Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 21 de julio de 2016, , emitió, por unanimi- dad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de Orden de V. E. de 7 de julio de 2016, el Consejo de Estado ha procedido a examinar el proyecto de Real Decreto por el que se regulan las evaluaciones finales de Educación Secundaria Obligatoria y de Bachillerato.

De sus antecedentes resulta:

PRIMERO.- CONTENIDO DEL PROYECTO DE REAL DECRETO

El proyecto final (fechado en 6 de julio de 2016) consta de un preámbulo, veinticuatro artículos, tres disposiciones adicionales, una disposición transitoria y seis disposiciones finales.

1.- Preámbulo

- Dice que la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, modificada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa, establece en sus artículos 29 y 36 bis nuevas evaluaciones finales de etapa individualizadas en Educación Secundaria Obligatoria y en Bachillerato, así como que los criterios de evaluación serán comunes para el conjunto del Estado (artículos 6 bis y 144.1), lo que deberá establecerse por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.

El artículo 144.1 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, dispone que las pruebas y los procedimientos de las evaluaciones indicadas en los artículos 29 y 36 bis de la citada ley se diseñarán por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, a través del Instituto Nacional de Evaluación Educativa. En el mismo artículo 144.1 se establece que la realización material de las pruebas corresponde a las Administraciones educativas competentes.

La disposición final quinta de la Ley Orgánica 8/2013 de 9 de diciembre, establece el calendario de implantación de las evaluaciones individualizadas.

El diseño de las pruebas debe ser diferente según la etapa. En Educación Secundaria Obligatoria se tendrán en cuenta las competencias clave junto con los contenidos aprendidos a través de las materias relacionadas con la evaluación final de esa etapa. Su objetivo es garantizar que todo el alumnado alcance los niveles de aprendizaje adecuados, normalizar los estándares de titulación en todo el Sistema Educativo Español, introducir elementos de certeza, objetividad y comparabilidad de resultados, permitir al alumnado orientar su trayectoria educativa en función de sus capacidades, competencias y habilidades comprobadas y expectativas e intereses, y orientar e informar a alumnado y familias.

En Bachillerato se tendrán en cuenta en mayor medida los contenidos aprendidos, dado que el objetivo es garantizar al alumnado un nivel de conocimientos y competencias adecuado y suficiente para acceder a la educación superior o a la vida profesional, consolidar la cultura del esfuerzo y de la responsabilidad, y motivar al alumnado para progresar en el sistema educativo.

En el proceso de realización de las pruebas se asegura la igualdad de oportunidades, la no discriminación y la accesibilidad universal de las personas, a través de la adaptación de las condiciones de realización a las necesidades del alumnado que presente necesidades específicas de apoyo educativo. También se garantiza la transparencia y la participación de las familias en el proceso al asegurar la vía de la revisión de las calificaciones. Según lo establecido en el artículo 8 del Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, y de conformidad con lo establecido en el artículo 4.2.e) de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación, los padres, madres o tutores legales deberán participar y apoyar la evolución del proceso educativo de sus hijos o tutelados, y tendrán acceso a los documentos oficiales de evaluación y a los exámenes y documentos de las evaluaciones que se realicen a sus hijos o tutelados.

- Dice asimismo el preámbulo que este real decreto se dicta al amparo del artículo 149.1.30ª de la Constitución, que atribuye al Estado las competencias para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, es posible la intervención excepcional del reglamento en la delimitación de lo básico, entre otros supuestos, cuando la utilización del reglamento resulte justificada por el carácter marcadamente técnico de la materia. Garantiza el sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, al asegurar la participación de ambos en la realización de las evaluaciones finales de educación secundaria. Así, el Estado establece las bases para todo el territorio relativas a las características de las pruebas, su diseño y su contenido, y los plazos máximos en los que deberán desarrollarse las convocatorias anuales. Se afirma que las Administraciones educativas de las Comunidades Autónomas, y del Estado en Ceuta, Melilla, el exterior y el CIDEAD, son competentes para la realización material de las pruebas, que comprenderá su redacción y elaboración de las guías de codificación y corrección en el marco del diseño establecido por el Estado, concreción de las fechas de las convocatorias y de los procedimientos de revisión de las calificaciones, coordinación de centros docentes, universidades y profesorado, designación de tribunales y órganos de calificación, resolución de las reclamaciones e información a la comunidad educativa.

Además, se crea una comisión central en el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, encargada de proponer cada año las características, el diseño y los contenidos de las pruebas y de evaluar su realización, en la que se asegura la participación de todas las Comunidades Autónomas, así como de las universidades en el grupo técnico que trate de la evaluación final de Bachillerato dado que los resultados de las pruebas deben servir a las universidades en sus procedimientos de admisión de estudiantes.

- Se exponen las razones por las que un Gobierno en funciones puede aprobar el proyecto al amparo del artículo 21.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. Entre otras cosas se dice que existe urgencia en la publicación de este real decreto ya que las primeras evaluaciones deben realizarse al finalizar el curso escolar 2016-2017, y por ello las bases que deberán respetar las Administraciones educativas deben ser conocidas por estas con suficiente antelación que les permita realizar los trabajos y desarrollos normativos que les corresponden. Por su parte, los centros, equipos directivos y equipos docentes también deben conocer con antelación suficiente el diseño y contenido de las evaluaciones para organizar adecuadamente la programación del curso escolar, que comienza en septiembre de 2016.

- El preámbulo expone asimismo brevemente la estructura y contenido del proyecto.

2.- Articulado

El capítulo I (Disposiciones generales, artículos 1 a 11), contiene la normativa básica de general aplicación a las evaluaciones finales de las etapas de Educación Secundaria Obligatoria y de Bachillerato, relativa a la organización de las evaluaciones finales, asignación de funciones a las Administraciones participantes, órganos y profesorado, descripción del proceso y realización de las pruebas, y revisión y difusión de resultados.

Los capítulos II (Evaluación final de Educación Secundaria Obligatoria, artículos 12 a 16), y III (Evaluación final de Bachillerato, artículos 17 a 21) regulan las peculiaridades aplicables a cada una de las etapas sobre el objeto, convocatorias, requisitos de participación, actuación del grupo técnico y obtención del título correspondiente.

El capítulo IV (Educación de personas adultas, artículos 22 a 24) describe por un lado las características de las evaluaciones finales que se aplicarán en la Educación Básica y Bachillerato de las personas adultas, y, por otro, las de las pruebas para la obtención directa del título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria y del título de Bachiller.

La disposición adicional primera prevé la adaptación de las normas recogidas en este real decreto a las necesidades y situación de los centros docentes españoles en el exterior y de otros programas internacionales, de la educación a distancia y de la educación de las personas adultas.

La disposición adicional segunda se refiere a que el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte establecerá, antes del 30 de noviembre de 2016, las características, el diseño y el contenido de las pruebas de las evaluaciones finales de Educación Secundaria Obligatoria y de Bachillerato para el curso 2016/2017.

La disposición adicional tercera dice que las universidades podrán adoptar como procedimiento de admisión a las enseñanzas universitarias oficiales de Grado cualquiera de los previstos en el artículo 10 del Real Decreto 412/2014, de 6 de junio, y entre ellos, la evaluación de conocimientos de determinadas materias relacionadas con las enseñanzas universitarias que pretendan cursarse. Con objeto de garantizar la objetividad de las pruebas y la utilización eficiente de recursos, las universidades podrán utilizar para esta evaluación la calificación obtenida en las materias correspondientes en la evaluación final de Bachillerato. A estos efectos, los estudiantes en posesión de los títulos establecidos en los artículos 9.1 y 9.2 del Real Decreto 412/2014, de 6 de junio, por el que se establece la normativa básica de los procedimientos de admisión a las enseñanzas universitarias oficiales de Grado, podrán participar en las pruebas de dichas materias en la evaluación final de Bachillerato y obtendrán una certificación oficial de la calificación obtenida.

La disposición transitoria única regula la situación del alumnado que curse materias no superadas según el currículo del sistema educativo anterior a la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa.

La disposición final primera establece el calendario de implantación de las nuevas evaluaciones finales de educación secundaria, con base en la disposición final quinta de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre.

La disposición final segunda establece el título competencial del real decreto (artículo 149.1.30ª de la Constitución).

La disposición final tercera modifica el Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, para añadirle una disposición transitoria única sobre títulos de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria obtenidos en el curso 2016-2017.

La disposición final cuarta regula los efectos académicos de los títulos de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria obtenidos de acuerdo a la disposición transitoria única del Real Decreto 1058/2015, de 20 de noviembre, por el que se regulan las características generales de las pruebas de la evaluación final de Educación Primaria establecida en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.

La disposición final quinta faculta a la persona titular del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para desarrollar lo dispuesto en el real decreto y para dictar la orden ministerial anual que establecerá las características, diseño y contenidos de las pruebas en cada curso escolar.

Y la disposición final sexta establece la entrada en vigor del real decreto el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

SEGUNDO.- MEMORIA DEL ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO (abreviada)

Tiene la misma fecha que el proyecto (6 de julio de 2016).

En ella, aparte de justificarse su condición de abreviada (por haberse estimado que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en ninguno de los ámbitos), se trata sobre los siguientes aspectos:

1.- Oportunidad de la propuesta

Se explica que la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa, ha introducido en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, las siguientes evaluaciones finales de etapa: en 6º curso de Educación Primaria; en 4º curso de Educación Secundaria Obligatoria; y en 2º curso de Bachillerato.

El artículo 6 bis.2.b) de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, señala que "corresponderá al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, en relación con las evaluaciones finales de Educación Secundaria Obligatoria y de Bachillerato, determinar los criterios de evaluación del logro de los objetivos de las enseñanzas y etapas educativas y del grado de adquisición de las competencias correspondientes, en relación con los contenidos de los bloques de asignaturas troncales y específicas, determinar las características de las pruebas, diseñar las pruebas y establecer su contenido para cada convocatoria". Los artículos 29 y 36 bis de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, señalan que los alumnos y alumnas realizarán una evaluación individualizada al finalizar las etapas de Educación Secundaria Obligatoria y de Bachillerato, en la que se comprobará el logro de los objetivos de cada etapa y el grado de adquisición de las competencias correspondientes en relación con una serie de materias cursadas en estas etapas.

A su vez, la disposición final quinta de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, establece el calendario de implantación de las evaluaciones individualizadas.

El Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, indica en su artículo 21 que, al finalizar el cuarto curso de ESO, los alumnos y alumnas realizarán una evaluación individualizada por la opción de enseñanzas académicas o por la de enseñanzas aplicadas, en la que se comprobará el logro de los objetivos de la etapa y el grado de adquisición de las competencias correspondientes. En el apartado primero del artículo 31 de dicho real decreto se indica que los alumnos y alumnas realizarán una evaluación individualizada al finalizar Bachillerato, en la que se comprobará el logro de los objetivos de esta etapa y el grado de adquisición de las competencias correspondientes.

2.- Objetivos:

Garantizar la homogeneidad y estandarización de las pruebas, a cuyo fin se establecen las características y el diseño de las mismas, que comprenderán los siguientes elementos a determinar anualmente por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte:

- Matriz de especificaciones. - Longitud (número mínimo y máximo de preguntas). - Tiempo de aplicación. - Tipología de ítems (preguntas abiertas, semiabiertas y de opción múltiple). - Unidades de evaluación. - Cuestionarios de contexto. - Indicadores comunes de centro.

Las matrices de especificaciones son tablas en las que se determinarán los pesos o porcentajes que corresponderán a cada uno de los bloques de contenidos establecidos para las materias objeto de evaluación. Igualmente, en las matrices de especificaciones se establecerá la concreción de los estándares de aprendizaje evaluables asociados a cada uno de los bloques de contenidos, que darán cuerpo al proceso de evaluación. Dichas aportaciones de las matrices de especificaciones en el proceso de evaluación proporcionan elementos comunes que dan homogeneidad al sistema de evaluación y garantizan la estandarización de las pruebas, estableciendo un mapa de cada una de ellas.

En cada una las matrices de especificaciones:

- Todos los bloques de contenido deberán ser contemplados y tenidos en cuenta. - La atribución de pesos o porcentajes para cada uno de los bloques de contenidos se realizará proporcionalmente al número de estándares de aprendizaje evaluables asociados a dichos bloques de contenido y a su trascendencia epistemológica. - La concreción de los estándares de aprendizaje evaluables se producirá entre los que ineludiblemente acrediten y garanticen el dominio de la materia.

Se hace además referencia a los contenidos de las pruebas y a la finalidad de las evaluaciones finales, así como a la difusión de sus resultados.

3.- Alternativas

Se ha desechado el no regular las evaluaciones finales, al considerarse imprescindible hacerlo cuanto antes en Educación Secundaria Obligatoria y en Bachillerato con vistas a que centros, profesores y alumnos puedan conocer con antelación suficiente la configuración de las evaluaciones que comenzarán a implantarse de forma inmediata, y a que las Administraciones educativas, a las que corresponde la realización material, puedan comenzar a organizar su aplicación.

4.- Se explica la estructura y contenido del proyecto y se incluye un cuadro general sobre las fases y participantes en las evaluaciones finales.

5.- Se hace referencia a la tramitación seguida.

6.- Sobre los impactos:

- Impacto presupuestario. No supone incremento o disminución del gasto público por sí mismo, sino que, al traer causa de las modificaciones realizadas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, es en la memoria del análisis de impacto normativo de esta última ley orgánica en la que se incluyó un estudio pormenorizado sobre el impacto presupuestario que sus medidas conllevarían. Se reproduce lo ya recogido en la memoria del análisis de impacto normativo que acompañó al anteproyecto de Ley Orgánica para la mejora de la calidad educativa, luego Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, de la que trae causa este proyecto de real decreto.

- Impacto por razón de género. Se dice que, conforme establece la Ley 30/2003, de 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno, el proyecto de real decreto objeto de esta memoria es aplicable de igual forma a los hombres y a las mujeres, sin que de la misma puedan desprenderse consecuencias negativas discriminatorias por razón de género. - Cargas administrativas. El único procedimiento que puede originar cargas administrativas es el de revisión de los resultados de las evaluaciones a solicitud de los padres, madres y tutores legales de los alumnos evaluados. Se prevé un 5% de revisiones solicitadas para un total de 565.323 alumnos (335.991 alumnos en ESO y 229.332 alumnos en Bachillerato), lo que supone un número estimado de 28.267 solicitudes de revisión en un año. La presentación de la solicitud de revisión se hará previsiblemente en papel, en el centro docente.

El coste de las cargas administrativas será de: (i) presentar una solicitud presencialmente, 80 euros; (ii) establecimiento de sistemas específicos de ayuda a la cumplimentación, modelo de solicitud incluido en anexo a la orden, que se podrá cumplimentar con la asistencia directa del personal del centro docente, 30 euros; y (iii) coste de presentar cada solicitud, 50 euros.

De donde 50 euros x 28.267 solicitudes = 1.413.350 euros anuales.

- Otros impactos.

* Sobre la infancia y la adolescencia, las evaluaciones finales de educación secundaria recaen en su mayor parte sobre población adolescente

Los efectos serán muy positivos porque:

- Informarán a los alumnos y sus familias sobre las metas y objetivos comunes que se deben superar al final de cada etapa. - Motivarán a los alumnos para permanecer en el sistema educativo y continuar sus estudios más allá de las etapas obligatorias, y premiarán los buenos resultados, el esfuerzo y la responsabilidad. - Ayudarán a mejorar sus resultados académicos de los alumnos entre un 20% y un 40%, tanto como si cada alumno hubiese estudiado medio curso escolar más al llegar a 4º de la ESO ("The Economics of International Differences in Educational Achievement", National Bureau of Economic Research, USA, 2010).

En concreto, las evaluaciones finales de Educación Secundaria Obligatoria:

Ayudarán a diagnosticar dificultades de aprendizaje específicas de los alumnos.

Al existir dos evaluaciones diferenciadas (Enseñanzas Académicas y Enseñanzas Aplicadas), permitirán a los alumnos orientar su trayectoria educativa en función de las capacidades, competencias y habilidades comprobadas y las expectativas e intereses del alumno.

Orientarán e informarán a los alumnos y sus familias a través del consejo orientador de 4º curso, que incluirá un informe sobre el grado de logro de los objetivos y de adquisición de las competencias correspondientes, así como una propuesta a padres, madres o tutores legales o, en su caso, al alumno o alumna del itinerario más adecuado a seguir.

Los alumnos podrán beneficiarse de medidas de atención personalizada en el caso de que hayan superado todas las materias de la ESO pero no la evaluación final, tales como planes de mejora de resultados de los centros, o refuerzo y formación específica y personalizada en las competencias y materias.

En cuanto a las evaluaciones finales de Bachillerato, garantizarán al alumno un nivel de conocimientos y competencias adecuado y suficiente para acceder a la educación superior o a la vida profesional e incentivarán el esfuerzo, premiarán el buen rendimiento y motivarán al alumnado para una vida plena y para progresar en el sistema educativo y en la vida profesional, propiciando un adecuado desarrollo personal y profesional.

Se dice finalmente que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, se ha estudiado el impacto sobre la infancia y la adolescencia de este proyecto normativo y ha resultado positivo.

* Sobre la familia

Los efectos esperados de las evaluaciones finales sobre los padres, madres y tutores legales del alumnado serán también muy positivos:

- Señalizarán las metas y los objetivos comunes que se deben lograr al final de cada etapa. - Las informarán sobre el progreso de sus hijos en el sistema educativo. - Les garantizarán que las titulaciones del sistema educativo responden a unas exigencias mínimas comunes a todo el territorio, equiparables a las establecidas a nivel internacional. - Les garantizarán la participación en el proceso educativo de sus hijos o tutelados, al asegurarles acceso a los documentos oficiales de evaluación y a los exámenes y documentos de las evaluaciones, que en este caso son las pruebas realizadas por sus hijos o tutelados. - Les orientarán e informarán sobre los itinerarios disponibles para sus hijos o tutelados. - Contribuirán a la rendición de cuentas de los centros y a la transparencia de resultados, indicando de forma clara cuáles son los niveles de exigencia requeridos e introduciendo elementos de certeza, objetividad y comparabilidad de resultados, siempre teniendo en cuenta que los resultados de los centros deben ponderarse en función de los factores socioeconómicos y culturales del entorno.

Por todo ello, de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de protección a las familias numerosas, se ha estudiado el impacto sobre la familia de este proyecto normativo y ha resultado positivo.

TERCERO.- TRAMITACIÓN DEL EXPEDIENTE

En el expediente constan textos sucesivos del anteproyecto fechados los días 29 de abril de 2016, al que siguieron otros de 1 y de 30 de junio de 2016; el texto final es, como ya se dijo, de 6 de julio de 2016. Hubo un primer proyecto -de 13 de julio de 2015- que recogía asimismo el régimen de la prueba que sigue a la Educación Primaria, parte que no aparece sin embargo en el proyecto final sometido a este dictamen.

A lo largo de la tramitación se han emitido los siguientes informes:

- Abogacía del Estado del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Ha emitido informe en 30 de abril de 2016. El mismo se constriñe, tal y como se le había solicitado, a si es o no necesario el consentimiento de alumnos o de sus padres, expreso o tácito, para recabar los datos del contexto socioeconómico y sociocultural de los mismos a través de un cuestionario anónimo que se cumplimentaría antes de comenzar las pruebas de las evaluaciones previstas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en la redacción dada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa.

Considera que la LOE (disposición adicional vigesimotercera) ampara la posibilidad de recabar los datos del contexto socioeconómico y sociocultural directamente de los alumnos a través de un cuestionario anónimo, que cumplimentarían antes de comenzar las pruebas de evaluación, lo que se ampara en las letras a) y c) del artículo 11.2 de la Ley Orgánica del Protección de Datos de Carácter Personal (OPD). Añade que la incorporación de un alumno a un centro docente supondrá el consentimiento del alumno para el tratamiento de sus datos, y que el término tratamiento abarca tanto recabar sus datos como tratarlos. Pero en cualquier caso, siempre en los términos establecidos en la legislación sobre protección de datos, la cual sienta excepciones al consentimiento para la cesión de datos, de las que singularmente se deben destacar las previstas en las letras a) y c) del artículo 11.2 de la LOPD ya examinadas, por lo que, en cualquier caso, se ha de estar a las mismas.

- Comisión Permanente del Consejo Escolar del Estado. Ha informado en 12 de mayo de 2016. Formula observaciones concretas a los proyectados artículos 2.1, 3.1, 4.1, 5.4.a), 6.2 y 3, 7.2 y 4, 8, 9, 10.2, 12.a), 15, 21.3 y 22.3 y disposición adicional primera.1, disposición adicional segunda, disposición transitoria, y disposición final primera.3, aparte de propuestas de mejora técnica. Parte de ellas han sido recogidas en el proyecto final.

Emitieron voto particular FECCOO, CEAPA, FETE-UGT y STES. Consideran que no debe aprobarse el proyecto porque los artículos de la LOE-LOMCE que son objeto de desarrollo por el mismo, con excepción del artículo 31, se encuentran recurridos ante el Tribunal Constitucional, y porque, además, el día 5 de abril de 2016 el Pleno del Congreso de los Diputados tomó en consideración una proposición de ley destinada a paralizar el calendario de implantación de la LOMCE. Estiman que habría que esperar a la constitución de un nuevo Gobierno.

Consideran, asimismo, que el contenido del proyecto no es marcadamente técnico, de suerte que no puede aprobarse como básico sin rango de ley, y mencionan a ese respecto la validez del resultado de las evaluaciones para el acceso a la Universidad o la composición de la comisión central en la que las Comunidades Autónomas o la Conferencia de Rectores de las Universidades Españolas (CRUE) tendrán voz pero no voto.

No creen que las pruebas posteriores a la ESO y al Bachillerato sean positivas ni hay urgentemente que implantarlas, y destacan la inexistencia de consenso sobre la Ley Orgánica 8/2013. Consideran también, en contra de este tipo de pruebas, que ninguna evaluación garantiza que todo el alumnado alcance los niveles evaluados y que para normalizar los estándares de evaluación, como es deseable, no es necesaria una prueba censal ni que limite la permanencia del alumnado en el sistema educativo, además de que no se prevén salidas para el alumnado que no supere las pruebas. Se oponen a que las pruebas busquen cotejar conocimientos de los alumnos en todas las materias de la enseñanza cursada. Se oponen también a que las pruebas se valoren entre cero y diez puntos con dos decimales, así como que la calificación final en ESO lo sea a razón de un peso del 70% o del 60% por calificaciones durante esa etapa educativa y 30% o un 40% por el resultado de la prueba general, y dicen que al alumnado que proviene de Formación Profesional sus calificaciones no les suman en ninguna proporción, como tampoco al alumnado que proviene de la formación de personas adultas.

Añaden que el legislador puede y debe introducir elementos de certeza, objetividad y comparabilidad de resultados con medios proporcionados y respetuosos con los derechos del alumnado y con la equidad del sistema educativo.

Critican, asimismo, que estas pruebas no contengan información sobre capacidades, expectativas, ni intereses del alumnado que puedan contribuir al objetivo razonable de mejorar la orientación.

Entienden que no está claro qué criterios tendrán en cuenta las Universidades para el acceso a ellas de los alumnos.

Y sostienen que en la comisión central que el proyecto contempla las Comunidades Autónomas y las Universidades deben tener voz y voto.

Dicen también que no ha informado el Consejo General de la Formación Profesional.

- Conferencia Sectorial de Educación. Ha informado el día 13 de mayo de 2016.

En ella, la Consejera de Educación de la Comunidad del País Vasco se muestra en contra de este tipo de reválidas, así como al hecho de que el proyectado reglamento detalle regulaciones que deben quedar en manos de las Comunidades Autónomas, y añade críticas puntuales a ciertos aspectos del proyecto.

La Consejera de Educación de la Comunidad de Cataluña se opone al diseño de las pruebas proyectado y considera que las Comunidades Autónomas quedan como meras ejecutoras de ellas.

El Consejero de Educación de la Comunidad de Galicia dice que lo importante de la evaluación es que sirva como diagnóstico de las etapas educativas a fin de obtener información veraz para poder implementar mejoras, y que es preocupante la previsión de una serie de salidas o itinerarios para aquellos alumnos que no logren la puntuación mínima. Destaca que el planteamiento que se hace de la prueba de Bachillerato en relación con el acceso a las Universidades se ha pactado con la Conferencia de Rectores.

El Consejero de Educación de la Comunidad Valenciana se suma a las manifestaciones hechas por las Consejeras del País Vasco y de Cataluña.

Las Consejeras de Canarias, Andalucía y Extremadura y los Consejeros de Educación de Asturias, Cantabria y Aragón e Illes Balears se oponen asimismo al nuevo sistema.

En cambio, el Consejero de La Rioja y la Consejera de Murcia consideran que el proyecto no debe retirarse, y que es mejorable.

El de Castilla-La Mancha considera que se está a tiempo de consensuar el problema. El de Navarra entiende que es poco útil la reunión y que sería mejor remitir las observaciones por escrito.

El Consejero de Educación de la Comunidad de Madrid dice que se debe enviar un mensaje a la comunidad educativa sobre el proceso a seguir con las evaluaciones. Se refiere a la preocupación vertida por las universidades en la organización de sus pruebas selectivas previstas para junio de 2017. Y con respecto a la prueba de ESO, recalca la necesidad de su puesta en marcha para evitar incertidumbre e indefinición, y dado que dicha prueba no va a tener validez académica el primer año, considera que hay margen razonable para probar, comprobar o modificar.

El Ministro y el Director General de Evaluación y Cooperación Territorial expusieron su postura y se refirieron a consideraciones hechas en la sesión por diversos intervinientes.

- Comunidades Autónomas. Han presentado escritos las de Extremadura (15 de abril), Cantabria (16 de abril), Madrid (6 de mayo; dice no tener observaciones que formular), La Rioja (sin fecha) y País Vasco (de 13 de mayo).

La de Extremadura propone mejoras de redacción, muestra preocupación por el coste que supondrá la realización de las pruebas, dice que puede generar malestar el proceso de validación por profesorado externo, considera que se debe precisar la prueba oral, entiende que es difícil puntuar el resultado de las pruebas, que la revisión de exámenes debe pedirse a las Comunidades Autónomas -que son las que realizarán los exámenes-, y añade consideraciones puntuales a los artículos 18.a) y 19.1, sobre si deberían preverse excepciones a la regla de tener que superadas todas las asignaturas (excepto dos) para poder presentarse a la prueba, y sobre la dificultad que va a suponer encontrar fechas que permitan simultanear las pruebas en todas las Comunidades Autónomas. Plantea, además, una duda interpretativa sobre el artículo 21.1.a) -que corresponde al artículo 17.1.a) del texto final remitido en consulta-.

La de Cantabria se refiere a los planes de mejora del artículo 9.3, plantea dudas sobre los procesos de revisión de calificaciones, pide que se clarifique el régimen de elección por el alumno de asignaturas específicas, y considera que no permite obtener una visión transversal de los conocimientos de los alumnos. Entiende asimismo que se debe reforzar el carácter informativo que las pruebas tienen para las familias y para orientar los procesos de enseñanza y aprendizaje, añade que no se sabe cómo se encajará en el calendario la prueba extraordinaria, y afirma que no está clara cuál será la difusión de los resultados de las evaluaciones. Pide igualmente algunas aclaraciones sobre el proyecto.

La de la Rioja. Dice que se puede producir un desfase temporal ya que en la prueba deben acreditarse conocimientos de materias estudiadas años antes, por ejemplo en primer curso de ESO. Afirma que no queda clara la situación de aquellos alumnos que se presenten con dos suspensos y que finalmente no superen la ESO, con lo que no obtendrán el título de Graduado en ESO. Considera que no se resuelve el caso del alumno que no pueda examinarse por causa justificada y que no se sabe a quién debe pedirse un nuevo examen y cuántas veces se podrá repetir la prueba. Pone de manifiesto una descoordinación entre el artículo 21 y el anexo y pide un desarrollo más concreto de las pruebas.

La del País Vasco se opone a que haya exámenes de reválida, considera que la norma no puede aprobarse por un Gobierno en funciones, y pide que no se desarrolle la Ley Orgánica 8/2013 y que, por tanto, no se apruebe el proyecto. Pone de manifiesto que las Comunidades Autónomas son meras ejecutoras (y financiadoras) de las pruebas). Critica que no se dé mayor relevancia a la formación profesional.

- Colectivos y asociaciones interesadas. Han alegado Asociación Madrid contra la Dislexia y otras Dificultades Específicas de Aprendizaje (4 de mayo), Unión Sindical de Inspectores de Educación (sin fecha) y la Asociación APQUIRA -Asociación de Personas Afectadas por Productos Químicos y Radiaciones Ambientales- (sin fecha).

La primera considera que la nueva reválida se va a convertir en la sustituta de la Prueba de Acceso a la Universidad porque el Gobierno va a dejar bastante margen de actuación a las Comunidades Autónomas, tal y como ocurre ahora, por lo que de nuevo se estará a expensas de la Comisión Organizadora de la PAU de Madrid u organismos similares y de lo que cada normativa autonómica establezca al respecto. Cada gobierno regional redactará su propio modelo de examen con las cuestiones que crea conveniente, con la subsiguiente desigualdad de oportunidades e inseguridad jurídica para los alumnos con dislexia y/u otras dificultades específicas de aprendizaje, pues incluso en la PAU de 2016 los alumnos con dificultades específicas de aprendizaje y dislexia en Madrid se han examinado en diferentes condiciones a las del resto de alumnos del territorio español.

La Unión Sindical de Inspectores de Educación propone que se añada que la inspección de educación supervisará el desarrollo y aplicación de las evaluaciones finales de etapa y asesorará a equipos directivos y docentes sobre su realización y tratamiento administrativo, así como que los resultados de las pruebas finales constarán en el historial académico de cada alumno en las diferentes etapas así como que los resultados de las pruebas finales serán valorados en la elaboración del Consejo Orientador que tendrá cada alumno al finalizar la ESO.

APQUIRA propone que las Administraciones educativas estén obligadas a establecer los mecanismos pertinentes para que los estudiantes que, por motivo justificado, no puedan realizar las pruebas en el lugar de la convocatoria, puedan ser evaluados en un lugar alternativo y adecuado a sus necesidades, así como para que los estudiantes que por motivo justificado no puedan realizar las pruebas en el día y hora de la convocatoria, o al ritmo previsto, sean evaluados en otro momento y en un ritmo más espaciado. En el texto final del proyecto se incluyen referencias a los alumnos que manifiesten necesidades especiales (artículo 8.2).

- Consejo de Universidades. Ha informado en 17 de mayo de 2016. Agradece el esfuerzo hecho por el Ministerio para elaborar el proyecto, aunque muestra su preocupación por la falta de acogida por parte de algunas Comunidades Autónomas. En el acta consta la oposición de diversos rectores.

- Conferencia General de Política Universitaria. Ha informado el día 18 de mayo de 2016 en sentido desfavorable al proyecto. En dicha sesión el Ministerio explicó, entre otras cosas, que "la situación de partida la conocen todos ustedes, porque había un proyecto inicial de Real Decreto presentado por parte del Ministerio, e informado incluso en Conferencia Sectorial de abril del año pasado, en el cual se regulaban tanto las pruebas de Secundaria y Bachillerato como las pruebas de Primaria. A partir de la Conferencia Sectorial de 13 de agosto, el ministro decide separar ambas regulación (sic) para dar lugar a una reflexión más profunda sobre estas pruebas de Secundaria y de Bachillerato. Y en ese primer borrador que había de decreto y, como digo, informado incluso por Conferencia Sectorial en abril del año pasado, la prueba se configuraba de una forma totalmente diferente a la que se presenta ahora." Por tanto, el proyecto final suprime el examen tipo test inicialmente previsto (que no se considera adecuado para el tipo de pruebas a realizar) y busca "garantizar una cierta homologabilidad de los títulos a nivel nacional. Esta homologabilidad no requiere una identidad de la prueba, lo que requiere es la prueba sea homologable en todo el territorio nacional. Y ciertamente, para ello debemos conseguir que la prueba tenga unas circunstancias básicas suficientes en todo el territorio, pero no necesariamente que haya una identidad de prueba. En consecuencia, y partiendo del hecho de que el modelo de prueba de acceso a la universidad que hemos aplicado durante años en todo el territorio del Estado es un modelo que ha funcionado razonablemente, nos pareció que partir de ese modelo era probablemente la forma más adecuada de regular la prueba; pero ese modelo con una mayor definición, claro, lógicamente". Las Comunidades Autónomas se mostraron en general contrarias al nuevo sistema y al proyecto, y el representante del Ministerio acabó diciendo: "He empezado mi intervención anterior diciendo que hacemos el desarrollo de la norma por imperativo legal. El ministro actual ha mostrado una flexibilidad absoluta siempre que se ha podido en función de calendarios para discutir las cosas en los momentos, en los tiempos más oportunos y de la forma más pausada posible, pero el calendario legal es indiscutible. No podemos posponer la aplicación porque lo dice la norma. Tienen que entrar en vigor el próximo año en la primera convocatoria, no tiene valor ciertamente para la obtención del título pero sí tiene valor para la admisión en la universidad. Entonces, no podemos hacer otra cosa que desarrollar el modelo legal".

- Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, conforme a lo establecido en el artículo 24.3 de la Ley del Gobierno. Ha informado en 15 de junio de 2016. Analiza los problemas competenciales planteados y concluye que la materia a regular es de competencia claramente estatal al amparo del artículo 149.1.30ª de la Constitución. Por otra parte, considera que el proyecto no afecta a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de unidad de mercado.

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Ha informado en 23 de junio de 2016. Considera que, viéndose afectado el conjunto del sistema educativo de manera tan relevante, y en coherencia con un esquema de competencia normativa y supervisora administrativa o pública como el actual, debe ser el personal funcionario docente el que realice su función institucional de garantía en las pruebas de que se trata, aunque pueda ser auxiliado por personal docente no funcionario. Insiste en ello en nuevo informe de 6 de julio de 2016. Se dice además, que no se han analizado los costes económicos que supondrán algunas de las previsiones del proyecto: grupos técnicos, órgano de coordinación, posibilidad de presentarse voluntariamente a las pruebas cuantas veces se quiera.

- Aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas (por delegación lo ha hecho el Secretario de Estado de Administraciones Públicas), de 12 de julio de 2016.

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Ha informado en 7 de julio de 2016. Expone los antecedentes del caso, la tramitación seguida, la estructura y contenido del proyecto, así como la competencia estatal para la aprobación.

Y en tal estado de tramitación el expediente, V. E. ha solicitado el presente dictamen con carácter de urgencia.

I.- TRAMITACIÓN SEGUIDA

Se han cumplido en general los trámites exigidos por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Consta así en el expediente el informe de la Secretaría General Técnica del ministerio proponente, tal y como prevé el artículo 24.2 de la citada ley. Se ha elaborado una "memoria de impacto normativo", preceptiva según las disposiciones finales segunda y tercera del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, y han informado la Conferencia Sectorial de Educación y el Consejo Escolar del Estado. Lo han hecho también el Consejo de Universidades y la Conferencia General de Política Universitaria.

Llama sin embargo la atención el poco número de asociaciones afectadas que han intervenido en el procedimiento.

Ha habido asimismo "aprobación previa" del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (en cumplimiento con lo previsto en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril).

Ha emitido informe la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, del propio Ministerio, tal y como prevé el artículo 24.3 de la citada Ley del Gobierno.

En el voto particular antes mencionado emitido en el seno de la Conferencia Sectorial de Educación por FECCOO, CEAPA, FETE-UGT y STES se dice que no ha informado el Consejo General de la Formación Profesional, pero su ley reguladora (1/1986, de 7 de enero) le atribuye las siguientes funciones en el apartado 2 de su artículo único:

"a) Elaborar y proponer al Gobierno, para su aprobación, el Programa Nacional de Formación Profesional, dentro de cuyo marco las Comunidades Autónomas con competencias en la gestión de aquel podrán regular para su territorio sus características específicas. b) Controlar la ejecución del Programa Nacional y proponer su actualización cuando fuera necesario, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas en este ámbito. c) Informar los proyectos de planes de estudios y títulos correspondientes a los diversos grados y especializaciones de Formación Profesional, así como las certificaciones de profesionalidad en materia de Formación Profesional ocupacional y, en su caso, su homologación académica o profesional con los correspondientes grados de Formación Profesional reglada, sin perjuicio de las competencias del Consejo Escolar del Estado en esta materia. d) Informar sobre cualesquiera asuntos que, sobre formación profesional, puedan serle sometidos por las Administraciones públicas. e) Emitir propuestas y recomendaciones a los Departamentos ministeriales competentes en materia de Formación Profesional. f) Proponer acciones para mejorar la orientación profesional. g) Evaluar y hacer el seguimiento de las acciones que se desarrollen en materia de Formación Profesional".

No es, por tanto, preceptiva su intervención, aunque habría sido conveniente conocer su parecer dado que el proyecto afecta a alumnos que hayan dirigido su formación -o vayan a dirigirla- al ámbito profesional.

Este dictamen es preceptivo de acuerdo con lo establecido en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que establece que la Comisión Permanente deberá ser consultada cuando se trate de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones". Se trata, en efecto, de un reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación

Finalmente, se observa que no hay en el expediente, frente a lo que es habitual, una relación final de observaciones y una explicación de las razones por las que en el texto propuesto las mismas han sido acogidas o rechazadas.

II.- RANGO Y COMPETENCIA ESTATAL

El proyecto de Real Decreto que se somete a consulta se dicta, con base en la potestad reglamentaria del Gobierno (artículo 97 de la Constitución), en desarrollo de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, modificada -en lo que directamente afecta al proyecto- por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa, que introdujo las pruebas (reválidas) que ahora se tratan de desarrollar para su puesta en marcha conforme al calendario aprobado por esa misma ley orgánica.

Aunque se trata de un proyecto de norma reglamentaria, tiene carácter básico por ser complemento directo de la LOE, de acuerdo además con el criterio seguido en materia educativa. Precisamente en el ámbito de la educación la Sentencia del Tribunal Constitucional 184/2012, de 17 de octubre, dijo que "En particular en lo que al ámbito educativo respecta, ya en la STC 77/1985 admitimos tal posibilidad, estimando que la regulación reglamentaria de materias básicas por parte del Gobierno "resultaría acorde con los preceptos constitucionales si, primeramente, resultara de una habilitación legal, y, en segundo lugar, si su rango reglamentario viniera justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus mismas características" (FJ 15) sin perjuicio de advertir que "si el Gobierno, al dictar las correspondientes normas reglamentarias en virtud de esa remisión, extendiera su regulación a aspectos no básicos o no cubiertos por la habilitación legal, que pretendiera fueran de aplicación directa en el ámbito de las Comunidades Autónomas que hubieran asumido competencias de desarrollo en esta materia, estas Comunidades Autónomas podrían, de ser así y en cada caso, plantear el oportuno conflicto de competencias ante este Tribunal Constitucional, que debería, en cada supuesto, examinar si se hubiera producido o no el traspaso del ámbito competencial estatal. Ahora bien, la mera remisión en abstracto a las normas reglamentarias para regular materias básicas no tiene por qué suponer necesariamente que esas normas vulnerarían las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas, ni puede, por lo que hemos dicho, reputarse sin más inconstitucional" (FJ 16)".

Y en la Sentencia 17/2014, de 30 de enero, en la que se enjuició el Real Decreto 1834/2008, de 8 de noviembre, sobre formación para el ejercicio de la docencia en la educación secundaria obligatoria, el bachillerato, la formación profesional, las enseñanzas de régimen especial y las especialidades de los cuerpos docentes de enseñanza secundaria, se estableció lo siguiente: "De acuerdo con la citada jurisprudencia, puede decirse que el reglamento objeto del presente conflicto reúne las características formales exigidas para ser considerado como básico. Por un lado, su disposición final primera, tras declarar su carácter básico, afirma que "se dicta al amparo del artículo 149.1.18 y 30 de la Constitución". Por otro, es la propia Ley Orgánica de educación, en sus arts. 94 y 100.2 (que, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición final quinta, tienen carácter básico), la que remite al Gobierno la habilitación de otras titulaciones no previstas en ella para impartir enseñanzas de educación secundaria obligatoria y bachillerato en determinadas áreas, previa consulta a las Comunidades Autónomas, así como la fijación de la formación pedagógica y didáctica necesaria para ejercer la docencia en las diferentes enseñanzas reguladas en la Ley. Asimismo, la disposición adicional séptima, en su segundo apartado, atribuye al Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, no sólo la creación o supresión de las especialidades docentes de los cuerpos a los que se refiere dicha disposición, sino también la asignación de áreas, materias y módulos que deberán impartir los funcionarios adscritos a cada una de ellas. De acuerdo con lo dicho más arriba, la actuación del Gobierno sería aquí completiva y no definidora de competencias y sería, además, "complemento indispensable" para asegurar el mínimo común denominador establecido en la Ley Orgánica 2/2006, pues ésta no resulta instrumento idóneo para regular exhaustivamente todos los aspectos básicos, debido al "carácter marcadamente técnico o a la naturaleza coyuntural y cambiante" de los mismos. Efectivamente, no es infrecuente que se produzcan cambios en los planes de estudios o en los distintos currículos que hacen necesarias adaptaciones en las exigencias relativas a la formación del profesorado, como, de hecho, ocurre en este caso, según hemos reseñado en el fundamento jurídico segundo".

En el proyecto reglamentario de que ahora se trata, el Estado se limita a establecer los criterios y las bases de las pruebas, así como los plazos máximos en los que deberán desarrollarse las convocatorias anuales. Lo que es la realización y evaluación de dichas pruebas y su evaluación corresponderá a las Administraciones educativas previa una orden ministerial que aprobará anualmente el Ministro de Educación, Cultura y Deporte tal y como contempla la Ley Orgánica de Educación y se precisará seguidamente. El proyecto se ampara, por tanto, en el artículo 149.1.30ª de la Constitución, que atribuye al Estado las competencias para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

Por lo que respecta en concreto a las pruebas que ahora se trata de regular, ya dijo este Consejo en el dictamen número 172/2013, emitido sobre el que fue el anteproyecto de la Ley Orgánica 8/2013, "la competencia estatal exclusiva sobre la "regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales" prevista en el artículo 149.1.30ª de la Constitución ofrece al anteproyecto cobertura en este punto, como ha señalado el Tribunal Constitucional en relación con una prueba de idéntica naturaleza prevista, para la misma etapa, por leyes educativas precedentes (Sentencia núm. 184/2012, de 17 de octubre, F.D. 6º)".

Cabe solo añadir que por Real Decreto 1058/2015, de 20 de noviembre, se ha aprobado la norma similar que regula las pruebas de la evaluación final de Educación Primaria que asimismo introdujo en la LOE la Ley Orgánica 8/2013. Tal norma fue favorablemente dictaminada por este Consejo bajo el número 1.110/2015. En ese dictamen se reconoció asimismo la competencia del Estado para dictarlo.

III.- GOBIERNO EN FUNCIONES

Puede aprobar el proyecto al amparo del artículo 21.3 de la Ley 50/1997. Lo permite en situaciones de interés general o de urgencia, como es el caso, pues la Ley Orgánica 8/2013 estableció que las primeras pruebas posteriores a los cursos de ESO y de Bachillerato se celebrarán en 2017, siendo necesario disponer de la correspondiente norma de desarrollo de la LOE sobre esta materia (como es el proyecto) a fin de que cuanto antes -en todo caso antes del 30 de noviembre de 2016, como establece la proyectada disposición adicional segunda- estén aprobados los criterios y reglas a tener en cuenta para que las Administraciones educativas puedan ejercer sus competencias (normativas, designación de profesorado, etc.) y celebrar finalmente las pruebas, para lo cual lógicamente necesitan conocer cuanto antes esos criterios, a ser posible con anterioridad al inicio del curso 2016/2017. También es importante que los criterios sean conocidos anticipadamente tanto por los profesores como por los alumnos.

El hecho de que en 2017 solo se realice una prueba final de ESO, o que las pruebas del curso 2016/2017 no tengan sino efectos limitados, no hace que el proyecto deje de ser urgente, pues lo es de acuerdo con la LOE y con el calendario fijado en la Ley Orgánica 8/2013, que se debe cumplir.

A lo anterior no es óbice lo que este Consejo observó al dictaminar sobre el proyecto de reglamento de pruebas finales de Enseñanza Primaria en el sentido de que la habilitación al Gobierno para regular estas materias procede nada menos que de diciembre de 2013, en que se promulgó la Ley Orgánica 8/2013.

IV.- CONSIDERACIONES DE FONDO

1.- Encuadramiento

La reforma introducida en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (sobre la que penden recursos de inconstitucionalidad), supuso la implantación (artículos 29 y 36 bis) de evaluaciones finales de etapa individualizadas al terminar la Educación Secundaria Obligatoria y al terminar el Bachillerato.

El artículo 29 pasó a disponer lo siguiente:

"1. Al finalizar el cuarto curso, los alumnos y alumnas realizarán una evaluación individualizada por la opción de enseñanzas académicas o por la de enseñanzas aplicadas, en la que se comprobará el logro de los objetivos de la etapa y el grado de adquisición de las competencias correspondientes en relación con las siguientes materias: a) Todas las materias generales cursadas en el bloque de asignaturas troncales, salvo Biología y Geología y Física y Química, de las que el alumno o alumna será evaluado si las escoge entre las materias de opción, según se indica en el párrafo siguiente. b) Dos de las materias de opción cursadas en el bloque de asignaturas troncales, en cuarto curso.

c) Una materia del bloque de asignaturas específicas cursada en cualquiera de los cursos, que no sea Educación Física, Religión, o Valores Éticos.

2. Los alumnos y alumnas podrán realizar la evaluación por cualquiera de las dos opciones de enseñanzas académicas o de enseñanzas aplicadas, con independencia de la opción cursada en cuarto curso de Educación Secundaria Obligatoria, o por ambas opciones en la misma ocasión.

3. Podrán presentarse a esta evaluación aquellos alumnos y alumnas que hayan obtenido bien evaluación positiva en todas las materias, o bien negativa en un máximo de dos materias siempre que no sean simultáneamente Lengua Castellana y Literatura, y Matemáticas. A estos efectos, la materia Lengua Cooficial y Literatura tendrá la misma consideración que la materia Lengua Castellana y Literatura en aquellas Comunidades Autónomas que posean lengua cooficial.

A los efectos de este apartado, sólo se computarán las materias que como mínimo el alumno o alumna debe cursar en cada uno de los bloques. Además, en relación con aquellos alumnos y alumnas que cursen Lengua Cooficial y Literatura, sólo se computará una materia en el bloque de asignaturas de libre configuración autonómica, con independencia de que dichos alumnos y alumnas puedan cursar más materias de dicho bloque. Las materias con la misma denominación en diferentes cursos de Educación Secundaria Obligatoria se considerarán como materias distintas.

4. El Ministerio de Educación, Cultura y Deporte establecerá para todo el Sistema Educativo Español los criterios de evaluación y las características de las pruebas, y las diseñará y establecerá su contenido para cada convocatoria.

5. La superación de esta evaluación requerirá una calificación igual o superior a 5 puntos sobre 10.

6. Los alumnos y alumnas que no hayan superado la evaluación por la opción escogida, o que deseen elevar su calificación final de Educación Secundaria Obligatoria, podrán repetir la evaluación en convocatorias sucesivas, previa solicitud.

Los alumnos y alumnas que hayan superado esta evaluación por una opción podrán presentarse de nuevo a evaluación por la otra opción si lo desean, y de no superarla en primera convocatoria podrán repetirla en convocatorias sucesivas, previa solicitud.

Se tomará en consideración la calificación más alta de las obtenidas en las convocatorias que el alumno o alumna haya superado.

Se celebrarán al menos dos convocatorias anuales, una ordinaria y otra extraordinaria".

Y el artículo 36 bis dice lo siguiente:

"1. Los alumnos y alumnas realizarán una evaluación individualizada al finalizar Bachillerato, en la que se comprobará el logro de los objetivos de esta etapa y el grado de adquisición de las competencias correspondientes en relación con las siguientes materias:

a) Todas las materias generales cursadas en el bloque de asignaturas troncales. En el supuesto de materias que impliquen continuidad, se tendrá en cuenta sólo la materia cursada en segundo curso.

b) Dos materias de opción cursadas en el bloque de asignaturas troncales, en cualquiera de los cursos. Las materias que impliquen continuidad entre los cursos primero y segundo sólo computarán como una materia; en este supuesto se tendrá en cuenta sólo la materia cursada en segundo curso.

c) Una materia del bloque de asignaturas específicas cursada en cualquiera de los cursos, que no sea Educación Física ni Religión.

2. Sólo podrán presentarse a esta evaluación aquellos alumnos y alumnas que hayan obtenido evaluación positiva en todas las materias.

A los efectos de este apartado, sólo se computarán las materias que como mínimo el alumno o alumna debe cursar en cada uno de los bloques. Además, en relación con aquellos alumnos y alumnas que cursen Lengua Cooficial y Literatura, sólo se computará una materia en el bloque de asignaturas de libre configuración autonómica, con independencia de que los alumnos y alumnas puedan cursar más materias de dicho bloque.

3. El Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, previa consulta a las Comunidades Autónomas, establecerá para todo el Sistema Educativo Español los criterios de evaluación y las características de las pruebas, y las diseñará y establecerá su contenido para cada convocatoria.

4. La superación de esta evaluación requerirá una calificación igual o superior a 5 puntos sobre 10.

5. Los alumnos y alumnas que no hayan superado esta evaluación, o que deseen elevar su calificación final de Bachillerato, podrán repetir la evaluación en convocatorias sucesivas, previa solicitud.

Se tomará en consideración la calificación más alta de las obtenidas en las convocatorias a las que se haya concurrido.

Se celebrarán al menos dos convocatorias anuales, una ordinaria y otra extraordinaria". Por su parte, la disposición final quinta de la Ley Orgánica 8/2013 establece el calendario de implantación de dichas evaluaciones individualizadas. Dispone en concreto que "la evaluación final de Educación Secundaria Obligatoria correspondiente a la convocatoria que se realice en el año 2017 no tendrá efectos académicos. En ese curso escolar sólo se realizará una única convocatoria" (apartado 2, segundo párrafo), y que "la evaluación final de Bachillerato correspondiente a las dos convocatorias que se realicen en el año 2017 únicamente se tendrá en cuenta para el acceso a la Universidad, pero su superación no será necesaria para obtener el título de Bachiller. También se tendrá en cuenta para la obtención del título de Bachiller por los alumnos y alumnas que se encuentren en posesión de un título de Técnico de grado medio o superior de Formación Profesional o de las Enseñanzas Profesionales de Música o de Danza, de conformidad, respectivamente, con los artículos 44.4 y 50.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo" (apartado 3, segundo párrafo).

2.- Características de la norma proyectada

El artículo 6 bis de la LOE (introducido asimismo por Ley Orgánica 8/2013) establece que corresponde al Gobierno: "e) El diseño del currículo básico, en relación con los objetivos, competencias, contenidos, criterios de evaluación, estándares y resultados de aprendizaje evaluables, con el fin de asegurar una formación común y el carácter oficial y la validez en todo el territorio nacional de las titulaciones a que se refiere esta Ley Orgánica."

Y el artículo 144.1 (también redactado por la Ley Orgánica 8/2013) dispone que "los criterios de evaluación correspondientes a las evaluaciones individualizadas indicadas en los artículos 20.3, 21, 29 y 36 bis de esta Ley Orgánica serán comunes para el conjunto del Estado. En concreto, las pruebas y los procedimientos de las evaluaciones indicadas en los artículos 29 y 36 bis se diseñarán por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, a través del Instituto Nacional de Evaluación Educativa. Dichas pruebas serán estandarizadas y se diseñarán de modo que permitan establecer valoraciones precisas y comparaciones equitativas, así como el seguimiento de la evolución a lo largo del tiempo de los resultados obtenidos. La realización material de las pruebas corresponde a las Administraciones educativas competentes. Las pruebas serán aplicadas y calificadas por profesorado del Sistema Educativo Español externo al centro. Reglamentariamente se regulará el procedimiento de revisión de los resultados de las evaluaciones".

Inciden en lo mismo -específicamente para las pruebas globales a celebrar tras el cuarto curso de ESO y tras los dos cursos de Bachillerato- los antes transcritos artículos 29.4 y 36 bis.3 de la LOE.

Por tanto, en general, los criterios de evaluación docentes, así como los estándares y los resultados de aprendizaje evaluables deben aprobarse por el Gobierno y serán comunes para el conjunto del territorio español. En cuanto a las pruebas concretas de evaluación a celebrar tras el cuarto año de ESO y después del Bachillerato, es el Ministro de Educación, Cultura y Deporte quien deberá diseñarlas a través del Instituto Nacional de Evaluación Educativa. Tras ello, corresponderá a las Administraciones educativas competentes la realización material de las pruebas.

En concreto, en el ahora proyectado reglamento el Gobierno da cumplimiento al artículo 6 bis.e) de la LOE y, de acuerdo con sus artículos 29.4, 36 bis.3 y 144.1, remite -en sus artículos 2 y 3 y en su disposición final quinta.2-, a una orden ministerial que establezca cada año las características, el diseño y contenido de las pruebas, las fechas máximas de realización y revisión de las mismas, los cuestionarios, y los criterios para la construcción y elaboración del material correspondiente.

Lo que hace el Gobierno en el proyecto es prefijar un "marco" que garantice la homogeneidad y la estandarización de las pruebas, de modo que sea el Ministro quien, a su amparo, apruebe anualmente la "matriz de especificaciones, la longitud (número mínimo y máximo de preguntas), tiempo de aplicación, la tipología de ítems (preguntas abiertas, semiabiertas y de opción múltiple), unidades de evaluación, los cuestionarios de contexto e indicadores comunes de centro" (artículo 2, apartados 3 y 4, del proyecto).

Determinará asimismo el Ministro en cada orden anual los criterios de evaluación y los estándares de aprendizaje evaluables asociados a las materias recogidas en el Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre, que estableció el currículo de ESO y de Bachillerato. Así lo dicen los artículos 12.2, segundo párrafo, y 17.2, segundo párrafo, del proyecto, relacionados con los artículos 29.4 y 36 bis.3 de la LOE. A este respecto, la disposición adicional segunda del proyecto establece que para las pruebas del curso 2016/2017 el Ministro aprobará la correspondiente norma antes del 30 de noviembre de 2016.

Para aprobar esas reglas el proyecto de Real Decreto aquí dictaminado establece que el Ministerio constituirá una comisión central (cuya composición se recoge en el artículo 7 del proyecto) que será la responsable de establecer y proponer cada año el diseño y los contenidos de las pruebas. A sus reuniones acudirán como invitados (con voz y sin voto) los representantes de todas las Comunidades Autónomas, aquellos expertos a quienes se les convoque, y en su caso representantes de las universidades designados por la Conferencia de Rectores. La comisión central tendrá dos grupos técnicos, uno asociado a la evaluación final de ESO y otro a la de Bachillerato.

A su vez, las Comunidades Autónomas deberán preocuparse de gestionar sus pruebas mediante un órgano interno de coordinación integrado por representantes suyos, del profesorado, de las universidades y expertos, de acuerdo con sus propias normas. Será ese órgano quien se encargue de la realización de las pruebas. Deberán, además, establecer mecanismos y procedimientos que garanticen la confidencialidad de los datos obtenidos en estos procesos de evaluación.

Los grandes criterios que recoge el proyecto son los siguientes (artículos 4, 5 y 6):

- Las pruebas se realizarán por personal docente funcionario ajeno al centro. La Ley Orgánica 8/2013 se limitó a establecer que las pruebas se volverían a evaluar por personal ajeno al centro, y así es como fue finalmente aprobada. En el dictamen número 172/2013, este Consejo de Estado observó lo siguiente: "Especial relevancia adquiere que la norma establezca claramente que la evaluación del Bachillerato se realizará por funcionarios públicos y en ningún caso por profesores contratados o por empresas privadas". El texto final aprobado añadió, en el artículo 144 de la LOE, la referencia a que esa labor se realizará "por profesorado del Sistema Educativo Español", estando justificado que el ahora proyectado reglamento exija que se trate de personal docente funcionarial. La Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha observado, además, la necesidad de preverlo así, como en efecto se hace en el texto final del proyecto.

- Durarán un máximo de cuatro días.

- Cada una de ellas se alargará hasta un máximo de sesenta minutos (la que sigue a la ESO) y noventa minutos (la que sigue al Bachillerato), con descansos respectivos entre unas y otras de quince y veinte minutos.

- Se realizará una prueba por cada materia, y cada prueba constará de unidades de evaluación (las que se crean convenientes, que se contextualizarán, como señala el proyecto, en "entornos de vida del alumno" y también en "entornos científicos y humanísticos"); cada unidad constará de al menos dos preguntas, siendo quince el número máximo de preguntas de cada prueba.

- Al menos un cincuenta por ciento de preguntas serán abiertas y semiabiertas -que requerirán al alumnado capacidad de pensamiento crítico, reflexión y madurez, especialmente en la prueba final de Bachillerato-. Las demás podrán ser preguntas de opción múltiple. Se procurará que las pruebas sean atractivas y motivadoras.

- Se podrán realizar en formato papel o en soporte digital.

- Habrá unos cuestionarios de contexto (anónimos), que elaborará el Ministerio, destinados a ayudar a la estandarización de las pruebas. Su objeto es obtener información sobre las condiciones socioeconómicas y culturales de contexto de los centros docentes. Dispone el artículo 5 del proyecto que "la información sobre las condiciones socioeconómicas y culturales de contexto de los centros docentes se obtendrá mediante la aplicación de diferentes cuestionarios de contexto, que serán elaborados por el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte", que "podrán ser de los siguientes tipos, según se establezca en la orden ministerial anual: a) Cuestionario del alumnado, dirigido al alumnado que realice la evaluación. b) Cuestionario de las familias, dirigido a los padres, madres y tutores legales del alumnado que realice la evaluación. c) Cuestionario del profesorado tutor, dirigido al profesorado tutor del alumnado que realice la evaluación. d) Cuestionario del equipo directivo, dirigido a la dirección del centro docente del alumnado que realice la evaluación".

Debería pensarse si es conveniente formular este tipo de cuestionarios a los propios alumnos.

- Se celebrarán dos convocatorias anuales, una ordinaria y otra extraordinaria, bajo los plazos que establezca el Ministerio; para la extraordinaria se ofrecerán dos periodos a elegir por las Administraciones educativas.

- El alumno podrá realizar las evaluaciones en una o en más de una modalidad de ESO o de Bachillerato.

Para obtener el título de graduado en ESO o de Bachillerato es imprescindible haber obtenido al menos una calificación de cinco en las respectivas pruebas finales a las que se refiere el proyecto, pues así lo establecen los artículos 29.5 y 36 bis.4 de la LOE, a lo que no es óbice que, de acuerdo con los artículos 31 y 37 de la propia LOE (que se vienen a reproducir en los ahora proyectados artículos 16 y 19), la calificación global de esas etapas sea el resultado de considerar la calificación de las pruebas y la media de las calificaciones obtenidas en esas mismas etapas, con un peso de esta del 70% y de aquella (las pruebas) de un 30% (60% y 40% respectivamente en el caso de Bachillerato).

Cabe asimismo resaltar que, por imponerlo así la disposición final quinta de la Ley Orgánica 8/2013 (que se viene a recoger en la disposición final primera del proyecto aquí estudiado), queda exceptuado de este régimen la evaluación final de ESO correspondiente a la convocatoria del año 2017, que no tendrá efectos académicos. Se añade que para obtener el título de Bachillerato en 2017 no será necesario superar la prueba (aunque su resultado se pueda tener en cuenta por las Universidades para el acceso a las mismas).

- Por otra parte, el proyecto tiene en cuenta que el diseño de las pruebas debe ser diferente según la etapa.

Así, para la de Educación Secundaria Obligatoria se tendrán en cuenta las competencias clave junto con los contenidos aprendidos a través de las materias relacionadas con la evaluación final de esa etapa. Su objetivo es garantizar que todo el alumnado alcance los niveles de aprendizaje adecuados, normalizar los estándares de titulación en todo el Sistema Educativo Español, introducir elementos de certeza, objetividad y comparabilidad de resultados, permitir al alumnado orientar su trayectoria educativa en función de sus capacidades, competencias y habilidades comprobadas y expectativas e intereses, y orientar e informar a alumnado y familias.

Y, en cuanto a la de Bachillerato, se tendrán en cuenta en mayor medida los contenidos aprendidos, dado que el objetivo es garantizar al alumnado un nivel de conocimientos y competencias adecuado y suficiente para acceder a la educación superior o a la vida profesional, consolidar la cultura del esfuerzo y de la responsabilidad, y motivar al alumnado para progresar en el sistema educativo.

Son muchas las entidades, de diverso tipo, que se han opuesto al proyecto. Su oposición se refiere fundamentalmente a que rechazan el modelo de reválidas introducido en la LOE por la Ley Orgánica 8/2013.

Pero el proyecto sobre el que ahora se dictamina es cautivo de la vigente LOE y del calendario impuesto en la Ley Orgánica 8/2013, y resulta ajustado a las mismas, sin perjuicio de las observaciones concretas que se formularán seguidamente.

Cabe, por otra parte, observar que este proyecto, sin perjuicio de las observaciones que seguidamente se expondrán, es más completo que el ya aprobado en 2015 que regula las pruebas finales posteriores a la Educación Primaria, lo que observó este Consejo al pronunciarse sobre tal proyecto en el dictamen número 1.110/2015.

3.- Observación general

Actualmente el currículo de ESO y de Bachillerato se regula por el Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre, que regula también - aunque con menor intensidad que como lo hace el nuevo proyecto- las pruebas finales que deben realizarse al terminar cada una de esas etapas.

Parte de sus artículos son reproducidos en el nuevo proyecto.

Sería más correcto en técnica jurídica incorporar el proyecto a ese Real Decreto 1105/2014 de modo que no haya textos normativos diferentes que incidan sobre la misma materia, y menos si se tiene en cuenta que el nuevo no deroga lo que sobre la materia se contiene en el citado Real Decreto 1105/2014.

Y así, sería mejor introducir artículos bis y ter así como dar nueva redacción a los artículos 21 y 31 del Real Decreto 1105/2014, cuyo contenido (que en parte está ya en la propia LOE) acaba siendo reproducido y completado por el nuevo proyecto. Cabría, además, mantener alguna previsión que sigue teniendo sentido pues no aparece en el nuevo proyecto, como el segundo párrafo del artículo 21.7, que establece que "los centros docentes, de acuerdo con los resultados obtenidos por sus alumnos y en función del diagnóstico e información proporcionados por dichos resultados, establecerán medidas ordinarias o extraordinarias en relación con sus propuestas curriculares y práctica docente. Estas medidas se fijarán en planes de mejora de resultados colectivos o individuales que permitan, en colaboración con las familias y empleando los recursos de apoyo educativo facilitados por las Administraciones educativas, incentivar la motivación y el esfuerzo de los alumnos para solventar las dificultades".

Algo parecido sucede con parte de los artículos 23 y 34.

De este modo, se dispondría de un único reglamento (modificado) sobre ESO y Bachillerato y no con dos textos entrecruzados.

4.- Observaciones concretas

- La memoria del análisis de impacto normativo no considera el coste que supondrá la puesta en marcha del sistema de reválidas a que el proyecto se refiere, como tampoco su ejecución posterior, y ello pese a que ha sido puesto de manifiesto por diversos alegantes, entre otros la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Es evidente que se van a producir costes derivados de la preparación y ejecución de las pruebas, sean costes materiales, de personal o de otro tipo. Debe completarse por tanto la memoria en ese sentido.

Debería emplearse mayor precisión en cuanto al análisis de impacto de género, en concreto determinar si existen hoy en el ámbito educativo diferencias de género que el proyecto pueda ayudar a evitar.

En cuanto al impacto sobre las familias, en la memoria se refieren una serie de efectos positivos que tendrá el sistema, aunque no aparecen respaldados en estudios que hayan sido incorporados al expediente, si bien se dice que se ha estudiado el impacto sobre la familia de este proyecto normativo y ha resultado positivo.

- Preámbulo. Algunos artículos, o parte de ellos, reproducen literal o casi literalmente lo establecido en la Ley Orgánica 2/2006, de Educación, por ejemplo, artículos 12, 13 y 14, 16, 17, 18, 19, 23 y 24 o disposición final primera. Convendría hacer una referencia a ello en el preámbulo a fin de que quede claro que algunas (buena parte) de las previsiones recogidas en el proyectado reglamento son realmente materia impuesta ya por esa Ley Orgánica.

Este Consejo de Estado ha puesto asimismo de manifiesto, con ocasión de normas sobre educación, el problema que suponen las reproducciones parciales de normas de otro rango (dictámenes números 132/2014 y 1.129/2014).

- Artículo 3.2. Dispone que los equipos directivos de cada centro y su profesorado "participarán y colaborarán" con las Administraciones educativas en las evaluaciones de las pruebas que se realicen en sus centros, conforme al artículo 144.1 de la LOE. Pero dicho artículo se limita a decir que "la realización material de las pruebas corresponde a las Administraciones educativas competentes. Las pruebas serán aplicadas y calificadas por profesorado del Sistema Educativo Español externo al centro". No hay inconveniente en la colaboración de los equipos directivos y el profesorado del centro, pero debe quedar claro que su intervención será solo material, pues realmente no participarán en modo alguno en la evaluación de las pruebas, al ser claro el citado precepto en el sentido de que la aplicación y calificación corresponde solo a profesorado externo al centro docente, tal y como además se contempla en el proyectado artículo 9.1.

- Artículo 4.2, tercer párrafo. Dispone que los tiempos de descanso que medien entre una y otra prueba no podrán emplearse para alargar el tiempo de duración de los exámenes por parte de alumnos que tengan necesidades especiales. Sería acaso oportuno empezar diciendo "Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 8.2". Este artículo permite que los exámenes de los alumnos que tengan necesidades especiales puedan diseñarse bajo parámetros diferentes a los generales (incluidos los tiempos de realización de las pruebas) a fin de asegurar a dichos alumnos la igualdad y la accesibilidad universal.

- Artículo 7.3. Por razones sistemáticas sería mejor integrar en él lo que establecen los proyectados artículos 15 y 20. En efecto, el artículo 7.3 se refiere al grupo técnico y los artículos 15 y 20 a su composición, lo que supone un conjunto normativo.

- Artículo 7.5. Dispone que las Administraciones educativas atribuirán la realización y coordinación de las pruebas a un mismo órgano que estará integrado por representantes de esa Administración, por profesorado de las diversas etapas educativas, por las universidades públicas y por expertos, todo ello conforme a las normas de tales Administraciones.

Realmente, el precepto incide sobre la organización misma para la que son competentes las propias Comunidades Autónomas. Tiene sentido que el Estado disponga que las Administraciones educativas se ocuparán de la debida coordinación de las pruebas, y que en ellas deberán participar, al menos, representantes del profesorado, de las universidades públicas y expertos. Pero sería un exceso competencial imponer que los órganos de coordinación deben coincidir con aquellos que configuren y realicen las pruebas (es decir, los que asuman todas las funciones del artículo 3), así como que la coordinación se deberá llevar a cabo precisamente mediante determinado órgano. Esta observación es esencial al amparo del artículo 130 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

- Artículo 10. Su apartado 2 dispone que "las pruebas sobre las que se haya presentado la solicitud de revisión serán corregidas por un profesor funcionario especialista distinto al que realizó la primera corrección. En el supuesto de que existiera una diferencia de dos o más puntos entre las dos calificaciones, se efectuará, de oficio, una tercera corrección. La calificación final será la media aritmética de las tres calificaciones. Este procedimiento deberá efectuarse en el plazo máximo de cinco días hábiles, contados a partir de la fecha de finalización del plazo establecido en el punto anterior".

No queda completa la regulación, pues falta determinar cuál será la calificación final si el profesor que revise el examen discrepa con el anterior en el sentido de mejorar la calificación en menos de dos puntos, aunque parece que será la media entre las dos calificaciones, lo que convendría precisar. Debería asimismo aclararse que en caso de que se solicite revisión de la calificación, la final que se otorgue nunca será inferior a la obtenida en principio, es decir, que quien pida revisión no podrá ver rebajada la nota.

En cuanto al apartado 3 del propio artículo 10, prevé que, resuelto el incidente de revisión, el interesado podrá a su vez presentar nueva reclamación ante el órgano que determine cada Administración educativa. Convendría sopesar si no es excesivo contemplar la posibilidad de un segundo proceso administrativo de revisión en lugar de dejar sin más abierta la vía de recurso propiamente dicha, sea reposición potestativa (como resulta del apartado 5 del mismo artículo), sea la contencioso- administrativa.

Artículos 13 y 18. Tratan sobre la posibilidad de realizar segundas o ulteriores pruebas, pero no parecen bien coordinados, o al menos no son suficientemente claros, quizá porque los artículos 29 y 36 bis de la LOE tampoco parecen serlo.

De la lectura de estos preceptos resulta que, tanto para la prueba de ESO como para la de Bachillerato, cabe:

- Presentarse a examen bajo las dos modalidades a la vez (la de "enseñanzas académicas" y la de "enseñanzas aplicadas").

- Presentarse primeramente bajo una sola modalidad y presentarse después para la otra, se haya aprobado o no la anterior (para aprobar se requiere una calificación mínima de cinco).

- Presentarse de nuevo a la misma modalidad en caso de haberla suspendido anteriormente.

- Y presentarse de nuevo para subir nota, es decir, pese a haber ya superado la prueba.

* Salvo en el caso de presentarse a subir nota (a lo que se hará referencia seguidamente) no se examinará al alumno de materias ya aprobadas.

* En cualquier caso, no es clara la parte final del artículo 13.1, segundo párrafo, cuando habla de "elegidas por el propio alumno dentro del bloque de asignaturas troncales"; se está refiriendo al caso de que se opte por realizar la prueba pero en una modalidad que no corresponda a la cursada en ESO.

* Respecto a la posibilidad de optar por examinarse otra vez para subir nota, los artículos 13 y 18 del proyecto no imponen una regla clara sobre el contenido que tendrán las pruebas. Se dice que "No será necesario que se evalúe de nuevo de las materias que ya haya superado al alumnado ... ", de modo que no se sabe si la decisión la adoptará cada Administración educativa, caso este en el que se podría dar lugar a una desigualdad de regímenes no justificada. Debería, por tanto, establecerse ya un criterio sobre el contenido de la prueba en estos casos, diferenciando en su caso unas y otras situaciones. Cabe tener en cuenta que los artículos 29.6 y 36 bis.5 de la LOE se limitan a establecer que quienes no hayan superado la evaluación, o quienes deseen elevar su calificación, podrán repetir la evaluación en convocatorias sucesivas, es decir, que permiten al alumnado someterse a una nueva prueba completa, a la que al fin y al cabo se presentarían voluntariamente.

* También en relación con los artículos 13 y 18 (en sus respectivos apartados 2), al referirse a la posibilidad de repetir voluntariamente la prueba, sea por no haberla superado antes, sea para subir nota, dicen que ello tendrá lugar "previa solicitud". El término "solicitud" es ciertamente el que emplea la LOE, pero quizá podría aclararse (podría serlo en el preámbulo) que es el alumno quien decide, de modo que la solicitud se torna más en una comunicación que en una solicitud propiamente dicha.

* Podría asimismo añadirse una referencia sobre a dónde deberá dirigirse dicha comunicación y sobre la pertinencia de abrir un plazo previo razonable a fin de que los alumnos puedan optar entre las distintas posibilidades sobre las que esta norma les permite decidir.

Debe, por tanto, afrontarse una regulación más completa, sistemática y clara de los anteriores aspectos.

- En relación con el contenido de las pruebas -proyectados artículos 12 y 17 (relacionados en parte con los artículos 14, 19 y 22, aunque éstos se refieren a qué asignaturas hay que tener superadas para acceder a los exámenes)-, convendría precisar el régimen aplicable a los alumnos que cambien de centro de enseñanza, o que cambien asignaturas (por ejemplo, para pasar a someterse a lengua propia de la Comunidad Autónoma o viceversa).

El proyectado artículo 8.4 da opción al alumno para someterse al régimen de la Administración educativa en la que resida o al de aquella en la que finalizó sus estudios, y ello puede implicar variantes de asignaturas, sea en cuanto a la de Literatura y Lengua cooficial, sea en cuanto a determinadas asignaturas de libre composición autonómica.

Puede, asimismo, darse el caso de haber -a lo largo de la ESO o de Bachillerato- cambiado su opción de estudio en castellano por hacerlo en lengua autonómica cooficial o viceversa.

Y puede también suceder que un alumno haya cambiado de residencia, por ejemplo, después de acabar tercer curso de ESO o tras acabar primero de Bachillerato, que haya concluido el cuarto curso de ESO -o el segundo de Bachillerato- en otra Comunidad Autónoma, y que, las asignaturas cursadas en ella hayan sido diferentes, no pareciendo tener sentido que esa prueba se pueda realizar en la Comunidad Autónoma de residencia final donde esas asignaturas no existan.

En relación con ello pueden asimismo plantearse problemas en caso de cambio de residencia a mitad de cuarto curso de ESO o de segundo curso de Bachillerato.

Debería, por tanto , completarse la regulación del proyecto.

- Artículos 14, 16 y 19. Reproducen parte de los artículos 29, 31, 36 bis y 37 de la LOE en cuanto a cuáles son las condiciones para poder presentarse a las pruebas y cuándo se obtendrá el título correspondiente de Graduado de ESO o Bachillerato.

Para acceder a la prueba de Bachillerato deben haberse aprobado todas las asignaturas de esa etapa educativa, y para la de ESO no hay que haber suspendido más de dos asignaturas (siempre que no sean simultáneamente Lengua Castellana y Literatura, y Matemáticas, tomándose a tal efecto en cuenta las materias que como mínimo el alumno deba cursar en cada uno de los bloques, y que a aquellos que cursen Lengua Cooficial y además Literatura solo se les computará una materia en el bloque de asignaturas de libre configuración autonómica, con independencia de que dichos alumnos y alumnas puedan cursar más materias de dicho bloque).

El proyecto debería precisar que será el alumno quien ejercite las opciones correspondientes.

Debería además clarificarse el régimen en el siguiente sentido:

Dispone el artículo 29 de la LOE -y el artículo 16 del proyecto- que para obtenerlo hará falta lograr una calificación final (después de haber realizado la prueba final) igual o superior a cinco puntos sobre diez, tomando para ello en cuenta que la media de las calificaciones obtenidas en la etapa educativa de la ESO tendrá un peso del setenta por ciento y la calificación de la prueba lo tendrá en un treinta por ciento.

Se dispone también que la calificación de la prueba final misma deberá ser al menos de cinco sobre diez, pues en otro caso, aunque la media final global fuera de cinco puntos o más, no se obtendría el título.

Pero como para acceder a esa prueba no es necesario haber superado todas las asignaturas de ESO -pues pueden haberse suspendido dos que no sean simultáneamente Lengua Castellana y Literatura, y Matemáticas-, parece que se podrá obtener el título de Graduado en ESO sin haber superado hasta dos asignaturas. Deberá aclararse que es así, pues el artículo 22.3 del Real Decreto 1105/2014 dispone que quienes promocionen de curso "sin haber superado todas las materias deberán matricularse de las materias no superadas, seguirán los programas de refuerzo que establezca el equipo docente y deberán superar las evaluaciones correspondientes a dichos programas de refuerzo".

Tal problema no se plantea en el caso de Bachillerato, pues para acceder a la prueba final, como ya se ha dicho, se deberán haber superado todas las asignaturas.

Cosa distinta es lo que se establece en el sentido de que si se supera la ESO o el Bachillerato pero no la correspondiente prueba, no se obtendrá el título correspondiente (salvo en el año 2017 tal y como se dijo). En tales casos, el artículo 31.4 de la LOE dispone que "los alumnos y alumnas que cursen la Educación Secundaria Obligatoria y no obtengan el título al que se refiere este artículo recibirán una certificación oficial en la que constará el número de años cursados, así como el grado de logro de los objetivos de la etapa y de adquisición de las competencias correspondientes". Y para el caso de Bachillerato, el artículo 37.3 de la propia LOE dispone que los alumnos que hayan aprobado todas las asignaturas, pero no la prueba final, tendrán derecho "a obtener un certificado que surta efectos laborales y los académicos previstos en los artículos 41.3.a) y 64.4.a) de esta Ley Orgánica".

- Disposición adicional primera. Faculta al Ministro de Educación, Cultura y Deporte para adaptar este reglamento a las necesidades y situación de los centros situados en el exterior de España, de los programas internacionales, de las personas adultas y de la educación a distancia.

Se debe tratar solo de adaptaciones, no lógicamente de alteraciones sustanciales de lo establecido en este proyecto. En todo caso, no tiene sentido esa previsión en cuanto a personas adultas, pues ya se refieren a ellas los artículos 23 y 24 de la proyectada norma, en los que deberían en su caso introducirse las previsiones oportunas.

Por otra parte, el apartado 4 de esta misma disposición adicional primera establece que los centros privados podrán adaptar lo previsto en esta norma en lo que se refiere a los órganos de gobierno y de coordinación docente. Pero realmente esta norma no trata sobre esos temas, sino sobre los órganos de la Administración estatal (comisión central, que, por cierto, es órgano estatal, siendo razonable de que las Comunidades Autónomas y la CRUE solo tengan voz) y en parte autonómicos -artículo 7-, lo que afecta a todos los alumnos, sean de centros privados o públicos. No se aprecia que haya nada que adaptar de lo que prevé el señalado apartado 4. De hecho, la evaluación de las pruebas debe serlo por personal ajeno a los centros -sean estos públicos o privados- como establece para todos ellos el artículo 144.1 de la LOE.

- Disposición final tercera. Tal y como redacta la disposición transitoria única que añade al Real Decreto 1105/2014, resulta incomprensible. Parece que falta un punto después de "efectos académicos", aunque tampoco se comprende la cita del proyectado artículo 23 ni la referencia al artículo 21.2, relativo a Bachillerato, pues esta disposición trata sobre los títulos de Graduado en ESO, no los de Bachillerato.

La remisión estaría, además, mejor hecha a la disposición final quinta de la Ley Orgánica 8/2013, que se limita a establecer en su apartado 2, segundo párrafo, que "la evaluación final de Educación Secundaria Obligatoria correspondiente a la convocatoria que se realice en el año 2017 no tendrá efectos académicos", por lo que no se entiende -si es eso lo que quiere decirse- que para otorgar títulos de ESO tras el curso 2016/2017 haya que superar la prueba final que se convocará en 2017. Tal cosa no se ajustaría a dicha ley orgánica.

Por todo lo expuesto, el Consejo de Estado, es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación hecha al artículo 7.5, y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se regulan las evaluaciones finales de Educación Secundaria Obligatoria y de Bachillerato."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 21 de julio de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE.