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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 7 de julio de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "Por Orden de V. E. de 6 de junio de 2016, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado formulada por don ...... como consecuencia del retraso en la obtención del Documento Nacional de Identidad.

De antecedentes resulta:

Primero.- El 22 de diciembre de 2014 tuvo entrada en la Subdelegación del Gobierno en Santa Cruz de Tenerife y dirigido al Ministerio del Interior un escrito, calificado como "reclamación previa a la vía administrativa", en el que don ...... solicitaba una indemnización por la tardanza que había sufrido en la obtención de su Documento Nacional de Identidad y el daño que le supuso no tener una identidad española hasta 2006.

Tras solicitar del interesado que explicitara los datos en que basaba la reclamación e identificara los servicios que habían causado el daño, el 20 de abril de 2015 don ...... especificó los términos de su reclamación de responsabilidad solicitando 825.546,70 euros.

Señala que la cantidad referida -que en un momento posterior eleva a 930.081,36 euros- compensaría los daños que dice haber sufrido por no tener Documento Nacional de Identidad y que concreta en la imposibilidad de terminar sus estudios, acceder al mercado de trabajo, obtener un permiso de conducir, inscribirse en la Seguridad Social y acceder a programas formativos.

De la documentación que obra en el expediente resulta que el reclamante es español nacido en Venezuela, habiendo sido repatriado junto con su madre, doña ...... y su hermano ...... , con cargo al Fondo de Socorros y Repatriaciones del Ministerio de Asuntos Exteriores. Su madre había nacido en Venezuela y residía, cuando solicitó la repatriación, en México D.F. Una vez en España fijó su residencia en San Cristóbal de la Laguna a partir de 1985, si bien el reclamante y su hermano (de dos meses y tres años respectivamente) ingresaron en una Casa Cuna porque su madre no podía hacerse cargo de ellos. Más adelante volvieron a vivir con su madre y el interesado estuvo escolarizado en la mencionada ciudad entre 1995 y 1997. Afirma que no le fue expedido el título de graduado escolar porque no tenía asignado número de Documento Nacional de Identidad.

En el año 1997, doña ...... inició la tramitación de un expediente para conseguir la inscripción de sus hijos en el Registro Civil de La Laguna, con el número 7290/1997, si bien quedó paralizado por la imposibilidad de localizarla. En el año 2002 instó nuevo expediente de inscripción de nacimiento fuera de plazo en el Registro Civil Central que finalizó con la inscripción de don Gilberto y don ...... ...... el 5 de abril de 2006.

El escrito de reclamación se acompaña de un buen número de documentos, entre ellos una fotocopia de su DNI (expedido en 2006), informes médicos y psiquiátricos, documentos de distintos procedimientos judiciales e informes de seguimiento de Centros de Menores, entre otros. De todos ellos se infiere que el reclamante estuvo ingresado por primera vez en un Centro de Menores en Régimen Cerrado en 2002, con 16 años, que había participado en robos desde los 14 años y consumía drogas desde los 7 años. Se le diagnosticó en su momento un trastorno de conducta disocial y epilepsia. También consta entre la documentación referida que el reclamante fue condenado a dos penas de libertad vigilada y que ha estado incluido en programas de atención en varias instituciones, tras lo que logró reinsertarse en la sociedad y acceder a unos estudios de auxiliar de enfermería en 2008 que hubo de abandonar por una patología depresiva.

Intentó matricularse en la Universidad pero suspendió los exámenes y, debido a la falta de documentación, no ha podido acceder al mercado laboral, ni inscribirse en programas formativos no obstante su deseo de trabajar.

Segundo.- Iniciada la tramitación del expediente por el Ministerio del Interior a resultas de la reclamación presentada por el interesado, se incorporó al mismo una certificación emitida por la División de Documentación del Cuerpo Nacional de Policía acreditativa de la efectiva expedición del Documento Nacional de Identidad del señor ...... el 24 de mayo de 2006.

Una vez tramitado el expediente, en el que se prescindió del trámite de audiencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se emitió propuesta de resolución desestimatoria.

Remitido al Consejo de Estado para su dictamen, este fue emitido con el número 676/2015, de 23 de julio, en el que se concluyó que no procedía resolver el procedimiento de responsabilidad patrimonial debiendo completarse el expediente, pues aun cuando el interesado imputaba el daño al Ministerio del Interior, en la producción del eventual daño podían haber participado otros departamentos.

Por tal razón el referido dictamen entendió que procedía, a fin de resolver el procedimiento, recabar el parecer del Ministerio de Justicia en lo que afectara a las competencias que a ese departamento corresponden, y del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, en lo que a las suyas se refiere, y valorar, tras la tramitación completa, si procedía la aplicación del artículo 25.f) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Tercero.- El Ministerio de la Presidencia remitió el expediente junto con el dictamen del Consejo de Estado a los Ministerios de Justicia y Asuntos Exteriores y de Cooperación, solicitando pronunciamiento acerca de si tales departamentos eran competentes respecto de la reclamación formulada por el señor ...... así como requiriendo, para el caso de serlo, la remisión de la correspondiente propuesta de resolución en relación con el fondo de la reclamación.

El 3 de diciembre de 2015, don ...... dirigió un escrito al Ministerio de la Presidencia en el que, en uso a su derecho a presentar alegaciones en cualquier momento, aporta numerosa documentación, mucha de la cual ya obraba en el expediente junto con el escrito de reclamación.

De toda ella interesa destacar un informe emitido por el Instituto de Medicina Legal para el Juzgado de lo Penal número 5 de Santa Cruz de Tenerife el 13 de mayo 2014, en el que se dice que el reclamante, de 29 años, padeció a los 11 años un trastorno mental oposicionista desafiante y en la actualidad una esquizofrenia paranoide grave, vive con su familia y recibe una pensión no contributiva por enfermedad mental. También consta un informe del Servicio Canario de Salud de 20 de noviembre de 2014, en el que se dice que en 2002 reanudó tratamiento por trastornos severos del comportamiento y que refería agresividad, semimutismo e insomnio. Hace constar que en las últimas valoraciones refiere tristeza y sentimientos de inseguridad y autoestima frágil, cierta mejoría clínica a pesar del ánimo depresivo y reconoce que el hecho de no haber estado propiamente documentado durante el periodo de años referido ha ejercido un efecto muy desfavorable en la evolución de su psicopatología.

Aporta el interesado, además de los anteriores, nuevo informe del médico forense de 16 de junio de 2015, un informe pericial de la doctora Estefanía Díaz Mesa de 29 de enero de 2015 y otro de la psicóloga Lidia Esther Quintana Peña de 6 de febrero de 2015, todos ellos relativos a la patología depresiva que el reclamante padece y los daños que sufre como consecuencia de no estar identificado.

Cuarto.- El 29 de marzo de 2016, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación remitió un informe de la Subdirección General de Asuntos Jurídicos de la Dirección General de Españoles en el Exterior y de Asuntos Consulares y Migratorios en el que se señala que dicho departamento no es competente respecto de la reclamación referida.

Declara que el Registro Civil, integrado por los Registros Civiles Municipales, los Registros Civiles Consulares y por el Registro Civil Central, depende del Ministerio de Justicia y que el Registro Civil competente para practicar la inscripción del nacimiento del interesado es el Central en Madrid, de conformidad con el artículo 68 del Reglamento del Registro Civil, al estar los promotores domiciliados en España en la fecha en la que se instó la inscripción.

Añade que, a la vista de la documentación que obra en el expediente, la información facilitada por el Consulado General de España en México D. F. y de conformidad con la legislación vigente en materia registral, la competencia para inscribir el nacimiento no corresponde al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, limitándose la actuación del Registro Civil Consular en México D. F. (que fue recabada durante la tramitación del expediente relativo a la expedición del DNI del interesado) a actos de mero trámite, fruto de una solicitud de auxilio registral hecha por el Registro Civil Central.

Quinto.- Una vez recibido el expediente remitido por el Ministerio de la Presidencia, el de Justicia procedió a instruir el correspondiente procedimiento y solicitó al Registro Civil Central un informe acerca de los hechos origen de la reclamación.

De la información recabada interesa poner de relieve que la señora ...... solicitó en el Registro Civil de San Cristóbal de La Laguna la inscripción de nacimiento de sus hijos, abriéndose el expediente 1290/1997, en el marco del cual se solicitó la remisión de certificado literal de nacimiento y documentación acreditativa del nacimiento de sus hijos en México y se acordó que se levantara acta de opción a la nacionalidad española de los menores con asistencia de la madre. La señora ...... manifestó en fecha 3 de marzo de 1999 que no disponía de las partidas de nacimiento de sus hijos, que nacieron en casa y nunca los registró.

El día 31 del mismo mes, el Registro Civil Central ordenó mediante exhorto al Registro Civil de La Laguna levantar acta de reconocimiento de los menores por su madre así como de opción a la nacionalidad española del hijo mayor acompañado de la misma, publicar los correspondientes edictos y ser reconocidos por el médico forense, con emisión de informe por el Ministerio Fiscal, si bien dicho exhorto fue devuelto sin cumplimentar ante la imposibilidad de citar a la señora Torres por resultar desconocida en el domicilio consignado al efecto.

El día 16 de mayo de 2002, la madre de los menores interesó de nuevo la inscripción de nacimiento de sus hijos, aportando fotocopia del pasaporte con el que fueron repatriados y certificados de residencia.

Abierto así nuevo expediente número 739/2002 de inscripción de nacimiento fuera de plazo, la señora ...... fue requerida de nuevo para presentar los certificados de nacimiento de sus hijos, a lo que respondió el 23 de octubre de 2002 reiterando que carecía de los mismos por haberse perdido en el terremoto de 1985.

El 13 de mayo de 2004, el Cónsul General de España en México, a instancias del Registro Civil Central, informó sobre la imposibilidad de hallar las inscripciones de nacimiento de don ...... y don ...... por faltar los datos concernientes a las mismas.

El 21 de octubre de 2004 se solicitó de nuevo a la madre del reclamante para que aportara los certificados de alumbramiento y cualquier documentación relativa a sus hijos de la que dispusiera. El 11 de enero de 2005, la señora ...... compareció ante el Registro Civil de La Laguna solicitando la tramitación urgente del expediente de inscripción de nacimiento de sus hijos y alegando que no disponía de los certificados de nacimiento. Remitida la solicitud por el Registro Civil Central al Ministerio Fiscal este se opuso a las citadas inscripciones al no quedar acreditados los extremos del nacimiento. Por fin, tras la realización de un acta de reconocimiento de sus hijos por la señora ...... con audiencia de éstos en fecha 13 de mayo de 2005 y tras ser examinados por el médico forense, el Ministerio Fiscal emitió el 8 de marzo de 2006 un informe favorable a la inscripción de nacimiento. El 13 de marzo de 2006 el Registro Civil Central dictó un auto aprobando la inscripción de nacimiento de los dos hermanos, que fue practicada el 5 de abril siguiente.

Por otro lado, el 28 de diciembre de 2015, el Registro Civil Central emitió informe en el que señala que la demora en la tramitación del expediente de inscripción del nacimiento del interesado no es injustificada dada la imposibilidad de citar a la promotora del mismo por resultar desconocida en el domicilio designado.

El 15 de abril de 2016 se remitió propuesta de resolución del Ministerio de Justicia en la que se pone de relieve que del examen de los hechos se infiere que la dilación denunciada no se debe imputar solo al Registro Civil Central dado que, si bien los expedientes de inscripción fuera de plazo del nacimiento de los hermanos Torres Barrera, iniciados el 3 de septiembre de 1997, no finalizaron hasta el 5 de abril de 2006, no lo es menos que tales expedientes estuvieron paralizados desde marzo de 1999 hasta mayo de 2002 por no haber sido posible citar a la madre. Añade que el interesado no puede hacer descansar en la falta de documentación acreditativa de su identidad la causa de su gravísima enfermedad pues, además de no aportar el informe de 26 de septiembre de 2014 en el que se le diagnosticó la esquizofrenia paranoide, de conformidad con el informe médico forense de 23 de mayo de 2014 al reclamante, constan antecedentes patológicos de trastorno del comportamiento desde los 11 años además de un tío materno afecto de esquizofrenia paranoide -como figura en los antecedentes psiquiátricos del informe del Servicio de Pediatría General del Hospital Universitario de Canarias-.

Por todo lo anterior propone desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial.

Sexto.- Los expedientes tramitados por los Ministerios del Interior, Asuntos Exteriores y de Cooperación y Justicia fueron remitidos al Ministerio de la Presidencia, junto con las correspondientes propuestas de resolución.

A la vista de tales propuestas y sobre la base de los propios argumentos contenidos en ellas, el Ministerio de la Presidencia formuló propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada.

Séptimo.- El Abogado del Estado-Jefe en el Ministerio de la Presidencia emitió informe el 26 de mayo de 2016 en el que manifiesta su conformidad con la propuesta de resolución.

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- La consulta versa sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado formulada por don ...... en solicitud de indemnización por los daños derivados del retraso en la emisión del Documento Nacional de Identidad como consecuencia del mal funcionamiento de los Ministerios del Interior, de Justicia y de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

II.- La reclamación, que se dirigió en un primer momento al Ministerio del Interior y dio lugar a un procedimiento impulsado en exclusiva por este, ha sido tramitada ahora y a la vista del dictamen del Consejo de Estado número 676/2015, de 23 de julio, por los Ministerios de Justicia, Asuntos Exteriores y de Cooperación, y del Interior. Se ha sustanciado el expediente con una fase instructora en cada uno de los departamentos con competencias concurrentes, que en el presente caso eran los Ministerios del Interior y de Justicia, habiéndose formulado las correspondientes propuestas de resolución.

En la medida en la que la resolución que finalmente se dicte afecta a dos ministerios, se ha elaborado -y se somete a consulta- una propuesta del ministerio de la Presidencia, al que corresponde el pronunciamiento administrativo único final en virtud del artículo 25.f) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

III.- La reclamación ha sido formulada por interesado legitimado y dentro del plazo de un año legalmente previsto para el ejercicio de la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial de conformidad con el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJAP).

Aun cuando de antecedentes se deduce con claridad que la inscripción de nacimiento y el otorgamiento del DNI tuvo lugar en 2006, que es la fecha que debería entenderse como dies a quo para el cómputo del plazo de ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, el interesado entiende que son los informes médicos periciales y forenses los que concretan los daños que ha sufrido, informes estos fechados todos en 2014, año en el que se presenta la reclamación.

El artículo 142.5 de la LRJAP establece que en caso de daños, de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas, razón por la que puede entenderse, desde una interpretación favorable para el interesado, que la reclamación se ha formulado en plazo.

IV.- No consta en el expediente que se haya otorgado audiencia al reclamante, si bien tal posibilidad se encuentra legalmente prevista para aquellos supuestos en los que no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado, por el artículo 84.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Sí consta, en cambio, que este ha conocido de la tramitación de un nuevo procedimiento, esta vez a instancia del Ministerio de la Presidencia, así como que ha remitido a este diversa documentación, haciendo uso de la facultad que a tal fin le otorga el ordenamiento jurídico.

V.- Entrando ya en el fondo del asunto, resulta de lo expuesto que el interesado considera que el retraso en la expedición del Documento Nacional de Identidad le ha impedido obtener ciertas certificaciones -como las relativas a la escolaridad- y acceder a prestaciones o ayudas -como cursos de formación- que le habrían facilitado la integración social, así como que esa falta de identificación le ha perjudicado a nivel emocional hasta el extremo de encontrarse en la actualidad aquejado de numerosas patologías, cuya relación con el retraso en la expedición del DNI basa en informes médicos.

De la documentación que obra en el expediente se ponen de relieve dos extremos: que el interesado se encuentra afectado de una patología psiquiátrica y que el retraso en la expedición del DNI -que es la circunstancia a la que aquel anuda los daños por los que reclama- fue consecuencia de la imposibilidad de practicar la inscripción de nacimiento en el Registro Civil, trámite previo y necesario.

Ahora bien, para apreciar que la patología psiquiátrica por la que se reclama sea consecuencia de una actuación u omisión imputable a la Administración pública y que entre ambas exista una relación de causalidad directa e inmediata que determina el nacimiento de un derecho de indemnización, es preciso analizar por separado la actuación de los distintos departamentos ministeriales y la del reclamante y su entorno familiar.

VI.- En lo concerniente a la actuación del Ministerio de Justicia, se deduce de lo expuesto en antecedentes que, aun cuando pudieran advertirse ciertos retrasos en algunos trámites en el seno del procedimiento de inscripción de nacimiento en el Registro Civil, lo cierto es que todos los expedientes que se iniciaron -el primero de ellos en 1997- terminaron fracasando en algún momento de su tramitación como consecuencia de la inactividad de la madre del reclamante, la inexistencia de documentación que debería obrar en su poder o incluso a raíz de la imposibilidad de localizarla en el domicilio señalado a tal efecto, circunstancias todas estas que no pueden imputarse a la Administración pública.

El expediente de inscripción de nacimiento fuera de plazo se inició ya por última vez en mayo de 2002, enfrentando la dificultad derivada de la imposibilidad de localizar los certificados de nacimiento del interesado y de su hermano, documentación a cuya localización trató de ayudar el Registro Consular de España en México.

Finalmente y constatada la imposibilidad de aportar los certificados, se solventó dicho trámite mediante la realización de un acta de reconocimiento de sus hijos por la madre del reclamante, tras lo cual se aprobó por fin la inscripción de nacimiento del señor ...... mediante Auto de 13 de marzo de 2006 y se procedió a la práctica de la inscripción el 5 de abril siguiente.

En definitiva, no puede concluirse que el retraso en la práctica de la inscripción sea imputable a los servicios dependientes del Ministerio de Justicia, pues los posibles retrasos en que hubiera incurrido la tramitación del procedimiento fueron consecuencia de actuaciones u omisiones de la madre del reclamante o de la imposibilidad de aportar documentación cuya pérdida o inexistencia no es imputable a la Administración pública.

VII.- En lo que respecta al funcionamiento de los servicios dependientes del Ministerio del Interior, lo cierto es que, como resulta de antecedentes, una vez aprobada la inscripción de nacimiento del señor ...... y practicada esta el 5 de abril de 2006, su primer Documento Nacional de Identidad le fue expedido el 24 de mayo de 2006, de manera que tampoco puede apreciarse en este caso la existencia de ninguna actuación u omisión que haya podido provocar los daños que el interesado alega.

No existió demora alguna, pues la imposibilidad de expedir el DNI era consecuencia de la inexistencia de inscripción de nacimiento por no disponer el interesado del necesario certificado de nacimiento.

VIII.- Debe hacerse referencia por último al daño alegado por el interesado para poner de relieve que, empero el hecho evidente de que el retraso en la obtención del DNI pudiera haber incidido de manera perjudicial en su situación y que la imposibilidad de acceder a ayudas o prestaciones pudiera tener consecuencias en su estado de ánimo, no es menos cierto que la patología depresiva y la enfermedad mental (trastorno esquizofrénico) que le aquejan, son independientes y anteriores a las actuaciones de la Administración pública contra la que reclama.

Consta así en el expediente que el interesado, nacido en 1985, consume drogas desde los 7 años y sufrió con 11 años un trastorno mental oposicionista desafiante, todo ello antes de que en el año 1997 su madre instara el primer expediente de inscripción de nacimiento. Por otro lado, también consta que el reclamante tiene antecedentes familiares de trastornos mentales severos (un tío con esquizofrenia) y no resulta acreditado, en última instancia, que exista una relación de causalidad directa e inmediata entre su patología psiquiátrica actual y el retraso en la inscripción de nacimiento y posterior expedición del Documento Nacional de Identidad.

A la vista de lo expuesto, debe concluirse la improcedencia de estimar la pretensión resarcitoria deducida por el interesado mediante la reclamación de responsabilidad patrimonial que aquí se dictamina. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado formulada por don ...... como consecuencia del retraso en la obtención del Documento Nacional de Identidad."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 7 de julio de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA DEL GOBIERNO Y MINISTRA DE LA PRESIDENCIA.