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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 5 de octubre de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de una Orden de V. E. de 21 de septiembre de 2017, con registro de entrada el día 25 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Cataluña 13/2017, de 6 de julio, de las asociaciones de consumidores de cannabis.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- En el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña de 13 de julio de 2017 fue publicada la Ley 13/2017, de 6 de julio, de las asociaciones de consumidores de cannabis. Consta de un preámbulo, treinta y ocho artículos distribuidos en nueve capítulos, cuatro disposiciones adicionales, una disposición transitoria, y tres disposiciones finales.

El preámbulo comienza invocando el artículo 4 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que establece la obligación de los poderes públicos de Cataluña de promover el pleno ejercicio de las libertades y los derechos que reconocen el Estatuto, la Constitución, la Unión Europea y los convenios internacionales suscritos por España en la materia, así como el artículo 15, que reconoce el derecho de las personas al libre desarrollo de su personalidad y capacidad personal.

Desde el punto de vista competencial, la Ley se ampara en el artículo 28 del citado Estatuto, que consagra el derecho a la protección de la salud de los consumidores y usuarios y el derecho a disfrutar de un régimen de garantías de los productos adquiridos, y en el artículo 49, que exige que los poderes públicos garanticen la protección de la salud, la seguridad y la defensa de los derechos y los intereses legítimos de los consumidores y usuarios, apoyando a las organizaciones de consumidores y usuarios. Se fundamenta también en el artículo 123, que atribuye a la Generalidad la competencia exclusiva en materia de consumo, lo que comprende la defensa de los derechos de consumidores y usuarios, y, en fin, en el artículo 118, que reconoce la competencia exclusiva de la Generalidad en materia de asociaciones.

La Ley parte de la idea de que el consumo de cannabis por los adultos, en el ámbito privado, es una opción que forma parte del ejercicio del derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad. A pesar de ello, ha existido durante mucho tiempo una política prohibicionista y represiva en este ámbito que ha dado lugar a que una parte significativa de la población consuma esta sustancia en una situación de inseguridad jurídica y sanitaria que supone una injusta discriminación y una vulneración de sus derechos fundamentales, favoreciendo la aparición de un mercado clandestino en el que no existen controles de calidad ni se informa al consumidor sobre las propiedades del producto y dificultando la aplicación de políticas de salud pública orientadas a minimizar los riesgos y reducir los daños derivados del consumo de cannabis.

El preámbulo destaca, sin embargo, que desde que en 1991 se fundó en Barcelona la Asociación Ramón Santos de Estudios sobre el Cannabis (ARSEC), reconocida como la primera asociación de consumidores de cannabis que llevó a cabo un cultivo colectivo, ha aumentado el número de este tipo de entidades, constituidas a partir del modelo del uso compartido entre los miembros de la asociación, siendo también relevantes la labor de autorregulación, que ha llevado a cabo la sociedad civil estableciendo criterios, pautas y códigos de buenas prácticas, y las medidas adoptadas por las administraciones locales catalanas.

En este contexto, el Parlamento de Cataluña aprobó en febrero de 2014 la Moción 77/X, sobre la seguridad ciudadana, solicitando a la Comisión de Salud que hiciera los trabajos para que el Gobierno regulara las asociaciones de consumidores de cannabis e instando la regulación desde la perspectiva de la salud pública en el marco de las políticas de reducción de daños, con la voluntad de disminuir también los riesgos derivados de la falta de regulación de esta actividad y de dar un reconocimiento normativo a la actividad regulada de las asociaciones.

El 29 de enero de 2015, el Parlamento aprobó la Resolución 932/X, sobre las asociaciones de consumidores de cannabis, cuyo debate puso de manifiesto la orientación de la Generalidad en políticas de drogas y que instaba al Gobierno a regular estas asociaciones y a aprobar los criterios relevantes a los efectos de salud pública con relación al consumo asociativo de cannabis.

Por otro lado, los nuevos movimientos internacionales han constatado la ineficacia de las políticas prohibicionistas para la reducción del consumo y del tráfico ilegal del cannabis y abogan por orientar las políticas de drogas sobre la base de la reducción de los riesgos y los daños.

Atendiendo a ello, se regula la actividad de las asociaciones de consumidores de cannabis con la intención de romper su opacidad y permitir una intervención con políticas eficaces, aumentar el conocimiento sobre la sustancia y la información de los consumidores, mejorar las políticas de prevención, reducir las posibilidades de contacto de los consumidores con el mercado ilícito de cannabis y otras drogas e introducir límites a una realidad hasta el momento no regulada. El preámbulo finaliza resumiendo el contenido de la Ley, cuya parte dispositiva consta, según se ha indicado, de treinta y ocho artículos distribuidos en nueve capítulos y una parte final.

El capítulo I comprende los artículos 1 a 4, en los que se recogen las "disposiciones generales". En particular, se definen en ellos el objeto de la Ley, sus finalidades, su ámbito de aplicación y diversas expresiones empleadas a lo largo del texto.

El capítulo II (artículos 5 a 8) regula la "constitución de las asociaciones de consumidores de cannabis", su personalidad jurídica y las obligaciones registrales, así como los requisitos de los miembros fundadores, los objetivos específicos de las asociaciones, su organización y el número de reuniones.

El capítulo III establece las "condiciones de ingreso como asociado", que quedan definidas en los artículos 9 a 14. En ellos se determinan cuáles son tales condiciones y se fijan los requisitos del aval para adquirir la condición de asociado, así como los derechos y obligaciones de los asociados, la pérdida de su condición de tales y la prohibición de la transmisión de la condición de asociado.

El capítulo IV disciplina las "obligaciones documentales de las asociaciones de consumidores de cannabis", que se detallan en el artículo 15. En este capítulo se integran, además, los artículos 16 y 17, relativos al libro de registro de asociados y al libro de registro de autoabastecimiento.

El capítulo V se centra en la figura del "autoabastecimiento", regulando la producción y almacenamiento de cannabis para tal fin (artículo 18), el transporte (artículo 19) y la distribución (artículo 20).

El capítulo VI se ocupa de los "clubes de consumidores de cannabis" y de las "limitaciones en la publicidad de las asociaciones y de los clubes". Lo integran los artículos 21 a 24, relativos al acceso y la privacidad, las condiciones de los espacios de los clubes, su actividad y las referidas limitaciones, respectivamente.

En el capítulo VII se recogen las "medidas de control higiénico y sanitario" y los "programas de gestión de la prevención de riesgos y reducción de daños", que quedan detallados en los artículos 25 a 28. En particular, se regulan las medidas de control por parte de las asociaciones de la distribución del cannabis, los controles periódicos de las condiciones higiénicas y sanitarias de la sustancia, la colaboración con organismos y entidades de salud pública y servicios especializados de las asociaciones y la información a los usuarios y actuaciones de prevención de riesgos.

El capítulo VIII versa sobre la "colaboración con otras administraciones", recogiendo en los artículos 29 y 30 el principio de colaboración y las competencias municipales, respectivamente.

Finalmente, el capítulo IX regula las "potestades de inspección y control" (artículo 31) y el "régimen sancionador", incluyendo los principios que lo inspiran (artículo 32), las infracciones (artículo 33), los sujetos responsables (artículo 34), las sanciones aplicables a las asociaciones de consumidores de cannabis (artículo 35), la competencia en materia sancionadora (artículo 36), el procedimiento sancionador y las medidas de carácter provisional (artículo 37) y la prescripción de las infracciones y de las sanciones (artículo 38).

Por lo que se refiere a la parte final, la integran cuatro disposiciones adicionales ("Comisión de seguimiento de la aplicación de la Ley", "negociación colectiva", "equiparación de las asociaciones y los clubes de consumidores de cannabis con los clubes privados de fumadores a que se refiere la Ley del Estado 28/2005" y "promoción de iniciativas científicas de investigación"), una disposición transitoria, que regula la adaptación a la Ley de las asociaciones de consumidores de cannabis existentes con anterioridad a su entrada en vigor, y tres disposiciones finales: la primera aborda el análisis de medidas fiscales, la segunda autoriza el desarrollo reglamentario de la Ley y la tercera prevé su entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña.

SEGUNDO.- Consta en el expediente la propuesta de Acuerdo por el que el Consejo de Ministros solicita del Presidente del Gobierno que promueva recurso de inconstitucionalidad para la impugnación de la Ley catalana 13/2017, de 6 de julio, de las asociaciones de consumidores de cannabis, conforme a los artículos 161 de la Constitución y 31 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), con expresa invocación del artículo 161.2 de la Constitución, de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de la referida ley orgánica, a efectos de que se produzca la suspensión de la mencionada ley.

La propuesta considera que la Ley invade las competencias exclusivas del Estado en materia de legislación penal, legislación sobre productos farmacéuticos, relaciones internacionales y seguridad pública (apartados 6, 16, 3 y 29 del artículo 149.1 de la Constitución).

Recuerda que el artículo 368 del Código Penal tipifica como delito el cultivo, la elaboración o tráfico y la promoción del consumo ilegal de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, así como su posesión con tales fines, y que el cannabis sativa está incluido en el catálogo de estupefacientes contenido en las listas I y IV del Convenio Único sobre estupefacientes de 1961 de las Naciones Unidas, a las que remite la Ley 17/1967, de 8 de abril, por la que se actualizan las normas vigentes sobre estupefacientes, adaptándolas a lo establecido en el referido Convenio.

Con arreglo a dicha ley, corresponde al Estado el derecho de intervenir, dentro de su territorio, el cultivo y la producción, la fabricación y extracción, el almacenamiento, transporte y distribución, la importación, la exportación y el tránsito de materias y productos estupefacientes, así como su prescripción, posesión, uso y consumo, correspondiéndole igualmente el derecho de prevenir, perseguir y sancionar los hechos que constituyan infracción o delito.

Tal y como señala la propuesta, algunas de las actividades tipificadas como delito constituyen, además, ilícito administrativo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana.

La Ley catalana, al dar cobertura legal al consumo de cannabis de manera asociativa, institucionalizándolo y estructurándolo, entra en conflicto con la prohibición expresa de cultivar, traficar y favorecer el consumo de esta droga prevista en el Código Penal y con la normativa dictada al amparo del artículo 149.1.29ª de la Constitución, sin que dicho consumo reúna, a juicio de la propuesta, los criterios que la jurisprudencia ha establecido para considerar como no punible el autoconsumo plural de esta sustancia (por todas, Sentencias del Tribunal Supremo 888/2012, de 22 de noviembre, y 38/2013, de 31 de enero).

Tampoco puede ampararse en el derecho de asociación, como expresamente sostiene la Ley en su preámbulo, toda vez que la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación, declara en su artículo 2 que "las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito son ilegales".

Se trata, además, de una regulación que vulnera los convenios internacionales suscritos por España.

La propuesta pone de relieve, a continuación, la similitud de la Ley catalana con la Ley Foral 24/2014, de 12 de diciembre, reguladora de los colectivos de usuarios de cannabis en Navarra, y con el artículo 83 de la Ley del País Vasco 1/2016, de 7 de abril, de atención integral de adicciones y drogodependencias, ambas impugnadas, previo dictamen favorable del Consejo de Estado, ante el Tribunal Constitucional, que admitió los recursos a trámite y acordó el mantenimiento de la suspensión solicitada por el Estado mediante Autos de 7 de octubre de 2015 y 9 de mayo de 2017, respectivamente.

Seguidamente, analiza de forma individualizada algunos de los preceptos de la Ley y los vicios de inconstitucionalidad que en ellos se aprecian, si bien llega a la conclusión de que la norma ha de ser impugnada en su totalidad, dada la unidad de sentido que guardan todos sus preceptos.

Por último, la propuesta, que ha sido elaborada por la Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales de conformidad con los informes emitidos por los Ministerios de Justicia, del Interior y de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, hace constar que el plazo para formular el recurso de inconstitucionalidad finaliza el 13 de octubre de 2017.

TERCERO.- Figuran también en el expediente, además de una copia de la ley de referencia, los informes de la Secretaría General del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y de la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas del mismo departamento, de 12 y 13 de julio de 2017, respectivamente. En ambos se advierte acerca de los peligros del consumo de cannabis y se sostiene que corresponde al Estado prevenir su utilización, llegándose a la conclusión de que la norma catalana vulnera el orden constitucional de distribución de competencias.

Se han incorporado asimismo los informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Justicia y del Interior, de 12 y 18 de septiembre de 2017, en los que se exponen los motivos por los que se considera que la Ley catalana debe ser impugnada. Tales motivos se recogen en el informe de la Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, de 21 de septiembre de 2017, que igualmente obra en el expediente y cuyo contenido coincide con el de la propuesta de Acuerdo a que se refiere el antecedente anterior.

Y, en tal estado el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen.

I. La consulta se efectúa en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que, en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, establece que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en la "impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo a la interposición del recurso".

El dictamen se solicita con carácter urgente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 19.1 de la mencionada ley orgánica.

II. La cuestión que se suscita en el expediente radica en determinar si existen fundamentos jurídicos suficientes para la interposición por el Presidente del Gobierno de recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de la Generalidad de Cataluña 13/2017, de 6 de julio, de las asociaciones de consumidores de cannabis.

Tal y como ha quedado expuesto, esta ley tiene por objeto establecer el régimen jurídico de las referidas asociaciones y de todas sus actividades, definiendo los derechos y deberes de los asociados y los mecanismos de control e inspección de dicha actividad "desde el punto de vista de la salud pública, con el fin de prevenir los riesgos inherentes al consumo de cannabis y reducir los daños" (artículo 1).

Partiendo de ello, es preciso subrayar, con carácter previo a cualquier otra consideración, la similitud existente entre la regulación contenida en esta norma y la que establecen la Ley Foral 24/2014, de 2 de diciembre, reguladora de los colectivos de usuarios de cannabis en Navarra, y el artículo 83 de la Ley 1/2016, de 7 de abril, de Atención Integral de Adicciones y Drogodependencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco, ambas impugnadas ante el Tribunal Constitucional, que admitió a trámite los correspondientes recursos, acordando el mantenimiento de la suspensión de su aplicación mediante Autos de 7 de octubre de 2015 y 9 de mayo de 2017, respectivamente. La posible disconformidad de estas disposiciones con el orden constitucional de distribución de competencias fue examinada por el Consejo de Estado en los dictámenes números 165/2015, de 12 de marzo, y 1.046/2016, de 20 de diciembre, cuyos razonamientos resultan trasladables al supuesto ahora examinado, como seguidamente se expondrá.

III. Sentado lo anterior, procede señalar que las entidades reguladas en la Ley catalana se definen en ella como "asociaciones sin ánimo de lucro" con personalidad jurídica propia que han de inscribirse en el Registro de asociaciones de la Generalidad de Cataluña (artículo 5) y que se organizan de acuerdo con la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación, y el libro tercero del Código civil de Cataluña, relativo a las personas jurídicas, aprobado por la Ley 4/2008, de 24 de abril (artículo 8), debiendo cumplir con las obligaciones documentales previstas en el capítulo IV de la Ley (artículos 15 a 17).

Pueden ser miembros fundadores los mayores de edad que sean consumidores de cannabis (artículo 6), requisitos estos que se exigen igualmente a quienes deseen ingresar en la asociación, que deberán, además, tener el aval de otro asociado y firmar un documento en el que reconozcan conocer el objeto y las finalidades de la asociación (artículo 9).

Entre las actividades que estas asociaciones pueden realizar se encuentran el cultivo y el almacenamiento del cannabis para el consumo de los asociados inscritos en el programa de autoabastecimiento en los términos previstos en el artículo 18 de la Ley, el transporte del producto derivado del cultivo desde el lugar donde se produce hasta las dependencias de la asociación en las que se llevan a cabo el procesamiento, la distribución controlada y, en su caso, la destrucción del cannabis (artículo 19) y la distribución de tal sustancia con arreglo a lo dispuesto en el artículo 20, que establece un límite máximo de consumo individual de sesenta gramos mensuales (veinte en caso de asociados de entre dieciocho y veintiún años), incrementable por motivos terapéuticos.

La Ley exige que los espacios del club destinados a la distribución de cannabis estén separados de los destinados al consumo y que cumplan las condiciones de salubridad de los locales establecidas en la normativa vigente (artículo 22) y obliga a que las asociaciones garanticen el derecho a la salud de las personas (artículo 23) e informen a los asociados acerca de las propiedades del cannabis y sus derivados, las formas de consumo y sus efectos y los riesgos y daños que de tal consumo pueden derivarse (artículo 28).

Se trata, en definitiva, de asociaciones orientadas a la promoción del consumo responsable del cannabis que, de este modo, se erige en elemento central de la regulación contenida en la Ley y, por ende, en criterio materialmente determinante a efectos de establecer el deslinde competencial en la materia. En efecto, tal deslinde no puede en este caso realizarse partiendo del carácter asociativo de las estructuras que la Ley regula, sino del fin que a través de ellas se pretende alcanzar, que no es otro que permitir la realización de diversas actividades que tienen por objeto el cannabis, como son su producción y distribución, el consumo responsable en lugares habilitados al efecto y la prevención de las adicciones a través de una adecuada labor de información.

En relación con ello, ha de señalarse que tanto el cannabis como su resina tienen, de conformidad con la lista I del Convenio Único sobre estupefacientes de las Naciones Unidas de 1961, ratificado por España, la consideración de estupefacientes. Así se infiere, además, de lo dispuesto en la Ley 17/1967, de 8 de abril, que adaptó las normas vigentes a lo establecido en dicho Convenio, cuyo artículo 2.1 declara que, "a los efectos de la presente Ley, se consideran estupefacientes las sustancias naturales o sintéticas incluidas en las listas I y II de las anexas al Convenio Único de 1961 de las Naciones Unidas, sobre estupefacientes, y las demás que adquieran tal consideración en el ámbito internacional, con arreglo a dicho Convenio, y en el ámbito nacional por el procedimiento que reglamentariamente se establezca".

Asimismo, debe recordarse que, a efectos del deslinde competencial y según ha sostenido el Tribunal Constitucional desde la Sentencia 54/1990, de 23 de marzo, los estupefacientes encajan dentro de la noción de "productos farmacéuticos", respecto de los cuales el Estado ostenta la competencia legislativa plena y exclusiva (artículo 149.1.16ª de la Constitución). Siendo ello así, es preciso concluir que, desde el punto de vista del orden constitucional de distribución de competencias, la competencia para regular cualquier actividad que tenga por objeto el cannabis corresponde de forma exclusiva al Estado, tal y como señaló el Consejo de Estado en los dictámenes números 165/2015 y 1.046/2016 antes mencionados.

En consecuencia, "dado que la legislación estatal en materia de estupefacientes no tiene, según lo dicho, el carácter de básica, sino que es exclusiva y, por tanto, única, las Comunidades Autónomas carecen de competencia para legislar al respecto, limitándose sus facultades a la ejecución de la legislación estatal" (dictamen número 1.046/2016).

Tal constatación es suficiente para sostener que la Ley 13/2017 de Cataluña incurre en inconstitucionalidad inmediata o directa, al abordar la regulación de una materia cuya competencia corresponde al Estado con carácter exclusivo ex artículo 149.1.16ª de la Constitución (en idéntico sentido, dictámenes números 165/2015 y 1.046/2016).

IV. Es precisamente en esta competencia estatal en la que encaja la Ley 17/1967, siendo irrelevante a estos efectos el hecho de que sea una norma preconstitucional (dictamen número 165/2015).

Dicha ley alberga el régimen jurídico de carácter general relativo a los estupefacientes. Se trata de una normativa especialmente restrictiva en cuanto a su producción y su consumo, partiendo de la consideración como "artículos o géneros prohibidos" de los incluidos en la lista IV del citado Convenio Único de Naciones Unidas, como es el caso del cannabis, "que no podrá ser objeto de producción, fabricación, tráfico, posesión o uso, con excepción de las cantidades necesarias para la investigación médica y científica..." y ello bajo vigilancia y fiscalización de la Administración (artículo 2).

Así, la ley sujeta a un régimen de estricta prohibición -salvo excepciones vinculadas a usos concretos con autorización administrativa previa- el cultivo (artículo 8), la fabricación (artículo 12), el tráfico, incluyendo almacenamiento, transporte, distribución y tránsito (artículo 15), y la venta o dispensación al público (artículo 19). Y prohíbe en términos absolutos los usos que no sean industriales, terapéuticos, científicos y docentes autorizados (artículo 22).

Al margen de la ausencia, ya apreciada, de un título competencial propio que permita a las comunidades autónomas aprobar sus propias normas en materia de estupefacientes, resulta evidente que la regulación de la Ley catalana no es compatible con esta legislación estatal, por cuanto aquella admite expresamente que los clubes de consumidores a que se refiere lleven a cabo las labores de cultivo, transporte y distribución necesarios para el cumplimiento de su objeto y de sus fines, ignorando de este modo la prohibición de la norma estatal.

En consecuencia, dado que esta contradicción tiene lugar respecto de una normativa estatal para cuya producción el Estado tiene competencia exclusiva en virtud de la Constitución, corresponde entender que, también desde este punto de vista, existen fundamentos para la impugnación.

V. Finalmente, es preciso examinar si la Ley autonómica incurre también en inconstitucionalidad mediata por vulnerar indirectamente otros ámbitos de la legislación estatal; concretamente, la dictada al amparo de las reglas 6ª y 29ª del artículo 149.1 de la Constitución, que atribuyen al Estado competencia exclusiva en materia de legislación penal y de seguridad pública, respectivamente.

A este respecto, ha de insistirse en que existe en nuestro ordenamiento una prohibición de consumo de drogas derivada de los compromisos internacionales adquiridos por España al suscribir y ratificar el Convenio para la supresión del tráfico ilícito de drogas nocivas de 1936, el Convenio Único sobre Estupefacientes de 1961 y el Convenio sobre uso de Sustancias Psicotrópicas de 1971. Esto se materializa, entre otras disposiciones, en el artículo 368 del Código Penal, aprobado por la Ley Orgánica 10/1995, que tipifica como ilícito penal el cultivo, elaboración o tráfico, así como el acto de favorecer o facilitar el consumo ilegal de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, tipificando también la posesión de tales sustancias con aquellos fines, y lo castiga con penas de prisión de hasta seis años y multa del tanto al triplo del valor de la droga objeto del delito.

Por otro lado, el artículo 36.19 de la Ley Orgánica 4/2015, de protección de la seguridad ciudadana, tipifica como infracción grave la tolerancia del consumo ilegal o el tráfico de estupefacientes en locales o establecimientos públicos o la falta de diligencia en orden a impedirlos.

Es cierto que, no obstante la ilicitud del consumo de estupefacientes, existen determinados supuestos de autoconsumo que, excepcionalmente y a tenor de la doctrina establecida por el Tribunal Supremo, no son punibles, como son, concretamente, aquellos en los que concurren los siguientes requisitos: que los consumidores sean adictos, que el consumo se produzca en lugar cerrado, que la cantidad consumida sea insignificante, que los consumidores constituyan un pequeño grupo de personas identificables y que el consumo sea inmediato respecto de la adquisición de la sustancia y sin contraprestación especulativa (STS 741/2013, de 17 de octubre). Esta doctrina, sin embargo, no puede servir de cobertura para iniciativas asociativas de distribución de cannabis (STS 484/2015, de 7 de septiembre).

Como ya señaló el Consejo de Estado en los dictámenes citados, no parece que en el consumo realizado en el ámbito de estos clubes concurran todas estas condiciones, especialmente las de inmediatez e insignificancia, "ello aparte del hecho de que las necesarias actividades de aprovisionamiento y tenencia no podrían compadecerse con las condiciones de esta atipicidad penal".

Así pues, las actividades desarrolladas por las asociaciones previstas en la Ley catalana, configuradas como estructuras estables destinadas a promover el consumo responsable del cannabis, no pueden encontrar amparo en la mencionada jurisprudencia y constituyen, por tanto, conductas en todo caso prohibidas por el ordenamiento, sin que ninguna comunidad autónoma esté legitimada para ofrecer a tales conductas una cobertura legal que solo el Estado, en virtud de las competencias exclusivas que ostenta en la materia, podría eventualmente adoptar. La Ley catalana, sin embargo, burla tal prohibición, incurriendo con ello en una contravención de la legislación dictada por el Estado al amparo de la competencia exclusiva que el artículo 149.1 de la Constitución le atribuye en materia de legislación penal y en materia de seguridad ciudadana (reglas 6ª y 29ª).

VI. De las consideraciones hasta aquí expuestas se desprende que existen fundamentos jurídicos para proceder a la impugnación pretendida.

La propuesta considera que debe ser objeto de impugnación la totalidad de la Ley catalana 13/2017, dada la interdependencia existente entre sus preceptos.

Desde un punto de vista técnico normativo, es posible identificar aquellas disposiciones en las cuales se localiza el contenido que podría considerarse inmediatamente inconstitucional por contemplar expresamente la organización y realización de una actividad de cultivo, distribución y favorecimiento del consumo de estupefacientes en el ámbito de las asociaciones reguladas (así, los artículos 6 y 9, que exigen para ser socio fundador o asociado el requisito de "ser consumidor de cannabis" y no de ser adicto, como impone la jurisprudencia, o el artículo 7, que prevé como objetivo de las asociaciones "el autoabastecimiento y la distribución de cannabis entre los asociados", o los artículos 18, 19 y 20, que regulan específicamente dicho autoabastecimiento).

Sin embargo, dada la unidad de sentido de que goza la Ley, considerada en su conjunto, y teniendo en cuenta el carácter instrumental que algunos de sus preceptos tienen respecto de aquellos en que se evidencia alguno de los vicios de inconstitucionalidad mencionados (por ejemplo, los que regulan los derechos y deberes de los asociados, los que imponen a las asociaciones obligaciones documentales, limitaciones o medidas de control, o los que tipifican el régimen sancionador), se considera procedente, en este caso, dirigir el recurso que eventualmente se interponga contra la totalidad de la Ley.

Y, en mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que existen fundamentos jurídicos suficientes para la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Cataluña 13/2017, de 6 de julio, de las asociaciones de consumidores de cannabis."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 5 de octubre de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA DEL GOBIERNO Y MINISTRA DE LA PRESIDENCIA Y PARA LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES.