Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 16 de noviembre de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el expediente instruido para sustanciar la reclamación de daños y perjuicios formulada por FERROVIAL AGROMAN, S. A., a consecuencia de diversas incidencias surgidas en el contrato de obras "Autovía del Mediterráneo A-7. Tramo Enlace Polopos-Enlace de Albuñol. Provincia de Granada", remitido por V. E. en consulta el día 29 de agosto de 2017 (entrado en este Cuerpo Consultivo el día 31 siguiente).

De antecedentes resulta:

Primero: Por Resolución de 15 de septiembre de 2005 de la Secretaría de Estado de Infraestructuras, se adjudicó el contrato de obras "Autovía del Mediterráneo A-7. Tramo Enlace Polopos-Enlace de Albuñol. Provincia de Granada" a la mercantil FERROVIAL AGROMAN, S. A., mediante concurso con abono total del precio por un importe de 137.309.790,44 euros, una compensación financiera de 4.855.800,37 euros (siendo el presupuesto de ejecución por contrata de 185.618.174,57 euros y el coeficiente de adjudicación de 0,73974324312) y un plazo de ejecución de 37 meses. Las obras tenían por objeto la realización del referido tramo de la Autovía. No consta en el expediente la tramitación de ningún procedimiento sobre la posible temeridad de las ofertas presentadas. El contrato se formalizó el 15 de octubre de 2005, incluyéndose una cláusula de revisión de precios (fórmula-tipo nº 1) de las recogidas en el Decreto 3650/1970, de 19 de diciembre, modificado por el Real Decreto 2167/1981, de 20 de agosto.

Segundo: El 15 de noviembre de 2005 se levantó el acta de comprobación del replanteo en la que constaba que los trabajos ya podían comenzar. El 2 de diciembre de 2005, la Dirección General de Carreteras convalidó la fecha de 16 de noviembre de 2005 como fecha de inicio de las obras.

A lo largo de la vida del contrato, se aprobaron cuatro modificaciones. La primera, el 1 de julio de 2008, por un importe de - 890.911,80 euros correspondientes al adicional y -1.017.420,05 euros al decremento de la compensación financiera. Tuvo por objeto la revisión del capítulo de drenaje, adaptando los parámetros de cálculo y la sustitución de la sección transversal de las pilas en varios viaductos.

La segunda, el 9 de julio de 2009, por un importe de 8.303.665,10 euros, correspondientes al adicional y 3.368.934,53 euros al incremento de la compensación financiera. Se llevó a cabo a fin de añadir una serie de trabajos: demolición, desmontaje y retirada de construcciones e invernaderos, retaluzado de desmontes, sustituciones de viaductos por terraplenes y a la inversa, desplazamientos de estribos de viaductos, ajustes y mejoras del trazado, incorporación de dos glorietas, así como otros ajustes para la adecuación de las obras a diferentes especificaciones técnicas.

La tercera, el 22 de noviembre de 2011, por un importe de 19.394.731,19 euros correspondientes al adicional, 1.840.264,46 euros al incremento de la compensación financiera y 334.391,91 euros al incremento del 2% del IVA. Se modificó para realizar los siguientes trabajos: retaluzado de desmontes, ejecución de pies de terraplén, modificación de obras de drenaje, supresión de ciertos pasos y caminos agrícolas, sustituciones de viaductos por terraplenes, así como otros ajustes para la adecuación de las obras a diferentes especificaciones técnicas.

La cuarta, el 5 de julio de 2013, por un importe de -93.461,44 euros correspondientes al adicional, -898.418,40 al decremento de la compensación financiera y -1.611,40 al decremento del IVA. Supuso la sustitución de otros viaductos por terraplenes, eliminación de ciertos muros y retaluzado de desmontes.

Finalmente, se recibieron las obras el 17 de diciembre de 2014. En el acta de recepción constaba que las obras finalizaron ese mismo día. Se había acordado anteriormente una prórroga que finalizaba el 31 de enero de 2015.

Tercero: El 16 de marzo de 2016, la representación de la empresa contratista presentó ante el Ministerio de Fomento un escrito de reclamación en el que solicitaba la cantidad de 461.829,11 euros, debidamente actualizados, en concepto de indemnización por los gastos derivados de la acometida eléctrica efectuada en los túneles de La Guapa y Ramoncillos.

Explicaba que el proyecto licitado incluía la construcción de los dos túneles de La Guapa y Ramoncillos, pero no la ejecución de la acometida eléctrica, que era objeto de contratación independiente y que, llegado el momento de la puesta en servicio del nuevo tramo de la Autovía, al no contar aquel proyecto de acometida con las legalizaciones y autorizaciones pertinentes, el Director de las obras dio instrucciones a FERROVIAL AGROMAN S. A. para que dispusiera provisionalmente los equipos entre la puesta en servicio de las obras (23 de diciembre de 2014) y el 24 de septiembre de 2015 (momento en que se instaló la acometida eléctrica definitiva), lo que valoraba en 461.829,11 euros, según documentación que adjuntaba (facturas y nóminas).

Cuarto: El Director de obra, mediante el informe emitido el 5 de abril de 2016, consideró procedente la estimación parcial de la reclamación por un total de 426.699,12 euros.

Aceptaba los hechos señalados por la entidad contratista. Expresamente reconocía que se le dieron instrucciones a FERROVIAL AGROMAN, S. A. para que dispusiera y mantuviese los equipos necesarios para dotar de energía eléctrica a las instalaciones de los túneles de La Guapa y los Ramoncillos, actuación que no estaba prevista en el proyecto licitado, sino en otro independiente que en el momento de la puesta en servicio de la obra no tenía los permisos pertinentes. Entendía que los daños eran imputables a la Administración "ya que desde que se recibieron las obras el día 17 de diciembre de 2014 hasta que se legalizó definitivamente la línea de media tensión de 20 Kv. para abastecimiento eléctrico de los túneles de La Guapa y los Ramoncillos, el día 24 de septiembre de 2015, la empresa FERROVIAL AGROMAN, S. A., debió mantener los grupos generadores operativos durante un total de 9 meses, asumiendo el gasto tanto del gasoil como del alquiler y mantenimiento de los grupos".

Únicamente discrepaba con la empresa reclamante respecto a la valoración del coste del encargado de mantenimiento y su vehículo, que, por estar realizando también otras actividades, entendía debía reducirse al 50%.

Quinto: La Subdirección General de Construcción de la Dirección General de Carreteras emitió con fecha de 12 de mayo de 2016 un informe en el que mostraba su conformidad con el informe de la Dirección de la obra, si bien rebajaba la cuantificación de la reclamación a 415.341,63 euros, al considerar que el 50% del coste del encargado del mantenimiento debería computarse sobre las nóminas presentadas y no sobre el coste total de la mano de obra.

Sexto: En el trámite de audiencia, la empresa adjudicataria presentó el 7 de junio de 2016 un escrito de alegaciones mediante las que mostraba su conformidad con el informe de la Subdirección General de Construcción de la Dirección General de Carreteras.

Séptimo: El Servicio instructor formuló con fecha 5 de julio de 2016 propuesta de resolución en sentido estimatorio, proponiendo indemnizar a la mercantil contratista con la cantidad de 415.341,63 euros debidamente actualizada.

Octavo: El Consejo de Obras Públicas, por unanimidad, el 20 de octubre de 2016 y la Abogacía del Estado en el Ministerio de Fomento, el 4 de abril de 2017, informaron favorablemente la propuesta de resolución.

Noveno: Remitido al Consejo de Estado para dictamen, se solicitó un informe "relativo al contrato de obras de la línea de abastecimiento eléctrico a los túneles de La Guapa y Ramoncillos, en el que conste el objeto, la entidad contratante y la empresa contratista, precio, condiciones de ejecución, etc., y en el que se dé cuenta del motivo o las circunstancias que provocaron la demora que determinó que se encargase por la dirección de obra del contrato examinado en el presente expediente a la reclamante que dispusiera provisionalmente los equipos entre la puesta en servicio de las obras hasta la instalación de la acometida eléctrica definitiva".

Décimo: La Demarcación de Carreteras en Andalucía informó el 25 de julio lo siguiente:

- El proyecto de las obras de la línea de abastecimiento eléctrico a los túneles de La Guapa y Ramoncillos tuvo por objeto la ejecución de la línea de abastecimiento eléctrico a los referidos túneles de las obras "Autovía del Mediterráneo A-7. Tramo Enlace Polopos-Enlace de Albuñol. Provincia de Granada", cuyo suministro de electricidad no había sido incluido en este último proyecto, por lo que con fecha 27 de diciembre de 2006, la Dirección General de Carreteras dictó Orden de Estudio para la redacción del proyecto de abastecimiento eléctrico de los citados túneles, como obra complementaria de las obras de la Autovía.

- El 2 de julio de 2007 se aprobó el proyecto de construcción y se aprobaron las actas previas a la ocupación, que se publicaron en el Boletín Oficial del Estado de 23 de noviembre de 2007. Las actas se levantaron entre el 29 de septiembre y el 20 de noviembre de 2008.

- Tras una primera licitación, posteriormente anulada -no se precisa la causa-, el 30 de diciembre de 2008 se aprobó un nuevo pliego de prescripciones administrativas particulares, licitándose en el Boletín Oficial del Estado de 28 de enero de 2009, con un presupuesto de contrata de 801.738,93 euros. El 3 de julio de 2009 fue adjudicado a EIFFAGE ENERGÍA, S. L., por un presupuesto de ejecución de 621.662,56 euros y un plazo de terminación de tres meses. El contrato se suscribió el 23 de julio de 2009.

- El 22 de agosto de 2009 se levantó el acta de comprobación en la que se recogía que los terrenos necesarios para su ejecución se encontraban disponibles, si bien "en algunos puntos donde se ubican torres eléctricas se observan corrimientos de terreno, por lo que habrá que desplazar la línea hacia zonas estables de acuerdo con el estudio geotécnico que se realizará, así como la consecuente expropiación adicional".

- Por este motivo, el 23 de octubre de 2009, se aprobó un reajuste de anualidades y prórroga hasta el 31 de diciembre de 2010, acordándose la suspensión temporal parcial de las obras, a fin de dar tiempo a la redacción del Proyecto Modificado nº 1.

- El 7 de octubre de 2011 se aprobó la modificación del proyecto, con un presupuesto de 721.685,97 euros y una nueva fecha de terminación de 27 de febrero de 2011. La suspensión se levantó el 28 de octubre de 2011.

- El 29 de diciembre de 2011 se convocaron nuevas actas previas de ocupación, que se publicaron en el Boletín Oficial del Estado de 29 de diciembre de 2011. Las actas se levantaron entre el 22 de octubre y 8 de noviembre de 2012.

- Una vez reiniciadas las obras, fue necesario obtener el condicionado técnico de ENDESA para realizar la conexión a su red de distribución, lo que motivó que se aprobaran nuevos plazos de finalización de las obras hasta el 31 de agosto de 2014. El 7 de octubre de 2014 se levantó el acta de recepción de las obras, sin que se pudieran poner en funcionamiento las instalaciones, al no contar con la autorización del Servicio de Industria, Energía y Minas de la Junta de Andalucía, para cuya obtención hubo de solicitar y obtener de la Delegación Territorial de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente de la Junta de Andalucía la previa Autorización Ambiental Unificada, otorgada el 29 de abril de 2015.

- Por la citada Delegación Territorial de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente de la Junta de Andalucía se ha incoado expediente sancionador contra la Demarcación de Carreteras por la ejecución y finalización de las obras de abastecimiento eléctrico sin contar con la previa Autorización Ambiental Unificada, imponiéndose el 28 de diciembre de 2016 una multa de 240.401 euros, que se encuentra recurrida en reposición.

- Desde el 23 de diciembre de 2014 (puesta en servicio de los túneles) hasta el 24 de septiembre de 2015 (conexión de la acometida eléctrica a la red de ENDESA) hubo de suministrarse energía eléctrica a los túneles mediante grupos generadores.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso la remisión del expediente al Consejo de Estado para consulta.

I.- Se somete a consulta la reclamación de indemnización formulada por la mercantil FERROVIAL AGROMAN, S. A., a consecuencia de diversas incidencias surgidas en el contrato de obras "Autovía del Mediterráneo A-7. Tramo Enlace Polopos-Enlace de Albuñol. Provincia de Granada".

II.- Con carácter previo a cualquier otra consideración, debe señalarse que esta reclamación ha de reputarse una incidencia surgida entre la Administración y la empresa contratista durante la ejecución del contrato y ha de encauzarse a través del procedimiento específico previsto en el artículo 97 del Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre ("RGC"), y que resulta de aplicación al presente caso por la fecha en que se adjudicó el contrato del que trae causa la controversia. Con este carácter, debe examinarse, pues, la reclamación, tanto en sus aspectos procedimentales como sustantivos.

III.- En lo tocante a los aspectos procedimentales, considera el Consejo de Estado que han quedado atendidas las exigencias que deben observarse para tramitar, con las necesarias garantías, un expediente como el remitido en consulta. Más concretamente, se han respetado las prescripciones contenidas en el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (TRLCAP), y en el Reglamento general dictado en ejecución y desarrollo de la misma, aplicables ambos al presente expediente en razón de la fecha de adjudicación del contrato.

Consta, en efecto, que se han practicado los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales debe pronunciarse la resolución y se han recabado por el órgano encargado de la instrucción los informes necesarios para resolver, entre ellos, los elaborados por la Dirección de la obra y la Subdirección General de Construcción (integradas en la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento), todos ellos obrantes en el expediente. Consta, igualmente, que, una vez concluida la instrucción del procedimiento, se concedió a la empesa contratista trámite de audiencia, lo que le fue debidamente notificado con la consiguiente puesta de manifiesto de las actuaciones obrantes en el expediente, a fin de que, en su caso, formulara las alegaciones que a su derecho conviniere. Y, en fin, consta también que el órgano encargado de la instrucción ha formulado la correspondiente propuesta de resolución que obra entre las actuaciones remitidas y que fue sometida a consulta del Consejo de Obras Públicas y de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Fomento, cuyos informes obran igualmente en el expediente que ahora se somete a dictamen.

En suma, puede afirmarse que desde el punto de vista procedimental se han observado las formalidades legalmente requeridas. IV.- Respecto al fondo del asunto, es de resaltar que se trata de una reclamación consecuencia de una incidencia surgida en la puesta en servicio de una obra que, tal y como ha quedado acreditado a lo largo del expediente, no resulta imputable a la mercantil reclamante, FERROVIAL AGROMÁN, S. A., sino a otra mercantil, EIFFAGE ENERGÍA, S. L., contratista de una licitación independiente. Efectivamente, FERROVIAL AGROMAN, S. A. ha cumplido las obligaciones derivadas del contrato de obras de la Autovía del Mediterráneo. Sin embargo, en el momento de la puesta en servicio de dos túneles de la autovía, como consecuencia del incumplimiento contractual de EIFFAGE ENERGÍA S. L. respecto al contrato de obras de las líneas de abastecimiento eléctrico de aquellos túneles, debió FERROVIAL AGROMAN, S. A., en cumplimiento de las órdenes del Director de Obra, expresamente reconocidas, llevar a cabo por motivos de interés público la implementación temporal de la acometida eléctrica a consecuencia del incumplimiento de EIFFAGE ENERGÍA, S. L.

El Consejo de Estado debe llamar la atención, en primer término, sobre la irregularidad que comporta la ejecución de trabajos sin haberse aprobado el oportuno proyecto y, por tanto, contraviniendo el procedimiento legalmente establecido. Dicha actuación comporta una infracción de lo prevenido en la legislación de contratos de las Administraciones públicas, que, de forma tajante, establece que ni la Administración ni el contratista, ni ambos de consuno, pueden introducir o ejecutar modificaciones en la obra objeto de contrato sin la debida aprobación, sin perjuicio de la posibilidad de acudir, en su caso, a los supuestos de contratación de emergencia, cuyos presupuestos no concurrían en las obras de referencia.

Ello sentado, como unánimemente ha propuesto el Consejo de Obras Públicas, en línea con los informes de la Abogacía del Estado y todos los demás órganos preinformantes, lo cierto es que FERROVIAL AGROMAN, S. A. tiene derecho al abono de los trabajos real y efectivamente ejecutados por orden de la Administración contratante y que sean de recibo. Así las cosas, es claro que resulta procedente abonarle los trabajos ejecutados, trabajos que fueron encargados y recibidos de conformidad con la Administración, habida cuenta de que la realización de tales trabajos -ordenados por la propia Administración- en aplicación de la doctrina de la prohibición del enriquecimiento injusto, le han ocasionado un desequilibrio económico.

Es reiterada la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo que obliga a abonar al contratista obras ejecutadas fuera de proyecto ordenadas por el Director de la obra que representa a la Administración contratante, al proceder las órdenes de quien para el contratista tuviera apariencia de efectiva potestad.

En efecto, tiene declarado el Alto Tribunal (por todas, STS de 23 de marzo de 2015, rec. núm. 478/2007) que "la doctrina del enriquecimiento injusto que pudiera derivar de la ejecución de una obra para la Administración y del equilibrio económico que debe mantenerse en el cumplimiento del contrato a que se refiere la sentencia de esta Sala de 25 de febrero de 1991, siguiendo lo vertido en las de 20 de diciembre de 1983 y 2 de abril de 1986, significa la exigibilidad por el contratista del pago del exceso de obra necesario para completar el proyecto. O en términos de la sentencia de 18 de julio de 2003 el desequilibrio ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración", de suerte que "el enriquecimiento sin causa viene a corregir situaciones de total desequilibrio, en relaciones que, carentes de ropaje jurídico, materialmente han existido produciendo beneficios concretos en una de las partes, a costa de la otra. Con ello se originan unos efectos sin causa -enriquecimiento y empobrecimiento- al no venir respaldados por las formas exigidas en el régimen administrativo. Mas estos efectos, sin causa, por la forma, se convierten en determinantes de la causa que los corrige y repara".

Resulta, por lo tanto, acreditado que la entidad contratista, sin cobertura contractual alguna, ha realizado una prestación -abastecimiento eléctrico- a favor de la Administración (que le ordenó llevar a cabo tal prestación y que se ha enriquecido con ello) y que no ha recibido aún retribución alguna por ello, por lo que aquella, la contratista, debe ser indemnizada por los trabajos efectivamente realizados.

Ahora bien, sentado lo anterior, debe analizarse la actuación de la entidad reclamante, pues no puede obviarse que esta, conocedora de la irregular forma de contratar seguida por el órgano de contratación, no puede ser considerada como un mero sujeto pasivo neutral perjudicado por el enriquecimiento injusto.

Puede recordarse en este punto que son elementos necesarios para la concurrencia de este enriquecimiento: "a) El enriquecimiento o aumento del patrimonio del enriquecido, constituido por cualquier ventaja o atribución patrimonial abocada a producir efectos definitivos; b) El empobrecimiento de quien reclama o de aquel en cuyo nombre se reclama, pecuniariamente apreciable, aunque entendido en su más amplio sentido siempre, que no provenga directamente del comportamiento de quien lo sufre; c) La relación causal entre el empobrecimiento y el enriquecimiento, de forma que éste sea el efecto de aquél; o, dicho en otros términos, que al enriquecimiento siga un correlativo empobrecimiento; y d) La falta de causa o de justificación del enriquecimiento y del correlativo empobrecimiento" (así, Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de abril de 2002, rec. núm. 9281/1996).

De acuerdo con lo anterior, es preciso que el empobrecimiento de la empresa reclamante no provenga directamente de su comportamiento. En este supuesto, si bien es cierto que el empobrecimiento padecido no le es directamente imputable, tampoco puede ignorarse que la mercantil ha colaborado en la ejecución de una prestación sin cobertura contractual formal, que ha sido el origen del empobrecimiento cuya indemnización se solicita, por lo que tal cooperación deberá ponderarse en la cuantificación de la partida indemnizatoria, impidiendo que su actuación le permita lucrarse.

Por ello, este Consejo de Estado considera que debe abonarse a FERROVIAL AGROMAN, S. A. con la cantidad sugerida por los órganos preinformantes (415.341,63 euros), pero sin alcanzar al eventual beneficio que la actuación carente de título podría generar en su favor, esto es, reduciendo la indemnización en el 6% correspondiente al beneficio industrial, partida cuyo abono, en cambio, sí sería procedente si el daño alegado tuviese el correspondiente respaldo de una relación contractual formal (a modo de ejemplo puede citarse el artículo 151.4 del TRLCAP, que, respecto a la regulación del contrato de obras, prevé esta indemnización en determinados supuestos de desistimiento o resolución imputable a la Administración).

Este es, por lo demás, el criterio asumido ya en asuntos similares (por todos dictámenes números 506/2017 de 28 de septiembre y 543/2017, de 20 de julio), pues la reparación del perjuicio causado a la empresa que ha ejecutado la correspondiente prestación debe ajustarse al coste efectivamente padecido con ocasión de la referida prestación, por lo que deberá indemnizarse a la entidad reclamante con la cantidad de 415.341,63 euros, excluyendo el beneficio industrial.

En efecto, como ya se ha señalado en otras ocasiones por este Consejo de Estado, el principio de indemnidad de las partes contratantes obliga a éstas a restituirse recíprocamente las prestaciones entegradas, y si no fuese posible, su valor. En principio, la indemnidad del contratista se alcanza con la restitución de un importe equivalente al coste de la prestación realizada, prescindiendo del beneficio que incorpora a su precio; por tal razón, el valor de la prestación a que debe referirse este principio, como regla general, es al coste de la prestación y no al precio.

V.- Sin perjuicio de lo anterior, el Consejo de Estado considera que, para abonar dichos trabajos adicionales, procede someter a la aprobación del Consejo de Ministros la convalidación del gasto preciso para afrontarlo. Y es que dicha convalidación del gasto requiere la decisión final del Consejo de Ministros, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre de 1995, a cuyo efecto debe procederse a comunicar dicha propuesta al Ministro de Economía, Industria y Competitividad, por conducto de la Intervención General de la Administración del Estado, con cinco días de antelación a la reunión del Consejo en que se conozca del asunto, conforme previene el indicado precepto.

VI.- Finalmente, y sin perjuicio de la conclusión alcanzada respecto a la reclamación que constituye el objeto de la consulta, este Consejo de Estado ha de manifestar su preocupación por la proliferación de graves irregularidades en el ámbito de la contratación pública llevada a cabo por los órganos de contratación de la Administración interviniente y de otros departamentos ministeriales y, muy especialmente, en los contratos de obras públicas, que, lejos de constituir una excepción, se han convertido en prácticas habituales en nuestro país. Pueden así citarse los asuntos relativos a los dictámenes números 311/2014, de 3 de julio; 324/2014, de 26 de junio; 753/2014, de 9 de octubre; 1.041/2014, de 6 de noviembre; 1.175/2014, de 4 de diciembre; 943/2014, de 4 de diciembre; 1.042/2014, de 26 de febrero de 2015; 224/2015, de 28 de mayo; 1.037/2015, de 10 de diciembre; 1.246/2015, de 21 de enero de 2016; 157/2017, de 6 de abril; y 407/2017, de 1 de junio.

En efecto, no cabe explicación alguna que permita justificar que un contrato adjudicado el 3 de julio de 2009 (el contrato de obras de la acometida eléctrica en los túneles de La Guapa y Ramoncillos) por 621.662,56 euros y un plazo de ejecución de tres meses haya acabado suponiendo un coste de casi el doble del precio de adjudicación (a resultas de la modificación acordada y de la indemnización que deberá abonarse a FERROVIAL AGROMAN S. A.), dilatándose en el tiempo cinco años y no pudiendo entrar en funcionamiento hasta un año después. También es irregular, en otro orden de cosas, que un contrato, el de la autovía, con un plazo de ejecución de 37 meses prolongue, a consecuencia de sucesivas modificaciones, su vida hasta los diez años, elevándose su precio inicial de 137 millones de euros a cerca de 163 (recuérdese que el presupuesto de adjudicación era 185.618.174,57 euros).

Por todo ello, considera este Alto Cuerpo Consultivo que, sin perjuicio del reconocimiento del derecho de la mercantil reclamante a ser indemnizada y, habida cuenta de que es posible apreciar en el expediente indicios racionales de que las causas de las incidencias habidas durante la ejecución de ambos contratos de obras pudieran no resultar imputables exclusiva y directamente a la Administración contratante, deberá incoarse un expediente para dilucidar las eventuales responsabilidades en que hubieran podido incurrir tanto los responsables encargados de la adjudicación y supervisión del contrato de la autovía y del contrato de la acometida de la línea eléctrica en los túneles de La Guapa y Ramoncillos como la empresa EIFFAGE ENERGÍA, S. L., por lo que deberá incoarse un procedimiento a fin de dilucidar si ha existido alguna actuación por parte de los responsables de ambos contratos o de la mercantil adjudicataria de esas obras de abastecimiento eléctrico que pudiera dar lugar a ejercitar la acción de repetición contra cualquiera de ellos por parte del Estado.

Del relato de antecedentes resulta indubitable que existen responsables sobre los que se debería ejercitar la acción de repetición. Este Alto Cuerpo Consultivo viene efectuando esta observación de manera constante, no siempre atendida, en los últimos años ante el creciente número de responsabilidades con irregularidades de este tipo que ha debido conocer. Debe recordarse que la laxitud de la Administración implica un coste directo a todos los ciudadanos y la aleja de los objetivos a los que debe servir previstos en el artículo 103.1 de nuestra Constitución.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Primero.- Que procede estimar parcialmente la solicitud formulada por la mercantil contratista y, en consecuencia, reconocer su derecho a ser indemnizada con la cantidad de 415.341,63 euros, minorada en el correspondiente beneficio industrial, que deberá abonarse debidamente actualizada, previa convalidación del gasto por el Consejo de Ministros y de conformidad con lo expresado en el cuerpo del dictamen.

Segundo.- Que, sin perjuicio de la conclusión alcanzada en el apartado precedente, procede a su vez incoar un expediente para dilucidar las responsabilidades en que se hubiera podido incurrir por los responsables de adjudicación y la supervisión del contrato de las obras "Autovía del Mediterráneo A-7. Tramo Enlace Polopos-Enlace de Albuñol. Provincia de Granada" o del contrato de la acometida eléctrica de la línea de abastecimiento eléctrico a los túneles de La Guapa y Ramoncillos, o por EIFFAGE ENERGÍA, S. L. y, en su caso, ejercitar la acción de repetición frente a quienes puedan resultar responsables, repercutiendo sobre su patrimonio el importe de la cantidad finalmente reconocida y abonada a la mercantil adjudicataria de las obras."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 16 de noviembre de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE FOMENTO.