Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 25 de mayo de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de una Orden de V. E. de 27 de enero de 2017, con registro de entrada en esa misma fecha, ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se establecen la regulación y los procedimientos para el reconocimiento de las cualificaciones profesionales adquiridas en otros Estados miembros de la Unión Europea a los efectos de acceder y ejercer una profesión regulada en España.

De antecedentes resulta:

Primero. El proyecto de Real Decreto

El proyecto de Real Decreto por el que se establecen la regulación y los procedimientos para el reconocimiento de las cualificaciones profesionales adquiridas en otros Estados miembros de la Unión Europea a los efectos de acceder y ejercer una profesión regulada en España (en adelante, el Proyecto), fechado el 27 de enero de 2017, consta de preámbulo, ochenta y tres artículos, agrupados en cinco títulos, nueve disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.

El preámbulo comienza indicando que el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, procedió a la transposición al ordenamiento jurídico español de la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva 2006/100/CE del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado. Por medio de la Directiva 2005/36, principalmente, se estableció el marco general por el que se reconocía a los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea la facultad de ejercer una profesión, por cuenta propia o ajena, en un Estado miembro distinto de aquel en que hubiesen adquirido sus cualificaciones profesionales.

Desde el año 2008, por tanto, continúa el preámbulo, se ha consolidado el sistema de reconocimiento mutuo de determinadas profesiones, así como de los títulos de formación y experiencia profesional, avanzando de forma decisiva y permanente en la remoción de los obstáculos a la libre circulación de personas y servicios entre los Estados miembros.

Como indica el preámbulo, la referida Directiva 2005/36 ha sido modificada por la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre, con la finalidad de seguir avanzando en el perfeccionamiento del referido sistema de reconocimiento de cualificaciones, para lo que se procede a aligerar la carga administrativa vinculada al reconocimiento y se introduce la figura de la "tarjeta profesional europea". Con ella se persigue la facilitación de la movilidad en la prestación de servicios y la promoción de un procedimiento simplificado de reconocimiento en el marco del sistema general. La tarjeta profesional europea se expedirá a petición de un profesional previa presentación de los documentos necesarios y habiéndose cumplido los procedimientos correspondientes de comprobación por las autoridades competentes. Cuando la tarjeta profesional europea se expida a efectos de establecimiento, debe constituir una decisión de reconocimiento y ser tratada como cualquier otra decisión de reconocimiento con arreglo a la Directiva 2005/36/CE. El funcionamiento de la tarjeta profesional europea debe apoyarse en el Sistema de Información del Mercado Interior (IMI) introducido por el Reglamento (UE) 1024/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo.

Según el preámbulo, la normativa de cualificaciones profesionales se aplica únicamente a aquellos profesionales que desean ejercer la misma profesión en otro Estado miembro. En algunos casos, en el Estado miembro de acogida, las actividades consideradas son parte de una profesión cuyo ámbito de actividad es mayor que en el Estado miembro de origen. Si las diferencias entre los ámbitos de actividad son tan importantes que, en realidad, es necesario exigir al profesional que realice un programa completo de enseñanza y de formación para paliar sus lagunas, y si este profesional lo solicita, el Estado miembro de acogida debe, en estas circunstancias particulares, concederle un acceso parcial. Sin embargo, por razones imperiosas de interés general, se puede denegar el acceso parcial. Este puede ser el caso, en particular, de las profesiones sanitarias con implicaciones en materia de salud pública y de seguridad de los pacientes.

El preámbulo hace referencia, asimismo, al régimen de las medidas de compensación al que pueden acudir los Estados miembros en caso de falta de armonización de las condiciones de formación mínimas de acceso a las profesiones reguladas por el régimen general, así como a las obligaciones de remisión de información que se imponen a los Estados miembros para facilitar el examen de los diferentes títulos de formación.

Como indica el preámbulo, por medio del Real Decreto se modifican determinadas normas contenidas en el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, que ahora se deroga y se consolida en esta nueva redacción, a fin de incorporar las prescripciones de la Directiva 2013/55/UE. Así, las relativas al número mínimo de años de la formación básica de médico; a la posibilidad de dispensas relativas a ciertas partes de la formación de médico especialista, cuando se cuente con una especialidad médica anterior en un Estado miembro; a la necesidad de que los programas de formación de enfermería ofrezcan una garantía mejor definida y más orientada hacia la obtención de resultados y de que el profesional ha adquirido determinados conocimientos y capacidades durante la formación; a los requisitos de admisión a la formación de matrona; a las especialidades médicas y odontológicas, que gozarán de reconocimiento automático cuando estas sean comunes para, al menos, dos quintos de los Estados miembros; o a las condiciones mínimas de formación de los arquitectos, en las que se incluye la necesidad de completar la formación universitaria con una experiencia profesional, bajo la supervisión de un arquitecto o un estudio de arquitectos.

Se regulan también los marcos comunes de formación y se concreta el régimen de los conocimientos lingüísticos exigibles tras el reconocimiento de las cualificaciones profesionales que, en particular, para el caso de las profesiones con implicaciones para la seguridad de los pacientes, se podrán comprobar antes de que el profesional empiece a ejercer la profesión en el Estado miembro de acogida.

El preámbulo destaca también que el Real Decreto prevé el establecimiento de centros de asistencia, cuya actividad principal será proporcionar asesoramiento y asistencia a los ciudadanos, a fin de garantizar que la aplicación cotidiana de las normas del mercado interior en los casos particulares complejos sea objeto de un seguimiento a escala nacional; también se contempla la regulación de un mecanismo de alerta, dedicado a la comunicación a otros Estados miembros de la información relativa a las restricciones o prohibiciones, totales o parciales, de ejercicio de actividades profesionales en el territorio de un Estado miembro. La alerta debe incluir toda la información disponible acerca del período definido o indefinido al que se aplica la restricción o prohibición. Esta alerta debe activarse a través del sistema IMI. La obligación de emitir una alerta solo debe imponerse a los Estados miembros en los que tales profesiones estén reguladas.

Por lo que se refiere a la estructura, el preámbulo indica que el Real Decreto conserva la sistemática de la propia Directiva 2005/36/CE y de sus modificaciones, optando por la aprobación de una nueva disposición que integre el articulado del Real Decreto 1837/2008, que se deroga, salvo sus Anexos I, IV, V, VI VII VIII, IX,X y XI, favoreciendo de esta manera una visión completa y precisa de las normas que en derecho interno trasponen las reglas comunitarias en este ámbito. De este modo, prácticamente se mantiene la división de los títulos, capítulos y secciones de la propia directiva de referencia, como ya hacía el Real Decreto 1837/2008. Con ello, insiste el preámbulo, se desea favorecer también la interpretación, aplicación y comprensión de la norma, al remitirse a una estructura normativa común que necesariamente debe conservar la complejidad de la Directiva, resultado de las deliberaciones realizadas en el proceso legislativo entre el Parlamento Europeo y el Consejo y de las medidas precisas que en ella se recogen para dar respuesta efectiva a los problemas que se pretenden resolver con su aprobación original y sus sucesivas modificaciones.

Como se ha indicado, el Proyecto cuenta con 83 artículos, agrupados en cinco títulos.

El Título I, que se dedica a unas "disposiciones generales", agrupa los artículos 1 a 11.

Se divide, a su vez, en cuatro capítulos:

- Capítulo I, Objeto y ámbito de aplicación: artículo 1, objeto; artículo 2, ámbito de aplicación; y artículo 3, efectos del reconocimiento. - Capítulo II, Definiciones: artículo 4, definiciones. - Capítulo III, Tarjeta profesional europea: artículo 5, la expedición de la tarjeta profesional europea; artículo 6, solicitud de una tarjeta profesional europea y creación de un expediente IMI; artículo 7, procedimiento; artículo 8, tarjeta profesional europea para la prestación temporal y ocasional de servicios distintos de los contemplados en el artículo 13, apartado 4; artículo 9, tarjeta profesional europea para el establecimiento y la prestación temporal y ocasional de servicios en virtud del artículo 13, apartado 4; artículo 10, tratamiento y acceso a los datos relativos a la tarjeta profesional europea. - Capítulo IV, Acceso parcial a una actividad profesional: artículo 11, normas relativas al acceso parcial a una determinada profesión. El Título II se dedica a la "libre prestación de servicios". Comprende los artículos 12 a 17, relativos, respectivamente, al principio de libre prestación de servicios, la declaración previa en los casos de desplazamiento, las dispensas, la verificación previa en profesiones que tengan implicaciones para la salud o seguridad pública, la cooperación administrativa, y la información de carácter suplementario para los destinatarios del servicio.

El Título III trata de la "libertad de establecimiento". Integra los artículos 18 a 71, que se agrupan en cinco capítulos:

- Capítulo I, Régimen general de reconocimiento de títulos de formación: artículos 18 a 24. - Capítulo II, Reconocimiento de cualificaciones profesionales en función de la experiencia profesional adquirida en otro Estado miembro: artículos 25 a 28. - Capítulo III, Reconocimiento basado en la coordinación de las condiciones mínimas de formación: artículos 29 a 65. - Capítulo IV, Reconocimiento automático sobre la base de principios comunes de formación: artículos 66 y 67. - Capítulo V, Disposiciones comunes sobre establecimientos: artículos 68 a 71.

El Título IV se dedica a las "modalidades de ejercicio de la profesión", integrándose en él los artículos 72, sobre conocimientos lingüísticos, 73, relativo al uso de títulos académicos otorgados por el Estado miembro de origen, y 74, sobre el reconocimiento de los períodos de prácticas profesionales.

Y el Título V contiene las normas relativas a las "competencias de ejecución y cooperación administrativa". En concreto, incluye reglas relativas a autoridades competentes (artículo 75), coordinación de las actividades de las autoridades competentes (artículo 76), mecanismo de alerta (artículo 77), acceso central en línea a la información (artículo 78), procedimientos por vía electrónica (artículo 79), centros de asistencia (artículo 80), comité para el reconocimiento de cualificaciones profesionales (artículo 81), relación de profesiones reguladas en España (artículo 82) y otros informes (artículo 83).

La disposición adicional primera se dedica a los "mecanismos de cooperación", previendo que la Administración General del Estado y las comunidades autónomas podrán establecerlos para armonizar la aplicación del sistema de reconocimiento de cualificaciones profesionales regulado en el Real Decreto, así como para que las resoluciones de reconocimiento de cualificaciones profesionales adoptadas por las autoridades competentes de las comunidades autónomas puedan producir efectos en todo el territorio nacional.

La disposición adicional segunda trata de la "prevención del fraude y otras prácticas ilícitas"; a su tenor:

"1. Las autoridades competentes adoptarán las medidas adecuadas para prevenir el fraude y otras prácticas ilícitas relacionadas con el proceso de titulación o expedición de títulos, sin que en ningún caso puedan surtir efectos, en aplicación del presente real decreto, los títulos españoles o de otros Estados miembros obtenidos en fraude de ley o mediante prácticas ilícitas.

2. Las autoridades competentes velarán para evitar que las disposiciones del presente real decreto puedan ser utilizadas por ciudadanos españoles para substraerse de una manera abusiva de la aplicación del derecho nacional en materia de profesiones.

3. Las personas cuyas cualificaciones profesionales españolas hayan sido reconocidas en otro Estado miembro, no pueden hacer valer ese reconocimiento para obtener en España otros derechos diferentes de los que les confiere la cualificación profesional obtenida en España, a menos que acrediten que han obtenido además otras cualificaciones profesionales en el otro Estado miembro".

En su disposición adicional tercera ("Registros de Profesionales Sanitarios"), el Proyecto establece que "las disposiciones de desarrollo a que se refiere la disposición final segunda establecerán los mecanismos necesarios para la inclusión, en el Registro de Profesionales Sanitarios del Sistema Nacional de Salud y en los Registros de Profesionales Sanitarios de las Comunidades Autónomas, de los datos correspondientes a los reconocimientos concedidos para el ejercicio de profesiones sanitarias".

La disposición adicional cuarta ("Espacio Económico Europeo") dispone que "la expresión "Estado(s) miembro(s) de la Unión Europea" que figura a lo largo del articulado de este real decreto incluye a los Estados signatarios del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, suscrito en Oporto el 2 de mayo de 1992 y ratificado por España el 26 de noviembre de 1993, en los términos establecidos en la modificación que se efectúe en dicho Acuerdo para incorporar la Directiva 2005/36/CE".

La disposición adicional quinta, relativa al "acceso al empleo público", prevé que "el acceso al empleo público en España, de los nacionales de otros Estados miembros de la Unión Europea, se regirá por la normativa general en materia de Función Pública, en particular el artículo 57 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, y sus normas de desarrollo".

La disposición adicional sexta ("Designación de autoridades competentes") dispone que "la designación de las autoridades competentes a que se refieren los artículos 75 y 76 corresponderá a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, previa consulta con los Ministerios que tengan asignadas profesiones contempladas en los anexos de este real decreto".

La disposición adicional séptima se dedica al "procedimiento de notificación de disposiciones en materia de expedición de títulos de formación en las profesiones de médico, médico especialista, enfermera responsable de cuidados generales, odontólogo, veterinario, farmacéutico y arquitecto". Se prevé en ella que "las autoridades españolas deberán notificar a la Comisión las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que adopten en materia de expedición de títulos de formación en las profesiones de médico, médico especialista, enfermera responsable de cuidados generales, odontólogo, veterinario, farmacéutico y arquitecto, a que se refiere el capítulo III del título III", y que, "en el caso de los títulos de formación de arquitecto a que se refiere la sección 8 del capítulo III del título III, la notificación efectuada de conformidad con el párrafo primero también se dirigirá al resto de Estados miembros" (apartado 1). A ello se añade que "la notificación incluirá información sobre la duración y el contenido de los programas de formación y se transmitirá a través del IMI" (apartado 2).

La disposición adicional octava regula el "intercambio de información entre registros", estableciendo que, "en cumplimiento de lo previsto en el artículo 4.10 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, los responsables de los registros integrados en el sistema de registros de apoyo a la Administración de Justicia, trasladarán al Registro Estatal de Profesionales Sanitarios del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, las sentencias firmes que impliquen restricciones totales o parciales, incluso las de carácter temporal, que afecten al ejercicio de las profesiones sanitari[a]s que se citan en el artículo 77.1. Los registros de la Administración de Justicia también informarán al Registro Estatal de Profesionales Sanitarios sobre la cancelación de los antecedentes de los profesionales sanitarios implicados en las sentencias a las que se refiere el párrafo anterior".

La disposición adicional novena tiene por objeto la "modificación del Anexo VII". En concreto dispone que, "en el apartado 1 del Anexo VII, relativo a los "documentos y certificados exigibles con arreglo al artículo 67", se incluye un nuevo punto h), con la siguiente redacción:

"h) Cuando se exija en España, un certificado que confirme la ausencia tanto de suspensiones temporales o definitivas del ejercicio de la profesión como de condenas penales"".

La disposición transitoria única ("Procedimientos en tramitación") dispone: "1. Los procedimientos de reconocimiento de cualificaciones profesionales iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto continuarán su tramitación y se resolverán de acuerdo con la normativa vigente en el momento de su iniciación. 2. Hasta en tanto se dicten las normas de desarrollo de este real decreto seguirán aplicándose, con su propio rango, y en cuanto no se opongan al mismo, las disposiciones dictadas para el desarrollo y aplicación del real decreto que se deroga".

La disposición derogatoria única establece que "se deroga el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado, excepto los Anexos I, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X y XI del citado Real Decreto, que quedan incorporados al presente Real Decreto, sin perjuicio de lo previsto en la Disposición final tercera".

La disposición final primera ("Incorporación de derecho de la Unión Europea") establece que mediante el Real Decreto "se incorpora al derecho español la Directiva 2013/55/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE, de 7 de septiembre, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y el Reglamento (UE) nº 1024/2012, relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior ("reglamento IMI")".

A ello añade que el Real Decreto "recoge las previsiones de la directiva 2005/36/CE, de 7 de septiembre, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como las de la directiva 2006/100/CE, que modifica la anterior, y que fueron incorporadas al ordenamiento jurídico interno a través del real decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, que se deroga por el presente real decreto en los términos referidos en la disposición derogatoria única".

La disposición final segunda ("Normas de desarrollo") faculta a los Ministros coproponentes del Real Decreto, "sin perjuicio de lo que dispongan las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias", para dictar cuantas disposiciones sean precisas para el desarrollo y ejecución de lo dispuesto en él.

La disposición final tercera ("Actualización de los anexos") dispone que los anexos del Real Decreto serán actualizados, cuando resulte necesario, por Orden del Ministro de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, a propuesta conjunta del Ministro o Ministros competentes por razón de la materia y del Ministro de Economía, Industria y Competitividad, que será adoptada previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.

La disposición final cuarta ("Título competencial") prevé que el Real Decreto "se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.30ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado competencias exclusivas para establecer las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales".

La disposición final quinta ("Entrada en vigor") dispone que el Real Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo. Contenido del expediente

La relación de documentos incorporados al expediente se inicia con la versión del proyecto de Real Decreto, de 18 de enero de 2016, acompañada de su memoria del análisis de impacto normativo, datada ese mismo día.

Obra a continuación el informe de 8 de febrero de 2016, emitido por la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 24.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. El informe considera que el Estado tiene competencia para aprobar la regulación proyectada.

Consta en el expediente el certificado firmado por la Subdirectora General de la Oficina de Atención al Ciudadano, de fecha 15 de febrero de 2016, acreditativo de la realización del trámite de información pública abierto, por la Oficina de Atención al Ciudadano del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte del departamento, a través de su página web.

Asimismo se ha incorporado el oficio de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 16 de febrero de 2016, por el que se remite el informe de observaciones de la propia Secretaría General Técnica, de 15 de febrero de 2016, condicionando la emisión de la aprobación previa prevista en el artículo 67.4 en relación con el 66.1 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, a las observaciones formuladas. Las observaciones versaban sobre la indeterminación del contenido de la memoria en cuanto al posible incremento del gasto público derivado de la aprobación del Proyecto, el impacto financiero en las comunidades autónomas y el análisis de las cargas administrativas. También formulaba una serie de sugerencias de orden formal y técnico.

En esta fase procedimental se elabora la segunda versión del Proyecto, de 4 de agosto de 2016. En su memoria, de esa misma fecha, se efectúa un análisis de las cargas administrativas y se afirma que no se producirá impacto en el presupuesto público por llevarse a cabo la asunción de las nuevas funciones que impone el Proyecto a través de la redistribución de efectivos por los departamentos concernidos.

Obra a continuación un nuevo oficio de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 26 de septiembre de 2016, remitiendo informe de observaciones de la propia Secretaría General Técnica, de 21 de septiembre de 2016, condicionando la emisión de la aprobación previa prevista en el artículo 67.4 en relación con el 66.1 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, a las observaciones formuladas. Se insistía en este informe en la necesidad de que la memoria aclarase ciertos extremos del impacto que el Proyecto está llamado a tener.

Ha emitido dictamen favorable al Proyecto el Pleno del Consejo Económico y Social, en sesión de 19 de octubre de 2016, aunque se efectúa una crítica general a la memoria en cuanto a la valoración de su impacto presupuestario y de género.

Se ha dado cuenta del Proyecto en la Conferencia de Educación, según consta en el acta firmada de la sesión de 21 de noviembre de 2016, celebrada por la Comisión General de Educación de la Conferencia.

Obra en este punto la tercera versión del Proyecto, fechada el 28 de diciembre de 2016, acompañada de su respectiva memoria, en la que se afirma que carece de impacto presupuestario y que no contiene apreciación de las cargas administrativas.

Esta versión de la memoria se acompaña de tres cuadros de comentarios a las observaciones de los departamentos ministeriales, de esa misma fecha.

En particular, según resulta del expediente, además de los informes de las Secretarías Generales Técnicas de los departamentos ministeriales, emitidos en virtud del artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y de los evacuados por los órganos de cada departamento que se ha considerado oportuno, se han incorporado los informes de las entidades corporativas o asociativas de carácter profesional o de cualesquiera otras relacionadas con los ministerios en cuestión, así como los de las consejerías correspondientes de cada comunidad autónoma:

- Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación:

Obra en el expediente el informe de la Secretaría General Técnica, de 10 de marzo de 2016, en el que se efectúan numerosas observaciones al Proyecto, tanto formales como sustanciales. Entre estas, cabe destacar la relativa a la regulación que contienen los artículos 19 y 21 y su examen a la vista de la Sentencia del Tribunal Supremo, de 3 de octubre de 2014.

Este informe se acompaña de los emitidos por la Secretaría de Estado para la Unión Europea, de 9 de febrero de 2016, que aboga por la modificación del anexo VIII del Real Decreto 1837/2008, en lo que se refiere a la inclusión de las profesiones de ingeniero en informática e ingeniero técnico en informática, y por la Oficina de Interpretación de Lenguas, sin fechar.

Con posterioridad, emite de nuevo informe la Secretaría General Técnica, el 11 de enero de 2017, considerando que ha de revisarse, entre otros, el artículo 7 del Proyecto, expresando su disconformidad con la técnica derogatoria del Proyecto y con la disposición final tercera. Por su parte, en informe de 4 de enero de 2017, la Secretaría de Estado para la Unión Europea pone de manifiesto que el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte envió en el año 2014 un cronograma de transposición de la Directiva 2013/55/UE en el que se afirmaba que se efectuaría antes del plazo límite (18 de enero de 2016, conforme a su artículo 3.1). Dicho plazo no ha sido observado y se encuentra en tramitación un procedimiento de infracción (2016/0186), en fase de dictamen motivado, que fue contestado el 5 de diciembre de 2016. Se solicita celeridad en la tramitación del procedimiento de aprobación del Proyecto.

- Ministerio de la Presidencia:

Mediante informe de su Secretaría General Técnica, de 17 de febrero de 2016, no se formulan observaciones al Proyecto, reiterándose idéntico juicio en su posterior informe de 30 de diciembre de 2016 (Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales).

- Ministerio de Defensa:

Su Secretaría General Técnica, en informe de 19 de febrero de 2016, no efectúa observaciones y presta su conformidad con el Proyecto, reiterándolo el 18 de enero de 2017.

- Ministerio del Interior:

En informe de 1 de marzo de 2016, la Secretaría General Técnica formula diversas observaciones, son incorporadas al Proyecto, así como a la memoria, sobre la que cuestiona su carácter abreviado. Este informe pone en duda que el Proyecto tuviera el formato de disposición modificativa del Real Decreto 1837/2008 y sugiere que aquel revista la forma de nuevo real decreto por el que se derogue la norma de 2008.

Su informe de 11 de enero de 2017 es favorable al Proyecto.

- Ministerio de Empleo y Seguridad Social:

En su informe de 1 de marzo de 2016, la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal informa negativamente el Proyecto y manifiesta su oposición a la elección de la forma de transposición de la Directiva, por considerar que el Ministerio de Empleo y Seguridad Social debería tener un mayor peso y protagonismo en dicha operación normativa, dado, entre otros extremos, el impacto del Proyecto en el mercado de trabajo.

En informe de 18 de enero de 2017, la Secretaría General Técnica del Ministerio formula diversas observaciones al Proyecto. Considera que no es coherente prever la derogación completa del Real Decreto 1837/2008 y, al tiempo, mantener sus anexos I, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X y XI que, con su redacción originaria y numeración vigente se incorporan a la norma en proyecto, autorizándose además su actualización mediante orden ministerial. Se critica esta previsión porque se considera que afecta a la seguridad jurídica y a la correcta comprensión de la norma. Además de lo anterior, se entiende que debe incorporarse una mención expresa al Ministerio de Empleo y Seguridad Social en el artículo 82.

- Ministerio de Justicia:

En informe de su Secretaría General Técnica, de 31 de marzo de 2016, se sugiere incluir en las exclusiones del ámbito de aplicación a los registradores y se indica que se tenga en consideración la aprobación de las Leyes 39 y 40/2015, de 1 de octubre.

En este punto se incorporan las alegaciones de las siguientes comunidades autónomas: Dirección General de Justicia e Interior de la Consejería de Presidencia y Participación del Principado de Asturias (28 de marzo de 2016); Consejería de Salud de la Junta de Andalucía; Instituto Andaluz de Cualificaciones Profesionales de la Dirección General de Formación Profesional Inicial y Educación Permanente, de la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía; Dirección General de Justicia de la Vicepresidencia y Consejería de Presidencia, Administraciones Públicas y Justicia de la Xunta de Galicia; Consejería de Justicia e Interior del Gobierno de La Rioja (7 de marzo de 2016) y Consejería de Presidencia, Justicia y Portavocía del Gobierno de la Comunidad de Madrid (17 de marzo de 2016).

- Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente:

Se adjunta informe de la Secretaría General de Pesca, de 30 de marzo de 2016, en el que se pone de manifiesto la especialidad de las titulaciones propias del sector pesquero, algunas de las cuales aparecen mencionadas en el anexo X del Real Decreto 1837/2008.

Se remiten también las observaciones de colegios profesionales y de asociaciones relacionados con el departamento ministerial: Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Forestales y Graduados en Ingeniería Forestal y Medio Natural, Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas, Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Agrónomos, Colegio de Ingenieros de Montes, Asociación del Cuerpo Nacional Veterinario, y Asociación de Titulados Náutico-Pesqueros.

En informe de la Secretaría General Técnica, de 17 de enero de 2017, del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, se insiste en la necesidad de que se clarifique el tratamiento de las profesiones del sector de la pesca en el Proyecto (que las menciona en su anexo VIII), entendiéndose que podría incluirse una nueva disposición adicional que aclare que dichas profesiones se regulan por las normas específicas de Derecho de la Unión Europea en la materia y los correspondientes acuerdos internacionales.

- Ministerio de Fomento:

En informe de la Secretaría General Técnica, de 5 de abril de 2016, se efectúan diversas observaciones de carácter técnico y se sugiere que se revise el anexo X a fin de eliminar del mismo las menciones que contiene al Ministerio de Vivienda, sustituyéndolas por las correspondientes al de Fomento.

Se adjuntan, además, las observaciones de las corporaciones relacionadas con el departamento: Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (24 de febrero de 2016), Consejo Superior de Colegios de Arquitectos de España (22 de marzo de 2016), y Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Aeronáuticos (30 de marzo de 2016).

En nuevo informe de la Secretaría General Técnica, de 19 de enero de 2017, se reiteran las observaciones no atendidas.

También obra informe de la Dirección General de Aviación Civil, de 25 de enero de 2017.

- Ministerio de Industria, Energía y Turismo:

Consta informe favorable de la Secretaría General Técnica, de 8 de abril de 2016, en el que se formulan diversas observaciones; entre ellas, la de eliminar del anexo VIII la mención al "técnico de empresas y Actividades Turísticas" (TEAT), simple título de formación llamado a ser sustituido por los grados y otros estudios del área turística. También se propone modificar la redacción del artículo 9.4.b) en lo que hace a la prórroga para la expedición de la tarjeta profesional europea, así como otorgar más competencias al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte en la preparación y tramitación de expedientes IMI.

En nuevo informe, de 19 de enero de 2017, añaden consideraciones adicionales sobre el artículo 5 y el artículo 9 (Ministerio de Energía, Turismo y Agencia Digital).

- Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad:

Obra el informe de 25 de mayo de 2016, de su Secretaría General Técnica. Al mismo acompaña el informe de la Dirección General de Ordenación Profesional, de 19 de mayo de 2016, en el que se ponen de manifiesto discrepancias con el alcance de algunas definiciones del artículo 4, sobre las menciones en el Proyecto a las competencias normativas de la Comisión Europea, y la regulación de los conocimientos lingüísticos (artículo 72).

Se incorpora el certificado, de 11 de abril de 2016, de la Subdirectora General de Calidad y Cohesión de la Secretaría General de Sanidad y Consumo, acreditativo de la consulta a las comunidades autónomas y ciudades con Estatuto de Autonomía. En concreto, han formulado observaciones: la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía (4 de marzo de 2016), la Consejería de Sanidad del Gobierno de Canarias (4 de abril de 2016), la Consejería de Sanidad de la Junta de Castilla y León (19 de abril de 2016), la Consejería de Sanidad del Principado de Asturias (19 de abril de 2016), la Consejería de Salud de Illes Balears (22 de abril de 2016), la Consejería de Salud del Gobierno de La Rioja (28 de abril de 2016), el Departament de Salut de la Generalitat de Catalunya (5 de mayo de 2016), la Consejería de Sanidad de Murcia (5 de mayo de 2016), el Departamento de Salud del Gobierno Vasco (19 de mayo de 2016) y la Consejería de Sanidad y Políticas Sociales de la Junta de Extremadura (14 de julio de 2016). Dichas observaciones han versado, en su mayoría, sobre la falta de valoración en la memoria del impacto que en sus administraciones tendrá la introducción del régimen de la tarjeta profesional europea, el tratamiento del silencio en los procedimientos, la regulación del acceso parcial o el mecanismo de alerta. También se adjuntan los escritos del Consejo General de Colegios de Ópticos Optometristas (25 de abril de 2016), la Federación Empresarial de Farmacéuticos Españoles (25 de abril de 2016), el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos (26 de abril de 2016), el Consejo General de Colegios Oficiales de Psicólogos (27 de abril de 2016), el Consejo de Dentistas-Organización Colegial de Dentistas de España (28 de abril de 2016), el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos (28 de abril de 2016), el Colegio Oficial de Físicos (28 de abril de 2016), la Federación de Asociaciones de Matronas de España (29 de abril de 2016), el Consejo General de Colegios de Fisioterapeutas (29 de abril de 2016) y el Consejo General de Colegios de Enfermería de España (20 de junio de 2016).

Finalmente, se incorpora al expediente un informe de la Dirección General de Ordenación Profesional, de 30 de diciembre de 2016, en el que se destaca que el Tribunal Supremo, en Sentencia de 12 de diciembre de 2016, ha anulado el Real Decreto 639/2014, de 25 de julio, de formación especializada troncal, por lo que sugiere la modificación del artículo 37 del Proyecto en lo que hace al régimen de dispensa parcial de formación para cursar una especialidad médica.

- Ministerio de Economía y Competitividad:

La Secretaría General Técnica emite informe el día 6 de junio de 2016 en el que, además de observaciones de orden técnico y formal, formula sugerencias sobre la modificación del anexo VIII, en lo relativo a la inclusión de los ingenieros e ingenieros técnicos de informática, los delineantes y los auditores de cuentas; también efectúa sugerencias en cuanto a la coordinación de lo establecido en los artículos 13.,4 y 15.1, el régimen del mecanismo de alerta del artículo 77, la falta de modificación de anexos del Real Decreto 1837/2008 (cita los anexos I, VIII, IX y X) y el carácter abreviado de la memoria, entendiendo que debía optarse por una memoria completa.

En informe de 26 de enero de 2017, el Ministerio de Economía Industria y Competitividad se reiteran las observaciones a los anexos (contenido y denominación) y sugiere precisar el régimen de la Comisión interministerial prevista en el artículo 82 del Proyecto.

Se ha incorporado al expediente un oficio de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública, de 24 de enero de 2017, remitiendo escrito emitido por la Secretaria de Estado de Función Pública, de fecha 20 de enero de 2017, por delegación del Ministro de Hacienda y Función Pública, en el que se señala que procede otorgar la aprobación previa, sin perjuicio de las observaciones del informe, de 20 de enero de 2017, que lo acompaña, referidas a la redacción de la disposición adicional quinta y al contenido de la memoria, que debería cuantificar los costes derivados de la aplicación del Proyecto e incluir un análisis de las cargas administrativas.

Se ha incorporado -antecedente primero del presente dictamen- la última versión del Proyecto, fechada el día 27 de enero de 2017, que se somete a dictamen del Consejo de Estado. Esta versión se acompaña de la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, de la misma fecha, que se acompaña de un cuadro de comentarios a las observaciones de los departamentos ministeriales y de las corporaciones, asociaciones y federaciones informantes.

La memoria, que se formula con el carácter de abreviada, comienza con un resumen ejecutivo al que sigue un análisis de la oportunidad de la norma en proyecto, que expone el marco normativo en que se inserta. A continuación, se expone el contenido de la norma proyectada y sus principales novedades; entre ellas se citan las siguientes:

- La regulación de una "tarjeta profesional europea".

- La creación del Centro de Asistencia, cuyo cometido principal consistirá en proporcionar asesoramiento y asistencia a los ciudadanos y a los centros de asistencia de los demás Estados miembros, a fin de garantizar que la aplicación cotidiana de las normas del mercado interior en los casos particulares complejos sea objeto de un seguimiento a escala nacional. En el Real Decreto se prevé que este centro de asistencia sea el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, como autoridad de coordinación, en colaboración con las autoridades relacionadas por cada profesión en el anexo X.

- La creación de un mecanismo de alerta que permita informar sobre los profesionales que no están autorizados a ejercer su profesión.

- La regulación de las medidas de compensación, en los casos de falta de armonización de las condiciones de formación mínimas de acceso a las profesiones reguladas por el régimen general.

- La fijación de marcos comunes de formación, basados en un conjunto común de pruebas de formación normalizadas sobre conocimientos, aptitudes y competencias.

- La regulación de la obligación para los profesionales de disponer de los conocimientos lingüísticos necesarios.

De forma específica, además, el Real Decreto incorpora nuevas previsiones en relación con el número mínimo de años de la formación básica de médico; la posibilidad de dispensas relativas a ciertas partes de la formación de médico especialista, cuando se cuente con una especialidad médica anterior en un Estado miembro; el establecimiento de que los programas de formación de enfermería ofrezcan una garantía más sólida, y más orientada hacia la obtención de resultados, de que el profesional ha adquirido determinados conocimientos y capacidades durante la formación; los requisitos de admisión a la formación de matrona, que deben aumentarse a doce años de enseñanza general o exigir la superación de un examen de nivel equivalente, excepto en el caso de los profesionales que ya posean un título de enfermero responsable de cuidados generales; las especialidades médicas y odontológicas, que gozarán de reconocimiento automático cuando estas sean comunes para, al menos, dos quintos de los Estados miembros; y las condiciones mínimas de formación de los arquitectos, mediante la inclusión de la necesidad de completar la formación universitaria con una experiencia profesional, bajo la supervisión de arquitectos cualificados.

Tras describir la tramitación seguida, analiza los impactos del Proyecto.

Por lo que hace a la adecuación de la norma al orden de distribución de competencias, se considera que se sustenta en la competencia exclusiva del Estado prevista en el artículo 149.1.30ª de la Constitución, sobre la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos académicos y profesionales.

En cuanto al impacto presupuestario, se indica que "las necesidades de efectivos de personal que se derivan de las medidas incluidas en esta norma no supondrán incremento de dotaciones ni de otros gastos de personal, toda vez que serán atendidas con los medios de que dispone este Departamento Ministerial:

- Las tareas y funciones que se deriven de la introducción de la Tarjeta Profesional Europea en el procedimiento de reconocimiento de cualificaciones, serán atendidas mediante la reordenación de los recursos de los que dispone el Departamento - Por lo que se refiere a la creación del Centro de Asistencia, dentro del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, deberá decidirse la Unidad donde debe radicar el mismo y en consecuencia proceder a la redistribución de los medios existentes para poder efectuar las funciones correspondientes. En todo caso, se hace constar que dicho Centro de Asistencia debe disponer de, al menos, los siguientes efectivos, todos ellos con nivel avanzado de inglés: 1 Jefe de área N. 28 que coordine todo el Centro de Asistencia; 2 Jefes de servicio N. 26 (uno para proporcionar asistencia a aquellas personas que quieran venir a España a ejercer su profesión y otro para proporcionar asistencia a aquellas personas con titulación española que quieran ejercer en otro Estado miembro); 2 administrativos N. 22 que den apoyo administrativo al Centro de Asistencia".

La dotación de los citados puestos, continúa la memoria, se atenderá mediante cambios de adscripción de puestos y redistribución de efectivos. Por tanto, se hace constar que el desarrollo de las medidas contempladas en el proyecto de Real Decreto no generará incremento de costes derivados de nuevas dotaciones, retribuciones u otros gastos de personal.

Por lo que hace al análisis de las cargas administrativas, la memoria relaciona las nuevas que introduce el proyecto:

"1/ Artículo 6-7 Obligación: solicitud de tarjeta profesional europea. Tipo de carga: 2 Coste unitario: 5 Frecuencia: 3 Población afectada: 1927

Obligación: documentación. Tipo de carga: 7 Coste unitario: 4 Número de documentos: 10 Frecuencia: 3 Población afectada: 1927

2/ Artículo 11 (Nota 1) Obligación: solicitud de acceso parcial a una determinada profesión. Tipo de carga: 2 Coste unitario: 5 Frecuencia: 3 Población afectada: 0

Obligación: documentación. Tipo de carga: 7 Coste unitario: 4 Número de documentos: 10 Frecuencia: 3 Población afectada: 0

(1) TOTAL ESTIMADO A FECHA ACTUAL: No se prevé la utilización de esta vía en el supuesto de los dos únicos grupos profesionales actualmente previstos (Guías de montaña y Agentes de la Propiedad Inmobiliaria), por lo que a fecha de hoy la población afectada sería "0". Este dato puede variar con la decisión de la Comisión Europea de incorporar más profesiones, y el dato dependerá de los que sean susceptibles de tramitación por esta vía, cuestión que a fecha de hoy no está prevista".

En cuanto al impacto por razón de género, la memoria afirma que "no se deriva ningún impacto de género de los aspectos que se regulan en esta norma", a lo que se añade que "el presente proyecto de Real Decreto no contiene ninguna medida discriminatoria por razón de género". Finalmente afirma que el proyecto no tiene impactos en la infancia, la adolescencia o la familia.

El expediente concluye con el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, emitido el 27 de enero de 2017, a los efectos previstos en el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley del Gobierno.

En tal estado, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

Ya en el Consejo de Estado el expediente, se han recibido peticiones de audiencia que han sido concedidas a las organizaciones y asociaciones interesadas, cumplimentándose entre los días 24 y 28 de marzo de 2017. En concreto, han presentado escritos:

- Consejo General de los Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales de España (CGCOII), que formula alegaciones en relación con los conceptos de autoridad competente y aprendizaje permanente, la participación de los colegios profesionales en los procedimientos de expedición de la tarjeta profesional europea y en el expediente IMI y el régimen del silencio del artículo 9.4 del Proyecto.

- Consejo General de Colegios Oficiales de Psicólogos de España (COP), que reitera las observaciones formuladas durante la tramitación del expediente y, en particular, objeta la redacción dada a los artículos 19.4 y 19.5 del Proyecto por la confusión en que incurren al equiparar los niveles formativos de Grado y Máster. Además, solicitan la revisión del anexo VIII del Real Decreto 1837/2008 a fin de incluir en él la figura del psicólogo general sanitario, la inclusión de las organizaciones profesionales en el proceso de reconocimiento, expedición de la tarjeta profesional europea y expediente IMI, la inclusión de las organizaciones profesionales en el régimen de transparencia del artículo 82 del proyecto, la revisión del silencio negativo del artículo 9.4.b) y la introducción en el Proyecto de un régimen de validación periódica del desarrollo profesional para todas las profesiones sanitarias.

- Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería de España, que considera que el Proyecto carece, en lo que se refiere a la regulación del reconocimiento de cualificaciones de la profesión enfermera, del rango normativo suficiente, dado que la Directiva 2013/55UE ha añadido nuevas competencias profesionales de los enfermeros, que afectan a la forma en que se va a desarrollar su ejercicio profesional, lo que implica necesariamente la necesidad de una norma con rango de ley, conforme a la exigencia contenida en el artículo 36 de la Constitución. En particular, pone de relieve que la Directiva obliga a que el enfermero adquiera, a través de su formación, la competencia para diagnosticar de forma independiente los cuidados de enfermería y para tratar a los pacientes, lo que afecta a la definición de sus competencias que contiene el artículo 7.2.a) de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias.

- Unión Profesional (UP), que reitera gran parte de las alegaciones formuladas por las corporaciones representativas de intereses profesionales. En particular, objeta la regulación del acceso parcial (artículo 11) y el régimen de actualización de los anexos (disposición final tercera), que entiende debe modificarse a la vista de lo considerado por el Consejo de Estado en el dictamen nº 826/2014). Además, sugiere la modificación del anexo VIII. Se adjuntan con este escrito informes del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos y del Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos.

- Unión Interprofesional de la Comunidad de Madrid (UICM), que igualmente reitera gran parte de las observaciones efectuadas por las corporaciones a las que agrupa, adjuntando por lo demás el informe específico del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Madrid.

También han presentado alegaciones el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (31 de marzo de 2017) y el Colegio Oficial de Ingenieros de Telecomunicación, el Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Trabajo Social y Asistentes Sociales y el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Agrónomos (5 de abril de 2017). En todos estos escritos se efectúan observaciones sobre, entre otros extremos, la determinación de las autoridades competentes, el acceso parcial o el listado de profesiones reguladas del artículo 82, en términos similares a los ya verificados por otras entidades con anterioridad.

CONSIDERACIONES

I. Objeto y competencia

La consulta versa sobre un proyecto de Real Decreto por el que se establecen la regulación y los procedimientos para el reconocimiento de las cualificaciones profesionales adquiridas en otros Estados miembros de la Unión Europea a los efectos de acceder y ejercer una profesión regulada en España.

En concreto, el Proyecto tiene por objeto la transposición al Derecho interno de la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y el Reglamento (UE) nº 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior ("Reglamento IMI").

Por tanto, la Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen de conformidad con lo previsto en el artículo 22.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que prevé la emisión de su preceptivo dictamen en los casos de "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo".

II. Tramitación del expediente

En la tramitación se han seguido, en términos generales, las previsiones de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Así, obran las diferentes versiones del Proyecto acompañadas de sus respectivas memorias del análisis de impacto normativo y de los correspondientes cuadros de resumen de las alegaciones efectuadas a lo largo de la tramitación del expediente.

Han informado las Secretarías Generales Técnicas de los ministerios competentes, por razón de la materia o por ser los departamentos de referencia de las corporaciones profesionales, federaciones o asociaciones afectadas por la norma proyectada. En concreto, se han incorporado los informes de los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Justicia, Defensa, Interior, Fomento, Empleo y Seguridad Social, Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, Hacienda y Función Pública, Economía, Industria y Competitividad, Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, Industria, Turismo y Agenda Digital y de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales. Dichos informes, en su caso, se han acompañado de los de otros órganos de los respectivos departamentos.

En particular, constan el informe del artículo 24.3 de la Ley del Gobierno, emitido por la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, y la aprobación previa del artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, así como el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, que ha instruido el expediente.

Se dio trámite de información pública al Proyecto a través de la página web del Ministerio, según resulta del certificado firmado por la Subdirectora General de la Oficina de Atención al Ciudadano, de fecha 15 de febrero de 2016.

Se ha concedido audiencia a las comunidades autónomas y a las ciudades con Estatuto de Autonomía, habiendo informado las Comunidades de Asturias, Andalucía, Galicia, La Rioja, Madrid, Canarias, Castilla y León, Illes Balears, Murcia, País Vasco y Extremadura.

Se dio cuenta del Proyecto en la Conferencia de Educación.

Ha emitido también dictamen el Consejo Económico y Social el 19 de octubre de 2016. Ha habido una amplia participación de las corporaciones profesionales, federaciones o asociaciones afectadas por la norma proyectada, habiendo informado: Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Forestales y Graduados en Ingeniería Forestal y Medio Natural; Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas; Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Agrónomos; Colegio de Ingenieros de Montes; Asociación del Cuerpo Nacional Veterinario; Asociación de Titulados Náutico-Pesqueros; Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos; Consejo Superior de Colegios de Arquitectos de España; Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Aeronáuticos; Consejo General de Colegios de Ópticos Optometristas; Federación Empresarial de Farmacéuticos Españoles; Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos; Consejo General de Colegios Oficiales de Psicólogos; Consejo de Dentistas-Organización Colegial de Dentistas de España; Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos; Colegio Oficial de Físicos; Federación de Asociaciones de Matronas de España; Consejo General de Colegios de Fisioterapeutas; y Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería de España.

Y ante el Consejo de Estado han formulado alegaciones: Consejo General de los Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales de España (CGCOII); Consejo General de Colegios Oficiales de Psicólogos de España; Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería de España; Unión Profesional (UP), que incorpora informes del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos y del Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos; y Unión Interprofesional de la Comunidad de Madrid (UICM), que adjunta el informe del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Madrid.

En suma, la tramitación puede considerarse correcta, aun cuando se ha omitido la incorporación al expediente de informes que han sido emitidos y mencionados por otras entidades, como es el caso del Consejo General de la Abogacía Española, al que hace referencia en sus alegaciones la Comunidad Autónoma de Asturias. Además de ello, se echa en falta en el expediente un documento que incluya la comparativa de la Directiva y el Proyecto pues, en la medida en que este responde a la estructura y contenido de aquella, hubiera facilitado la detección de aquellos preceptos que han supuesto novedades, por incorporar previsiones de la Directiva de 2013, frente a aquellos otros que han mantenido el régimen del Real Decreto 1837/2008. Tampoco se ha incorporado un documento que incluyese una comparativa entre la norma vigente y la proyectada, ni la norma en proyecto, a pesar de su extensión, cuenta con un índice, que debería incluirse, como consta en el vigente Real Decreto 1837/2008.

Además de lo anterior, deben efectuarse algunas reflexiones concretas sobre la memoria que acompaña al Proyecto, relativas a (a) su carácter abreviado, (b) el análisis de las cargas que incorpora y (c) la valoración que contiene de los impactos, tras lo que se efectuará una reflexión de cierre (d).

(a) La memoria se formula con carácter abreviado: así resulta de lo indicado en su resumen ejecutivo, aunque no hay mención a ello en el cuerpo de aquella. Han sido numerosas las observaciones efectuadas a lo largo de la tramitación del expediente sobre ella, si debía formularse con carácter ordinario o abreviado -por la primera posibilidad han optado con claridad los Ministerios del Interior y de Economía y Competitividad-, sin que el departamento instructor haya sido claro en las razones que han motivado la adopción de la fórmula abreviada.

Cabe recordar que el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, establece en su artículo 3, dedicado a la "memoria abreviada", lo siguiente:

"1. Cuando se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en alguno de los ámbitos, de forma que no corresponda la presentación de una memoria completa se realizará una memoria abreviada que deberá incluir, al menos, los siguientes apartados: oportunidad de la norma; listado de las normas que quedan derogadas; impacto presupuestario e impacto por razón de género. A este respecto la Guía Metodológica a que se refiere la disposición adicional primera incluirá indicaciones del contenido preciso de la memoria abreviada.

2. El órgano u órganos proponentes deberán justificar oportunamente en la propia memoria los motivos de su elaboración abreviada".

Pues bien, no solo no consta esta "oportuna justificación" que es jurídicamente exigible, sino que además, por las razones que a continuación se expondrán en las letras (b) y (c), se considera por el Consejo de Estado que la memoria de este Proyecto no puede ser abreviada.

(b) El análisis de las cargas administrativas: la memoria ha efectuado un análisis de las cargas administrativas que implica el Proyecto, que, a la vista de su contenido dista de ser adecuado.

En resumen, como resulta del antecedente segundo del presente dictamen, se han analizado las cargas inherentes a la tramitación de la nueva tarjeta profesional europea (artículos 6 y 7), que se estima que alcanza a una "población afectada de 1927", y a las eventuales solicitudes de acceso parcial (artículo 11), aunque estas segundas se acompañan de una nota que indica: "(1) TOTAL ESTIMADO A FECHA ACTUAL: No se prevé la utilización de esta vía en el supuesto de los dos únicos grupos profesionales actualmente previstos (Guías de montaña y Agentes de la Propiedad Inmobiliaria), por lo que a fecha de hoy la población afectada sería "0". Este dato puede variar con la decisión de la Comisión Europea de incorporar más profesiones, y el dato dependerá de los que sean susceptibles de tramitación por esta vía, cuestión que a fecha de hoy no está prevista".

Esta valoración, incluida la mencionada nota, debe destacarse, no aparece ex novo en la versión de la memoria de 7 de enero de 2017, sino que puede encontrarse ya en la versión de 4 de agosto de 2016. Y a este respeto ha de ponerse de manifiesto que la Comisión Europea ya adoptó esa decisión; en concreto, se trata del Reglamento de Ejecución (UE) 2015/983 de la Comisión, de 24 de junio de 2015, sobre el procedimiento de expedición de la tarjeta profesional europea y la aplicación del mecanismo de alerta con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DOUE de 25 de junio de 2015), en cuyo anexo I se relacionan las "profesiones en las que podrá concederse la tarjeta profesional europea", que son las de:

"1. Enfermero responsable de cuidados generales 2. Farmacéutico (formación básica) 3. Fisioterapeuta 4. Guía de montaña 5. Agente de la propiedad inmobiliaria".

De lo anterior puede deducirse que la memoria no parece haber tenido en cuenta que colectivos tan numerosos como los fisioterapeutas y, sobre todo, enfermeros (que solo en España superan los 200.000 profesionales colegiados), se insertan en el nuevo régimen de la tarjeta profesional europea, con el consiguiente impacto en la valoración de las cargas que para las Administraciones competentes va a tener dicha novedad del Proyecto. Es decir, no parece compadecerse la valoración de 1927 de "población afectada", que contiene la memoria, con el volumen de los colectivos profesionales a los que alcanza el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/983.

En relación con esta cuestión, debe recordarse la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a las consecuencias de las carencias de las memorias de las normas reglamentarias. La finalidad de la memoria es, como ha destacado el Tribunal Supremo, la de "motivar la necesidad y oportunidad de la norma, suministrar información relevante a la propia Administración y a sus destinatarios y facilitar, en su caso, el necesario control del ejercicio de la actividad" (Sentencia de 12 de diciembre de 2016, rec. 903/2014). Esta afirmación del Alto Tribunal tiene una lógica consecuencia, que es la de que puedan declararse nulas las normas reglamentarias "no solo en los casos en que carezcan por completo de análisis económico y presupuestario, sino también en aquellos otros en los que el que acompaña a la decisión de que se trate resulta ser de todo punto insuficiente de manera que no permita a la Memoria cumplir la importante finalidad que, a tenor de la normativa vigente, le es propia...".

A este respecto, no solo es que el análisis de las cargas parezca incompleto, es que además no hay constancia en la memoria del impacto que otras medidas, como la gestión del mecanismo de alerta o la aplicación del sistema de reconocimiento, pueden tener en las comunidades autónomas -que son autoridades competentes conforme al anexo X del Real Decreto 1837/2008-. La citada sentencia del Tribunal Supremo indicó a este respecto, por referencia a la norma entonces impugnada, aunque las reflexiones son de alcance general, lo siguiente:

"... el hecho de que el eventual impacto económico y presupuestario se proyecte sobre Administraciones distintas de la del Estado no exonera a éste del necesario análisis sobre aquel extremo. Y ello no solo porque así se desprenda de la "Guía Metodológica para la Elaboración de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo", sino porque entendemos que la Administración del Estado debe ser especialmente rigurosa en el análisis económico de la implantación de un sistema que se aprueba por Real Decreto, pero que se impone -necesariamente- a aquellos otros entes territoriales.

Dicho de otro modo, no cabe eludir la responsabilidad en la realización de aquel análisis acudiendo a la autonomía presupuestaria de las Comunidades Autónomas o a la necesidad de que gestionen eficazmente sus recursos públicos, pues lo verdaderamente importante -insistimos- es determinar si el nuevo sistema (de troncalidad) va a incrementar, y en qué términos, el gasto de las organizaciones con competencias sanitarias a tenor de los nuevos órganos que deben crearse, de los nuevos criterios de evaluación que han de implementarse o, en general, de las exigencias que derivan de la reforma".

Se estima por el Consejo de Estado que la memoria no contiene un análisis lo suficientemente detallado del alcance de las cargas administrativas que implica, tanto para la Administración General del Estado, como para las comunidades autónomas, carencia que ha de subsanarse antes de remitir el Proyecto al Consejo de Ministros para su aprobación.

(c) La valoración de los impactos por la memoria: semejantes críticas cabe efectuar a la valoración que contiene la memoria de los impactos y, en particular, a la que realiza del de género. El Consejo de Estado considera que es manifiestamente insuficiente; un estudio del impacto por razón de género de un determinado proyecto normativo ha de efectuar un análisis de la realidad social sobre la que está llamada a aplicarse. Solo de ese modo y, por consiguiente, sobre la base de los datos expresivos de la diferencia de trato entre personas, por razón de su sexo, que existen en el determinado sector social que se proyecta regular, será posible evaluar si la norma en cuestión está llamada a producir un impacto de género positivo, negativo o neutro. En una norma como la proyectada, ese análisis debería partir de la situación en España de la composición por sexos de las profesiones reguladas, para así determinar si el reconocimiento de cualificaciones profesionales, y la consiguiente libertad de circulación de trabajadores, puede o no tener un impacto positivo en la movilidad profesional de un mayor o menor número de mujeres. Precisamente en virtud de dicho análisis, y de los resultados de la aplicación del vigente Real Decreto 1837/2008, podría saberse si son o no necesarios instrumentos adicionales de información sobre este régimen de cualificaciones para que los integrantes de profesiones reguladas sepan de las posibilidades de movilidad profesional que el mismo ofrece. En suma, un análisis del impacto por razón de género de un proyecto de disposición normativa no puede traducirse en la memoria que le acompaña en una breve fórmula ritual.

En esta línea de observaciones, el Consejo de Estado comparte lo afirmado por diversas Administraciones y organizaciones en cuanto al impacto de género, no menor, que tiene el empleo en el Proyecto de la denominación del "enfermero responsable de cuidados generales", en vez de la de "enfermera responsable de cuidados generales". Se ha entendido por el Ministerio que ese cambio obedece a la trasposición literal de la Directiva 2013/55/UE; pero la transposición no es una operación mecánica que deba hacerse sin atender a las categorías jurídicas nacionales o, incluso, a la realidad social de una determinada profesión. Es relevante, a estos efectos, que la organización profesional representativa se denomine "de Enfermería", por referencia a la profesión y no a los profesionales. La introducción de un matiz de ese género podría complicar en exceso la redacción del Proyecto, ya de por sí notablemente alambicada, pero el mantenimiento de la expresión "enfermera" no afecta en nada a la transposición del Derecho de la Unión Europea -también se empleaba la denominación de "enfermero" en la Directiva 2005/36/CE y entonces no se efectuó la transposición literal- y se estima respetuosa con la efectiva composición de la meritada profesión.

Además de lo anterior, la memoria estima que el Proyecto carece de impacto presupuestario y de gasto público, por cuanto las nuevas o incrementadas funciones ministeriales serán atendidas a través de la redistribución de efectivos. De nuevo, no hay previsión ni reflexión alguna sobre el impacto que la norma proyectada tendrá sobre las comunidades autónomas o las corporaciones representativas de intereses profesionales, que también asumen funciones, por ejemplo, en materia de mecanismo de alerta.

(d) A la vista de las consideraciones efectuadas, entiende el Consejo de Estado que ha de revisarse la memoria conforme a lo expuesto, pues este importante documento presenta carencias que no le permiten cumplir con la función que normativamente tiene impuesta.

Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

III. Base normativa y rango

1.- El Proyecto tiene por objeto llevar a cabo la incorporación al Derecho español de la Directiva 2013/55/UE por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE.

En el dictamen nº 2.333/2007, emitido en relación con el proyecto de Real Decreto por el que se procedía a la transposición de la referida Directiva 2005/36/CE,, el Consejo de Estado consideró, ante la objeción formulada por la Sociedad Española de Farmacia Hospitalaria, sobre el inadecuado rango de la norma entonces en proyecto para proceder a la transposición, que "la disposición en proyecto no regula el ejercicio de las profesiones tituladas a que se refiere el artículo 36 de la Constitución, sino que se limita a recoger aquellas que ya lo han sido en sus normas correspondientes, al efecto de incorporar al ordenamiento español el sistema comunitario de reconocimiento de cualificaciones profesionales. De ahí que no resulte aplicable la reserva de ley establecida en dicho precepto constitucional". A lo anterior añadía que las directivas precedentes en materia de reconocimiento de cualificaciones profesionales también habían sido objeto de transposición mediante reales decretos.

En el presente expediente, sólo el Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería ha objetado el rango de la norma en proyecto, en la específica parte referida a la regulación del "enfermero responsable de cuidados generales".

En apretada síntesis, esta corporación entiende que la transposición de la Directiva 2013/55/UE, en este punto concreto, implica una ampliación de las competencias profesionales de la enfermería, que no tiene respaldo expreso en la Ley de Ordenación de Profesiones Sanitarias de 2003, en cuyo artículo 7 no se hace mención a alguna de esas competencias cuando se define a los diplomados en enfermería.

El Ministerio entiende, por su parte, que la Directiva y el Proyecto hacen referencia a las competencias que tienen que estar acreditadas como adquiridas en la formación, sin que se recojan en la Directiva las competencias profesionales a desarrollar por una determinada profesión, pues su determinación es competencia de los Estados miembros, a lo que añade que "solo lo relativo a la formación recibida y la acreditación de las competencias en la formación son objeto de este artículo [artículo uno.23.g) de la Directiva y 43.7 del Proyecto], ya que determina el reconocimiento automático por formación armonizada".

La cuestión alegada por la referida corporación obliga a examinar el tratamiento de la cuestión y, en efecto, la comparación, de un lado, entre el vigente Real Decreto 1837/2008 (artículo 43) y la Directiva 2005/36/CE de la que traía causa (artículo 31) y, de otro, entre el nuevo artículo 31.7 que añade a la Directiva 2005/36/CE la Directiva 2013/55/UE y el Proyecto (artículo 42.7), permite deducir la existencia de una evolución entre 2005 y 2013 (así se pronuncia el considerando nº 20 de la Directiva 2013/55/UE) en lo relativo al contenido competencial que se reconoce en los Estados miembros de la Unión Europea a la profesión enfermera y, por ello, una diferencia entre lo establecido en el Real Decreto 1837/2008 y lo contemplado en el artículo 42.7 del Proyecto.

Esta aparente discrepancia se ha tratado de justificar por el Ministerio sobre la idea de que la Directiva 2013/55/UE y el Proyecto hacen referencia a las competencias que tienen que estar acreditadas como adquiridas en la formación, sin que se recojan en la Directiva las competencias profesionales a desarrollar por una determinada profesión, pues su determinación es competencia de los Estados miembros, a lo que añade que "solo lo relativo a la formación recibida y la acreditación de las competencias en la formación son objeto de este artículo [artículo uno 23.g) de la Directiva y 43.7 del Proyecto], ya que determina el reconocimiento automático por formación armonizada".

2.- Pero a juicio del Consejo de Estado, la pretensión de separar, como compartimentos estancos, las competencias formativas de las competencias profesionales es artificioso, atendiendo a que el sistema entero de reconocimiento de cualificaciones tiene por objeto permitir el ejercicio de profesiones reguladas en un Estado miembro distinto a aquel en el que se obtuvo una determinada formación adquirida.

- Es obvia la conexión entre el sistema de reconocimiento de cualificaciones y las normas reguladoras de la obtención de los títulos universitarios que habilitan para el ejercicio de parte de las profesiones incluidas en aquel sistema. Basta con recordar el contenido de, entre otros, los diferentes Acuerdos del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007 y 8 de febrero de 2008 (publicados respectivamente en los Boletines Oficiales del Estado de 21 de diciembre de 2007 y 27 de febrero de 2008 por Resoluciones de 17 de diciembre de 2007 y de 14 de febrero de 2008, de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación), por los que se establecieron las condiciones a las que deberían ajustarse los planes de estudios conducentes a la obtención de títulos que habiliten para el ejercicio de las profesiones reguladas (incluidas en la Directiva 2005/36/CE).

A su vez, las Órdenes ECI/332 y 333/2008, de 13 de febrero, y CIN/2134 a 2137/2008, de 3 de julio, establecieron los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habilitaran para el ejercicio de diversas profesiones sanitarias reguladas. En el caso de los arquitectos, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre se publicó en el BOE del día 21, y los contenidos mínimos de formación se recogieron en la Orden ECI/3856/2007, de 27 de diciembre.

El proyecto ahora sometido a dictamen precisa en todo caso cuáles son las normas españolas sobre la formación de las profesiones (artículos 35.1, 36.1, 39.1, 42.1, 46.1, 50.1, 52.1, 59.1 y 61.1). En el caso de las matronas cabría además mencionar la Orden SAS/1349/2009, de 6 de mayo, que trata sobre el programa formativo correspondiente.

El objeto de todo ello fue establecer, de conformidad con el artículo 12.9 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, sobre ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, las condiciones que serían de aplicación a los planes de estudios conducentes a la obtención de los títulos universitarios oficiales que permitieran ejercer las correspondientes profesiones, todo ello ajustado a un régimen de formación igual o equivalente para su aplicación en Europa.

Es decir, que en el año 2008, al establecerse los planes de estudios de las profesiones reguladas incluidas en la Directiva 2005/36/CE, el Gobierno tuvo en cuenta la normativa europea aplicable, y, sobre la base de dicha regulación, acabó transponiendo la mencionada Directiva 2005/36/CE.

Llevó a cabo esa transposición mediante el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, que es el que introdujo en España los mecanismos de reconocimiento en Europa de títulos, formaciones y capacitaciones. Tal norma, como la directiva citada, se basaban en una equivalencia de formaciones, en especial en cuanto a los títulos y formaciones de reconocimiento automático.

- La Directiva 2013/55/UE que ahora se transpone cambia en parte los contenidos mínimos de los conocimientos y capacidades que deben adquirirse en la formación de ciertas profesiones, en concreto las de enfermero de cuidados generales (artículo 31, apartados 6 y 7), veterinario (artículo 38.3), matrona (artículo 40.3), y farmacéutico (artículo 45.2), resultando especialmente destacable el caso de los enfermeros responsables de cuidados generales, ya que se introduce al efecto el nuevo apartado 7 del artículo 31, en el que se desarrollan bastante pormenorizadamente las competencias que se deben alcanzar en la formación. En algunos casos, la Directiva 2013/55/UE no ha variado las competencias a adquirir en la formación, pero sí los años mínimos de ejercicio previo para acceso a ella, o el tiempo de formación misma, sea en años o en créditos ECTS (es el caso, por ejemplo, de los odontólogos -artículo 34- o de los arquitectos -artículo 46-).

- Si no existe equiparación entre formaciones, pierde sentido un régimen cada vez más automático de reconocimiento de títulos y capacidades como el que persigue la Directiva, es decir, se distorsiona el sistema diseñado y se incumple la finalidad que los Estados miembros están obligados a lograr. En efecto, habría títulos (en nuestro caso españoles) que podrían no alcanzar las exigencias establecidas por la legislación europea y que podrían eventualmente operar (de forma indebida) en el sistema general de reconocimiento europeo.

Si se transpone la Directiva 2013/55/UE sin adaptar antes el régimen español de formación a las nuevas exigencias introducidas por esa directiva, no solo se distorsiona el sistema, sino que se induce a hacer creer que los títulos otorgados por España alcanzan los requisitos de formación que permiten su reconocimiento (en ocasiones automático) en el resto de Europa.

El Consejo de Estado entiende que es preciso abordar a la mayor brevedad la modificación que proceda de los programas de formación, pues, como resulta de lo expuesto, si no se hace así se estará efectuando una transposición de la Directiva 2013/55/UE formalmente adecuada pero en el fondo incorrecta.

Para esa adaptación sería conveniente no emplear más de seis meses, y así debe contemplarse en el proyecto objeto de consulta, en el que deben además introducirse las oportunas precisiones transitorias de modo que, hasta la adaptación -y su efectividad material-, no se lleve al error de hacer creer en el ámbito europeo que todos los títulos españoles acreditan haber alcanzado las competencias previstas en la normativa comunitaria, en particular, en las Directivas 2005/36/CE y 2013/55/UE.

- Hay por otra parte que observar que el contenido de las competencias que deben alcanzar quienes se formen en países de la Unión Europea puede actualizarse por la propia Unión mediante un procedimiento introducido en el nuevo artículo 57 quater de la Directiva 2005/36/CE (modificación llevada asimismo a cabo por la Directiva 2013/55/UE), tal y como establece el artículo 21.6 de la misma.

Ante la probabilidad de que se produzcan en el futuro reformas por esa vía, deberían arbitrarse reglas o previsiones que permitan actuar con rapidez para reactualizar los programas de formación, así como abordar las situaciones de transitoriedad que se generen -en su caso, sobre la base del sistema de derechos adquiridos que regula la Directiva, al que sí se hace referencia en el proyecto aquí dictaminado-.

Cabe recordar a este respecto que ya el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre -sobre ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales- contempla la necesidad de adaptación de las formaciones a la legislación europea (artículos 12.9, 15.4 y disposición adicional novena). En cuanto a las profesiones sanitarias, es la propia Ley 44/2003 la que dispone en su artículo 13.2 que "cuando así se estime necesario, para conseguir una mayor adecuación de la formación de los profesionales a las necesidades del sistema sanitario, a los avances científicos y técnicos, o a las disposiciones de la Comunidad Europea, el Ministro de Sanidad y Consumo podrá, previo acuerdo de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud, instar al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para que inicie el trámite de establecimiento de nuevos títulos o de revisión e incorporación de nuevas áreas de conocimiento en las directrices generales de los planes de estudio que correspondan"; a su vez, la disposición adicional novena dice que "el Gobierno procederá a la reordenación de las funciones de los distintos departamentos de la Administración General del Estado en materia de formación sanitaria especializada cuando ello resulte aconsejable para adaptarla a lo que prevean las normas de la Comunidad Europea en relación con los requisitos de acceso a las actividades profesionales".

Esta observación, que bien podría recogerse en alguna disposición adicional o transitoria, se refiere por una parte a la pertinencia de prever la adaptación, en plazo determinado, de los programas de formación, y, por otra, a la procedencia de clarificar el valor limitado de ciertos títulos españoles mientras se procede a ello.

IV. El sistema de reconocimiento de cualificaciones profesionales y su incorporación al Derecho español. Observaciones generales sobre el Proyecto

IV.I. Sistema de reconocimiento de cualificaciones profesionales. Transposición en 2008 y novedades: aun cuando ya se han efectuado algunas observaciones sobre este sistema, cabe recordar lo que dijera este Consejo en su dictamen número 2.333/2007 sobre su evolución:

"El objeto principal del proyecto de Real Decreto remitido en consulta es la transposición de la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, modificada por la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006.

Esta Directiva refunde en un solo texto las normas comunitarias sobre reconocimiento de cualificaciones profesionales, que hasta el momento se han venido caracterizando por un alto grado de dispersión. A nivel comunitario, el reconocimiento de las cualificaciones profesionales se ha realizado -tal y como se explica en la memoria justificativa- en función de diferentes modelos:

a) Tras la constitución de la Comunidad Económica Europea y durante la década de los años sesenta, se aprobaron una serie de Directivas de liberalización y de medidas transitorias, relativas fundamentalmente a actividades comerciales, industriales y artesanales, que supeditaban el reconocimiento de cualificaciones profesionales a la acreditación de un período de exigencia profesional previa.

Estas normas se refundieron en la Directiva 1999/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de junio de 1999, por la que se establece un mecanismo de reconocimiento de títulos respecto de las actividades profesionales a que se refieren las Directivas de liberalización y de medidas transitorias, que fue incorporada al ordenamiento español por Real Decreto 253/2003, de 28 de febrero.

b) Posteriormente, se procedió a armonizar y coordinar las condiciones mínimas de formación de los títulos conducentes al ejercicio de determinadas profesiones, de modo que los títulos de cada Estado miembro que cumpliesen tales condiciones pudieran figurar en un[a] lista y, en consecuencia, su reconocimiento por los demás Estados miembros fuese automático.

En un primer momento, esta armonización se realizó con carácter sectorial, a través de una serie de Directivas relativas a las profesiones de médico, médico especialista, enfermero responsable de cuidados generales, odontólogo, odontólogo especialista, veterinario, matrona, farmacéutico y arquitecto.

Sin embargo, las dificultades para armonizar las condiciones mínimas de formación de la totalidad de las profesiones reguladas por los Estados miembros determinaron que se estableciese un sistema general de reconocimiento para todas aquellas actividades que careciesen de Directiva sectorial. Este sistema general se basa en el principio de confianza mutua, conforme al cual se supone que la persona cualificada para ejercer su profesión en el Estado miembro de origen también debe estarlo en el Estado miembro de acogida. Ahora bien, como este modelo no parte de la previa armonización de las condiciones de formación, cabe la imposición de medidas compensatorias (un período de prácticas o una prueba de aptitud) cuando existan diferencias sustanciales entre la formación acreditada en el Estado miembro de origen y la exigida en el Estado miembro de acogida para el ejercicio de la actividad profesional de que se trate. Las dos normas básicas son la Directiva 89/48/CEE, del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa al sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que certifican formaciones profesionales de una duración mínima de tres años, que fue incorporada al ordenamiento español por Real Decreto 1665/1991, de 25 de octubre, y la Directiva 92/51/CEE, del Consejo, de 18 de junio de 1992, relativa a un segundo sistema general de reconocimientos de formaciones profesionales.

La Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, que es objeto de transposición en el presente Real Decreto, mantiene la coexistencia de los diferentes modelos apuntados: por un lado, el reconocimiento de cualificaciones profesionales en función de la experiencia profesional adquirida en otro Estado miembro se recoge en el capítulo II del título III; por otro lado, el reconocimiento basado en la coordinación de las condiciones mínimas de formación -sistema sectorial- se contempla en el capítulo III del título III; y, finalmente, el régimen general de reconocimiento de títulos de formación - sistema general- se regula en el capítulo I del título III".

La referida directiva fue objeto de trasposición a través del Real Decreto 1837/2008, que mantuvo la sistemática de aquella.

La Directiva 2013/55/UE lleva a cabo diversas reformas enfocadas a la necesidad de aligerar la carga administrativa vinculada al reconocimiento de las cualificaciones profesionales, pero no altera la estructuración del sistema de reconocimiento de cualificaciones en las tres categorías mencionadas, basadas en la experiencia profesional, la coordinación de condiciones mínimas de formación y el reconocimiento de títulos de formación.

La Directiva 2013/55/UE introduce novedades en muchos de los preceptos de la Directiva 2005/36/CE. Como indica la memoria del análisis de impacto normativo, el Proyecto, que mantiene un notable paralelismo con la Directiva, en su estructura y contenido, incorpora esas novedades, de las que cabe destacar las siguientes:

- La regulación de una "tarjeta profesional europea".

- La creación del Centro de Asistencia.

- La creación de un mecanismo de alerta.

- La regulación de las medidas de compensación, en los casos de falta de armonización de las condiciones de formación mínimas de acceso a las profesiones reguladas por el régimen general.

- La fijación de marcos comunes de formación, basados en un conjunto común de pruebas de formación normalizadas sobre conocimientos, aptitudes y competencias.

- La regulación de la obligación para los profesionales de disponer de los conocimientos lingüísticos necesarios.

De forma específica, además, el Real Decreto incorpora nuevas previsiones en relación con el número mínimo de años de la formación básica de médico; la posibilidad de dispensas relativas a ciertas partes de la formación de médico especialista, cuando se cuente con una especialidad médica anterior en un Estado miembro; el establecimiento de que los programas de formación de enfermería ofrezcan una garantía más sólida, y más orientada hacia la obtención de resultados, de que el profesional ha adquirido determinados conocimientos y capacidades durante la formación; los requisitos de admisión a la formación de matrona, que deben aumentarse a doce años de enseñanza general o exigir la superación de un examen de nivel equivalente, excepto en el caso de los profesionales que ya posean un título de enfermero responsable de cuidados generales; las especialidades médicas y odontológicas, que gozarán de reconocimiento automático cuando estas sean comunes para, al menos, dos quintos de los Estados miembros; y las condiciones mínimas de formación de los arquitectos, mediante la inclusión de la necesidad de completar la formación universitaria con una experiencia profesional, bajo la supervisión de arquitectos cualificados.

IV.2. Modificación proyectada y situación de los anexos del Real Decreto 1837/2008: Según se ha indicado, el Proyecto responde al esquema de la Directiva 2005/36CE, del mismo modo que lo hizo en su momento el vigente Real Decreto 1837/2008.

Ocurre, sin embargo, que esta operación de transposición, la que ahora aborda el Proyecto, no se limita a incorporar al Derecho interno la Directiva 2013/55/UE; pues esta no es una nueva directiva que regule de manera novedosa y completa el reconocimiento de cualificaciones, sino una norma de modificación de la vigente Directiva 2005/36/CE, a la que afecta en gran parte de su contenido, pero no deroga.

Por ello, el Proyecto es en realidad una disposición en la que se combinan los preceptos del vigente Real Decreto 1837/2008 con los de la Directiva 2005/36/CE, en la redacción dada por la Directiva 2013/55/UE, lo que obligaría a los pertinentes ajustes y modificaciones en el real decreto vigente.

Esa fue, de hecho, la solución técnica inicialmente adoptada, es decir, la de proceder a la modificación del Real Decreto 1837/2008 a través de un nuevo proyecto de real decreto que incorporase a su texto las novedades derivadas de la Directiva 2013/55/UE, pero ante la amplitud de la reforma llevada a cabo por esta en la Directiva 2005/36/CE, que alcanzaba en consecuencia a la práctica totalidad del Real Decreto 1837/2008, se decidió finalmente que se procedería a la adopción de un nuevo real decreto que derogase el vigente de 2008 e incorporase las novedades derivadas de la Directiva 2013/55/UE y los contenidos del Real Decreto 1837/2008 que no se han visto afectados por dicha novedad normativa.

Esta decisión ha sido objeto de numerosas críticas en el expediente, principalmente por lo que hace a la falta de modificación de los anexos del Real Decreto 1837/2008 que, cabe recordar, son once y que se proyectan incorporar al futuro real decreto sometido a dictamen, en los términos de la disposición derogatoria, a cuyo tenor:

"Se deroga el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado, excepto los Anexos I, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X y XI del citado Real Decreto, que quedan incorporados al presente Real Decreto, sin perjuicio de lo previsto en la Disposición final tercera".

Como puede deducirse de la lectura de esta disposición, lo que se pretende llevar a cabo por el Proyecto es la incorporación de dichos anexos, sin que se hayan atendido las alegaciones de otros departamentos, comunidades autónomas y organizaciones representativas, referidas a su necesaria modificación por haberse entendido por el ministerio instructor que lo que se pretende por medio del Proyecto es la transposición de la Directiva, sin alterar el contenido de los anexos, recordando a este respecto que la disposición final quinta del Real Decreto 1837/2008 prevé la actualización de los Anexos mediante orden del Ministro de la Presidencia a propuesta conjunta del Ministro o Ministros competentes por razón de la materia y del Ministro de Economía y Hacienda,que será adoptada previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.

De este modo, se produce una peculiar situación derivada de la falta de adaptación de los anexos del Proyecto a la realidad que pretende regularse -salvo en lo relativo a la supresión de los anexos II y III que resulta del apartado 52 del artículo 1 de la Directiva 2013/55/UE y la modificación por esta de los artículos 11 y 13 de la Directiva 2005/36/CE y a la modificación del anexo VII que sí contiene el apartado 53 del artículo 1 de la Directiva 2013/55/UE y, por consiguiente, la disposición adicional novena del Proyecto-; de este modo, es decir, al "incorporarse" los anexos vigentes al Proyecto, se seguirán conteniendo en los anexos referencias a departamentos ministeriales desaparecidos -como Vivienda o Ciencia y Tecnología-, a actividades profesionales cuyo régimen jurídico ha sido innovado en los últimos años -caso de la auditoría de cuentas, como ha alegado el Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, o de las profesiones del sector pesquero, según ha informado la Secretaria General de Pesca, o de la Psicología, como ha sostenido su organización representativa-.

Tampoco parece haberse atendido a los requerimientos derivados del procedimiento EU Pilot 7415/15/GROW al que alude la Secretaría de Estado para la Unión Europea -antecedente segundo del dictamen-, en lo relativo a la inclusión en el anexo VIII de las profesiones de ingenieros en informática y de ingenieros técnicos en informática, o a la eliminación de la figura del "Técnico de Empresas y Actividades Turísticas" (TEAT), que propuso el Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Ni tampoco se han tenido en cuenta las observaciones efectuadas, entre otras entidades, por el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España acerca de la necesidad de eliminar en el apartado 1 del Anexo VIII el inciso "en la correspondiente especialidad" que se incluye en él tras la mención de todas las profesiones de Ingeniería Técnica (salvo la de Topografía, que constituye una excepción); esta sugerencia se funda en las Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de julio y 22 de octubre de 2010, que sostuvieron la legalidad de dicho inciso porque las titulaciones que habilitaban para el ejercicio de las profesiones de Ingeniería Técnica ciertamente incluían especialidades, en los cambios habidos desde 2008 en las normas reguladoras de los estudios conducentes a las ingenierías técnicas, articulados en Grados, y en las Sentencias del Tribunal Supremo (28 de febrero de 2008, 21 de diciembre de 2010, 17 de octubre de 2012 u 11 de octubre de 2013, entre otras) que han afirmado el principio de concurrencia competencial entre profesiones, admitiendo que los ingenieros técnicos puedan actuar extramuros de la especialidad cursada.

En un plano formal, aunque no por ello menor, la decisión de no modificar los anexos ha alcanzado a sus títulos que, en consecuencia, siguen siendo los siguientes:

- Anexo I. Lista de asociaciones y organizaciones profesionales que reúnen las condiciones del artículo 4.3. - Anexo IV. Actividades relacionadas con las categorías de experiencia profesional a que se refieren los artículos 27, 28 y 29. - Anexo V. Reconocimiento basado en la coordinación de las condiciones mínimas de formación. - Anexo VI. Derechos adquiridos aplicables a las profesiones reconocidas sobre la base de la coordinación de las condiciones mínimas de formación. - Anexo VII. Documentos y certificados exigibles con arreglo al artículo 67. - Anexo VIII. Relación de profesiones y actividades profesionales reguladas en España, a efectos de la aplicación del presente real decreto. - Anexo IX. Relación de profesiones para cuyo ejercicio se exige un conocimiento preciso del derecho nacional. - Anexo X. Autoridades competentes españolas. - Anexo XI. Modelo de declaración previa en caso de desplazamiento del prestador de servicios.

Una comparación entre estos títulos y el contenido del Proyecto revela que el anexo I debería, en realidad, referirse al artículo 4.13.b) y no al 4.3; que el anexo IV debería remitir a los artículos 26, 27 y 28, en vez de a los artículos 27, 28 y 29 o que el anexo VII debería hacer referencia al artículo 68 y no al 67. Es decir, que la "incorporación" de los anexos generará la aprobación y publicación en el Boletín Oficial del Estado de una norma -la proyectada- acompañada de unos anexos que no se encontrarán numerados de forma correlativa y efectuarán menciones inexactas al contenido del articulado de la propia norma. Y se ha hecho referencia a la publicación de la norma que, en su caso se apruebe, acompañada de los anexos porque, de otro modo, la derogación del Real Decreto 1837/2008 no podría considerarse completa, al subsistir sus anexos.

Las observaciones que en el expediente se han efectuado a los anexos se han completado, además, con las efectuadas al carácter o no de autoridad competente de los colegios profesionales, que ha sido solicitado por la práctica totalidad de dichas corporaciones y sus asociaciones representativas. Sobre este tema en concreto se volverá al analizar el artículo 4 del Proyecto.

El Consejo de Estado entiende que no se han ofrecido en el expediente respuestas lo suficientemente sólidas como para justificar la falta de la exigida y exigible revisión de dichos anexos. La Directiva 2013/55/UE debía haberse transpuesto a más tardar el 18 de enero de 2016, habiéndose programado la incorporación a nuestro Derecho ya en 2014 -como ha indicado la Secretaría de Estado para la Unión Europea-. No se entiende por ello cómo no ha habido ocasión de proceder a la reforma de dichos anexos en estos años y, en particular, entre 2014 y 2015, fechas en las que no hay rastro de la tramitación del proyecto de Real Decreto de transposición de la Directiva 2013/55/UE. En suma, las expuestas razones, que propenden por la reforma de los anexos, se estiman de mayor peso que las esgrimidas por el Ministerio para no proceder a ella.

Finalmente, debe advertirse que la previsión de revisión de los anexos que contiene el Proyecto en la disposición final tercera es adecuada, pues va en línea de lo admitido por el Consejo de Estado en cuanto a la posibilidad de que se proceda por orden ministerial a actualizar unos anexos cuando ello obedece a la revisión que de esos anexos se efectúa en la Unión Europea. Ese mecanismo, sin embargo, puede revelarse insuficiente en algunos casos, que tampoco parecen quedar cubiertos por la habilitación para el desarrollo normativo que contiene la proyectada disposición final segunda.

En concreto, cabe recordar que el anexo VIII fue modificado por el Real Decreto 103/2014, de 21 de febrero, por el que se adaptan determinadas normas en el ámbito del derecho de establecimiento y de la libre prestación de servicios, con motivo de la adhesión de la República de Croacia, y por el que se modifican determinadas normas relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales. En concreto, en los apartados 13 y 14 de su artículo 1 se operó el cambio que afectaba a la profesión regulada de los delineantes, que pasó de estar clasificada en el grupo de las que tenían un nivel de formación descrito en el artículo 19.3 a aquel de las que tenían un nivel de formación descrito en el artículo 19.2, ambos del Real Decreto 1837/2008. Asimismo, se suprimía la referencia a la autoridad española competente para el reconocimiento de la formación de delineante (en el Anexo X de esa norma).

En su dictamen nº 1.437/2013, emitido sobre un proyecto normativo que luego se aprobaría como Real Decreto 103/2014, el Consejo de Estado consideró lo siguiente:

"No hay en el expediente un estudio adecuado que permita adoptar una posición al respecto y que justifique y respalde suficientemente la opción que toma el proyecto -consistente en sacar a la profesión de "delineante" del artículo 19.3 del Real Decreto 1837/2008-.

Y desde luego este Consejo coincide con órganos preinformantes en el sentido de que parece razonable (salvo que exigencias temporales de la Unión Europea obliguen a otra cosa) esperar a que en la anunciada Ley de Servicios y Colegios Profesionales se aclare finalmente si la profesión de "delineante" es una profesión regulada y de qué tipo.

En todo caso, se insiste, la opción consistente en considerar que es una profesión encuadrable en el artículo 19.2 del Real Decreto 1837/2008 debe motivarse debidamente en un informe que respalde el proyecto y que analice y responda a las consideraciones hechas por el Consejo General de Colegios de Delineantes".

El Tribunal Supremo, en su Sentencia de 27 de octubre de 2015, estimó el recurso interpuesto por el Consejo General de Colegios de Delineantes contra esta reforma del Real Decreto 1837/2008 llevada a cabo por el Real Decreto 103/2014, que anuló en esos puntos concretos. Para el Alto Tribunal, una modificación de tal envergadura debería ir precedida, como había indicado el Consejo de Estado, "de un estudio adecuado que permita adoptar una posición al respecto y que diera respuesta a las extensas consideraciones efectuadas por la Corporación demandante".

A juicio del Consejo de Estado, esta sentencia pone de manifiesto cómo determinadas modificaciones del Real Decreto, que exceden de la mera "actualización necesaria" de sus anexos, no pueden ser llevadas a cabo por el procedimiento previsto en la disposición final tercera del Proyecto, en la medida en que tengan incidencia similar a las examinadas en el referido dictamen número 1.473/2013 y en la Sentencia de 27 de octubre de 2015. Y, como se ha indicado, tampoco la previsión sobre la habilitación para el desarrollo del Real Decreto -disposición final segunda del Proyecto- se estima adecuada a tal fin. Debe, por ello, preverse en la disposición final tercera el modo en que se efectuarán determinadas modificaciones de los anexos, que excedan de su "necesaria actualización".

Estas reflexiones se retomarán posteriormente, cuando se analice el régimen que contiene el proyectado artículo 82.

V. Observaciones al Proyecto

V.I. Observación preliminar: sin ánimo de ser reiterativo, debe volver a indicarse que el Proyecto reúne en un único texto normativo previsiones procedentes del vigente Real Decreto 1837/2008 y de la Directiva 2013/55/UE.

Ello implica que parte de la norma proyectada ya fue objeto de examen por este Consejo con ocasión de la emisión del dictamen nº 2.333/2007, pues no se ha visto alterado parte del Real Decreto 1837/2008 por la Directiva 2013/55/UE; a lo que ha de añadirse que algunas de las modificaciones que esta norma ha llevado a cabo en la Directiva 2005/36/CE no merecen observación alguna y su incorporación al Real Decreto proyectado se estima correcta.

A lo anterior se añade que ya se han efectuado observaciones concretas a ciertos artículos, disposiciones o anexos del Proyecto.

De conformidad con lo anterior, reúnen las meritadas notas y por ello no serán objeto de observación alguna en el presente dictamen, los artículos 1, 3, 6, 14, 17, 18, 20, 23, 26, 27, 28, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 38, 40, 41, 43, 44, 45, 46, 47, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 59, 61, 63, 64, 65, 73 y 74 ni las disposiciones adicionales primera, segunda y quinta ni las disposiciones finales segunda, cuarta y quinta.

Las observaciones que se efectúan a continuación combinan cuestiones de índole sustantiva con otra de carácter formal o de mejora de la redacción del precepto o disposición en concreto. En cualquier caso, entiende el Consejo de Estado que el texto proyectado ha de ser objeto de una revisión general que permita mejorar su redacción y construcción.

V.2. Ámbito de aplicación (artículo 2): se ha objetado por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (luego Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente) el tratamiento dado a las profesiones del sector pesquero, que aparecen mencionadas en los anexos del Real Decreto 1837/2008 cuando cuentan con un régimen específico de reconocimiento de cualificaciones, comprendido en normas internacionales y, en Derecho interno, en el Real Decreto 36/2014, de 24 de enero, por el que se regulan los títulos profesionales del sector pesquero.

En sus alegaciones finales, este departamento ministerial ha sugerido que se introduzca una disposición adicional que incluya una mención al régimen especial de dichas profesiones, a fin de aclarar el régimen aplicable.

El Consejo de Estado considera que una modificación del Proyecto que, por ejemplo, mencionase el régimen de los artículos 26 y 27 del Real Decreto 36/2014, podría contribuir a mejorar la comprensión general del régimen de reconocimiento de los títulos profesionales del sector pesquero.

V.3. Definiciones (artículo 4): han sido numerosas las observaciones efectuadas a los diferentes apartados de este artículo, en los que se incluyen las definiciones de los términos sobre los que se articula la intelección del Proyecto.

Fundamentalmente, en cualquier caso, dichas observaciones han pivotado sobre los conceptos de aprendizaje permanente (artículo 4.1) y autoridad competente (artículo 4.2).

Ante todo, ha de advertirse que el Proyecto respeta los términos de la normativa europea.

Por tanto, las observaciones no se han referido tanto a la adecuada transposición de los conceptos como al entendimiento de que, sobre todo, el concepto de autoridad competente podría dar un mayor protagonismo a las corporaciones de derecho público, representativas de intereses profesionales.

Autoridad competente, según establece el artículo 4.2 del Proyecto, es "toda autoridad u organismo investido de autoridad por los Estados miembros, habilitado para expedir o recibir títulos de formación y otros documentos o información, así como para recibir solicitudes y tomar las decisiones contempladas en la Directiva 2005/36/CE y, en el caso de España, en este real decreto".

Esta última mención ha de ponerse en conexión con el carente de modificación anexo X, en el que se contiene la relación de "autoridades competentes españolas", limitada a ministerios y determinados organismos autonómicos.

De este modo, aun cuando la definición de autoridad competente admite ampliar la nómina de los organismos y entidades que pueden tener tal consideración (pues así lo demuestra la práctica de otros Estados, como ha alegado, entre otros, el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Aeronáuticos), el Proyecto no ha procedido a esa ampliación.

Ello no es óbice para que en la exigible reforma de los anexos del Real Decreto 1837/2008 se pudiera proceder a la ampliación del elenco de "autoridades competentes españolas". Si bien existen determinadas cuestiones que los colegios profesionales tienen hasta la fecha vedadas - repárese, entre otras cuestiones, en las limitaciones declaradas por el Tribunal Supremo en cuanto a la apreciación por aquellos de la regularidad de títulos oficiales; así en las Sentencias de 25 de marzo o de 9 de julio de 2009-, nada parece impedir que sí pudieran asumir la gestión de algunas de las tareas que encomienda a las autoridades competentes el citado artículo 4.2.

En esta línea, cabe destacar las previsiones del Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, por el que se establecen los requisitos y el procedimiento para la homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior, y el procedimiento para determinar la correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos oficiales de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico y Diplomado (dictamen nº 826/2014), relativas a la intervención de los consejos generales y, en su caso, de los colegios de ámbito nacional que representen los intereses colectivos del sector profesional correspondiente, en la tramitación de los expedientes de homologación a título que permita el acceso al ejercicio de profesión regulada (artículo 9.2), y en la de los procedimientos de determinación de correspondencia (artículo 23.2).

En cualquier caso, la regulación proyectada no es en sí misma objetable, aunque no se cohoneste con previsiones normativas más recientes, procedentes, además, del mismo departamento ministerial.

Por otro lado, y como se ha indicado, se han formulado observaciones a las definiciones de "período de prácticas y prueba de aptitud", que contiene el artículo 4.7 del Proyecto.

V.4. Tarjeta profesional europea (artículos 5 a 10): La regulación de esta tarjeta constituye una de las principales novedades de la Directiva 2013/55/UE y, por consiguiente, del Proyecto.

Como indica en su inicio el Considerando nº 4 de la Directiva 2013/55/UE:

"Con el fin de reforzar el mercado interior y favorecer la libre circulación de los profesionales, al tiempo que se garantiza un reconocimiento más eficaz y transparente de las cualificaciones profesionales, una tarjeta profesional europea aportaría un valor añadido. En particular, esta tarjeta sería útil para facilitar la movilidad temporal y el reconocimiento en virtud del sistema de reconocimiento automático, así como para promover un procedimiento simplificado de reconocimiento en el marco del sistema general. El objetivo de la tarjeta profesional europea es simplificar el procedimiento de reconocimiento y ganar en eficiencia económica y operativa con el fin de beneficiar a profesionales y a autoridades competentes".

- El artículo 5 del Proyecto trata de la expedición de la tarjeta profesional europea (TPE), previendo que "1. Las autoridades competentes expedirán una tarjeta profesional europea a las personas en posesión de un título que acredite su cualificación profesional, a petición de estos y a condición de que la Comisión haya adoptado los actos de ejecución pertinentes previstos en el apartado 8".

Pues bien, a este respecto debe hacerse notar que la Comisión Europea, como ya se indicó con anterioridad cuando se efectuaron observaciones sobre la memoria que acompaña al Proyecto, ya ha aprobado el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/983 de la Comisión, de 24 de junio de 2015, sobre el procedimiento de expedición de la tarjeta profesional europea y la aplicación del mecanismo de alerta con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DOUE de 25 de junio de 2015), en cuyo anexo I se relacionan las "profesiones en las que podrá concederse la tarjeta profesional europea", que son las de Enfermero responsable de cuidados generales, Farmacéutico (formación básica), Fisioterapeuta, Guía de montaña y Agente de la propiedad inmobiliaria.

Es cierto que esta puede no ser la única herramienta de ejecución de la Directiva en esta materia que la Comisión adopte, pero ello no es óbice para que se cite su existencia en el Proyecto, máxime cuando fue aprobada hace ya casi dos años, e incluso para que se introduzcan en el Proyecto las necesarias modificaciones para proceder a la ubicación de estas menciones a la Comisión y sus poderes normativos en una o varias disposiciones de la parte final del Proyecto, como posteriormente se expondrá.

No se estima correcto que guarde silencio el Proyecto acerca de la existencia del mencionado reglamento de ejecución, teniendo en cuenta que el artículo 5.1 del Proyecto hace depender la expedición de la TPE de la existencia de los eventuales actos de ejecución que adopte la Comisión, a los que se refiere el artículo 5.8. Precisamente, en relación con este último apartado, no se considera adecuado que el Proyecto reproduzca el segundo párrafo del nuevo artículo 4 bis de la Directiva 2005/36/CE, que contiene las reglas que condicionan la introducción por la Comisión Europea de una TPE para una determinada profesión, pues tales contenidos son materialmente propios del Derecho de la Unión Europea, ya que se dirigen a una de sus instituciones y no a los Estados miembros. Su incorporación al Proyecto no se estima correcta.

- En los apartados 4, 5 y 7 se advierte el empleo de la palabra "punto" en vez de la más adecuada técnicamente "apartado", debiendo procederse a esa sustitución.

- En el apartado 5, en su segundo párrafo se emplea una expresión, "en el mismo marco legal", que no tiene un punto de referencia para su comprensión. Podría referirse, a la vista del primer párrafo del mismo apartado 5, tanto a los capítulos I a V del Título III, como a los artículos 6, 7 y 9 del Proyecto. Debe precisarse el alcance de la aludida remisión.

- En relación con el apartado 6, se ha objetado su redacción por no incluir una mención a la "colegiación" tras la que contiene al registro. En concreto, el precepto dispone:

"Para los fines de establecimiento, la expedición de una tarjeta profesional europea no conferirá un derecho automático a ejercer una determinada profesión si existen requisitos de registro u otros procedimientos de control establecidos con anterioridad a la introducción de la tarjeta profesional europea para esa determinada profesión".

El ejercicio de las profesiones reguladas no responde siempre a un mismo patrón, existiendo profesiones de colegiación obligatoria y de colegiación voluntaria, y aun otras cuyo ejercicio está vinculado a la inscripción en un registro público, como es el caso de, entre otros, los Agentes de la Propiedad Industrial y la Oficina Española de Patentes y Marcas (vid. Ley 24/2015, de 24 de julio, de Patentes, artículo 179).

Por ello se estima adecuado que se incluya la mención a la colegiación en este precepto, pues, aunque no se contiene en la Directiva, su inclusión no afecta a su transposición y sirve para completar el régimen contenido en el Proyecto.

- El artículo 7 del Proyecto (procedimiento") lleva a cabo la transposición de los apartados 2, 3 y 4 del nuevo artículo 4 ter ("Solicitud de una tarjeta profesional europea y creación de un expediente IMI") de la Directiva 2005/36/CE, introducido por la Directiva 2013/55/UE. Los apartados 1 y 2 del artículo 4 ter se incorporan por el artículo 6 del Proyecto, al que no se efectúan observaciones.

El proyectado artículo 7.1 establece que "en el plazo de una semana a partir de la recepción de la solicitud prevista en el artículo 6, la autoridad española competente prevista en el artículo 5, apartado 7, acusará recibo de la solicitud del interesado y, en su caso, solicitará la subsanación del expediente, requiriendo la documentación pertinente".

Esta mención a la "subsanación del expediente" no se corresponde ni con el régimen general de subsanación documental del artículo 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, ni con lo previsto en el propio Proyecto, en concreto en el segundo párrafo de su artículo 8, letra a), 1º, que tratan de la subsanación de la solicitud. Debe corregirse el artículo 7.1. en este sentido.

- En el artículo 8 ("Tarjeta profesional europea para la prestación temporal y ocasional de servicios distintos de los contemplados en el artículo 13, apartado 4"), el primer apartado contiene una referencia a los capítulos II y III del Título III que debe ampliarse al capítulo IV, ya que el artículo 4 quater de la Directiva 2005/36/CE, introducido por la Directiva 2013/55/UE, remite al artículo 7.4 de la propia Directiva 2005/36, que incluye una mención a estos efectos a los capítulos II, III y III bis, que se corresponden con los capítulos II, III y IV del Título III del Proyecto.

En esta línea de consideraciones, el Consejo de Estado entiende que en el Proyecto deben revisarse las remisiones internas que, en alto número, contiene. Buen ejemplo del cuidado que ha de tenerse en relación con esta cuestión se encuentra en el artículo 8, que contiene por primera vez la expresión "servicios distintos de los contemplados en el artículo 13.4", que también se encuentra en los artículos 9, 10, 11 y 15. Sin embargo, la referencia al artículo 13.4 podría no ser la más adecuada, pues en él no se hace referencia en exclusiva a "profesiones reguladas que tengan implicaciones para la salud o la seguridad públicas", a las que sí menciona en sus letras e) y f), pero que no alcanza a comprender a las referidas en la letra g), que trata de las profesiones que ejerzan las actividades a que se refiere el artículo 25 que, a su vez, remite al anexo IV -aunque erróneamente remite al anexo II que se proyecta derogar, lo que debe ser corregido-. En suma, debe revisarse el Proyecto en materia de remisiones internas y, en particular, en la expuesta en este punto.

- Una de las cuestiones que ha motivado mayor número de alegaciones durante la tramitación del expediente ha sido la relativa al sentido del silencio administrativo en los procedimientos de expedición de la TPE.

A juicio del Consejo de Estado, ninguna duda ofrece el artículo 9 del Proyecto, en su letra b), ordinal 4º, que recoge lo previsto en el artículo 4 quinquies de la Directiva 2005/36/CE, introducido por la Directiva 2013/55/UE:

"5. Si el Estado miembro de acogida no adopta una decisión dentro de los plazos establecidos en los apartados 2 y 3 del presente artículo o no organiza una prueba de aptitud de conformidad con el artículo 7, apartado 4, la tarjeta profesional europea se considerará expedida y se enviará automáticamente, a través del IMI, a la persona en posesión de un título que acredite su cualificación profesional".

Esta regla de silencio positivo, a pesar de las alegaciones en sentido contrario, no puede ser alterada por los Estados miembros.

Plantea dudas, sin embargo, el régimen del artículo 4 quater de la Directiva 2005/36/CE, también introducido por la Directiva de 2013, pues en él no se aprecia la concurrencia de una regla tan clara en materia de silencio como la transcrita del artículo 4 quinquies. En particular, el artículo 4 quater de la Directiva 2005/36/CE dispone, en lo que aquí interesa, lo siguiente:

"1. La autoridad competente del Estado miembro de origen verificará la solicitud y los documentos justificativos que figuren en el expediente IMI y expedirá la tarjeta profesional europea para la prestación temporal y ocasional de servicios distintos de los contemplados en el artículo 7, apartado 4, en un plazo de tres semanas. Dicho plazo comenzará a contar a partir de la recepción de los documentos que falten de los referidos en el artículo 4 ter, apartado 3, párrafo primero, o, en caso de que no se soliciten nuevos documentos, tras el vencimiento del plazo de una semana a que se refiere dicho párrafo. A continuación, transmitirá de inmediato la tarjeta profesional europea a la autoridad competente de cada Estado miembro de acogida e informará al solicitante como corresponda. El Estado miembro de acogida no podrá exigir ninguna nueva declaración con arreglo al artículo 7 en los 18 meses siguientes. 2. La decisión de la autoridad competente del Estado miembro de origen, o la ausencia de decisión en el plazo de tres semanas mencionado en el apartado 1, podrá ser objeto de recurso con arreglo al Derecho nacional. (...)".

Por coherencia con la regla establecida en el artículo 4 quinquies ya citado ha de entenderse que la regla del silencio positivo del artículo 4 quater, ambos de la Directiva 2005/36/CE, introducidos por la Directiva 2013/55, se incluye en su primer apartado. En concreto, entiende el Consejo de Estado que debe estimarse prevista esa regla en el tránsito entre las dos primeras frases del apartado 1 del artículo 4 quater y las dos últimas, en el bien entendido de que, una vez vencidos los plazos de tramitación de la solicitud del interesado para la expedición de una TPE, la autoridad competente ha de trasmitir de inmediato la TPE generada, es decir, ya porque la haya expedido en tiempo y forma, ya porque, no habiéndolo hecho así, la tarjeta profesional europea se considerará expedida. Así debería aclararse en el ordinal 1º del artículo 8.a) del Proyecto.

Además de lo anterior, en la última frase de este precepto -artículo 8.a) 1º- se impide a los Estados miembros exigir a los prestadores de servicios una nueva declaración en un plazo de dieciocho meses, sin que se precise el momento temporal a partir del cual opera ese plazo, lo que debe precisarse.

- En el ordinal 3º del propio artículo 8.a) se contienen dos menciones a un "apartado 1" del que carece el precepto, debiendo entenderse correctamente hechas al ordinal 1º ya examinado.

- Por lo que se refiere al artículo 9 del Proyecto, procede a la transposición del artículo 4 quinquies de la Directiva 2005/36/CE, introducido por la de 2013.

Se observa que no se incluye en los ordinales 1º y 2º de su letra b) la expresión "en caso de dudas debidamente justificadas", que en la Directiva es necesaria para que las autoridades de los Estados miembros puedan dirigir peticiones de información adicional a otros Estados miembros.

En la letra a), 2º, la mención al apartado 1 debe hacerse al ordinal 1º; y en la letra a), 3º, la expresión "a continuación" no parece correcta y debe sustituirse por la más adecuada "una vez verificada la documentación".

En la letra b), ordinal 4º, deben corregirse las referencias a "los apartados 1 y 2 del presente artículo" que contiene, al no ser remisiones correctamente efectuadas. El régimen contenido en este ordinal 4º proviene del apartado 5 del artículo 4 quinquies, pero resulta notablemente más complejo el Proyecto que la Directiva, por lo que se sugiere revisar la redacción proyectada para acomodarla a las previsiones europeas.

- Por lo que se refiere al artículo 10 del Proyecto, que se dedica al "tratamiento y acceso a los datos relativos a la tarjeta profesional europea", procede a la trasposición del artículo 4 sexies de la Directiva 2005/36/CE, introducido por la Directiva 2013/55/UE.

Interesa destacar que, conforme al artículo 4 sexies, apartado 3:

"3. El acceso a la información contenida en el expediente IMI se limitará a las autoridades competentes del Estado miembro de origen, de conformidad con la Directiva 95/46/CE. Las autoridades competentes informarán al titular de una tarjeta profesional europea, a petición de este, del contenido del expediente IMI".

Por su parte, el artículo 10.4 del Proyecto establece:

"De conformidad con las leyes administrativas el interesado tendrá derecho en todo momento al acceso a la información contenida en el expediente IMI iniciado como consecuencia de su solicitud".

El contraste entre ambas disposiciones es evidente, pues allí donde la Directiva solo permite el acceso a las autoridades competentes, el Proyecto pretende ampliarlo "al interesado". Debe recordarse que el expediente IMI, y el sistema IMI en que se genera, no es un procedimiento administrativo nacional sobre el que los Estados miembros puedan imponer reglas de acceso o de funcionamiento diferentes a las previstas en el Derecho de la Unión Europea, salvo expresa previsión de este al respecto. Por ello, debería revisarse la redacción, de manera que se indicara en el Proyecto que el acceso por el interesado a la información que contiene un expediente IMI se efectuará "de conformidad con la normativa aplicable", para así contener una llamada a la aplicación de las disposiciones del Derecho de la Unión Europea que, en cada caso, regulen la cuestión.

A lo anterior ha de añadirse que no se estima correcta la expresión "leyes administrativas", pues las leyes pueden coloquialmente identificarse por referencia a su contenido, pero en una norma jurídica no han de plasmarse ese tipo de expresiones.

V.5. Acceso parcial (artículo 11): el acceso parcial, novedad introducida por la Directiva 2013/55/UE en la Directiva 2005/36/CE y que se regula en su artículo 4 septies, supone la posibilidad para los interesados de acceder al ejercicio de una actividad profesional que forma parte del haz de actividades propio y característico, en el Estado miembro de destino, de una concreta profesión regulada.

- La figura del acceso parcial a una actividad profesional fue objeto de consideración por el Consejo de Estado en el dictamen nº 2.333/2007, en los siguientes términos: "Dicho reconocimiento parcial no se recoge tampoco en la Directiva 2005/36/CE. Sin embargo, la Sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de enero de 2006, asunto C-330/03, al resolver una cuestión prejudicial planteada por nuestro Tribunal Supremo, ha admitido el reconocimiento parcial cuando, al igual que sucedía en este supuesto litigioso, las lagunas de que adolezca la formación del solicitante en relación con la formación exigida en el Estado miembro de acogida no puedan colmarse efectivamente mediante la aplicación de las medidas compensatorias (prueba de aptitud o período de prácticas) previstas en la normativa comunitaria. Este pronunciamiento jurisprudencial, justificado en las circunstancias del caso concreto, no impidió que el propio Tribunal de Justicia admitiera, en su considerando 32, que la consagración normativa del reconocimiento parcial "podría tener como efecto, en principio, escindir en diferentes actividades las profesiones reguladas en un Estado miembro", pues "ello -se añade- implicaría en lo sustancial el riesgo de confusión por parte de los destinatarios de los servicios, que podrían verse inducidos a error sobre la amplitud de las mencionadas cualificaciones". En atención a estas consideraciones, formuladas con una vocación de generalidad como la que debe presidir toda regulación normativa, no parece conveniente incluir expresamente el reconocimiento parcial en el proyecto de Real Decreto, sin perjuicio de que el contenido de la sentencia mencionada deba ser tenido en cuenta por las autoridades competentes en relación con cada procedimiento de reconocimiento".

La Directiva 2013/55/UE, en su Considerando nº 7, aborda esta cuestión en los siguientes términos:

"La Directiva 2005/36/CE se aplica únicamente a aquellos profesionales que desean ejercer la misma profesión en otro Estado miembro. En algunos casos, en el Estado miembro de acogida, las actividades consideradas son parte de una profesión cuyo ámbito de actividad es mayor que en el Estado miembro de origen. Si las diferencias entre los ámbitos de actividad son tan importantes que en realidad es necesario exigir al profesional que realice un programa completo de enseñanza y de formación para paliar sus lagunas y si este profesional lo solicita, el Estado miembro de acogida debe, en estas circunstancias particulares, concederle un acceso parcial. Sin embargo, por razones imperiosas de interés general, tal como las define el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su jurisprudencia relativa a los artículos 49 y 56 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y que puede seguir evolucionando, un Estado miembro debe poder denegar el acceso parcial. Este puede ser el caso, en particular, de las profesiones sanitarias con implicaciones en materia de salud pública y de seguridad de los pacientes. La concesión de un acceso parcial no debe afectar al derecho de los interlocutores sociales a organizarse".

La regulación de la figura del acceso parcial se lleva a cabo, como ya se ha indicado, en el artículo 4 septies de la Directiva 2005/36/CE, introducido en 2013, y que se incorpora al Derecho español por el artículo 11 del Proyecto en términos que pueden considerarse, en general, adecuados.

En la tramitación del expediente se ha criticado la transposición efectuada porque no atribuye intervención alguna a los colegios profesionales, cuando por medio de este novedoso régimen se concede por la autoridad competente -condición con la que no cuentan en este ámbito dichas corporaciones de derecho público- el acceso parcial a una actividad profesional. Nada impide, a juicio del Consejo de Estado, que se incluya la participación de los colegios profesionales en el proceso de valoración del otorgamiento de acceso parcial (así, en al artículo 11.1) ni que se pongan en su conocimiento las resoluciones de acceso parcial, en la medida en que afectan al ámbito profesional cuyos intereses defienden por imperativo legal. Es más, la especial configuración constitucional y legal de esas corporaciones les dota de un específico interés en la materia que merece ser tutelado por los poderes públicos.

En esta línea de observaciones, cabe destacar una de las alegaciones efectuadas en el expediente, relativa a la necesidad de que las resoluciones de acceso parcial sean objeto de publicidad a través del Registro Estatal de Profesionales Sanitarios, regulado por el Real Decreto 640/2014, de 25 de julio. Aun cuando esa sugerencia pudiera ser atendible, pues persigue la finalidad de lograr el debido conocimiento de dichas resoluciones, se considera que su encaje en el régimen del mencionado registro estatal presenta la dificultad de no preverse la integración de este género de datos en la Ley de Ordenación de Profesiones Sanitarias ni en el citado Real Decreto 640/2014.

No obstante, el propio Proyecto sí contempla una previsión que permitiría esa publicidad, contenida en la disposición adicional tercera, dedicada a los "Registros de Profesionales Sanitarios", que establece:

"Las disposiciones de desarrollo a que se refiere la disposición final segunda establecerán los mecanismos necesarios para la inclusión, en el Registro de Profesionales Sanitarios del Sistema Nacional de Salud y en los Registros de Profesionales Sanitarios de las Comunidades Autónomas, de los datos correspondientes a los reconocimientos concedidos para el ejercicio de profesiones sanitarias".

Esa publicidad de las resoluciones de acceso parcial será posible a través de esta disposición adicional tercera por cuanto dichas resoluciones, a efectos de establecimiento, como indica el artículo 11.3 del Proyecto, "serán examinadas con arreglo a lo dispuesto en el título III, capítulos I y V" -y no capítulo IV, como recoge el Proyecto, pues, como ha indicado el Ministerio de Economía y Competitividad, el nuevo capítulo IV del Título III se refiere al "reconocimiento automático sobre la base de principios comunes de formación", en tanto que el anterior IV, que ahora es V, trata las disposiciones comunes sobre establecimiento, lo que hace pensar que la referencia debería ser a este último-. Podría entenderse, así, que ese género de resoluciones de acceso parcial podría encajar en el régimen de esta disposición adicional.

Más dudas genera la extensión del régimen de esta disposición adicional tercera al caso de las solicitudes de acceso parcial para la prestación de servicios temporales y ocasionales, contempladas en el artículo 11.4, ya que cuentan con un régimen específico de declaración previa en los artículos 12 y siguientes, pero no de reconocimiento en sentido estricto. Para evitar un régimen dispar de publicidad de las resoluciones de acceso parcial debe valorarse la posibilidad de revisar la redacción de la mencionada disposición adicional tercera del Proyecto en el sentido indicado.

V.6. Libre prestación de servicios (artículos 12 a 17): en el artículo 12 se procede a incorporar al Derecho español el artículo 5 de la Directiva 2005/36/CE, que ha sido modificado por la Directiva 2013/55/UE en concreto, en su tercer apartado.

Dispone la Directiva en el artículo 5.1 lo siguiente:

"Sin perjuicio de lo dispuesto en el Derecho comunitario, así como de los artículos 6 y 7 de la presente Directiva, los Estados miembros no podrán restringir, por razones de cualificación profesional, la libre prestación de servicios en otro Estado miembro:

a) si el prestador está legalmente establecido en un Estado miembro para ejercer en él la misma profesión (denominado en lo sucesivo "Estado miembro de establecimiento"), y

b) en caso de desplazamiento del prestador, si ha ejercido dicha profesión en uno o varios Estados miembros durante al menos un año en el transcurso de los diez años anteriores a la prestación de los servicios, cuando la profesión no esté regulada en el Estado miembro de establecimiento. La condición que exige el ejercicio de la profesión durante un año no se aplicará cuando la profesión o la formación que conduce a la profesión esté regulada".

Esta letra b) es la que ha sido modificada por la Directiva 2013/55/UE.

Por su parte, el Proyecto establece en su artículo 12.3:

"3. Los profesionales de Estados miembros de la Unión Europea podrán prestar libremente sus servicios en España, sin que dicha prestación pueda impedirse o restringirse por razones de cualificación profesional, siempre que cumplan los siguientes requisitos: a) Que se encuentren establecidos legalmente en otro Estado miembro, para ejercer en él la misma profesión que pretendan ejercer en España. b) En caso de desplazamiento del prestador, si ha ejercido dicha profesión en uno o varios Estados miembros durante al menos un año en el transcurso de los diez años anteriores a la prestación de los servicios, cuando la profesión no esté regulada en, al menos, uno de dichos Estados miembros. La condición que exige el ejercicio de la profesión durante un año no se aplicará cuando la profesión o la formación que conduce a la profesión esté regulada".

Entiende el Consejo de Estado que es preciso aclarar la expresión "esté regulada" de este último inciso, a fin de determinar si se refiere a que la profesión "esté regulada" en el Estado en que se haya ejercido la profesión que pretende hacerse valer en el desplazamiento.

- Siguiendo con el análisis del régimen de la libre prestación de servicios, además de las observaciones ya efectuadas acerca de la modificación de los artículos 13.4 y 15, debe señalarse que en el artículo 15 deben corregirse algunas expresiones ("receptor de los servicios" o "extralimite", de su apartado 2) para adaptarlas a las empleadas en el conjunto del Proyecto ("destinatarios de los servicios" y "exceda", respectivamente). Esta misma observación se extiende al artículo 16.2.

Por lo que se refiere a su tercer apartado, se contiene en él únicamente una mención a que la autoridad competente "notificará" su decisión al prestador de servicios; lo correcto es que se indique que la autoridad "resolverá y notificará su resolución" en el plazo indicado. A esta resolución del apartado 3 del artículo 15 hace referencia también su apartado 8, cuya redacción se sugiere modificar por otra del siguiente o parecido tenor: "cuando se presente una dificultad que pueda causar un retraso en la adopción de la resolución prevista en el apartado 3...".

V.7. Régimen general de reconocimiento de títulos de formación (artículos 18 a 24, Capítulo I del Título III): el artículo 19 del Proyecto se dedica a los denominados "niveles de cualificación profesional"; esta materia se encuentra regulada, asimismo, en el vigente artículo 19 del Real Decreto 1837/2008 y en el artículo 11 de la Directiva 2005/36/CE, modificada por la Directiva 2013/55/UE. De esta modificación derivan, como ya se ha mencionado, la derogación de los anexos II y III del Real Decreto 1837/2008.

La redacción de este precepto respeta la modificación efectuada por la Directiva, si bien se han efectuado alegaciones durante la tramitación del expediente por la introducción de unas frases al final de los apartados 4 y 5, no incluidas en el texto a transponer. En concreto, el artículo 19 del Proyecto establece en esos apartados lo siguiente (se subrayan en la transcripción las novedades introducidas por el Proyecto):

"4. Un título que acredita que el titular ha cursado con éxito una formación del nivel de la enseñanza postsecundaria de una duración mínima de tres años y no superior a cuatro, o de una duración equivalente a tiempo parcial, que podrá expresarse además en un número equivalente de créditos ECTS, dispensada en una universidad o un centro de enseñanza superior o en otro centro de nivel equivalente, y, en su caso, que ha completado con éxito la formación profesional exigida además del ciclo de estudios postsecundarios. Los títulos de nivel de grado se encuentran incluidos en este apartado.

5. Un título que acredita que el titular ha cursado con éxito un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de cuatro años, o de una duración equivalente a tiempo parcial, que podrá expresarse además en un número equivalente de créditos ECTS, en una universidad o un centro de enseñanza superior o en otro centro de nivel equivalente, y, en su caso, que ha completado con éxito la formación profesional exigida además del ciclo de estudios postsecundarios. El master, obtenido previa superación del grado correspondiente, queda clasificado en este apartado. Asimismo los títulos de nivel de master se encuentran incluidos en este apartado".

La inclusión de las frases destacadas se produjo, según indica el Ministerio en el cuadro final de resumen de alegaciones, a instancias de lo sugerido por el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos. Ahora bien, esta corporación solo formuló observaciones al artículo 19.4 y lo hizo en el sentido de proponer la supresión de la frase final por considerar que "este apartado transpone el apartado 9.a.iii) del artículo 1 de la Directiva 2013/55/UE, en el que no figura la indicada frase. Además, conforme a la legislación española Real Decreto 96/2014 y Real Decreto 1027/2011, algunos títulos de Grado, como el de Farmacia, pertenecen al nivel 3 de MECES, al mismo nivel de los títulos de Master".

Otras corporaciones profesionales han entendido que con estas frases se produce una confusión entre el Grado y el Máster. Entre otras, el Consejo General de Colegios Oficiales de Psicólogos ha considerado que no es aceptable que el Proyecto incluya el nivel de cualificación de Máster junto con el de Grado, "como si constituyese un nivel único de cualificación profesional cuando esto no es cierto", ya que, añade, "existen en nuestro sistema educativo numerosas titulaciones de Grado que acreditan para ejercer profesiones por sí mismos sin necesidad de cursar un Máster. Este es el caso de los Psicólogos que no han cursado el Máster de Psicología General Sanitaria o una formación por el sistema de residencia (PIR) y que no se verían, por tanto, representados en este nuevo artículo 19. 5 del Proyecto de Real Decreto".

En este mismo sentido ha alegado la referida corporación ante el Consejo de Estado, indicando que "grado y Máster conforman por sí mismos dos niveles de cualificación distintos y que, por ser diferentes, han de ser incluidos en apartados estancos dentro del precepto que regula las cualificaciones profesionales, tal y como hace la Directiva de 2013 y, por ende, ya lo hacía la de 2005". A lo que añade que sería coherente en el sistema diseñado que el master fuera incluido en un nuevo apartado 6 del artículo 19 del Proyecto.

A juicio del Consejo de Estado, el texto de los apartados 4 y 5 del artículo 19 del Proyecto es correcto, pues se incluyen en el artículo 19.5 aquellos grados que, en nuestro sistema educativo, se equiparan a Máster, y sin que sea atendible la observación referida del Consejo General de Colegios Oficiales de Psicólogos, pues existen otros grados que permiten el ejercicio de profesiones y nada impide a un graduado que reúne mayor formación encontrarse en el supuesto del artículo 19.5, en vez de en el previsto en el artículo 19.4.

- Junto a lo anterior, ha de analizarse el contenido del proyectado artículo 21, por el que se transpone a nuestro Derecho el artículo 13 de la Directiva 2005/36/CE, en la redacción dada por la Directiva 2013/55/UE.

El artículo 13 de la Directiva, en lo que interesa destacar a los efectos de este análisis, dispone lo siguiente en su primer apartado:

"1. En caso de que, en un Estado miembro de acogida, el acceso a una profesión regulada o su ejercicio estén supeditados a la posesión de determinadas cualificaciones profesionales, la autoridad competente de dicho Estado miembro concederá a los solicitantes el acceso a esa profesión y su ejercicio, en las mismas condiciones que los nacionales, siempre que posean el certificado de competencia o el título de formación contemplado en el artículo 11 exigidos por otro Estado miembro para acceder a esa misma profesión en su territorio o ejercerla en el mismo. Los certificados de competencia o los títulos de formación serán expedidos por una autoridad competente en un Estado miembro, designada de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de dicho Estado miembro".

Por su parte, el artículo 21.1 del Proyecto dispone:

"1. En los supuestos de las profesiones reguladas en España, cuyo acceso y ejercicio estén supeditados a la posesión de determinadas cualificaciones profesionales, la autoridad competente española concederá el acceso a esa profesión y su ejercicio, en las mismas condiciones que a los españoles, a los solicitantes que posean el certificado de competencia o título de formación contemplado en el artículo 19 exigidos por otro Estado miembro para acceder a esa misma profesión en su territorio o ejercerla en el mismo".

La transposición, por tanto, es correcta.

El artículo 13.2 de la Directiva establece:

"2. El acceso a la profesión y su ejercicio, como se describe en el apartado 1, también se concederán a los solicitantes que hayan ejercido la profesión en cuestión a tiempo completo durante un año o a tiempo parcial durante un período total equivalente en el transcurso de los diez años anteriores en otro Estado miembro que no regule esta profesión, y posean uno o varios certificados de competencia o títulos de formación que haya expedido otro Estado miembro que no regule esta profesión. Los certificados de competencia o los títulos de formación deberán cumplir las condiciones siguientes: a) haber sido expedidos por una autoridad competente en un Estado miembro, designada de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de dicho Estado; b) acreditar la preparación del titular para el ejercicio de la profesión correspondiente. No obstante, la experiencia profesional de un año a que se refiere el párrafo primero no podrá exigirse si el título de formación que el solicitante posee certifica una formación regulada".

La Directiva, por consiguiente, diferencia dos supuestos, según que en el Estado miembro de origen la profesión que pretenda ejercerse en España se encuentre o no regulada (apartados 1 y 2 respectivamente).

El Proyecto, sin embargo, introduce las exigencias que para los certificados y títulos contiene el artículo 13.2 de la Directiva en el artículo 21.2, por referencia al artículo 21.1, cosa que no se corresponde con la Directiva.

La cuestión no tiene un alcance meramente formal o sistemático pues, como destacó en sus primeras alegaciones el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, el Tribunal Supremo, en la citada Sentencia de 3 de octubre de 2014, constató que, en el supuesto enjuiciado, se había mezclado el régimen de la autorización de las profesiones reguladas con el de las no reguladas. Como destaca esa sentencia:

"Para las primeras el artículo 13.1.a) y b) de la Directiva exige sólo que los certificados o títulos se expidan por una autoridad competente -apartado a)- y según el apartado b), que acrediten una cualificación profesional equivalente al menos al nivel inmediatamente anterior al exigido en el Estado de acogida, según unas reglas que no son del caso. En el caso de las no reguladas - artículo 13.2-, aparte de lo anterior se añade en un apartado c) la exigencia de que los certificados de competencia y los títulos de formación acrediten "la preparación del titular para el ejercicio de la profesión... " [Artículo 13.2.c)]. En cambio, el artículo 21.1.2.a) y b) del Real Decreto 1837/2008, referido a las profesiones reguladas, ha añadido como apartado c) el antes trascrito [artículo 13.2.c)] que en la Directiva se reserva a las no reguladas, con lo que para las profesiones reguladas exige algo que sólo es exigible para las no reguladas en la Directiva".

Esta confusión apreciada por el Tribunal Supremo en la redacción vigente del artículo 21 del Real Decreto 1837/2008 se detecta también en el artículo 21 del Proyecto, el cual, además, sigue incluyendo una letra b) ("Acreditar un nivel de cualificación profesional equivalente, como mínimo, al nivel inmediatamente anterior al exigido en España, de acuerdo con los niveles de cualificación establecidos en el artículo 19") que ha sido eliminada en la Directiva.

Por todo ello, se estima que debe revisarse la redacción del artículo 21, apartados 1 a 3, para acomodarla a la redacción del artículo 13 de la Directiva 2005/36/CE, en la redacción dada por la Directiva 2013/55/UE, teniendo en cuenta, además, las sugerencias de modificación de la redacción de su apartado 1 anteriormente efectuadas. Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

Para concluir con las observaciones a esta serie de artículos, se sugiere revisar la redacción de los apartados 5, 6 y 7 del artículo 22, pues se emplean expresiones diferentes ("diferencias significativas", "diferencias sustanciales") que deben unificarse, al referirse a la misma cuestión; además, en el artículo 14.4 de la Directiva se define y emplea la expresión "materias sustancialmente distintas" que no se recoge en el Proyecto, lo que ha de corregirse.

V.8. Reconocimiento basado en la coordinación de las condiciones mínimas de formación (artículos 29 a 65, Capítulo III del Título III): en el artículo 29.2 se hace referencia al anexo III, cuya derogación se proyecta; en la actualidad, el artículo 30 del Real Decreto 1837/2008 menciona al anexo V, referencia que se estima la correcta, pues el anexo III carece del punto 5.1.4 que menciona el proyectado artículo 29.2.

- El artículo 36.4.b) contiene una referencia al Real Decreto 639/2014, de 25 de julio, por el que se regula la troncalidad, la reespecialización troncal y las áreas de capacitación específica, se establecen las normas aplicables a las pruebas anuales de acceso a plazas de formación y otros aspectos del sistema de formación sanitaria especializada en Ciencias de la Salud y se crean y modifican determinados títulos de especialista.

Esta referencia no se estima correcta por dos órdenes de motivos: el primero de ellos, que dicho real decreto fue anulado por la ya citada Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2016, "por insuficiencia en la Memoria de Impacto Normativo de un adecuado análisis de las repercusiones económicas y presupuestarias"; y el segundo de ellos, que la referencia se realiza al "capítulo 11" de dicho real decreto, lo que no es correcto, pues tal norma solo contaba con seis capítulos.

Este precepto -artículo 36.4.b)- debe ser revisado para eliminar la aludida referencia al real decreto anulado.

- Tanto el artículo 36, en su apartado 5, como el artículo 37.2 -así como otros que ya han sido examinados, como el artículo 5 o los posteriores artículos 42.2.b), 46.2 in fine, 48.5, 48.6, 50.3, párrafo segundo, 52.1, párrafo segundo, 59.2 in fine o 77.9- contienen reglas relativas a la adopción por la Comisión Europea, en su caso, de actos delegados de ejecución de la Directiva. Aun cuando pueda entenderse que ese tipo de previsiones sirven a la mejor comprensión del texto y a la operación de transposición del Derecho de la Unión Europea, no puede dejar de observarse que muchas de ellas se refieren a situaciones que se verán afectadas en su alcance cuando la Comisión adopte esos actos de ejecución; pero hasta que se produzca esa adopción se trata de reglas que no contienen mandatos dirigidos a los poderes públicos españoles ni conceden derechos a los interesados, lo que revela su carácter extravagante a la norma española de trasposición de la Directiva.

Entiende el Consejo de Estado, no obstante, que, como se decía, tales reglas pueden servir para comprender mejor el sistema de reconocimiento de cualificaciones profesionales y el papel en él de las autoridades nacionales y de la Comisión Europea. Pero ese género de previsiones podría quizás encontrar mejor acomodo en una serie de disposiciones adicionales que las agrupara atendiendo al tipo de actos de ejecución que puede adoptar la Comisión y las normas en que se le atribuye esa potestad normativa.

- En el artículo 52 debe eliminarse el "los" que figura entre "Comisión" y "podrá".

- En el artículo 58.2 se incluye una regla sobre los títulos croatas de matronas y los derechos adquiridos. Llama la atención su inclusión, que no proviene del Real Decreto 103/2014, sin que tampoco haya explicación alguna en el expediente al respecto. Su contenido parece adecuado, pero este Consejo carece de elementos de juicio suficientes al respecto.

- En el artículo 60.5 se entiende que la referencia final a "dicho Estado miembro" ha de sustituirse por "España".

- El artículo 62.2.a) ha de revisarse, eliminando la expresión "artículo anterior, esto es en lo dispuesto en el".

V.9 Disposiciones comunes sobre establecimiento (artículos 68 a 71): debe corregirse la redacción del artículo 68.8, pues contiene una referencia al "apartado anterior" que no se corresponde con el contenido del artículo 68.7.

V.10. Modalidades de ejercicio de la profesión (artículos 72 a 74, Título IV): en estos preceptos se recoge el nuevo régimen de conocimientos lingüísticos que contiene la Directiva en su nuevo artículo 53. El sistema que establece es similar al que actualmente está vigente en España en materia de homologaciones, en virtud del mencionado Real Decreto 967/2014 y de su orden de desarrollo (Orden ECD/2654/2015, de 3 de diciembre, por la que se dictan normas de desarrollo y aplicación del Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, en lo que respecta a los procedimientos para la homologación y declaración de equivalencia de títulos extranjeros de educación superior), cuyo artículo 17 inspira lo establecido en el proyectado artículo 72.5.

V.11. Competencias de ejecución y cooperación administrativa (artículos 75 a 83, Título V): en el artículo 77 del Proyecto se regula el novedoso mecanismo de alerta, contemplado en el nuevo artículo 56 bis de la Directiva.

La transposición se verifica en términos adecuados, si bien se sugiere dividir el precepto, cuya extensión resulta excesiva. Aparte de ello, debe revisarse la redacción de la última frase de su primer apartado, sustituyendo la palabra "siguientes" por "citadas".

En el apartado 3, que transpone el artículo 56 bis de la Directiva 2005/36, introducido en 2013, se dispone lo siguiente:

"3. Las autoridades españolas señaladas en el apartado 1 informarán a través de una alerta del IMI a los demás Estados miembros, en un plazo de tres días desde la fecha de adopción de la resolución judicial, sobre la identidad de los profesionales que hayan solicitado el reconocimiento de una cualificación con arreglo al presente Real Decreto y respecto de los cuales un órgano jurisdiccional haya declarado posteriormente que han presentado títulos falsificados en ese contexto".

Aun cuando la redacción respeta la dicción de la Directiva, no parece posible que se informe a través de IMI en un plazo de tres días desde la fecha de adopción de una resolución judicial que declara la falsedad de los títulos presentados para el reconocimiento de la cualificación, sino desde la fecha en que se notifica la resolución judicial firme que así lo declara. Una decisión judicial de ese género podría fundar la interposición de un recurso extraordinario de revisión para combatir los actos firmes de reconocimiento de cualificaciones (artículo 125.1.c) de la Ley 39/2015).

En el apartado 4 se prevé que "las autoridades españolas contempladas en el apartado 1 informarán a las Consejerías de las Comunidades Autónomas y a los Colegios Profesionales cuando exista la obligación de colegiación, la información relativa a restricciones o limitaciones al ejercicio profesional que reciba a través del sistema de información IMI, de las autoridades de otros Estados Miembros". La mención de los "Colegios Profesionales" podría sustituirse por la empleada en el apartado 1 del propio precepto: "los Consejos Generales o Superiores de Colegios Profesionales y Colegios Profesionales de ámbito estatal", pues son los responsables de la llevanza de los registros generales de colegiados conforme al artículo 10 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios profesionales.

Debe revisarse la redacción del segundo inciso del apartado 7 de este precepto, a fin de que exprese que los interesados afectados por una decisión de alerta pueden recurrirla, en vía administrativa o judicial y, además, solicitar una indemnización por los daños y perjuicios que consideren causados por una alerta indebida, debiendo indicarse en el sistema IMI que el afectado ha ejercitado la acción de que se trate contra la alerta en cuestión. - En relación con el artículo 78 del Proyecto, se entiende que no debe incluir en su primer apartado -y cabe decir lo mismo con respecto al artículo 79, apartados 3 y 4- una mención a la Directiva Bolkenstein, sino a la norma española que procedió a su transposición, la Ley 17/2009, que dedica a las ventanillas únicas sus artículos 18 y 19. En el artículo 78.1.c), la forma verbal debe figurar en plural ("aplican") y debe valorarse, en línea con lo ya expuesto, si la referencia al artículo 13.4 debe sustituirse por la correspondiente al artículo 15. En su apartado 4, debe decirse "necesarias".

- En el artículo 79.3 del Proyecto se cita la Directiva 1999/93/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 1999, por la que se establece un marco comunitario para la firma electrónica, que ha sido derogada, con efectos desde el día 1 de julio de 2016 por el Reglamento (UE) nº 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por el que se deroga la Directiva 1999/93/CE (artículo 50).

- En el artículo 80 del Proyecto, la mención que se hace en su apartado 2 a los centros de asistencia debería sustituirse por la concreta referencia al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, que es instituido en el primer apartado del mismo precepto como centro de asistencia en España, de conformidad con lo previsto en el nuevo artículo 57 ter de la Directiva. Idéntica reflexión se efectúa a la redacción de su apartado 4. En el propio apartado 2 de este artículo 80, la mención de la Directiva 2005/36/CE debería eliminarse o, cuando menos, completarla con la correspondiente a "este real decreto", que es su norma de transposición.

- Por lo que se refiere al artículo 82 del Proyecto ("Relación de profesiones reguladas en España"), a través de él se transpone a nuestro Derecho el artículo 59 de la Directiva 2005/36/CE, al que da nueva redacción la Directiva 2013/55/UE.

La regulación proyectada es respetuosa con el contenido de dicho precepto de la Directiva, aun cuando la articulación de la letra d) del apartado 1 no se corresponde con exactitud con la del artículo 59.3. A tal fin, se entiende que el Proyecto podría dividir su primer apartado en dos, de manera que en uno se recoja el contenido de sus letras a) a c), y que la letra d) pase a constituir un nuevo segundo apartado que se corresponda de forma más adecuada con el artículo 59.3 de la Directiva.

Por lo demás, se han formulado numerosas observaciones durante la tramitación del expediente a la creación de una Comisión interministerial conforme a cuyas directrices se elaborará la lista o relación de profesiones reguladas que contempla este precepto del Proyecto. La instauración de dicha comisión no es objetable, pues entra dentro de las facultades de autoorganización administrativa; pero debe repararse en que a esta comisión se atribuye en el inciso final del artículo 59.2 la "facultad de excluir o incorporar profesiones a la lista propuesta".

Y esa lista propuesta, conforme al propio apartado 2, será elevada a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, que la informará con carácter vinculante, para su posterior aprobación por la Comisión interministerial y su remisión a la Comisión Europea por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.

Aun cuando pudiera entenderse que el régimen contenido en el artículo 59 de la Directiva, y por derivación en este artículo 82 del Proyecto, presenta un carácter básicamente informativo, desde los Estados miembros a la Comisión, lo cierto es que la lectura del artículo 59 permite advertir que el flujo de información sobre profesiones reguladas tiene la finalidad de nutrir con ella a las instituciones europeas -Comisión, Parlamento y Consejo- para la adopción, en su caso, de iniciativas relacionadas con la materia.

En cualquier caso, y por lo que se refiere al Proyecto y a la referida facultad que se confiere a la Comisión interministerial, consistente en la posibilidad de "excluir o incorporar a profesiones de la lista propuesta", el Consejo de Estado considera que dicha facultad, como es obvio, solo puede desplegarse conforme a lo previsto en el ordenamiento. Las profesiones reguladas (entendiendo por tales aquellas para cuyo ejercicio se requiere titulación o cualificación acreditada), como resulta del propio artículo 4.9 del Proyecto, y en consecuencia de la Directiva, se caracterizan del siguiente modo: "a) A los exclusivos efectos de la aplicación del sistema de reconocimiento de cualificaciones regulado en este real decreto, se entenderá por "profesión regulada" la actividad o conjunto de actividades profesionales para cuyo acceso, ejercicio o modalidad de ejercicio se exija, de manera directa o indirecta, estar en posesión de determinadas cualificaciones profesionales, en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.

A estos efectos, las profesiones y las actividades que entran dentro del ámbito de aplicación del sistema de reconocimiento de cualificaciones según la definición anterior son las que se relacionan en el anexo VIII sin que de dicha inclusión puedan derivarse otros efectos fuera de ese ámbito".

Es evidente que la facultad que se atribuye a la Comisión interministerial no puede alterar lo establecido en las disposiciones que caracterizan a una determinada profesión como regulada, es decir, que no puede tener el efecto de alterar la calificación de una profesión como regulada, por lo que en tanto siga siéndolo conforme al correspondiente marco normativo, la profesión en cuestión deberá estar incluida en la lista del artículo 82; del mismo modo, no puede dicha comisión disponer, por medio de esa facultad, del listado de profesiones reguladas que contiene el anexo VIII, cuya reforma solo es posible por los medios previstos en la disposición final tercera, sobre la que ya se han hecho observaciones con anterioridad en cuanto al rango normativo exigible a tal efecto.

En definitiva, esa facultad solo podrá reflejar el listado de profesiones reguladas que resulte del ordenamiento en general y, en particular, del listado del anexo VIII.

A las anteriores reflexiones ha de añadirse una cautela adicional relativa a las profesiones de colegiación obligatoria, con respecto a las cuales ha de recordarse la importancia de la disposición transitoria cuarta de la Ley 25/2009 que, bajo el título "Vigencia de las obligaciones de colegiación", establece lo siguiente:

"En el plazo máximo de doce meses desde la entrada en vigor de esta Ley, el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, remitirá a las Cortes Generales un Proyecto de Ley que determine las profesiones para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiación. Dicho Proyecto deberá prever la continuidad de la obligación de colegiación en aquellos casos y supuestos de ejercicio en que se fundamente como instrumento eficiente de control del ejercicio profesional para la mejor defensa de los destinatarios de los servicios y en aquellas actividades en que puedan verse afectadas, de manera grave y directa, materias de especial interés público, como pueden ser la protección de la salud y de la integridad física o de la seguridad personal o jurídica de las personas físicas. Hasta la entrada en vigor de la mencionada Ley se mantendrán las obligaciones de colegiación vigentes".

No es ocioso recordar que en el anexo VIII del Real Decreto 1837/2008 se contienen profesiones de colegiación obligatoria, cuya eventual exclusión de la lista del artículo 82 es inviable, salvo acción directa del legislador estatal.

Por las razones expuestas, se entiende que debe preverse en el apartado 2 que la referida facultad solo podrá incorporar o excluir profesiones de la lista de profesiones reguladas cuando las profesiones en cuestión hayan adquirido o perdido ese carácter conforme a lo previsto en el artículo 4.9 del propio Real Decreto o por disposición nacional o de Derecho europeo.

Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

V.12. Disposición adicional sexta: esta disposición adicional prevé que "la designación de las autoridades competentes a que se refieren los artículos 75 y 76 corresponderá a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, previa consulta con los Ministerios que tengan asignadas profesiones contempladas en los anexos de este real decreto".

Ante todo ha de tenerse en cuenta que la referida designación se efectúa por el artículo 75 del Proyecto y las autoridades competentes - estatales y autonómicas- se incluyen ya en el anexo X del Decreto 1837/2008, sin que pueda la Comisión Delegada mencionada alterar ni uno ni otro. Debe, pues, revisarse la redacción transcrita y verificar su acomodación con el resto del Proyecto y, en concreto, con el sistema de modificación de sus anexos.

V.13. Disposición final primera: establece esta disposición lo siguiente: "Mediante este real decreto se incorpora al derecho español la Directiva 2013/55/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE, de 7 de septiembre, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y el Reglamento (UE) nº1024/2012, relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior ("reglamento IMI").

Este real decreto recoge las previsiones de la directiva 2005/36/CE, de 7 de septiembre, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como las de la directiva 2006/100/CE, que modifica la anterior, y que fueron incorporadas al ordenamiento jurídico interno a través del real decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, que se deroga por el presente real decreto en los términos referidos en la disposición derogatoria única".

Entiende el Consejo de Estado que este segundo párrafo es propio del preámbulo de la norma en proyecto y no de una disposición final.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones efectuadas a la memoria del análisis de impacto normativo y a los artículos 21, apartados 1 a 3, y 82.2, y consideradas las restantes en especial la recogida en el apartado III.2, puede V. E. elevar, para su aprobación, al Consejo de Ministros, el proyecto de Real Decreto por el que se establecen la regulación y los procedimientos para el reconocimiento de las cualificaciones profesionales adquiridas en otros Estados miembros de la Unión Europea a los efectos de acceder y ejercer una profesión regulada en España."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 25 de mayo de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE.