámbito objetivo-.

Como se expuso en el apartado III de Consideraciones, las comunidades autónomas tienen competencia en materia de asistencia social, si bien su ejercicio debe respetar las competencias exclusivas del Estado en materia de Seguridad Social y los mínimos que esa competencia comporta. En lo que hace al aspecto concreto de las prestaciones, que es lo que las disposiciones adicionales segunda y tercera de la Ley 14/2017 regulan, la competencia exclusiva del Estado engloba la fijación de los requisitos, alcance y régimen jurídico de las prestaciones del sistema público de Seguridad Social.

Este sistema contempla dos tipos de prestaciones, contributivas y no contributivas, con diverso régimen jurídico. Por ello es preciso analizarlas por separado:

A.- PRESTACIONES CONTRIBUTIVAS

La propuesta considera que las disposiciones adicionales segunda y tercera introducen, como su nombre indica, complementos a las pensiones del Sistema de Seguridad Social, dado que incluyen en el ámbito general de la renta garantizada de ciudadanía, de manera explícita, a los perceptores de pensiones contributivas que cumplan los requisitos de la Ley catalana y que tengan, por ello, derecho a percibir dicha renta. Añade que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la posible actividad prestacional de las comunidades autónomas encuentra su límite en que la misma "no interfiera ni en el régimen jurídico básico de la Seguridad Social, ni en su régimen económico" (STC 239/2002) y considera que la previsión relativa a la percepción de prestaciones complementarias vulnera lo establecido en el artículo 42 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

El artículo 42.4 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (TRLGSS), dispone que cualquier prestación de carácter público, que tenga como finalidad complementar, ampliar o modificar las prestaciones contributivas de la Seguridad Social, forma parte del sistema de la Seguridad Social y está sujeta a los principios recogidos en el artículo 2 de la misma norma.

El segundo párrafo del mismo precepto añade que "lo previsto en el párrafo anterior se entiende sin perjuicio de las ayudas de otra naturaleza que, en el ejercicio de sus competencias, puedan establecer las comunidades autónomas en beneficio de los pensionistas residentes en ellas".

Sin embargo, y a pesar del tenor literal que emplea ("las prestaciones (...) de la Administración del Estado son complementadas") no se infiere de la regulación autonómica el carácter complementario de las prestaciones contributivas en el sentido del artículo 42.4 del TRLGSS, pues las disposiciones adicionales segunda y tercera cuestionadas lo que hacen es crear una prestación social de carácter económico cuya finalidad es garantizar que quienes obtienen pensiones no contributivas por invalidez o jubilación (apartado 2 del artículo 21 de la Ley 13/2006, en la redacción prevista por la disposición adicional tercera de la Ley 14/2017) y quienes perciben otras prestaciones, ayudas o pensiones distintas de aquellas, puedan obtener una prestación complementaria para llegar a la cuantía de la renta garantizada de ciudadanía vigente en cada momento. Es decir, ni resulta evidente que se refieran a las prestaciones contributivas (el apartado 3 del artículo 21 de la Ley 13/2006, en la redacción prevista por la disposición adicional tercera de la Ley 14/2017, hace referencia a "los beneficiarios de ayudas, prestaciones y pensiones distintas de aquellas a las que se refiere el apartado 2") ni tampoco que se trate de configurar prestaciones que sean propiamente complementarias de las de la Seguridad Social.

Al contrario, lo que hace la norma autonómica es utilizar las prestaciones de la Seguridad Social como elemento a los efectos de delimitar subjetiva y objetivamente el ámbito de aplicación de las prestaciones económicas que regula. Desde una perspectiva subjetiva, se dirige a quienes perciben prestaciones de la Seguridad Social (artículo 21.2) o cualesquiera otras prestaciones (artículo 21.3); y, objetivamente, toma en consideración la cuantía de las prestaciones a los efectos de fijar la prestación complementaria.

Pero esta no pretende dar una configuración nueva a las prestaciones propias de la Seguridad Social -en este caso concreto, las contributivas, que son las que se analizan- mediante su mejora elevando su cuantía a través de aportaciones adicionales. Pretende algo distinto: garantizar que aquellos que estén percibiendo pensiones o ayudas en cuantía inferior a la renta garantizada de ciudadanía pueden acceder a un complemento hasta alcanzarla. Lo contrario supondría penalizar a quienes perciben pensiones frente a quienes no reciben ayuda alguna, cuando la finalidad de la norma es garantizar unos mínimos en la lucha contra la pobreza.

B.- PRESTACIONES NO CONTRIBUTIVAS

Los argumentos esgrimidos resultan de aplicación también respecto de las prestaciones no contributivas, supuesto en el que la compatibilidad de la norma autonómica con la legislación básica es aún más patente que en el caso anterior, y ello porque la norma de confrontación contempla expresamente la posibilidad de que las comunidades autónomas complementen las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social.

En efecto, el artículo 364 del TRLGSS dispone, en su apartado 2, que las cuantías resultantes de las pensiones de jubilación no contributivas, calculadas en cómputo anual, son compatibles con las rentas o ingresos anuales de los que, en su caso, disponga cada beneficiario, siempre que los mismos no excedan del 35 por ciento del importe, en cómputo anual, de la pensión no contributiva" y añade que, "en otro caso, se deducirá del importe de dicha pensión la cuantía de las rentas o ingresos que excedan de tal porcentaje".

En definitiva, las disposiciones adicionales segunda y tercera de la Ley 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía, regulan una ayuda de carácter asistencial de la que pueden beneficiarse aquellas personas que, aun percibiendo prestaciones -contributivas o no- de la Seguridad Social, no alcanzan la cuantía de la renta garantizada y hasta el importe en el que en cada momento esté fijada esta, sin que la referencia a la regulación estatal tenga otra pretensión que la de delimitar subjetiva y objetivamente a los destinatarios de tales beneficios.

Por tales motivos no se aprecian fundamentos jurídicos suficientes para impugnar las disposiciones adicionales segunda y tercera de la Ley 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que no se aprecian fundamentos jurídicos suficientes para interponer recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Cataluña 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 19 de octubre de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA DEL GOBIERNO Y MINISTRA DE LA PRESIDENCIA Y PARA LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES.