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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 18 de enero de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en virtud de Orden de V. E. de 8 de noviembre de 2017, ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden por la que se establecen los criterios para determinar cuándo el fuel recuperado procedente del tratamiento de residuos MARPOL tipo C para su uso como combustible en buques deja de ser residuo con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Orden Ministerial sometido a consulta consta de un preámbulo, cinco artículos, una disposición transitoria, dos disposiciones finales y dos anexos.

El preámbulo del proyecto expone el marco normativo aplicable y señala que el objeto de esta norma es regular los criterios para determinar cuándo el fuel recuperado procedente del tratamiento de residuos MARPOL tipo C destinado para ese mismo uso (combustible en buques) deja de ser residuo con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, asegurando la protección de la salud humana y del medio ambiente en el uso del fuel recuperado procedente de dichos residuos MARPOL tipo C.

A tal fin, y en ausencia de una normativa europea, el ministerio consultante ha considerado conveniente desarrollar para todo el territorio del Estado la presente norma, señalando asimismo cómo para "el correcto establecimiento de estos criterios se realizó un estudio técnico previo que se presentó a la Comisión de coordinación en materia de residuos".

La futura Orden Ministerial establece requisitos relativos a los residuos admisibles, a los tratamientos exigibles, a los valores límite de contaminantes presentes en el combustible y al procedimiento de verificación del cumplimiento de estos requisitos. La relación de tratamientos exigibles podrá modificarse en el futuro a la luz de la revisión del documento BREF sobre Mejores Técnicas Disponibles de Referencia Europea para el tratamiento de residuos.

La parte articulada de la futura Orden Ministerial presenta el siguiente detalle:

? Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación. ? Artículo 2. Definiciones. ? Artículo 3. Criterios aplicables al fuel recuperado. ? Artículo 4. Declaración de conformidad. ? Artículo 5. Sistema de gestión de calidad.

La disposición transitoria regula los plazos y procedimientos a seguir por las instalaciones de tratamiento existentes que quieran sujetarse a lo dispuesto en el futuro real decreto y los de comercialización de fuel recuperado sin aplicación del mismo.

De las dos disposiciones finales, la primera establece el título competencial (el artículo 149.1.23.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente), y la segunda dispone la entrada en vigor de la nueva norma (el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado).

Finalmente, se insertan dos anexos:

? Anexo I: Requisitos aplicables a la obtención de fuel recuperado a partir de los residuos MARPOL tipo C, dividido en tres secciones dedicadas, respectivamente, a los Residuos MARPOL tipo C objeto de tratamiento para la obtención de fuel recuperado -sección 1-, a su tratamiento -sección 2- y a los requisitos del fuel recuperado -sección 3-; secciones a las que remiten el artículo 2 (a la sección 1), 3 (a las secciones 2 y 3), 5.2 (a las tres secciones) y 5.7 (a la sección 3).

? Anexo II: Declaración de conformidad con los criterios para determinar cuándo el fuel recuperado procedente de residuos MARPOL tipo C deja de ser residuo, al que remite el artículo 4.1.

Acompaña al proyecto la memoria del análisis de impacto normativo, de 26 de octubre de 2017, muy breve, donde se analizan la oportunidad de la propuesta -finalidad y alternativas-, su contenido y análisis jurídico (completado con su adecuación al orden de competencias y los trámites seguidos en el procedimiento de elaboración), su impacto económico y presupuestario (señalando que no afecta a los presupuestos) a efectos de lo previsto en el artículo 26.3.f) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Explica que su objeto es establecer los criterios de fin de condición de residuo para el fuel recuperado procedente del tratamiento de los residuos MARPOL, tipo C, para su uso como combustible en buques. Se trata de una medida en desarrollo del artículo 5 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, que regula el procedimiento para determinar cuándo y cómo debe dejar una sustancia de ser considerada residuo. El establecimiento de estos criterios permitirá la utilización del fuel recuperado bajo el régimen jurídico de productos y no de residuos, garantizando a la vez la protección de la salud humana y el medio ambiente en su combustión.

Finalmente, señala que no existen otros impactos significativos en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Tampoco presenta impactos en lo que respecta a la infancia y la adolescencia, tal y como exige el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, ni a la familia, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas. Asimismo, en la elaboración de esta norma se han tenido en cuenta los principios contenidos en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, entre ellos, la necesidad y proporcionalidad de la regulación.

La memoria se acompaña de un anexo, relativo a los estudios y trabajos de base realizados para la elaboración de esta norma, el cual, sin embargo, no fue inicialmente remitido al Consejo de Estado.

Segundo.- En el expediente remitido al Consejo de Estado obran, además de los diversos borradores del proyecto que se han utilizado a lo largo del procedimiento de elaboración de la presente norma, los siguientes informes:

1.- Informes favorables, sin formular observaciones, de las Secretarías Generales Técnicas del departamento proponente, de 30 de septiembre de 2015; del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 19 de octubre de 2015; del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, de 13 de octubre de 2015; del Ministerio de Economía y Competitividad, de 12 de noviembre de 2015; y del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, de 15 de septiembre de 2015.

El informe, también favorable, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, de 3 de noviembre de 2015, recoge la observación formulada por la Dirección General de la Marina Mercante sugiriendo variar el texto de la sección 3 del anexo I para citar de forma íntegra el Real Decreto 61/2006 y hacer una referencia expresa al anexo VI del Convenio MARPOL, sugerencias que han sido aceptadas.

2.- Informe favorable de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 9 de noviembre de 2015. Explica que, de acuerdo con el reparto constitucional de competencias, así como con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la competencia estatal para la aprobación de las modificaciones propuestas se fundamenta en el título competencial previsto en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución, por lo que el proyecto se ajusta al orden constitucional de distribución de competencias y no se formulan observaciones.

3.- Certificado de la Subdirección General de Asuntos Industriales, Energéticos, de Transportes y Comunicaciones y Medio Ambiente del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, de 10 de octubre de 2017, señalando que el proyecto ha sido sometido a la Comisión Europea y ha transcurrido el plazo sin haberse recibido observaciones ni dictámenes razonados de la Comisión Europea o de otros Estados miembros.

4.- Certificado del Secretario del Consejo Asesor de Medio Ambiente, de 1 de diciembre de 2015, señalando que el proyecto ha sido sometido a consulta del Consejo y se ha remitido el texto a todos sus miembros del 28 de septiembre al 30 de noviembre de 2015.

5.- Certificado expedido por el Jefe de la División de Estudios y Publicaciones del departamento consultante, de 1 de diciembre de 2015, expresivo de que el proyecto normativo de referencia ha estado disponible en participación pública en la web del Ministerio desde el 15 de septiembre hasta el 30 de noviembre de 2015, ambos inclusive.

Tercero.- El proyecto fue remitido a una consulta de las comunidades autónomas mediante correos electrónicos de 15 de septiembre de 2015.

Formularon alegaciones Andalucía (solicita que se aclare si la declaración de conformidad está asociada al lote o al envío), Galicia (solicita que en el artículo 2, donde se define "fuel recuperado", debería añadirse cuáles son las actividades R (R3/R5/R12) que sirven como tratamiento para alcanzar el fin de condición de residuo) y País Vasco (solicita que se exponga cuál es la justificación de los valores límite de los anexos, que se sustituya el término "aceite usado procesado" por "combustible recuperado de aceite usado", y el término "fuel recuperado" por "combustible recuperado de residuos MARPOL tipo C", y que se añadan en los anexos los límites y técnicas analíticas para determinados parámetros).

Cuarto.- En cuanto a la participación pública, el proyecto fue remitido a una audiencia de los sectores afectados mediante correos electrónicos de 16 de septiembre de 2015.

Formularon observaciones la Asociación Española de Gestores Recogedores Independientes de Aceites Usados (ANIAGA), CCOO, CEOE, la Federación Española de la Recuperación y el reciclaje (FER), Ingaroil, S. L., Sertego Servicios Medioambientales, S. L., Pilsen Lake, S. L., Tradebe Lunagua, S. L., Gauar y Recasa.

Quinto.- Completan el expediente un cuadro, sin fechar, donde se recogen las observaciones formuladas y la motivación de su aceptación o rechazo en el trámite de audiencia acaecido en el presente expediente, habiéndose aceptado muchas de las observaciones formuladas.

Y, en tal situación el expediente, se ha requerido la consulta del Consejo de Estado, habiendo tenido entrada en el mismo el pasado 8 de noviembre de 2017.

Con fecha 5 de diciembre de 2017 tuvo entrada en el Registro del Consejo de Estado documentación complementaria consistente en la documentación técnica que ha servido como justificación a la elaboración del proyecto de Orden Ministerial. Consiste en un estudio elaborado en el marco de una encomienda de gestión realizada por la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural del departamento consultante a la Empresa para la Gestión de Residuos Industriales, S. A. (EMGRISA). Concretamente, el estudio: "Análisis de la aplicación del concepto de fin de condición de residuo para los combustibles obtenidos en las instalaciones de tratamiento de MARPOLES para su uso como combustible. EMGRISA/MAGRAMA. Octubre 2014" realizado bajo la dirección del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente.

Posteriormente, el 12 de enero de 2018 ha tenido entrada en el Consejo de Estado documentación adicional consistente en las actas de las reuniones de la Comisión de Coordinación en materia de Residuos (CCR) y que refleja el análisis y discusión de las cuestiones relacionadas tanto con el proyecto de Orden objeto del presente expediente como con el de los proyectos de OO. MM. relativos a los residuos de producción procedentes de la industria agroalimentaria destinados a la alimentación animal (objeto del dictamen de este Consejo de Estado nº 1028/2017 de esta misma fecha) y con los criterios para determinar cuándo el aceite usado y procesado procedente del tratamiento de aceites usados deja de ser residuo (objeto del dictamen de este Consejo de Estado nº 1066/2017 de esta misma fecha).

Consiste dicha documentación en concreto en:

A.- Actas de la CCR

1.- Acta de la reunión de la CCR, de 27 de junio de 2013, en cuyo apartado V figura la "Situación de los grupos de trabajo de la Comisión de Coordinación. Grupo de trabajo de subproductos."

2.- Acta de la reunión de la CCR, de 20 de mayo de 2014. V. Puntos informativos. V. 1. Subproductos y fin de la condición de residuo: estado de situación de los trabajos.

3. - Acta de la reunión de la CCR, de 16 de diciembre de 2014. III. 4. Estado de situación del procedimiento de declaración subproducto. Información sobre la propuesta de aplicación del fin de la condición de residuo al combustible procedente de aceites usados y MARPOLES.

B.- Actividades del grupo de trabajo (GT) de subproductos [y condición de fin de residuo] creado en el seno de la CCR.

1.- Notas del GT celebrado el 13 de febrero de 2013 (en el que se comentó que se iba a trabajar con la FCR de MARPOLES).

2.- Orden del día de la sesión de 27 de mayo de 2014 (se informó de la situación del estudio de los MARPOLES).

3.- Documentación adicional enviada el 11 de diciembre de 2014 (se informó de que se había finalizado el estudio sobre la aplicación del fin de la condición de residuos para los combustibles procedentes de aceites usados y de MARPOLES).

4.- Orden del día y documentación del GT del 7 mayo de 2015 (se hizo envío de los borradores de las dos órdenes y del estudio del subproducto residuos de producción para alimentación animal).

5.- Orden del día y documentación del GT del 10 de mayo de 2017 (se hizo el envío de los borradores de las tres órdenes).

6.- Orden del día del GT de 29 de noviembre de 2017 y acta del mismo (se informó del estado de tramitación de las tres OO. MM.).

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes consideraciones:

I

Se somete a dictamen el proyecto de Orden Ministerial por la que se establecen los criterios para determinar cuándo el fuel recuperado procedente del tratamiento de residuos MARPOL tipo C para su uso como combustible en buques deja de ser residuo con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. El Consejo de Estado informa con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 22, números 2 y 3, de su Ley Orgánica.

En concreto, el proyecto desarrolla, para los residuos objeto del mismo, el contenido del artículo 6 de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (conocida también como Directiva Marco de Residuos), que a su vez fue transpuesto en el ordenamiento jurídico español por el artículo 5 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.

El artículo 6 de la Directiva 2008/98/CE señala que la adopción de criterios se puede establecer a nivel europeo si bien, cuando no se hayan establecido criterios a esa escala, los Estados miembros podrán decidir caso por caso si un determinado residuo ha dejado de serlo, teniendo en cuenta la jurisprudencia aplicable. Su tenor literal es el siguiente:

Artículo 6. Fin de la condición de residuo 1.- Determinados residuos específicos dejarán de ser residuos, en el sentido en que se definen en el artículo 3, punto 1, cuando hayan sido sometidos a una operación, incluido el reciclado, de valorización y cumplan los criterios específicos que se elaboren, con arreglo a las condiciones siguientes: a) la sustancia u objeto se usa normalmente para finalidades específicas; b) existe un mercado o una demanda para dicha sustancia u objeto; c) la sustancia u objeto satisface los requisitos técnicos para las finalidades específicas, y cumple la legislación existente y las normas aplicables a los productos; y d) el uso de la sustancia u objeto no generará impactos adversos globales para el medio ambiente o la salud. Los criterios incluirán valores límite para las sustancias contaminantes cuando sea necesario y deberán tener en cuenta todo posible efecto medioambiental nocivo de la sustancia u objeto. 2.- Las medidas concebidas para modificar elementos no esenciales de la presente Directiva, complementándola, relativas a la adopción de los criterios contemplados en el apartado 1 y que especifiquen el tipo de residuo al que se aplicarán dichos criterios, se adoptarán de conformidad con el procedimiento de reglamentación con control contemplado en el artículo 39, apartado 2. Deberán tenerse en cuenta criterios de fin de la condición de residuo al menos, entre otros, para los áridos, el papel, el vidrio, el metal, los neumáticos y los textiles. 3.- Los residuos que dejen de ser residuos de conformidad con los apartados 1 y 2, dejarán también de ser residuos a efectos de los objetivos de valorización y reciclaje establecidos en las Directivas 94/62/CE, 2000/53/CE, 2002/96/CE y 2006/66/CE y demás normas comunitarias pertinentes cuando se cumplan los criterios de valorización y reciclaje previstos en dichas normas. 4.- Cuando no se hayan establecido criterios a escala comunitaria en virtud del procedimiento contemplado en los apartados 1 y 2, los Estados miembros podrán decidir caso por caso si un determinado residuo ha dejado de serlo teniendo en cuenta la jurisprudencia aplicable. Notificarán dichas decisiones a la Comisión de conformidad con la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas y de las reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información (1) cuando dicha Directiva lo requiera".

A su vez, el artículo 5 de la Ley 22/2011, que transpone el anterior al ordenamiento español, señala lo siguiente:

"1. Por orden del Ministro de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino se podrán establecer los criterios específicos que determinados tipos de residuos, que hayan sido sometidos a una operación de valorización, incluido el reciclado, deberán cumplir para que puedan dejar de ser considerados como tales, a los efectos de lo dispuesto en esta Ley y siempre que se cumplan las siguientes condiciones:

a) Que las sustancias u objetos resultantes se usen habitualmente para finalidades específicas;

b) que exista un mercado o una demanda para dichas sustancias u objetos;

c) que las sustancias u objetos resultantes cumplan los requisitos técnicos para finalidades específicas, la legislación existente y las normas aplicables a los productos; y

d) que el uso de la sustancia u objeto resultante no genere impactos adversos para el medio ambiente o la salud.

2. En la elaboración de esta orden se tendrá en cuenta el estudio previo que realizará la Comisión de coordinación en materia de residuos, que analizará lo establecido en su caso por la Unión Europea, la jurisprudencia aplicable, los principios de precaución y prevención, los eventuales impactos nocivos del material resultante y, cuando sea necesario, la procedencia de incluir valores límite para las sustancias contaminantes.

3. Las sustancias u objetos afectados por los apartados anteriores y por sus normas de desarrollo, serán computados como residuos reciclados y valorizados a los efectos del cumplimiento de los objetivos en materia de reciclado y valorización cuando se cumplan los criterios de valorización y reciclado previstos en dichas normas".

Hasta la fecha, solo se ha regulado a nivel europeo en aplicación del artículo 6 de la Directiva la chatarra de cobre (Reglamento 715/2013, de 25 de julio), por lo que España puede hacer uso del margen de actuación que a los Estados miembros otorga el artículo 6.4 de la Directiva y regular el fin del carácter de residuo de los residuos MARPOL tipo C, siguiendo el procedimiento de la propia Directiva y del artículo 5 de la Ley 22/2011.

II

Sobre el procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general, se ha ajustado a las previsiones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, dado que el mismo se inició antes del 2 de octubre de 2016 (vid. la disposición transitoria tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), y se han observado las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar un texto normativo como el ahora sometido a consulta conforme a lo establecido en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Constan en el expediente las sucesivas versiones del proyecto y la memoria del análisis de impacto normativo (con la información sobre la inexistente repercusión presupuestaria de la actuación acometida), donde se contiene el preceptivo informe de impacto por razón de género, en su redacción previa a dicha Ley 40/2015.

Se ha dado audiencia a las comunidades autónomas y a las entidades representativas de los sectores interesados. También han emitido informe la Secretaría General Técnica del departamento proponente y el resto de los ministerios afectados por el proyecto.

Del mismo modo, se han cumplido las exigencias de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

Por lo demás, en cumplimiento de lo que señala el artículo 5.2 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, con independencia del estudio técnico-científico de EMGRISA, el proyecto ha sido sometido a consulta de la Comisión de Coordinación en materia de Residuos (CCR), en cuyo seno se ha constituido un grupo de trabajo y se ha analizado el contenido científico y discutido las actuaciones a llevar a cabo por las Administraciones, y se ha comunicado a la Comisión Europea conforme al procedimiento previsto en la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, actual Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, en cumplimiento del mandato y remisión expresa a aquella del artículo 6.4 de la Directiva 2008/98/CE.

III

El proyecto se dicta haciendo uso de la habilitación legislativa per saltum que prevé el artículo 5.1 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, siendo, por tanto, correcto el rango de la disposición proyectada.

IV

El título competencial invocado es correcto, el artículo 149.1.23ª de la Constitución, ya que, de conformidad con la disposición final primera de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, tal es el título competencial que sustenta el precepto habilitante.

V

En cuanto al fondo, el proyecto tiene por objeto, como señala su artículo 1, establecer los criterios para determinar cuándo el fuel recuperado procedente del tratamiento de residuos MARPOL tipo C, destinado a su utilización como combustible en buques, deja de ser residuo con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. Asimismo, el fuel recuperado que no cumpla lo establecido en esta norma tendrá la consideración de residuo y será valorizado o eliminado de conformidad con la citada ley; es decir, seguirán siendo residuos y les será aplicable sin matización alguna la legislación actualmente vigente.

El Convenio Internacional MARPOL 73/78 (abreviación de polución marina y años 1973 y 1978), sobre prevención de la contaminación por buques, de 2 de noviembre de 1973, y su Protocolo de 1978, tiene por objeto prevenir la contaminación del medio marino por los buques provocada por la descarga de sustancias perjudiciales, o de efluentes que contengan tales sustancias, y vino impulsado como consecuencia de numerosos accidentes en petroleros que se produjeron en los años inmediatamente anteriores a su firma. Este Convenio y su Protocolo, celebrados en el marco de la Organización Marítima Internacional, fueron ratificados por España con fecha 22 de junio de 1982.

Los denominados residuos MARPOL tipo C son los residuos de sentinas de cámara de máquinas o de equipos de depuración de combustible y aceites de motores. Estos residuos son recogidos en los puertos por empresas autorizadas. Su composición se caracteriza por un elevado contenido en agua (60-80%), correspondiendo el resto a una mezcla de hidrocarburos (18-30%), (aceites usados y combustibles como fueloil, gasoil, etc.), lodos (2-10%), y sedimentos y restos de hidrocarburos. De la fracción rica en hidrocarburos, hasta un 85% se puede considerar fueloil, correspondiendo el resto a diésel, gasoil y aceites lubricantes usados.

Dado que, en los referidos residuos MARPOL tipo C, la fracción mayoritaria es la de fuel de refino frente a una pequeña parte que procede de aceites usados, es posible que se pueda obtener un fuel recuperado para ese mismo uso (combustible en buques) mediante tratamientos físico-químicos, siempre que se asegure que la fracción de aceites usados presente en los residuos MARPOL tipo C sea baja y que se traten separadamente de los aceites usados.

De este modo, el presente proyecto normativo establece los criterios para determinar cuándo el fuel recuperado procedente del tratamiento de residuos de MARPOL tipo C destinado para ese mismo uso (combustible en buques) deja de ser residuo con arreglo a la Ley 22/2011. Para ello, el proyecto de Orden establece requisitos relativos a los residuos admisibles, a los tratamientos exigibles, a los valores límite de contaminantes presentes en el combustible y al procedimiento de verificación del cumplimiento de estos criterios.

En sentido contrario, el fuel recuperado que no cumpla con los criterios de fin de condición establecidos en la futura Orden seguirá siendo residuo, siendo aplicable, por tanto, el régimen jurídico de los residuos y tendrá que valorizarse energéticamente o recibir el tratamiento que corresponda, normalmente la eliminación, con el fin de mantener el control que proporciona la normativa de residuos, y todo ello asegurando la protección de la salud humana y el medio ambiente.

El Consejo de Estado muestra su parecer favorable al proyecto sometido a dictamen, cuyo contenido se ajusta a la regulación europea y española precitadas y no suscita observaciones de carácter general, el cual asimismo está amparado en la documentación técnica elaborada por EMGRISA que ha sido remitida por el ministerio consultante con fecha 5 de diciembre de 2017.

No obstante, el preámbulo y la memoria apenas proporcionan información sobre los estudios y trabajos de base acometidos para preparar la futura Orden Ministerial, lo cual además resulta obligado por el artículo 5 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, sino que solo los mencionan sucintamente para indicar que fueron encomendados por el MAGRAMA a la Empresa para la Gestión de Residuos Industriales, S. A. (EMGRISA). Teniendo en cuenta lo expuesto por la CCR, que ha estudiado el asunto a través de un grupo de trabajo, las principales conclusiones de esos análisis previos deberían incorporarse al preámbulo y a la memoria que acompaña al proyecto, explicando asimismo cómo se han obtenido y se justifican los valores de los parámetros de los anexos.

De hecho, como explica la memoria, pero no dice el preámbulo, "la iniciativa de desarrollar un fin de condición de residuo parte de una solicitud de un miembro de la Comisión de Coordinación en materia de residuos. Fruto de esta petición, el MAGRAMA realizó un estudio sobre la situación de la gestión del aceite usado, el de EMGRISA, que se presentó a la Comisión de coordinación, que ha servido para elaborar un borrador de proyecto de Orden Ministerial, que se presentó a la citada Comisión. Como resultado de este debate, se ha elaborado el presente proyecto de Orden Ministerial".

Del mismo modo, sería aconsejable que el departamento consultante explique en el preámbulo y en la memoria las perspectivas de implantación y viabilidad en España de este tipo de actividad, teniendo en cuenta que el propio artículo 5.1.b) de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, exige como condición de la presente iniciativa normativa "que exista un mercado o una demanda para dichas sustancias u objetos", aspecto que ha sido tratado a partir de la información sobre aceites puestos en el mercado proporcionada por SIGAUS (representa el 90% del aceite industrial comercializado en España) [consta, por ejemplo, que, "según SIGAUS, la totalidad de los aceites usados recogidos, fueron valorizados y destinados a distintos procesos de tratamiento. Cumpliendo con la prioridad establecida por la legislación medioambiental (Real Decreto 679/2006), en el año 2013 se consiguió que el 65,02% del total de aceites usados regenerables se destinaran a regeneración. El 35% restante se destinó a valorización energética a partir de la producción de un combustible de similares cualidades al fueloil"].

En resumen, mientras la parte articulada del texto del proyecto de orden no presenta problemas, el preámbulo se centra en cuestiones que, si bien describen la situación de la que se partía y, por tanto, el tratamiento a recibir no solo por las sustancias que ahora dejan de ser residuo (típicamente su utilización como combustible), sino también por aquellas que por no seguir dichos tratamientos y criterios continúan siendo residuo, lo cual lógicamente también se aplica a las sustancias sobre las cuales se extraen los componentes que dejan de ser residuos (distinción esta que convendría que precisara más claramente el preámbulo), sin embargo, nada o muy poco dice de la cuestión que es realmente de extraordinaria significación y relevancia. Y es que, como ha señalado el Consejo de Estado en el dictamen nº 115/2016//1.160/2015, relativo a la propuesta de desclasificación indirecta como residuo de determinadas escorias por la Comunidad de Cantabria, son los estudios científicos y sus resultados, así como la indicación de su metodología y la debida transparencia en el contraste científico por otros actores del contenido de dichos estudios, lo más relevante en la puesta en marcha del nuevo procedimiento establecido por la nueva Directiva de 2008 y recogido en la nueva Ley de Residuos (artículo 5 de la Ley 22/2011, que ha sustituido a la anterior de 1998). El rigor científico en el análisis de los procesos de tratamiento y en los criterios de contenidos finales de la materia tratada, junto con su contraste en un proceso ulterior de consulta abierto a la participación pública, consultada la CCR y la Comisión Europea, son la única garantía de que las sustancias que dejan de ser residuos, con absoluta certeza, pueden ser utilizadas sin la más mínima duda de que puedan afectar a la salud humana o perjudicar al medio ambiente. Recuérdese que, en aplicación de los principios de prevención y, especialmente, de precaución, de rango fundamental al afectar a toda esta materia según el artículo 191.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la duda científica a lo que debería llevar es a la imposibilidad de su desclasificación como residuo, lo que reitera expresamente el tantas veces citado artículo 5.2 de la Ley 22/2011 específicamente para los procedimientos "de fin de la condición de residuo".

Por lo demás, ello explica, precisamente, que pese a tratarse estas medidas estatales (siempre que no sea la propia Unión Europea la que promulgue la regulación de que se trate) de medidas de desarrollo de una directiva, sin embargo quedan sometidas al régimen de consulta previa a la propia Comisión Europea y a los Estados miembros, siéndoles aplicable el mismo régimen que rige para la aprobación por los Estados miembros de reglamentaciones técnicas en áreas o materias que no son objeto de regulación alguna por el Derecho europeo.

Así pues, dada la trascendencia de los procedimientos y en especial de los estudios técnicos, y siendo esta la cuestión más relevante que legitima la promulgación de la presente norma, el preámbulo debería ser más preciso y extenso en su descripción, siendo además muy conveniente que en la página web del Ministerio conste también expresamente como mínimo el informe de EMGRISA, para conocimiento público.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas, puede V. E. aprobar el proyecto de Orden Ministerial sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 18 de enero de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE AGRICULTURA Y PESCA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE.