Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de diciembre de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de una Orden de V. E. con registro de entrada el 23 de noviembre de 2017, ha examinado el expediente, remitido con carácter de urgente, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, y el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo.

De antecedentes resulta:

Primero. Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, y el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, del que obran en el expediente cuatro versiones, la primera de las cuales está fechada el 25 de abril de 2017, la segunda el 30 de junio de 2017 y la tercera el 5 de septiembre de 2017.

La versión última, objeto del presente dictamen, tiene fecha de 7 de noviembre de 2017, y consta de un preámbulo, dos artículos, una disposición adicional, una disposición transitoria y tres disposiciones finales.

El preámbulo comienza indicando que la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, ha creado un nuevo modelo de organización y funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en particular, mediante la configuración de un Sistema único e integral de Inspección de Trabajo y Seguridad Social basado en los principios de unidad de función y actuación inspectora en todas las materias del orden social, y la reafirmación de la doble dependencia de la Inspección, de la Administración General del Estado o de las comunidades autónomas, en función de qué Administración sea la titular de la competencia material.

Otra de las novedades de la Ley 23/2015, dice el preámbulo, está en la creación de un nuevo Cuerpo de funcionarios, el Cuerpo de Subinspectores Laborales, que integra dos Escalas especializadas:

- la Escala de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, formada por los funcionarios pertenecientes al Cuerpo de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social ya existente, para la que se mantiene su regulación esencial en relación con su funcionamiento y actuación, reconociéndole nuevas competencias en materias hasta ese momento reservadas a los Inspectores, como las relativas a la verificación del cumplimiento de la normativa en materia de contratación o de acceso al trabajo a menores de dieciséis años; - y la Escala de Subinspectores de Seguridad y Salud Laboral, de nueva creación.

La Ley remite al desarrollo reglamentario en los concretos términos del ejercicio de las funciones de ambas Escalas, lo que exige la regulación contenida en el Real Decreto. Este, no obstante, no aborda un desarrollo general de la Ley 23/2015, sino que se centra en las materias derivadas de la creación del nuevo Cuerpo de Subinspectores Laborales, y para ello se procede a la modificación de:

- la normativa reguladora de la organización y funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, contenida en el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero; - y la normativa que regula el procedimiento especial para la imposición de sanciones en el orden social, contenida en el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo.

En fin, concluye el preámbulo indicando que el Real Decreto cumple con los principios de buena regulación contenidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y que la norma persigue un interés general, en tanto que adopta la normativa reglamentaria relativa al funcionamiento, organización interna y actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y el procedimiento sancionador específico, a la nueva configuración del Cuerpo de Subinspectores Laborales prevista en la Ley 23/2015, y posibilita el funcionamiento efectivo del nuevo cuerpo de funcionarios.

El artículo primero del Proyecto modifica el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, y consta de nueve apartados:

- el apartado uno modifica el artículo 4, relativo a los funcionarios que integran el sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social; - el apartado dos modifica el apartado 2 del artículo 7, relativo a las facultades de los inspectores de Trabajo y Seguridad Social, adaptando la remisión normativa a la Ley 23/2015; - el apartado tres modifica el artículo 8, que pasa a regular las facultades de los Subinspectores Laborales; - el apartado cuatro modifica el apartado 3 del artículo 9, relativo a las obligaciones de inspectores y subinspectores en las visitas de inspección; - el apartado cinco modifica el apartado 4 del artículo 23, relativo a las órdenes de servicio; - el apartado seis modifica el título de la sección 3ª del Capítulo II del Título II, que pasa a ser "Actuaciones de los Subinspectores Laborales"; - el apartado siete modifica el artículo 26, que pasa a regular las actuaciones de los Subinspectores Laborales; - el apartado ocho modifica el artículo 27, regulando las medidas derivadas de la actividad de los Subinspectores Laborales; - y el apartado nueve añade al Reglamento una disposición adicional tercera, relativa a las comunidades autónomas que hayan asumido la función pública inspectora.

El artículo segundo del proyecto modifica el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, y consta de tres apartados:

- el apartado uno modifica el artículo 9, relativo a las formas de iniciación del procedimiento; - el apartado dos modifica el artículo 11, sobre las medidas a adoptar por el personal inspector; - y el apartado tres modifica el artículo 12, relativo a la extensión de actas de infracción y de liquidación.

La disposición adicional única señala que las referencias normativas efectuadas en los Reglamentos que se modifican y resto de normativa vigente al Cuerpo de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social se entenderán hechas al Cuerpo de Subinspectores Laborales en sus dos escalas, salvo las que sean relativas a la función encomendada a los Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, sus facultades y medidas derivadas de su actuación, que se entenderán hechas a la Escala de Empleo y Seguridad Social del Cuerpo de Subinspectores Laborales.

La disposición transitoria única del proyecto establece las reglas transitorias relativas a la titulación de acceso a la Escala de Empleo y Seguridad Social del Cuerpo de Subinspectores Laborales.

La disposición final primera habilita al titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social para dictar las disposiciones de aplicación y desarrollo del Real Decreto; la disposición final segunda faculta al titular del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social para dictar las Instrucciones necesarias en aplicación de lo dispuesto en el Real Decreto; y la disposición final tercera prevé la entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo. El proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo, bajo la forma de memoria abreviada.

En su apartado I, se justifica la opción por una memoria abreviada, con referencia al hecho de que el contenido de la norma en proyecto es puramente organizativo, de funcionamiento y procedimental, sin que tenga impactos en la economía, cargas administrativas o impacto por razón de género, ni de impacto presupuestario, ya que se limita a adaptar el Sistema de Inspección al nuevo Cuerpo de Subinspectores Laborales creado por la Ley 23/2015, de 21 de julio.

El apartado II contempla la base jurídica y el rango del proyecto normativo, encontrándose la primera en la disposición final tercera de la Ley 23/2015, de 21 de julio, así como, en lo que atañe al procedimiento sancionador, en el artículo 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en relación con la disposición adicional primera, párrafo segundo, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; y viniendo el segundo fijado por cuanto el proyecto modifica disposiciones normativas del mismo rango.

El apartado III realiza una breve descripción del contenido y de la tramitación de la propuesta normativa. Manifiesta en particular la memoria que se ha optado por la elaboración de un solo real decreto dado lo parcial de las reformas y que el motivo de la modificación de ambas normas y su finalidad son coincidentes: la adaptación del funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y de su procedimiento sancionador al nuevo Cuerpo de funcionarios (el de Subinspectores Laborales) y a la existencia de una nueva Escala, la de los Subinspectores de Seguridad y Salud, creada por la Ley 23/2015, de 21 de julio.

El apartado IV justifica la oportunidad del proyecto en adaptar la normativa relativa al funcionamiento, organización interna y actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y el procedimiento sancionador específico, a la nueva configuración del Cuerpo de Subinspectores Laborales, y recuerda que el Real Decreto 105/2016, de 18 de marzo, por el que se aprueba la oferta de empleo público para el año 2016, fija en 50 las plazas que se ofertan en 2016 para la nueva Escala de Subinspectores Laborales de Seguridad y Salud Laboral, y por Orden ESS/1459/2016, de 7 de septiembre (Boletín Oficial del Estado de 13 de septiembre), se ha convocado el proceso selectivo para ingreso en el Cuerpo de Subinspectores Laborales, Escala de Seguridad y Salud Laboral, que en la actualidad se está desarrollando. Ello hace necesario que cuando se produzca la incorporación de los nuevos funcionarios a sus puestos de trabajo ya se haya modificado la normativa de referencia adecuándola a la actuación y funciones que establece la Ley 23/2015.

El apartado V versa sobre el impacto presupuestario de la norma proyectada. En él se concluye que las medidas que se establecen no suponen incremento de dotaciones ni de retribuciones ni otros gastos de personal, y no tienen impacto presupuestario, pues la creación del Cuerpo de Subinspectores Laborales, y su división en dos Escalas se produjo ya en la Ley 23/2015.

El apartado VI de la memoria se refiere al impacto por razón de género, que se analiza desde una doble vertiente. Por un lado, tratándose de una norma que establece el marco organizativo, de funcionamiento y procedimental de uno de los cuerpos de funcionarios que forma el Sistema de Inspección, la propuesta carece de impacto alguno desde el punto de vista del género pues no hay diferenciación alguna, directa ni indirecta, en función del sexo. Pero, por otro lado, la propuesta también va dirigida hacia la prestación de un servicio público de Inspección de Trabajo y Seguridad Social más eficaz y de mayor calidad; desde este punto de vista, ha de tenerse en cuenta que el servicio público que presta la Inspección de Trabajo y Seguridad Social incluye en su ámbito las disposiciones sobre igualdad en el ámbito laboral y sobre protección a la mujer trabajadora en situaciones de embarazo, parto y lactancia, especialmente desde el punto de vista de la prevención de riesgos laborales. En este sentido, la mejora que la norma propuesta supone en la organización de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social permitirá una mayor eficiencia en las actuaciones de la Inspección, y, entre ellas, a las relativas en las materias arriba señaladas.

El apartado VII analiza otros impactos del proyecto y, en particular, el impacto social, recordando que la Inspección de Trabajo y Seguridad Social desempeña una importante función social que abarca múltiples aspectos, y que el Cuerpo de Subinspectores Laborales realiza funciones de apoyo y colaboración a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y, desde la Ley 23/2015, de 21 de julio, lo hace de manera más especializada, habiéndose incrementado las funciones de los ya existentes Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, y establecido las correspondientes a la Escala de Subinspectores de Seguridad y Salud Laboral, lo cual permitirá incrementar el conjunto de las actuaciones y la eficacia del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social. En consecuencia, las mejoras adoptadas para la Inspección de Trabajo y Seguridad Social por el presente Real Decreto tendrán un impacto positivo desde el punto de vista social.

Tercero. Constan en el expediente los informes emitidos por:

a) La Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social (informe de 22 de noviembre de 2017), que manifiesta no tener nada que objetar.

b) La Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública: en un primer informe, de 4 de octubre de 2017, formuló observaciones al texto de 5 de septiembre de 2017, emitiendo por último un informe final de conformidad al texto de 7 de noviembre de 2017, el 15 de noviembre siguiente.

En su informe de 4 de octubre de 2017, la citada Secretaría General Técnica manifestó que, teniendo en cuenta que el Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, fue aprobado a propuesta conjunta de dicho ministerio y del Ministerio de Trabajo, se consideraba que el proyecto debía ser aprobado también a propuesta de este departamento.

c) La Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales (informe de 19 de septiembre de 2017). El informe da cumplimiento al trámite previsto en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y examina la adecuación del proyecto al orden de distribución de competencias, concluyendo que puede ser considerado dictado en ejercicio del artículo 149.1.18ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado las competencias para establecer las bases del régimen jurídico y el régimen estatutario de sus funcionarios; 7ª, sobre legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas; y 17ª, sobre legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas.

d) Unión General de Trabajadores (UGT) y Comisiones Obreras (CCOO) (informe conjunto de 20 de julio de 2017).

Observan, con carácter general, que el proyecto lleva a cabo una "modificación parcializada" que "difícilmente contribuye a ofrecer esa visión general e íntegra que el sistema requiere", en particular por no haberse llevado a cabo aun la aprobación de los estatutos del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

En relación con el articulado, en cuanto a la modificación del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en primer lugar, formulan observaciones a la redacción de los siguientes artículos: al artículo 4, cuyo apartado 6, entienden, no da cumplimiento al mandato previsto en el artículo 6 de la Ley 23/2015, pues remite a un acuerdo entre las Administraciones competentes lo que se tiene que hacer por norma reglamentaria; al artículo 7, que consideran presenta una disfunción con respecto al artículo 14.1 de la Ley 23/2015, pues la dependencia de los subinspectores se debe predicar del Inspector-Jefe del equipo, grupo o unidad, no de cualquier inspector que no ejerza dichas responsabilidades; al artículo 8, cuyo apartado 2.c) introduce una precisión que consideran inadecuada en cuanto pudiera desprenderse que restringe el cometido de la actuación inspectora, y en cuyo apartado 3.a) debería incluirse "la realización de la evaluación de los riesgos psicosociales"; al artículo 9, donde debería incluirse la obligación de comunicar la presencia del funcionario también a los representantes de los trabajadores; y al artículo 23, observando que la gravedad de la situación allí contemplada requiere que cualquiera de las dos escalas de subinspectores pueda adoptar la medida de paralización.

En cuanto a la modificación del Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, formulan observaciones al artículo 9, solicitando una reproducción más literal de lo previsto en el artículo 20.4 de la Ley 23/2015; al artículo 11, reiterando la observación formulada en relación con los funcionarios competentes para la paralización de trabajos; y al artículo 12, proponiendo que sólo se exija el visado respecto a las actas de infracción cuando correspondan a infracciones muy graves. En fin, formulan un comentario final, apuntando a la necesidad de aprovechar la ocasión en el futuro para adecuar las normas de desarrollo a aquellos trabajos que se realizan en domicilios particulares, supuestos afectados por la dificultad o imposibilidad de ejercer las facultades de la Inspección.

e) La Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) y la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME) (informe conjunto de 20 de julio de 2017).

Con carácter general observan, en primer lugar, que no se alcanza a comprender por qué la nueva creación del cuerpo especializado de los Subinspectores debe modificar las funciones de los Inspectores y ampliar extraordinariamente las funciones del colectivo de Subinspectores, por lo que debería aclararse el objetivo pretendido, ya que puede suponer una degradación de la función. Igualmente, apuntan a otras materias que también deberían contemplarse en este proyecto normativo, tales como la necesidad de informar a la empresa del motivo y alcance funcional y territorial de las actuaciones al inicio de las mismas, al principio de "cosa resuelta" o a la obligación de la Inspección de informar a la empresa del resultado de las actuaciones.

En relación con la modificación del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en primer lugar, formulan observaciones a la redacción de los siguientes artículos: al artículo 8.2, observando que su letra c) atribuye a la facultad de comprobación una amplitud excesiva, en particular la de llevar a cabo valoraciones jurídicas que deben quedar reservadas a los Inspectores, tratándose en todo caso de una competencia no prevista en la Ley 23/2015; en cuanto a la letra g) de ese mismo artículo, solicitan que se refuerce la facultad allí contemplada para que, previamente a la sanción, pudiera realizarse asesoramiento y/o requerimiento de subsanación; al artículo 9.3, entendiendo que no debería dejarse al arbitrio del funcionario actuante la obligación de identificarse documentalmente y comunicar su presencia al empresario o a su representante; al artículo 23.4, observando que la facultad de paralización de los trabajos se atribuye en el artículo 44 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales exclusivamente a los Inspectores; al artículo 27.3, observando que las medidas de paralización y requerimientos deberían, para su plena eficacia, ser visadas por un Inspector; y a la disposición transitoria única, afirmando que no parece adecuado que, aumentando las facultades de los Subinspectores, se dejen en suspenso los requisitos y exigencias para acceder al Cuerpo hasta el 1 de enero de 2019.

En cuanto a la modificación del Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden Social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, formulan observaciones al artículo 9.2, proponiendo introducir la obligación de la Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social de informar al denunciado de los hechos por los que se ha abierto la orden de servicio; al artículo 9.3, planteando las dudas de legalidad que suscita la atribución a los representantes de las organizaciones sindicales o de los trabajadores la condición de interesados en el procedimiento; al artículo 11.2, proponiendo añadir la posibilidad de recurrir los requerimientos; al artículo 11.3, señalando que la facultad de paralización de los trabajos debería quedar reservada a los Inspectores; y al artículo 11.7, proponiendo suprimir la facultad de los Subinspectores allí contemplada.

f) Sindicato de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social (SITSS) y Unión Progresista de Inspectores (UPIT) (informe de julio de 2017).

Tras una valoración positiva del proyecto, subrayan la incomprensible demora en la aprobación de los Estatutos del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social, lo que impide la oportunidad de efectuar una modificación de los reglamentos "de forma coherente e integradores de un conjunto determinante de un auténtico y real reforzamiento del sistema de inspeccionadas más allá de las meras afirmaciones semánticas".

En relación con el articulado, en cuanto a la modificación del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en primer lugar, formulan observaciones a la redacción de los siguientes artículos: al artículo 4, señalando que debería aclararse el carácter de la convocatoria a que se refiere el apartado 2, letra b), y su alcance, de forma que la misma no suponga una vía alternativa y acomodada a la conveniencia de las comunidades autónomas; se propone una mejora en la redacción del apartado 4; y se sugiere añadir la garantía de homogeneidad de las condiciones contempladas en el apartado 5 y en el apartado 6; al artículo 8, en el que se propone la supresión del final de la letra c) del apartado 2, por considerarse un añadido innecesario a la redacción de la Ley 23/2015; en cuanto al apartado 3.a).5º, consideran que la atribución de la competencia allí contemplada desborda los límites competenciales regulados en la Ley 23/2015 para los Subinspectores de prevención, por cuanto entra en aspectos correspondientes a los ámbitos de gestión de prevención de riesgos, al tiempo que remite al artículo 37.3.c).5º del Real Decreto 37/1997, que limita al personal médico competente las facultades relativas a la vigilancia de la salud; igualmente, consideran confusa la redacción de los números 2º, 3º y 6º de esa misma letra c). En cuanto al artículo 23.4, observan que parece mejor redactado el artículo 15 de la Ley 23/2015; al artículo 26, en el que proponen añadir una referencia al grupo; y al artículo 27, observando que hay un párrafo innecesario.

En cuanto a la modificación del Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden Social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, formulan observaciones al artículo 9, observando que queda desaprovechada la oportunidad para acometer la regulación y establecimiento de garantías para el inspector actuante en el ejercicio de sus actuaciones; al artículo 11.4, en el que creen necesario precisar que la paralización o suspensión podrá levantarse por el Inspector o el Subinspector; al artículo 11.5, proponen la supresión de la referencia a los representantes; al artículo 11.7, pues consideran que desborda la regulación de la Ley, pues su redacción parece atribuir a los subinspectores de prevención de riesgos facultades de comprobación en materia de seguridad social que aquella no les otorga; y al artículo 12, en el que estiman conveniente añadir una referencia a la independencia técnica de los Inspectores.

g) La Secretaría de Estado de Empleo (informe de 13 de febrero de 2015). En cuanto a la modificación del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, observa que el artículo 8.2.e) se excede en su atribuciones respecto de lo prevenido en el artículo 12.1.e) la Ley 23/2015; en el artículo 8.4 sería conveniente que se incluyese de forma expresa el nombre de la norma a la que se refiere el párrafo primero; en el artículo 8.6 sería oportuno que se incluyese una referencia expresa como la que existe respecto de las comunicaciones internas en el artículo 14.5 de la Ley 23/2015; en el artículo 27.2.g) habría que indicar a qué apartados del artículo 12.1 de la Ley 23/2015 se refiere la medida; y, respecto del artículo 11.7 del Reglamento de imposición de sanciones, en su apartado 2, en relación con las medidas que pueden adoptar los Subinspectores de Seguridad y Salud, sería aconsejable la separación del supuesto en un párrafo aparte, al igual que se hace con el descrito en el párrafo anterior respecto de las posibles irregularidades en materia de inscripción, afiliación, etc.

h) Solicitado informe a las comunidades autónomas el 25 de abril de 2017, consta contestación sin observaciones de las Comunidades de Castilla-La Mancha, Extremadura y Aragón. La Comunidad Autónoma del País Vasco no ha formulado observaciones.

La Generalidad de Cataluña ha formulado observaciones en relación con la modificación del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, proponiendo una modificación del artículo 1 (no afectado por el proyecto) en consonancia con el artículo 4.3 de la Ley 23/2015; planteando la duda, en relación con el artículo 4, de si la referencia a los funcionarios públicos incluye también a los interinos; propone incluir una precisión en el artículo 8.3.a); plantean una duda interpretativa en relación con el artículo 27.5; y proponen la incorporación de dos disposiciones adicionales, orientadas a establecer que todas las referencias a la Autoridad central serán sin perjuicio de la Autoridad competente de las Administraciones de las comunidades autónomas con funciones y servicios traspasados en materia de función pública inspectora, y todas las referencias a cuestiones organizativas serán sin perjuicio de las competencias y facultades organizativas de las comunidades autónomas con funciones y servicios traspasados en materia de función pública inspectora respecto de los funcionarios adscritos orgánicamente.

El resto de las comunidades autónomas han remitido observaciones conjuntas (en el artículo 4.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, el requisito de la letra c) debe ser que hayan transcurrido dos años desde su habilitación, pudiendo no haber ejercido; en relación con el artículo 8, observan que las condiciones materiales de trabajo son las recogidas en los apartados 1 y 4, mientras que en el resto se está hablando de evaluar, gestionar, etc., lo que puede dar lugar a complicaciones de extralimitación reglamentaria; en cuanto a la modificación del Reglamento aprobado por Real Decreto 928/1998, en el artículo 9.1.a) se aduce que puede resultar suficiente con la simple alusión genérica a la Dirección Especial o Territorial; en el artículo 9.3, párrafo tercero, indican la existencia de una indefinición en el verbo "podrá" y en cuanto al momento en que se es interesado en el procedimiento; y en cuanto al artículo 11, consideran que convendría reemplazar la referencia a la Orden ESS/1452/2016, por su menor vocación de permanencia). El escrito contiene, asimismo, algunas observaciones propias de Navarra (en el artículo 4 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, sustituir Cuerpos Nacionales por Cuerpos Estatales, y prever que en el proceso selectivo se valore el grado de conocimiento de las lenguas oficiales del Estado; y en el artículo 8, incorporar una referencia a las actuaciones preventivas de las Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social).

i) Consta igualmente en el expediente el certificado del Secretario de la Comisión Consultiva Tripartita de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que examinó el texto de 30 de junio de 2017 en su reunión de 27 de julio de 2017, y un cuadro-resumen de valoración de las observaciones formuladas por los interlocutores sociales, las comunidades autónomas y los órganos superiores y directivos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto, competencia y rango de la norma proyectada

Se somete a dictamen un proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, y el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo (en adelante, el Proyecto).

El dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, de acuerdo con el cual su Comisión Permanente debe ser consultada en relación con los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.

En el presente caso, el Proyecto se dicta en ejecución de la habilitación general para el desarrollo reglamentario contenida en la disposición final tercera de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, de acuerdo con la cual "se autoriza al Gobierno a dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo de la presente ley, previa consulta con las Comunidades Autónomas". El articulado de la citada ley contiene, además, otra serie de remisiones expresas al desarrollo reglamentario, habilitaciones que igualmente se ejercitan en el presente caso.

Sin perjuicio de las observaciones que más adelante se formularán, por tanto, el texto sometido a dictamen cuenta con la suficiente base legal, y su rango normativo -real decreto- es el adecuado.

De conformidad con lo previsto en el artículo 19.1 de la citada Ley Orgánica del Consejo de Estado, la autoridad consultante solicita que el dictamen se evacue con el carácter de urgente.

II. Procedimiento

Por lo que se refiere a la tramitación dada al expediente ahora analizado, se han observado las prescripciones generales del procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas, siguiéndose los trámites esenciales previstos en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en los términos que han quedado recogidos en los antecedentes.

El texto remitido se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo que, pese a su carácter abreviado, es bastante completa.

Las sucesivas versiones del Proyecto han sido sometidas a informe de distintos órganos, recabándose también las observaciones de Comisiones Obreras, la Unión General de Trabajadores, la Confederación Española de Organizaciones Empresariales, la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa y el Sindicato de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, así como de las comunidades autónomas, formulándose por parte de los intervinientes importantes observaciones.

De conformidad con lo manifestado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública en su informe de 4 de octubre de 2017, teniendo en cuenta que el Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, que ahora se propone modificar, fue en su día aprobado a propuesta conjunta del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales y del Ministro de Administraciones Públicas, el Proyecto sometido a consulta debía ser sometido al Consejo de Ministros a propuesta conjunta del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y del Ministerio de Hacienda y Función Pública. El informe de conformidad con el Proyecto de este Departamento consta en el expediente, al igual que un informe favorable de la Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales. Pueden estimarse, así, cumplidos los trámites previstos en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

III. Consideraciones de carácter general

El proyecto de Real Decreto sometido a dictamen acomete la modificación de dos reglamentos -el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social- con la finalidad de amoldar su contenido a las disposiciones de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Ambos reglamentos preexistían ya a la Ley 23/2015, y una gran parte de sus previsiones puede subsistir tras la reforma del Sistema de Inspección efectuada por aquella ley, por lo que el Proyecto únicamente introduce las modificaciones necesarias para adaptar esa regulación reglamentaria a una de las principales novedades introducidas por la reforma legal: la creación del nuevo Cuerpo de Subinspectores Laborales y, dentro de él, la Escala de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social (formada por los funcionarios pertenecientes al Cuerpo de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social antes existente) y la Escala de Subinspectores de Seguridad y Salud Laboral.

Se procede, así, en primer término, a adaptar la normativa relativa al funcionamiento, organización interna y actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en cuanto afecta, por ejemplo, al ingreso en las dos Escalas del nuevo Cuerpo de Subinspectores Laborales, a las facultades de estos, a su actuación y las medidas derivadas de la misma; pero también, en segundo lugar, se modifica el procedimiento sancionador por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, en todos aquellos puntos en que así lo exige la nueva organización de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Por consiguiente, como con acierto indica el preámbulo, el Proyecto no aborda un desarrollo general de la Ley 23/2015, limitándose a modificar la regulación reglamentaria preexistente en varios puntos esenciales afectados por la creación del nuevo Cuerpo de Subinspectores Laborales.

Queda pendiente, sin embargo, el desarrollo reglamentario de la Ley 23/2015 en, al menos, una cuestión esencial, cual es la regulación del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que crea el artículo 27 de la citada norma legal y cuyos Estatutos debe aprobar el Gobierno, previa consulta con las comunidades autónomas, a iniciativa del titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y a propuesta del titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (artículo 27.4). Aspectos esenciales como la estructura territorial o la composición de dicho Organismo Estatal, la forma de designación de sus miembros o el régimen de funcionamiento de su Consejo Rector deberán regularse en dichos Estatutos. De acuerdo con la disposición adicional primera de la Ley 23/2015, la aprobación de los Estatutos es, además, condición sine qua non para la efectiva entrada en funcionamiento del Organismo, razón por la que esa misma disposición preveía que el Gobierno procedería a su aprobación y publicación "en el plazo de tres meses desde la fecha de entrada en vigor de la presente ley".

Superado ya con creces ese plazo (la Ley 23/2015 entró en vigor el 23 de julio de 2015), el Consejo de Estado no puede sino observar la necesidad de proceder con la máxima prontitud a la aprobación de los Estatutos del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Teniendo en cuenta que la actuación del citado Organismo resulta indispensable para la aplicación práctica de algunas de las previsiones reglamentarias contenidas en el Proyecto ahora dictaminado (se le encomienda, por ejemplo, la elaboración y actualización del Registro Central de Personal, así como una intervención en el intercambio de información sobre el desplazamiento de trabajadores en el marco de una prestación de servicios transnacional, y la disposición final segunda del Proyecto habilita a su titular para dictar las Instrucciones necesarias en aplicación de lo dispuesto en el Real Decreto), hubiera sido preferible aprobar previamente esa regulación estatutaria para, como ha indicado el Sindicato de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, abordar las modificaciones reglamentarias aquí proyectadas desde una perspectiva más general, coherente e integradora. Habiéndose invertido el orden lógico de proceder, no debe demorarse más la adopción de una norma para cuya aprobación la Ley 23/2015, consciente de su importancia para el funcionamiento del nuevo Sistema de Inspección, confirió al Gobierno el escueto plazo de tres meses.

En otro orden de cosas, cabe señalar que, aunque la Ley 23/2015 contiene un total de veintidós remisiones al desarrollo reglamentario, regula también con cierto detalle algunos de los aspectos relativos a la Inspección de Trabajo (en particular, al nuevo Cuerpo de Subinspectores Laborales) y también a los procedimientos contemplados en el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por afectar a los derechos de los sujetos sometidos a inspección o por otras razones. Analizado el contenido del Proyecto, se constata que una parte importante del mismo es simple reproducción de lo dispuesto en la Ley; sin embargo, aun teniendo en cuenta la conveniencia de evitar una excesiva profusión normativa de las normas reglamentarias en aquellos aspectos en los que la Ley se muestra autosuficiente, el Consejo de Estado viene manteniendo que, en ocasiones, la transcripción literal de los preceptos legales puede resultar necesaria para que el reglamento alcance un grado de comprensión suficiente. En estos casos, la norma reglamentaria deberá advertir que efectivamente se está reproduciendo un precepto legal, y dicha transcripción deberá ser literal, sin introducir alteraciones de su tenor o de su orden que puedan perjudicar la correcta comprensión de la regulación de que se trata (entre otros, dictamen de 20 de enero de 2000, expediente número 3.825/99, relativo al proyecto de Reglamento de Organización y funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social).

El Proyecto sigue en líneas generales estas indicaciones, y su contenido merece una valoración global positiva, sin perjuicio de las observaciones a su articulado que se formularán en el apartado siguiente.

Para finalizar con estas consideraciones de orden general, procede igualmente subrayar que el contenido del Proyecto respeta el reparto constitucional de competencias, dictándose en ejercicio de las competencias exclusivas que el artículo 149.1 de la Constitución atribuye al Estado en las siguientes materias: - legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas (artículo 149.1.7ª); - legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas (artículo 149.1.17ª); y - bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y régimen estatutario de sus funcionarios (artículo 149.1.18ª).

IV. Observaciones sobre el contenido del Proyecto

A) Modificación del artículo 4, apartado 6, del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (artículo primero, apartado uno del Proyecto).

El apartado Uno del artículo primero del proyecto de Real Decreto sometido a dictamen da nueva redacción al artículo 4 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, relativo a los funcionarios que integran el sistema de Inspección, desarrollando lo dispuesto en los artículos 3 y 6 y en la disposición adicional quinta de la Ley 23/2015.

El apartado 6 del precepto proyectado, en particular, reproduce de forma casi literal el tenor del artículo 6 de la ley, regulando el registro integrado del personal inspector, que estará "constituido por la totalidad de las plazas existentes para cada uno de los Cuerpos con funciones inspectoras en las respectivas relaciones de puestos de trabajo de las Administraciones a las que pertenezcan aquellas".

Para la elaboración de ese registro (que se encomienda al Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social), dice la ley que "las diferentes Administraciones Públicas facilitarán la información precisa sobre la cobertura de dichas plazas en los términos que reglamentariamente se establezcan". El Proyecto desarrolla esta expresa llamada al Reglamento indicando que "por acuerdo entre las Administraciones Públicas que hayan asumido el traspaso de la función pública inspectora, se determinará la información que hayan de facilitar las diferentes Administraciones sobre las características de dichas plazas y la precisa sobre su cobertura". El apartado 6 del artículo 4 del Reglamento se limita, así, a reiterar lo dispuesto en la Ley en relación con el referido registro integrado, remitiendo a un futuro acuerdo entre las comunidades autónomas con competencias en la materia la determinación de la información que las mismas deberán facilitar para la elaboración de dicho registro. A juicio del Consejo de Estado, esta previsión solo cubre parcialmente la aludida remisión reglamentaria.

Por una parte, ha de recordarse que, junto a la información que suministrarán las comunidades autónomas "que hayan asumido el traspaso de la función pública inspectora", en el registro integrado figurarán también las plazas existentes para dichos Cuerpos inspectores en las relaciones de puestos de trabajo correspondientes a la Administración del Estado. Por esta razón, no parece lógico dejar a esta última fuera del acuerdo por el que se determinará la información a transmitir a estos efectos en relación con dichas plazas, máxime si se tiene en cuenta que la Ley 23/2015 encomienda expresamente al Gobierno la regulación de esta cuestión. Ello no impide, en principio, que el Reglamento remita a su vez este punto a una decisión pactada entre las distintas Administraciones públicas afectadas, siempre y cuando entre ellas figure también la Administración del Estado, algo que la actual redacción del precepto sometido a consulta no garantiza.

Por otra parte, el artículo proyectado solo exige que el acuerdo determine la información a facilitar por las distintas Administraciones públicas, pero no la forma en que dicha información habrá de transmitirse (plazos y procedimientos, por ejemplo), punto al que también parece referirse la Ley al señalar que dichas Administraciones facilitarán la información precisa "en los términos que reglamentariamente se establezcan". El Reglamento, por tanto, deberá igualmente precisar, al menos, que ese futuro acuerdo deberá determinar no solo la información a facilitar por las Administraciones públicas, sino también la forma para llevar a cabo dicha transmisión.

B) Modificación del artículo 8 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (artículo primero, apartado tres del Proyecto)

El Proyecto da también nueva redacción al artículo 8 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, relativo a las facultades de los Subinspectores, materia en la que se introducen importantes novedades, en línea con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 23/2015.

El precepto proyectado reproduce el contenido de ese artículo 14 de la Ley (que cita expresamente), añadiendo, sin embargo, ciertas precisiones al amparo de la amplia remisión al desarrollo reglamentario que hace el precepto legal. En efecto, al enumerar las competencias correspondientes a cada una de las dos escalas del Cuerpo de Subinspectores Laborales, la Ley dispone que les corresponderá actuar en tales materias, "en los términos que se establezcan reglamentariamente".

o Apartado 2

El apartado 2 de la nueva redacción del artículo 8 del Reglamento se refiere a las competencias de los Subinspectores Laborales pertenecientes a la Escala de Empleo y Seguridad Social, que se enumeran a continuación en el mismo orden seguido en el artículo 14.2 de la Ley. Así, en la letra c) se menciona "la comprobación del cumplimiento de la normativa sobre modalidades contractuales, contratos de duración determinada y temporales" -previsión hasta aquí idéntica a la contenida en el precepto legal referido-, precisando no obstante a continuación que tal comprobación se hará "a fin de determinar los supuestos de utilización de dichas modalidades contractuales en fraude de ley o respecto a personas, finalidades, supuestos y límites temporales distintos de los previstos legal o reglamentariamente, o mediante convenio colectivo cuando dichos extremos puedan ser determinados por la negociación colectiva".

Este último añadido ha suscitado varias observaciones en el trámite de audiencia. El Sindicato de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, por una parte, propone su eliminación por considerar que "el reforzamiento de trabajo en equipo determina la necesidad de reforzar la reserva de atribución en las materias que presenten un carácter más eminentemente jurídico al inspector que va a dirigir tales equipos", y CEPYME y la CEOE coinciden igualmente en que esas valoraciones jurídicas "deben quedar reservadas a un Cuerpo de nivel superior que es el de Inspectores", tratándose en todo caso de "una competencia no prevista en la Ley 23/2015". A juicio del Consejo de Estado, sin embargo, la precisión introducida en el artículo 8.2.c) del Reglamento se encuentra suficientemente cubierta por la amplia habilitación reglamentaria que efectúa, como se indicó, el artículo 14.2 de la Ley 23/2015 y, en todo caso, a la vista de las anteriores observaciones, cabe precisar que el proyectado precepto reglamentario no amplía las competencias que la Ley atribuye a los Subinspectores de esa Escala, sino que, en todo caso, las acota o delimita, al especificar que la comprobación de la citada normativa contractual se hará con la finalidad de apuntar a eventuales vulneraciones de la misma constitutivas de infracción social grave (lo dispuesto en este punto del Proyecto coincide con un tipo de infracción grave, de acuerdo con el artículo 7.2 de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto). Tal y como el precepto proyectado está redactado, el ejercicio de esa competencia no implica una calificación jurídica definitiva de los hechos objeto de comprobación ni el inicio de un procedimiento sancionador, sino únicamente el desarrollo de actuaciones previas.

o Apartado 3

El apartado 3 del artículo 8 del Reglamento se refiere a las competencias de los Subinspectores Laborales pertenecientes a la Escala de Seguridad y Salud Laboral, que se enumeran a continuación en el mismo orden seguido en el artículo 14.3 de la Ley.

La letra a) se refiere a "la comprobación del cumplimiento y control de la aplicación de la normativa de prevención de riesgos laborales en los aspectos que afecten a las condiciones materiales de trabajo", enunciando a continuación siete de esas condiciones "en particular". Las seis primeras (ordinales 1º a 6º) son a su vez reproducción literal de las "condiciones de trabajo materiales o técnicas de seguridad y salud" contenidas en el artículo 61 del mismo Reglamento, por lo que no parece necesario reproducirlas aquí, bastando con una remisión a dicho precepto, lo que aligeraría la lectura del Proyecto. Sólo en el ordinal 7º se recogen unas "condiciones materiales" cuyo cumplimiento y control son igualmente susceptibles de comprobación por los Subinspectores de esta Escala y que no aparecen contempladas en el referido artículo 61, por lo que la redacción de esta letra a) podría ser la siguiente:

"a) La comprobación del cumplimiento y control de la aplicación de la normativa de prevención de riesgos laborales en los aspectos que afecten a las condiciones materiales de trabajo, en particular, las siguientes:

1º) Las condiciones de trabajo materiales o técnicas de seguridad y salud a que se refiere el artículo 61. 2º) Aspectos relativos al cumplimiento de las obligaciones de formación e información a los trabajadores, así como de las obligaciones derivadas de los planes de prevención, evaluaciones de riesgos y planificaciones de la actividad preventiva, estudios y planes de seguridad y salud, coordinación de actividades empresariales, y otras cuestiones documentales siempre que afecten directamente a las condiciones materiales de trabajo cuya comprobación tienen encomendada".

o Apartado 4

En el apartado 4 del artículo 8, in fine, debería precisarse que los artículos 23 y 26 a que se hace referencia lo son "del presente Reglamento" pues, aunque la regla de economía de cita consagrada en las Directrices de técnica normativa (aprobadas por Resolución de 28 de julio de 2005) recomiende, como norma general, evitar el uso de tal expresión, la exceptúa "cuando se citen conjuntamente preceptos de la misma disposición y de otra diferente", lo que ocurre en este precepto, que al principio cita el artículo 2.f) de la Ley 23/2015.

C) Modificación del artículo 23, apartado 4, del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (apartado cinco del artículo primero del Proyecto)

En el artículo 23 del Reglamento, relativo a las órdenes de servicio, se modifica la redacción del apartado 4, precisando, entre otras cosas, que, cuando en el transcurso de una visita apreciaran de manera directa evidencia manifiesta de un riesgo grave e inminente para la salud de los trabajadores, tanto los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social como los Subinspectores de la Escala de Seguridad y Salud Laboral podrán, entre otras medidas, acordar la paralización inmediata de tales trabajos o tareas, conforme a lo establecido en el artículo 44 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales.

El Consejo de Estado no tiene nada que objetar a la redacción de este precepto, que considera respetuosa con el vigente marco legal. A la vista de las importantes objeciones que ha suscitado en el expediente, sin embargo, resulta oportuno formular las siguientes consideraciones:

En primer lugar, si bien es cierto que el artículo 44 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales se refiere expresamente a la comprobación de las circunstancias referidas por "el Inspector de Trabajo y Seguridad Social", y a la adopción de la medida de paralización "por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social", esta previsión legal debe interpretarse de forma conjunta con lo dispuesto en la Ley 23/2015, de fecha posterior, de cuyo texto se desprende una clara atribución de esta facultad también a los Subinspectores de la Escala referida. El artículo 22.12 de la Ley 23/2015 cita, entre las medidas que pueden adoptar los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, la de "ordenar la paralización inmediata de trabajos o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, de concurrir riesgo grave e inminente para la seguridad o salud de los trabajadores", y el artículo 14.5 reconoce a los Subinspectores Laborales de la Escala de Seguridad y Salud Laboral la facultad de proceder "en la forma prevista en los apartados 1, 2, 5, 12 y 18 de dicho artículo 22". Al citarse expresamente esa facultad de paralización del apartado 12, no cabe lugar a dudas de que, en lo sucesivo, este tipo de medida podrá ser adoptada también por los funcionarios de este Cuerpo y Escala. Aunque, ciertamente, hubiera sido deseable, en el momento de aprobación de la Ley 23/2015, modificar en este punto la Ley 31/1995, en defecto de tal reforma no cabe sino efectuar una interpretación conforme a la ley posterior.

En todo caso, esa competencia solo puede atribuirse a los Subinspectores Laborales de la Escala de Seguridad y Salud Laboral, y no a los de la Escala de Empleo y Seguridad Social, no solo por la falta de formación de estos últimos en prevención de riesgos laborales, como apunta el órgano proponente, sino también porque la Ley 23/2015 no habilita a dicha Escala para el ejercicio de esta competencia: el artículo 14.5, antes citado, establece que "los Subinspectores Laborales de la Escala de Empleo y Seguridad Social podrán proceder en la forma dispuesta en los apartados 1, 2, 5, 6, 7, 8, 16, 17 y 18 del artículo 22", no incluyendo en este elenco de facultades la contemplada en el apartado 12 del artículo 22.

D) Modificación del artículo 27 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (apartado ocho del artículo primero del Proyecto)

El artículo 27 del Reglamento pasa precisamente a enumerar las medidas que, como consecuencia de las funciones inspectoras que realicen, pueden adoptar ambas escalas de Subinspectores. Los apartados 2 y 3 del precepto se limitan a desarrollar las remisiones que, como se indicó, el artículo 14.5 de la Ley 23/2015 efectúa a las medidas que el artículo 22 atribuye a su vez a los Inspectores. El apartado 1 se formula a modo de introducción, indicando que "los Subinspectores Laborales, como consecuencia de las funciones inspectoras que realicen, podrán proceder en la forma establecida en el artículo 14.5 de la Ley 23/2015, de 21 de julio". Por motivos de claridad, y para evitar inducir a confusión sobre la extensión de las competencias que en ese artículo del Reglamento se reconocen, parece preferible eliminar este primer apartado, incorporando lo allí previsto en el primer párrafo de los apartados 2 y 3, respectivamente, que pasarían a ser apartados 1 y 2: "1. De conformidad con lo previsto en el artículo 14.5 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, los Subinspectores Laborales de la Escala de Empleo y Seguridad Social, podrán (...) 2. De conformidad con lo previsto en el artículo 14.5 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, los Subinspectores Laborales de la Escala de Seguridad y Salud Laboral, podrán...".

E) Modificación del artículo 11 del Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social (apartado dos del artículo segundo del Proyecto)

El artículo 11 del Reglamento aprobado por Real Decreto 928/1998 regula las medidas a adoptar por el personal inspector, en línea con lo dispuesto en los artículos 14 y 22 de la Ley 23/2015, y en la nueva redacción que el propio Proyecto da, entre otros, al artículo 27 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

El apartado 2 de este artículo 11 se refiere al requerimiento que puede dirigirse al empresario en caso de comprobarse una infracción a la normativa sobre prevención de riesgos laborales, para que subsane las deficiencias observadas; de acuerdo con el precepto proyectado, tal requerimiento podrá adoptarse por un Inspector de Trabajo y Seguridad Social o por un Subinspector de Seguridad y Salud Laboral. La atribución de esta facultad a esta Escala de Subinspectores tiene encaje en la previsión de los artículos 22.2 y 14.5 de la Ley 23/2015; en consecuencia, aunque a la luz del tenor literal del artículo 43 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales (que se refiere exclusivamente al Inspector de Trabajo y Seguridad Social) pudieran suscitarse ciertas dudas, no cabe formular a este respecto objeción alguna, debiendo interpretarse dicho artículo 43 de modo conforme a lo dispuesto en la ley posterior, como se observó en relación con la nueva redacción del artículo 23.4 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Idéntica observación cabe realizar en relación con el apartado 3 del artículo, que se refiere a las medidas de paralización contempladas en el referido artículo 23.4 del Reglamento de Organización y Funcionamiento. Sentado lo anterior, entiende el Consejo de Estado que el Proyecto debería igualmente adaptar las referencias genéricas a "la Inspección" y a "los funcionarios de la Inspección" que realizan, respectivamente, los apartados 4 y 5 de este artículo 11, en referencia a la competencia para levantar la paralización o suspensión de los trabajos y para formular requerimientos. El Proyecto opta por mantener la redacción vigente en esas concretas referencias, pero por motivos de seguridad jurídica sería preferible determinar concretamente los funcionarios de la Inspección que pueden adoptar este tipo de medidas, tal y como se hace con las contempladas en los apartados 2 y 3. En el caso del levantamiento de la paralización o suspensión de los trabajos (apartado 4 del artículo 11), aunque la Ley 23/2015 no contiene previsión expresa alguna al respecto, la referencia a "la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que la hubiera decretado" (que también hace el artículo 43 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales) permite interpretar que debe atribuirse tal facultad a los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social y a los Subinspectores de Seguridad y Salud Laboral. En cuanto al requerimiento contemplado en el apartado 5, podría hacerse referencia a los Inspectores y a los Subinspectores en general, pues esta competencia se reconoce a los Subinspectores de ambas escalas en el artículo 14.5 de la Ley 23/2015, por remisión en ambos casos al artículo 22.2 de la misma ley.

El apartado 6 de este artículo 11 hace una remisión general al mencionado artículo 14.5 de la Ley 23/2015, en los siguientes términos: "Los Subinspectores Laborales podrán proceder en cualquiera de las formas a que se refiere el artículo 14.5 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, en las actuaciones que realicen en el ámbito de sus competencias". En la medida en que el contenido de ese precepto legal va a ser reiterado y explicitado (en lugar de operar con remisiones) en la nueva redacción del artículo 27 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (artículo primero, apartado ocho del Proyecto), la remisión podría hacerse a este precepto reglamentario.

En fin, cabe formular una mera observación de redacción al apartado 8, que se refiere a los supuestos en que la actuación inspectora afecte a una empresa establecida en un Estado miembro de la UE o signatario del Acuerdo sobre el EEE que desplace temporalmente sus trabajadores a España en el marco de una prestación de servicios transnacional. En la última frase del primer párrafo de este apartado 8 se establece lo siguiente: "En caso de que dicha autoridad (la del Estado de establecimiento) no adoptara medidas sancionadoras, o transcurriera el plazo arriba citado sin recibir comunicación del resultado, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social podrá retomar el procedimiento sancionador". Para mayor claridad, podría decirse "sin que se hubiese recibido", para no suscitar dudas sobre quien debe recibir "la comunicación del resultado" es la Inspección de Trabajo y Seguridad Social española.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones que se formulan en el cuerpo del presente dictamen, procede elevar a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, y el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 14 de diciembre de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE ACCTAL.,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.