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Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 61/2016 (INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO)

Referencia: 61/2016
Procedencia: INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO
Asunto: Nulidad de pleno derecho del Acuerdo de la Subdirección General de Gestión Económico- Administrativa y Tecnologías de la Información, de 30 de diciembre de 2014, por el que se anula la Resolución de la Directora General del Instituto de Turismo de España de 30 de julio de 2014, de modificación del contrato del servicio de limpieza en el Palacio de Congresos de Madrid.
Fecha de aprobación: 31/3/2016

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 31 de marzo de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 28 de enero de 2016, con registro de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la propuesta de resolución de la Secretaria de Estado de Turismo y Presidenta de Turespaña por la que se declara la nulidad de pleno derecho del Acuerdo de la Subdirección General de Gestión Económico-Administrativa y Tecnologías de la Información de 30 de diciembre de 2014, por el que se anula la Resolución de la Directora General del Instituto de Turismo de España de 30 de julio de 2014, de modificación del contrato del servicio de limpieza en el Palacio de Congresos de Madrid.

De antecedentes resulta:

Primero.- El Instituto de Turismo de España (Turespaña) firmó el 30 de agosto de 2012 un contrato administrativo con la empresa "Valoriza Facilities, S. A .U." para el servicio de limpieza del Palacio de Congresos de Madrid. El servicio incluía, además de la limpieza del edificio principal, la del aparcamiento, los cristales en el interior y en el exterior, así como la plaza Miró de Madrid, situada encima del aparcamiento. El plazo de ejecución del contrato se extendía del 1 de septiembre de 2012 al 31 de diciembre de 2013, prorrogable por un año más.

El 2 de enero de 2014 se suscribió la prórroga del contrato para el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2014.

Segundo.- Mediante Resolución de la Directora General de Turespaña de 30 de julio de 2014 se acordó modificar el contrato de referencia, con objeto de reducir la plantilla desde el 1 de noviembre de 2014 hasta la finalización del contrato el 31 de diciembre siguiente.

De acuerdo con dicha reducción, si entonces prestaban servicios diez personas (un encargado, un responsable, dos cristaleros, un peón y cinco limpiadores), los efectivos adscritos al contrato pasarían a ser cuatro (un encargado, un especialista y dos limpiadores) a partir del 1 de noviembre de 2014. Con ello, el precio mensual quedaría fijado en 10.879 euros sin IVA (13.163,59 euros con IVA), de modo que el importe anual para 2014 disminuiría de 233.968,54 euros sin IVA (282.152,06 euros con IVA) a 216.097,60 euros sin IVA (261.478,09 euros con IVA).

En el expediente de modificación obraban los siguientes documentos:

- La memoria justificativa de la reforma contractual, elaborada el 25 de junio de 2014 por la Subdirectora General de Gestión Económico- Administrativa y de Tecnologías de la Información de Turespaña. Se explicaba en ella que el Palacio de Congresos de Madrid tenía suspendida su actividad comercial, habiendo accedido sus trabajadores a nuevos destinos en el ámbito de la Administración, si bien permanecía en funcionamiento el aparcamiento, gestionado directamente por Turespaña. Tanto el aparcamiento como el edificio principal precisaban de un servicio de limpieza, pero en el caso de este último era "evidente" que las necesidades de dicho servicio habían disminuido "drásticamente". Por ello, se estimaba justificada la reducción de la plantilla los dos últimos meses de vigencia del contrato. - El escrito presentado el 30 de mayo de 2014 por la representación de "Valoriza Facilities, S. A. U.", en el que se expresaba la conformidad de la entidad contratista con la anterior modificación.

- El informe evacuado por la Abogacía del Estado de Turismo el 24 de julio de 2014. Según el mismo, la modificación propuesta consistía en una "nueva reducción de los efectivos humanos adscritos a la ejecución del contrato desde el día 1 de noviembre hasta el 31 de diciembre de 2014, con la consiguiente reducción de la facturación mensual durante ese periodo de tiempo". Teniendo en cuenta que la modificación estaba debidamente motivada en la disminución de las necesidades del inmueble, que la contratista había prestado su consentimiento expreso y que la reforma no contravenía los pliegos, la novación contractual fue informada favorablemente.

En la misma fecha en que fue dictado el acuerdo de modificación (30 de julio de 2014), se suscribió el correspondiente acuerdo entre la Subdirectora General de Gestión Económico-Administrativa y Tecnologías de la Información de Turespaña (por delegación de la Presidenta) y la representación de "Valoriza Facilities, S. A. U.". En el clausulado del contrato se hacía constar la reducción de la plantilla y la fijación de la cuantía anual en 216.097,60 euros sin IVA (261.478,09 euros con IVA).

Tercero.- El 30 de diciembre de 2014 se suscribió por parte de los mismos actores (la Subdirectora General de Gestión Económico- Administrativa y Tecnologías de la Información de Turespaña, por delegación de la Presidenta de este organismo, y la representación de "Valoriza Facilities, S. A. U.") un acuerdo por el que "se anula" la modificación del contrato suscrita el 30 de julio anterior. En los antecedentes administrativos del acuerdo se indicaba que "en la mencionada reducción de personal no se tuvo en cuenta la necesidad de indemnizar al mismo", por lo que tuvo que mantenerse invariada la plantilla durante los meses de noviembre y diciembre de 2014 y dejarse sin efecto la referida reforma contractual.

Acompañaba a este acuerdo la "memoria justificativa de la anulación de la modificación del contrato del servicio de limpieza en el Palacio de Congresos de Madrid", emitida el 30 de diciembre de 2014 por la misma Subdirectora General. Se insistía en que en la última modificación no se tomó en consideración que, "al estar el personal de limpieza subrogado, la disminución del mismo pasaba por la indemnización del personal a reducir", por lo que "mediante acuerdo" entre Turespaña y "Valoriza Facilities, S. A. U." se mantuvo el personal existente durante los meses de noviembre y diciembre de 2014. En consecuencia, se habían mantenido las facturas de noviembre y diciembre por el importe correspondiente a la prórroga acordada para el año 2014.

Cuarto.- Por la Dirección General de Turespaña se dio traslado a la Abogacía del Estado de Turismo del escrito de la Intervención Delegada en el organismo, solicitando la emisión de informe sobre la eficacia jurídica de los acuerdos alcanzados en fechas 30 de julio y 30 de diciembre de 2014.

El informe de la Abogacía del Estado de Turismo, de fecha 13 de julio de 2015, partía de la afirmación de que, ante la inexistencia de una resolución formal y expresa de revocación, había de tomarse como tal acto revocatorio el Acuerdo de 30 de diciembre de 2014, sin que cupiera dotar de eficacia jurídica a la aquiescencia de la contratista en el acto de firma de dicho acuerdo. Y ello por cuanto la validez de los actos administrativos no venía medida por la conformidad que a ellos pudiera prestar el administrado, sino por su ajuste a la legalidad aplicable.

Delimitado de este modo el acto revocatorio, se dilucidaba a continuación si dicho acto cumplía o no los requisitos de fondo y de procedimiento exigidos por el ordenamiento jurídico para la anulación de los actos administrativos. Tras analizarse las vías para la revisión de tales actos conforme al Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se sostenía que la Resolución de la Directora General de Turespaña de 30 de julio de 2014 había sido "anulada o revocada sin seguir el procedimiento regularmente establecido para ello, ya sea el del artículo 102 de la Ley 30/1992, para los actos nulos de pleno derecho, o el del artículo 103 de la misma ley, para los actos anulables que incurran en cualquier tipo de infracción del ordenamiento jurídico". Se afirmaba "con la misma evidencia" que, de haberse seguido alguno de estos cauces, ninguno de ellos habría concluido con una resolución final de revisión, ya que la modificación del contrato pactada el 30 de julio de 2014 era "plenamente legal, por contenido y por procedimiento". Finalmente, se descartaba que el acto revocatorio de 30 de diciembre de 2014 pudiera ampararse en la facultad del artículo 105 de la norma legal citada, considerando que dicha revocación era contraria al interés público (al incrementar la facturación por unos servicios que se estimaron innecesarios en julio de 2014) y al ordenamiento jurídico (en particular, a la normativa contractual, que fue aplicada correctamente por la resolución modificativa del contrato de 30 de julio de 2014).

En estas circunstancias, se estimaba incurso el acto revocatorio de 30 de diciembre de 2014 en la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 62.1.e) de la ley de referencia, toda vez que había sido dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. En consecuencia, a juicio de la Abogacía del Estado de Turismo procedía acordar el inicio de un expediente para la declaración de la nulidad de pleno derecho del Acuerdo adoptado el 30 de diciembre de 2014.

La Abogacía General del Estado, a la que se había elevado la preceptiva consulta, había confirmado la anterior conclusión.

En efecto, en el informe firmado el 8 de junio de 2015 por el Subdirector General de los Servicios Consultivos se consideraba "evidente" que el Acuerdo de anulación adoptado el 30 de diciembre de 2014 no se ajustó en su tramitación a ninguno de los procedimientos de revisión de los actos administrativos previstos en el Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Quinto.- El 29 de octubre de 2015, la Secretaria de Estado de Turismo y Presidenta de Turespaña acordó iniciar el procedimiento de revisión de oficio del Acuerdo de la Subdirección General de Gestión Económico- Administrativa y Tecnologías de la Información, por la que se anuló la Resolución de la Directora General de Turespaña de 30 de julio de 2014, por estar incurso en la causa de nulidad del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Acompañaba a la orden de incoación el informe favorable a esta decisión de la Abogacía del Estado de Turismo de 16 de septiembre de 2015. Según el mismo, el inicio del procedimiento era "plenamente consecuente con las conclusiones del informe de esta Abogacía del Estado del pasado 13 de julio".

Sexto.- Notificada la incoación del procedimiento a la parte interesada, su representación presentó el 11 de diciembre de 2015 un escrito de alegaciones en el que se oponía a la revisión de oficio.

En el relato de antecedentes que contenía este escrito se hacía constar que los trabajadores, por mandato del convenio colectivo aplicable, tenían derecho a ser subrogados por las empresas que prestasen el servicio de limpieza en cada momento, "estando el personal de limpieza adscrito al centro de trabajo (en este caso, al Palacio de Congresos) y no tanto a la empresa adjudicataria". Por ello, "Valoriza Facilities, S. A. U." subrogó al personal adscrito al centro (un total de veinte personas con elevada antigüedad) al resultar adjudicataria del servicio, de acuerdo con los datos facilitados por la empresa saliente y contenidos en el pliego. El contrato fue objeto de sucesivas modificaciones tendentes a reducir el personal, de manera que, al iniciarse la prórroga el 1 de enero de 2014, la plantilla adscrita al servicio se componía de diez trabajadores. Tras reducirse de nuevo esta plantilla el 30 de julio de 2014, dada la "imposibilidad económica" de llevar a cabo tal modificación, se dejó sin efecto el 30 de diciembre siguiente mediante el acuerdo que se pretendía declarar nulo de pleno derecho.

A juicio de la contratista, el defecto de que adolecía este último acuerdo era "perfectamente subsanable", puesto que ni carecía de los requisitos mínimos indispensables (una sucinta memoria justificativa y la conformidad de la contratista) ni causaba indefensión, por lo que debería operar la convalidación del acto. Asimismo, el acto sobre el que versaba el expediente era una nueva modificación del contrato, que ampliaba su alcance hasta el que tenía antes de la reforma de 30 de julio de 2014, por lo que, de declararse la nulidad, debía producir los efectos de una reforma contractual, por contener los elementos constitutivos de ésta, en aplicación de la conversión.

Por último, se constataba que la contratista había prestado el servicio en los meses de noviembre y diciembre de 2014, de forma que la eventual declaración de nulidad del acuerdo obligaría a indemnizar a la contratista por el mayor coste soportado.

Séptimo.- De acuerdo con la propuesta de resolución de la Instructora, sin fechar, procedía la revisión de oficio del Acuerdo de 30 de diciembre de 2014.

En opinión de la Instructora, debían rechazarse las alegaciones de la contratista, al no ser posible ni la convalidación del acuerdo ni su conversión, en atención a los argumentos esgrimidos por la Abogacía del Estado. Tampoco cabía atender "las expectativas de derecho generadas por el Acuerdo de 30 de diciembre de 2014", teniendo en cuenta que la ejecución del contrato se regía por el riesgo y ventura que debía soportar la contratista.

Octavo.- Se elaboró una propuesta de resolución de la Secretaria de Estado de Turismo y Presidenta de Turespaña, que se somete a dictamen, conforme a la cual procedía declarar la nulidad de pleno derecho del Acuerdo de 30 de diciembre de 2014, al haberse omitido por completo el procedimiento de los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Noveno.- La Abogacía del Estado de Turismo informó favorablemente la anterior propuesta el 26 de enero de 2016.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen. En la misma fecha de entrada del expediente en este Alto Cuerpo Consultivo (28 de enero de 2016) se remitió para su incorporación al mismo el acuerdo de suspensión del plazo máximo para resolver el procedimiento y notificar la resolución hasta la recepción del dictamen, al amparo del artículo 42.5.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

I.- Se somete a consulta el expediente de revisión de oficio, iniciado por la Administración por iniciativa propia, en el marco del contrato administrativo del servicio de limpieza en el Palacio de Congresos de Madrid, suscrito el 30 de agosto de 2012 entre el Instituto de Turismo de España (Turespaña) y "Valoriza Facilities, S. A. U.".

II.- Es doctrina de este Consejo de Estado que la revisión de oficio de los actos administrativos constituye un cauce de utilización ciertamente excepcional y de carácter limitado, ya que comporta que, sin mediar una decisión jurisdiccional, la Administración pueda volver sobre sus propios actos, dejándolos sin efecto. De aquí que no cualquier vicio jurídico permita acudir sin más a la revisión de oficio, sino que ella es solo posible cuando concurra de modo acreditado e indubitado un vicio de nulidad de pleno derecho de los legalmente previstos.

En particular y por lo que se refiere a la concreta causa de nulidad de pleno derecho invocada en la propuesta de resolución (ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, conforme al artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), es preciso tener en cuenta la doctrina legal de este Alto Cuerpo Consultivo y la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la consistencia de los defectos formales que son necesarios para la apreciación de esta causa de nulidad de pleno derecho.

Y es que, para que haya lugar a tal apreciación, se precisa que la conculcación del procedimiento haya sido de tal magnitud que suponga indefensión o la concurrencia de anomalías en la tramitación que se caractericen por su especial gravedad, no bastando la omisión de algunos de estos trámites, siendo necesario ponderar, en cada caso, aspectos como las consecuencias producidas por tal omisión a la parte interesada o la falta de defensa que realmente haya originado (dictamen número 948/2015, de 19 de noviembre).

III.- En el asunto sometido a consulta, el análisis de la concurrencia de la causa de nulidad invocada ha de partir de la adecuada calificación de la naturaleza y finalidad del acto jurídico sobre el que desea ejercerse la facultad revisora por parte de la Administración.

Como tal ha sido identificado el Acuerdo de 30 de diciembre de 2014 por el que, según su literalidad, fue anulada la previa modificación del contrato de referencia, acordada el 30 de julio anterior con vistas a reducir los efectivos adscritos a la ejecución del servicio desde el 1 de noviembre de 2014 hasta la finalización del contrato el 31 de diciembre siguiente, con la consiguiente disminución del importe anual, IVA incluido, en 20.673.93 euros. De acuerdo con el parecer expresado por la Abogacía del Estado, dicho acuerdo tiene la naturaleza de un acto revocatorio de la anterior modificación, por lo que, al no haberse ajustado en su tramitación a ninguno de los procedimientos de revisión de los actos administrativos previstos en el Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, está incurso en la causa de nulidad examinada.

Frente a este parecer, considera el Consejo de Estado que, atendiendo a su finalidad y naturaleza, el Acuerdo de 30 de diciembre de 2014 no responde -ni fue su pretensión obedecer- a una función anulatoria, sino al ejercicio de la potestad modificativa de los contratos administrativos.

Varios argumentos sustentan esta conclusión.

En primer término, no cabe desconocer que el acuerdo de referencia es de naturaleza convencional, suscrito por las partes afectadas (la Subdirectora General de Gestión Económico-Administrativa y Tecnologías de la Información de Turespaña, por delegación de la Presidenta, y la representación de "Valoriza Facilities, S. A. U.), que se reconocen competencia y capacidad, respectivamente, para formalizar el documento administrativo. Dicha naturaleza convencional no es predicable del ejercicio de ninguno de los cauces del Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (revisión de oficio, declaración de lesividad o revocación), que, lejos de ser el resultado de la concurrencia de voluntades entre el autor y el destinatario del acto revisado, representan potestades exorbitantes de las que el legislador ha dotado a la Administración pública para volver sobre sus propias decisiones. Por lo tanto, a la vista de su propia expresión documental y considerando la naturaleza bilateral que lo caracteriza, se advierte que el acuerdo firmado el 30 de diciembre de 2014 entre Turespaña y la sociedad contratista no responde, en puridad, a una finalidad revisora, en el sentido que a esta expresión atribuye la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia cuando se refiere a los mecanismos previstos en los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

En segundo término, a pesar de que se aluda a la anulación de la modificación previa, esta anulación no solamente no se dice consecuencia de ninguno de dichos cauces (revisión de oficio, declaración de lesividad o revocación), sino que tampoco se funda en las razones que podrían justificar su utilización. En otras palabras, ni se invoca precepto alguno del Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ni se aduce la existencia de un vicio de nulidad o anulabilidad en la modificación suscrita el 30 de julio de 2014, la cual tampoco es un acto de gravamen susceptible de revocación al amparo del artículo 105 de esta ley. Por consiguiente, la fundamentación del acuerdo firmado el 30 de diciembre de 2014 tampoco revela la utilización por la Administración de ninguna de las potestades revisoras que la citada ley consagra.

Finalmente, desde un punto de vista procedimental (sobre lo que se volverá), el acuerdo va acompañado de una memoria justificativa similar a la que se emitió a raíz de la modificación anterior, documento que no es propio del ejercicio por la Administración de las facultades que le son reconocidas en los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. En cambio, dicho documento es propio de la utilización del ius variandi.

En definitiva, de este contexto ha de inferirse que lo que Turespaña llevó a cabo el 30 de diciembre de 2014 fue una nueva modificación del contrato de servicios con el objeto de revertir la reforma anterior. Es decir, el objeto del acuerdo no fue la expulsión de la realidad jurídica de la previa reducción de la plantilla, por entender que la misma incurriese en causa de nulidad o anulabilidad o debiese ser revocada, sino la restitución de los términos pactados a la situación previa a la modificación de 30 de julio de 2014, a través de un nuevo acuerdo que dejase sin efecto el anterior. Se invocan, a estos efectos, unas consecuencias de la disminución de los efectivos adscritos al servicio que no fueron tenidas en cuenta en su momento, en particular la obligación de indemnizar a los trabajadores de los que se prescindía, motivo por el cual fueron mantenidos en sus puestos hasta la terminación del contrato el 31 de diciembre de 2014.

IV.- Planteada en estos términos la cuestión, no se aprecia la causa de nulidad que ha sido invocada en la propuesta de resolución.

De acuerdo con el artículo 211 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, en el procedimiento de modificación contractual, al igual que en cualquier otro encaminado al ejercicio por la Administración de las prerrogativas en materia de contratación administrativa, es necesario dar audiencia a la contratista e incorporar, en el ámbito de un organismo autónomo dependiente de la Administración General del Estado como Turespaña, el informe de la Abogacía del Estado. Asimismo, es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado en el caso de modificaciones contractuales cuando su cuantía, aislada o conjuntamente, sea superior a un 10% del precio primitivo del contrato, cuando éste sea igual o superior a 6.000.000 de euros, lo que no sucedía en el presente caso.

Por lo tanto, a la vista de esta regulación, y comparando las reformas del contrato operadas el 30 de julio y el 30 de diciembre de 2014, se aprecia que el único trámite omitido en el segundo caso fue el informe de la Abogacía del Estado. En efecto, en ambos supuestos la modificación contaba con una memoria justificativa y fue acordada con la conformidad de la adjudicataria, si bien en la llevada a cabo en primer lugar se recabó el parecer de la Abogacía del Estado de Turismo, a diferencia de lo ocurrido en segundo lugar. Esta omisión, sin duda relevante, no tiene, sin embargo, entidad suficiente como para afirmar la existencia de defectos formales determinantes de la ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, toda vez que ni ha generado indefensión ni reviste especial gravedad.

Por consiguiente, no cabe considerar incurso el acuerdo adoptado el 30 de diciembre de 2014 en la causa de nulidad de pleno derecho del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

V.- A efectos meramente dialécticos, procede señalar que, de haberse apreciado dicha causa de nulidad, ello habría comportado la obligación de restitución recíproca de aquello que hubieran recibido en virtud del mismo y, si esto no fuera posible, la devolución de su valor, de acuerdo con el artículo 35 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Para casos en que antes de la declaración de nulidad se haya ejecutado el contrato por la contratista, esta tiene derecho a ser resarcida, en la medida en que la Administración se aprovechó de las prestaciones recibidas, por aplicación del principio de la interdicción del enriquecimiento injusto (véase, en este sentido, el dictamen número 819/2014, de 23 de octubre).

De lo anterior se colige que la expulsión del mundo jurídico del Acuerdo de 30 de diciembre de 2014 privaría de cobertura a la prestación del servicio de limpieza con todos los efectivos previstos para la prórroga durante 2014, los cuales de facto fueron empleados por la contratista, con la aquiescencia del órgano de contratación. Ello generaría una brecha entre los términos contractuales y el alcance real del servicio, a la que podría ser aplicable la doctrina del enriquecimiento sin causa, que ha sido admitida y aplicada reiteradamente como fuente de obligaciones administrativas por el Consejo de Estado (dictamen número 1.122/2011, de 20 de octubre).

En suma, desde una perspectiva práctica, la hipotética revisión de oficio de la modificación contractual operada el 30 de diciembre de 2014 (la cual, como se ha razonado, no puede descansar en la causa de nulidad de pleno derecho del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), no tendría una consecuencia económica tangible, habida cuenta de que el servicio de limpieza se ha prestado con todos los efectivos disponibles, es decir, sin la reducción formalizada el 30 de julio anterior. A raíz de ello, la expulsión de la realidad jurídica del acuerdo en que se plasmó la utilización completa de la plantilla no haría desaparecer la obligación de la Administración de abonar el servicio efectivamente recibido, a la luz de la aludida doctrina del enriquecimiento injusto.

VI.- Las conclusiones anteriores no son óbice para expresar la preocupación del Consejo de Estado por la inadecuada gestión de los recursos públicos que refleja este expediente (preocupación que se suma a la manifestada recientemente en el dictamen número 47/2016, de 10 de marzo, a raíz también de determinadas prácticas contractuales).

Por lo pronto, es cuestionable que se acordara la prórroga para 2014 del contrato del servicio de limpieza en el Palacio de Congresos de Madrid de 30 de agosto de 2012, considerando que este acuerdo se fraguó en un momento en el que dicho centro desarrollaba su actividad comercial, mientras que la misma estaba paralizada cuando Turespaña optó por ejercer la prórroga. Parece que el cambio de circunstancias en la utilización del inmueble habría justificado una nueva licitación adaptada a las nuevas -menores- necesidades.

Una vez prorrogado el contrato, se procedió a la reducción de la plantilla empleada en la ejecución del servicio el 30 de julio de 2014, sin tomar en consideración la totalidad de las consecuencias que esta decisión acarreaba, si bien a esta insuficiente valoración coadyuvó la contratista. Por ello, más allá del mero interés de esta, resulta difícil amparar en alguna de las circunstancias previstas en el artículo 107 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público la decisión de contar con todos los efectivos para la prestación del servicio, la cual se tomó quizás de forma verbal antes de que se hiciera efectiva dicha reducción el 1 de noviembre de 2014 para, a continuación, dotar de cobertura a este pacto a través de la correspondiente modificación, formalizada el día antes de la terminación de la vigencia del contrato. Como resultado, el servicio de limpieza fue desarrollado con una intensidad innecesaria para la utilización del Palacio de Congresos, con el consiguiente sobrecoste al que debe hacer frente Turespaña, que aceptó la prestación del servicio en tales condiciones.

Todas estas circunstancias han de ser valoradas por el órgano de contratación, de cara a implantar los cauces de control interno apropiados que impidan su repetición en el futuro. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que no procede revisar de oficio el acuerdo sobre el que versa la consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 31 de marzo de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO.

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