Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 9 de junio de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de la Orden de V. E. de 17 de mayo de 2016, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se establece el procedimiento para la gestión de los derechos mineros y de los derechos del dominio público de hidrocarburos afectados por el cambio del sistema geodésico de referencia.

De los antecedentes remitidos resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto por el que se establece el procedimiento para la gestión de los derechos mineros y de los derechos del dominio público de hidrocarburos afectados por el cambio del sistema geodésico de referencia viene acompañado de una memoria del análisis de impacto normativo abreviada. En ella se expone que mediante el Real Decreto 1071/2007, de 27 de julio, por el que se regula el sistema geodésico de referencia oficial en España, se adoptó en España el sistema de referencia geodésico global ETRS89 en el ámbito de la Península Ibérica y las Islas Baleares y el sistema REGCAN95 en el ámbito de las Islas Canarias. Ambos sistemas, continúa la memoria, sustituyen al sistema geodésico de referencia regional ED50, sobre el que se estaba compilando la cartografía oficial, de modo que esta sustitución permitirá una completa integración de la cartografía oficial española con los sistemas de navegación y con la cartografía de otros países europeos. A la vista de este cambio, la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, prosigue la memoria, modificó tanto la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, como la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, para incorporar el nuevo sistema geodésico de referencia, lo que supone adaptar las concesiones mineras y los derechos del dominio público de hidrocarburos españoles a las nuevas referencias cartográficas, proceso en el que se generarán demasías. Añade la memoria que el proyecto no tendrá impacto económico ni presupuestario, ni en la infancia y la adolescencia, ni en la familia, ni por razón de género, ni sobre la competencia, si bien incrementará las cargas administrativas de aquellas personas que soliciten voluntariamente la concesión de las demasías. Estima la memoria un máximo de 300 expedientes de este tipo, que a razón de unos 615 euros de coste cada uno (80 euros por presentar una solicitud presencial, pues las Comunidades Autónomas no habían implantado la presentación telemática, 35 euros por la tramitación con intermediarios y 500 euros por presentar un informe o memoria), arroja un coste total de 184.500 euros.

La memoria detalla la tramitación del procedimiento e indica que el proyecto ha sido consensuado con las Comunidades Autónomas, pues se ha creado al efecto un grupo de trabajo en el que han participado todas menos Cantabria, que en su última reunión, de 21 de julio de 2015, ha aprobado su versión final. Agrega que se han recibido distintos escritos de alegaciones en el trámite de audiencia, entre los que cita el de la Confederación Nacional de Empresarios de la Minería y Metalurgia (CONFEDEM). Señala que esta Confederación ha sugerido que se designe como árbitro para las discrepancias en las coordenadas calculadas al Instituto Geográfico Nacional, pero que es improcedente, pues las discrepancias se pueden solventar consultando los datos del citado Instituto o incluso descargando un programa que también facilita para la conversión de coordenadas.

El proyecto sometido a consulta consta de un preámbulo, cinco artículos, una disposición adicional, otra transitoria y dos finales. Los artículos se dividen en tres capítulos: el primero (disposiciones generales), comprende el artículo 1 (objeto, ámbito de aplicación y normativa aplicable); los capítulos segundo (derechos mineros) y tercero (derechos de dominio público de hidrocarburos) contienen dos artículos paralelos cada uno, el primero dedicado a la definición de demasías (artículos 2 y 4) y el segundo a la tramitación de los expedientes de demasías (artículos 3 y 5).

Segundo.- Elaborada una primera versión del proyecto, mediante oficio del Subdirector General de Minas de 17 de septiembre de 2015 se dio audiencia a las siguientes entidades: Cámara Oficial Minera de Galicia, Cámara Oficial Minera de Cantabria, Cámara Oficial Minera de Cartagena, Cámara Oficial Minera de Asturias, Colegio Oficial de Ingenieros de Minas, Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Minas, Colegio Oficial de Geólogos, Asociación Nacional de Balnearios, Asociación Nacional de Empresas de Aguas de Bebida Envadasas, Confederación Española de Industrias Extractivas de Rocas y Minerales Industriales (COMINROC), Confederación Nacional de Empresarios de la Minería y Metalurgia (CONFEDEM), Petroleum Oil & Gas España, S.A., Plataforma Española sobre Explotación y Desarrollo del Shale Gas (Shale Gas España) y Asociación de Compañías de Investigación, Exploración y Producción de Hidrocarburos y Almacenamiento Subterráneo (ACIEP).

Tercero.- Constan en el expediente digital los siguientes escritos con alegaciones:

a) La Asociación Nacional de Balnearios indicó que el proyecto se ceñía a los recursos de las secciones C y D, como quedaba de manifiesto en el artículo 1, con lo que excluía los recursos del sector de las aguas minerales y termales, comprendidos en la sección B.

b) El Presidente del Colegio Oficial de Geólogos propuso una modificación del artículo 5.3, sobre adjudicación de demasías.

c) La Confederación Española de Industrias Extractivas de Rocas y Minerales Industriales (COMINROC) observó que el artículo 2 del proyecto, en cuanto a la definición de demasías, era copia casi literal de la disposición transitoria séptima de la Ley de Minas, pero sustituía el verbo "serán otorgados" por "podrán ser otorgados", cambio al que se oponía por incrementar la discrecionalidad de la Administración. Consideró un acierto la remisión al artículo 57 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, si bien sugería que se adaptase a las nuevas exigencias medioambientales y urbanísticas en un procedimiento único.

d) El Decano-Presidente del Colegio Oficial de Ingenieros de Minas del Centro de España explicó que el proyecto se remitía al artículo 57 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, el cual tenía grandes lagunas que daban lugar a una gran discrecionalidad de la Administración en la tramitación y concesión de las demasías. Propuso que se arbitrase un sistema nuevo de asignación de las demasías que garantizase la seguridad jurídica de los titulares de los derechos mineros, incluyendo las autorizaciones de la sección A.

Cuarto.- El 18 de diciembre de 2015 informó el Secretario General Técnico del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, con observaciones de técnica normativa.

Quinto.- Los Secretarios Generales Técnicos de los siguientes Ministerios informaron que no formulaban observaciones: Economía y Competitividad (con fecha 28 de diciembre de 2015), Defensa (18 de enero de 2016) y Fomento (enero de 2016).

Sexto.- El 14 de enero de 2016 informó la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. Expresaba que el proyecto se dictaba al amparo del artículo 149.1.25 de la Constitución, que atribuía al Estado la competencia exclusiva sobre las bases del régimen minero y energético, materia en la que las Comunidades Autónomas en sus distintos estatutos habían acogido la competencia sobre desarrollo legislativo y ejecución. Indicaba que el apartado 3 de la disposición final segunda de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, en la que se basaba el proyecto, había sido objeto de recurso de inconstitucionalidad por el Gobierno de Cataluña, junto con otros preceptos, que aún estaba pendiente de resolución. Agregaba que en la demanda se advertía que el recurso tenía carácter preventivo, para el caso de que el Estado se arrogase competencias ejecutivas al amparo de la habilitación al Gobierno para aprobar el real decreto. Concluía que el proyecto atribuía al Estado la competencia sobre tramitación de expedientes de demasías en hidrocarburos, a diferencia de lo que hacía con los derechos mineros, con lo que en aquel punto, al excluir la participación de las Comunidades Autónomas, podía entenderse que excedía de la competencia básica del artículo 149.1.25 de la Constitución.

Séptimo.- El 18 de febrero de 2016 la Subdirección General de Minas elaboró una nota informativa sobre el proyecto, en la que se detallaba que la problemática del cambio del sistema geodésico de referencia consistía en que, al desplazarse la cuadrícula en vigor, la nueva retícula con la que se debían otorgar los derechos mineros (o sobre el dominio público de hidrocarburos) se solapaba con la anterior, con lo que se generaban superficies entre ambas de extensión inferior a una cuadrícula. Precisaba que estas porciones de terreno no podían otorgarse más que como demasías a los titulares de concesiones en vigor, pues no alcanzaban la extensión mínima susceptible de concesión separada (una cuadrícula en minería). Relataba que esto había sucedido en el pasado en la minería dos veces, una al aprobarse la vigente Ley de Minas de 1973, que había introducido por vez primera el concepto de cuadrícula, pues antes las concesiones se otorgaban sobre la base del parcelario municipal, con formas irregulares, y otra con la promulgación de la Ley 54/1980, de 5 de noviembre, de modificación de la Ley de Minas, que había cambiado el sistema de referencia del meridiano de Madrid al de Greenwich. Señalaba que en el grupo de trabajo constituido con las Comunidades Autónomas para la redacción del proyecto se había puesto de relieve que en los derechos del dominio público de hidrocarburos las demasías suponían un problema menor, en relación con la minería, dada la gran extensión de la superficie total concedida.

Octavo.- En febrero de 2016 se elaboró una nueva versión del proyecto y de la memoria del análisis de impacto normativo, en la que se explicaba por qué no se admitían las observaciones recibidas en el trámite de audiencia, tras analizar cada una, y sí en cambio la mayor parte de las formuladas por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. En cuanto a la observación de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, exponía que de acuerdo con el artículo 3.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, correspondía al Estado otorgar las concesiones de explotación, con lo que la situación era distinta del régimen de la minería, en la que esta competencia estaba atribuida a las Comunidades Autónomas: esto explicaba que el otorgamiento de las demasías de las concesiones de hidrocarburos, que sólo podía recaer en los titulares de concesiones cuyos terrenos estuviesen situados total o parcialmente en la propia cuadrícula, correspondiese al Estado. Entendía que el proyecto era conforme con el artículo 149.1.25 de la Constitución.

Noveno.- El 21 de marzo de 2016 emitió informe favorable el Secretario General Técnico del Ministerio de Industria, Energía y Turismo.

Décimo.- El 22 de abril de 2016 el Secretario de Estado de Administraciones Públicas, por delegación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, concedió la aprobación previa prevista en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, sin perjuicio de dos observaciones que se remitían.

Undécimo.- El 29 de abril de 2016, el Abogado del Estado Jefe de la Asesoría Jurídica de Industria y Energía informó que se trataba de una norma de carácter técnico, que podía ser aprobada por el Gobierno en funciones.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso que se remitiera el expediente al Consejo de Estado para dictamen.

Se consulta el proyecto de Real Decreto por el que se establece el procedimiento para la gestión de los derechos mineros y de los derechos del dominio público de hidrocarburos afectados por el cambio del sistema geodésico de referencia.

Desde hace más de medio siglo la geodesia tiene una relación estrecha con la legislación en materia de minas. En efecto, ya la Ley de Minas de 19 de julio de 1944 establecía, en su artículo 26:

Las concesiones mineras se otorgarán siempre por una extensión determinada no menor de diez pertenencias para minerales en general; cien para combustibles sólidos, rocas bituminosas o sales potásicas, y mil para hidrocarburos líquidos o gaseosos. Los lados de las pertenencias estarán siempre orientados con precisión respecto al Norte verdadero, y en las demarcaciones que se practiquen por las Jefaturas de los Distritos Mineros se procurará adaptar los contornos resultantes a los límites del terreno solicitado y a la forma y extensión de los criaderos minerales y de las concesiones ya existentes.

La pertenencia minera se definía en el artículo 11 de la misma ley como "un sólido de base cuadrada de cien metros de lado, medidos horizontalmente, y de profundidad indefinida".

El sistema de pertenencias mineras se sustituyó por el de cuadrícula minera en la vigente Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, cuya exposición de motivos daba cuenta de la innovación en estos términos:

Se introduce, finalmente, un nuevo módulo o unidad la cuadrícula minera en sustitución de la pertenencia minera establecida en la legislación anterior. La designación y demarcación por medio de meridianos y paralelos en forma de cuadrículas mineras facilitará la recogida y clasificación, por máquinas ordenadoras, de los datos de situación de las explotaciones mineras, con las ventajas que ello ha de comportar en orden a la localización de los terrenos francos disponibles, desaparición de errores de medición y evitación de superposiciones, determinación exacta de las posibles intrusiones entre aprovechamientos colindantes y, en suma, ausencia de superficies que pudieran dar lugar a demasías por irregularidad en los perímetros.

Tal cambio supuso una adaptación de las concesiones mineras existentes al nuevo sistema, cosa que se repitió con ocasión de la Ley 54/1980, de 5 de noviembre, de modificación de la Ley de Minas, con especial atención a los recursos minerales energéticos. Esta Ley establecía en su artículo 11:

Las referencias a longitudes establecidas en los artículos setenta y seis, dos, de la vigente Ley de Minas, y noventa y nueve, uno, de su Reglamento vendrán referidas, a partir de la promulgación de esta Ley, al meridiano de Greenwich. Se adoptará la proyección Universal Transversa Mercator (UTM) y la distribución de husos y zonas internacionales. Como elipsoide de referencia se utilizará el internacional de Hayford (Madrid, mil novecientos veinticuatro), datum europeo (Postdam, mil novecientos cincuenta) y meridiano de Greenwich como origen de longitudes.

Como quiera que el artículo 76.2 del texto original de la Ley de Minas de 1973 preveía que las longitudes estarían referidas al meridiano de Madrid, se hacía necesario un nuevo acomodo de las autorizaciones y concesiones a las nuevas referencias cartográficas. Por ello la propia Ley 54/1980, de 5 de noviembre, contenía una disposición transitoria, la quinta, en estos términos:

Todas las cuadrículas mineras que comprenden terrenos incluidos dentro del perímetro de demarcación de permisos de exploración, permisos de investigación o concesiones de explotación otorgados con arreglo a las legislaciones anteriores, o referidas al meridiano de Madrid, se considerarán como no registrables y los espacios francos que comprendan serán otorgados, como demasías, a los titulares de las concesiones de explotación cuyos terrenos estén total o parcialmente situados dentro de la propia cuadrícula o de las contiguas, pudiéndose atribuir todo el terreno franco a uno solo de los concesionarios o dividirlo entre dos o más, según la conveniencia técnica de la explotación y las ventajas sociales y económicas que los concesionarios ofrezcan.

Un nuevo cambio del sistema geodésico de referencia oficial en España se ha producido recientemente por el Real Decreto 1071/2007, de 27 de julio, que ha obligado a modificar diferentes disposiciones legales y reglamentarias, entre otras la Ley de Minas, el Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y el Reglamento de la Ley sobre Investigación y Explotación de Hidrocarburos de 27 de junio de 1974, aprobado por Real Decreto 2362/1976, de 30 de julio. Tales modificaciones se han llevado a cabo por el Real Decreto-Ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, que dio lugar a la Ley 18/2014, de 15 de octubre.

De este modo se ha producido una actualización en la legislación minera, aunque sea en un aspecto determinado. Cabe mencionar que tal legislación, integrada al mayor nivel por la citada Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, y por el también citado Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, ha quedado desfasada en múltiples aspectos, como consecuencia de la aprobación de la Constitución y de numerosas normas en ámbitos muy distintos. Tal vez fuera conveniente en algún momento, con la debida reflexión, acometer una adaptación en profundidad de ambas normas, o incluso su sustitución por otras de nueva planta.

El proyecto sometido a consulta se dicta haciendo uso de las habilitaciones normativas contenidas en la disposición final segunda de la citada Ley 18/2014, de 15 de octubre, en sus apartados 3 y 6. La complementa sobre todo en cuanto a la gestión de las demasías que el nuevo sistema geodésico produzca.

Las habilitaciones normativas son, en efecto, dos, las consignadas en los apartados 3 y 6 de la disposición final segunda de la citada Ley 18/2014, de 4 de julio:

3.- Se habilita al Gobierno a aprobar un real decreto que será de aplicación en todo el territorio español en el que se establezca un procedimiento para la gestión de los derechos mineros que resulten afectados por el cambio del sistema geodésico de referencia aprobado mediante esta Ley.

6.- Se habilita al Gobierno a aprobar por real decreto, de aplicación en todo el territorio español, un procedimiento para la gestión de los derechos mineros y de los derechos del dominio público de hidrocarburos que resulten afectados por el cambio del sistema geodésico de referencia aprobado por Real Decreto 1071/2007, de 27 de julio, por el que se regula el sistema geodésico de referencia oficial en España.

Aunque pudiera parecer que se trata de dos habilitaciones, en realidad el apartado 3 está contenido en el 6, más preciso y más amplio. El proyecto remitido en consulta se apoya en este texto y opta por un solo real decreto que comprenda tanto los derechos mineros como los derechos del dominio público de hidrocarburos. Tal opción resulta apropiada, a juicio del Consejo de Estado, pues permite contener la proliferación de textos reglamentarios en materias afines.

Desde el punto de vista procedimental, se ha practicado el trámite de audiencia y se han recibido diversas alegaciones. No obstante, no se ha incluido una de ellas en el expediente remitido en consulta, la de la Confederación Nacional de Empresarios de la Minería y Metalurgia (CONFEDEM). Como quiera que la memoria la resumía no se ha entendido necesario solicitarla como antecedente. Sin embargo, en ocasiones sucesivas se ha de cuidar que se remitan a este Alto Cuerpo Consultivo los expedientes completos.

El Consejo de Estado no tiene ninguna objeción al planteamiento ni al texto del proyecto de real decreto. Su estudio, sin embargo, suscita algunas observaciones que se formularán siguiendo el orden de los preceptos. Al final se incluirán algunas sugerencias para mejorar la redacción.

Artículo 1.- Objeto, ámbito de aplicación y normativa aplicable

1.- El presente real decreto tiene por objeto establecer el procedimiento para la gestión de los derechos mineros afectados por el cambio del sistema geodésico de referencia, y en particular el procedimiento para la asignación de demasías mineras generadas como consecuencia de dicha adaptación, para los permisos y aprovechamientos de recursos de las Secciones C) y D), en desarrollo de lo establecido en el artículo 76.Dos de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas.

Asimismo, tiene por objeto establecer el procedimiento para la gestión de los derechos del dominio público de hidrocarburos afectados por el cambio del sistema geodésico de referencia, así como del procedimiento de asignación de demasías generadas como consecuencia de dicha adaptación.

2.- El presente real decreto se aplicará sin perjuicio de lo establecido en la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, en el Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General para el Régimen de la Minería, y demás normativa vigente aplicable.

Del mismo modo, el presente real decreto se aplicará sin perjuicio de lo establecido en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, y demás normativa vigente aplicable.

El apartado 2 no añade nada, en términos normativos, al proyecto sometido a consulta y resulta perturbador por afectar a las fuentes normativas. Tratándose de derechos mineros y de derechos sobre el dominio público de hidrocarburos, parece obvio que les son aplicables las normas que los regulan, de sobra conocidas por sus titulares. De hecho, en otros lugares del proyecto consultado se hacen remisiones específicas a preceptos singulares (por ejemplo, en los artículos 2, 3, 4.1, 5.2 y en la disposición transitoria única).

La indicación de que lo dispuesto en el proyecto se hace "sin perjuicio" de tales normas, globalmente consideradas, connota posibles contradicciones entre la nueva norma y las precedentes. Sin embargo, no se han detectado. Además, esa expresión sugiere prevalencia de las normas procedentes, algo que no parece que sea el propósito de los redactores del proyecto. En estas condiciones, ha de ser suprimido el apartado 2. Así, se configura el artículo 1 con un apartado único y el título del precepto podría simplificarse, ciñéndolo al objeto y ámbito de aplicación.

Por lo demás, el artículo de la Ley de Minas puede ser citado con números (76.2), como se hace en el proyecto con los apartados de los artículos de otras normas. Incluso en otra ocasión, en la disposición transitoria única del proyecto, apartado 2, se cita el artículo 75.1 de la Ley de Minas de esta forma. Aunque cuando se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, los apartados de cada precepto vinieran denominados con números expresados en letras (uno, dos, etc.), hoy en día se ha impuesto la expresión numérica. Esto se ha debido en buena medida a las Directrices de técnica normativa, aprobadas por acuerdo de Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, que en su punto 31 señala: "El artículo se divide en apartados, que se numerarán con cardinales arábigos, en cifra, salvo que haya uno solo; en tal caso, no se numerará".

Esta observación se extiende a los demás lugares del proyecto en los que se cita ese mismo artículo de la Ley de Minas (preámbulo, párrafos primero y octavo, y artículo 2).

Artículo 2.- Definición de demasías

Todas las cuadrículas mineras que comprendan terrenos incluidos dentro del perímetro de demarcación de permisos de exploración, permisos de investigación o concesiones de explotación otorgados con arreglo a legislaciones anteriores, o referidas a cualquier sistema de referencia distinto al definido en el artículo 76.Dos de la Ley de Minas, modificado por la Ley 18/2014, de 15 de octubre, se considerarán como no registrables y los espacios francos que comprendan podrán ser otorgados como demasías, a los titulares de las concesiones de explotación cuyos terrenos estén total o parcialmente situados dentro de la propia cuadrícula, pudiéndose atribuir todo el terreno franco a uno solo de los concesionarios o dividirlo entre dos o más, según la conveniencia técnica de la explotación y las ventajas sociales y económicas que los concesionarios ofrezcan.

Con carácter general, la cita de una norma no exige citar aquellas otras que la hayan modificado a lo largo del tiempo. En este artículo, sin embargo, la mención del artículo 76.2 de la Ley de Minas tiene una particularidad, pues se aplica a permisos o concesiones otorgados hace años. Se quiere subrayar que se trata de la redacción actual de tal precepto de la Ley de Minas y no de la anterior. Para aclararlo tal vez podría decirse, en vez de "modificado por la Ley 18/2014, de 15 de octubre", "en la redacción introducida por la Ley 18/2014, de 15 de octubre".

Artículo 4.2

Las áreas de exclusión definidas en permisos de investigación de hidrocarburos y concesiones de explotación o almacenamiento de hidrocarburos no generarán demasías a los efectos de este real decreto.

Se entenderá por área de exclusión aquella superficie comprendida en un permiso de investigación o en una concesión de explotación si éstos siguiesen los criterios generales de delimitación que, con carácter general, deben seguir tales permisos o concesiones y sobre la que existe una prohibición implícita o explícita que impide las labores de investigación o explotación.

En el segundo párrafo, el inciso "si éstos siguiesen los criterios generales de delimitación que, con carácter general, deben seguir tales permisos o concesiones y", no se justifica en la memoria ni en ningún otro lugar del expediente y tal vez pueda ser suprimido.

Artículo 5.- Tramitación de los expedientes de demasías

2.- Las solicitudes a que se refiere el apartado anterior se presentarán acompañadas por un resguardo acreditativo de constitución de la garantía a que se refiere el artículo 21 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos.

3.- La demasía se adjudicará mediante real decreto aprobado por el Consejo de Ministros al solicitante que, a juicio de la Administración, ofrezca actuación más eficaz entre los colindantes, a la vista de las condiciones en que estén otorgadas sus concesiones de explotación, pudiéndose atribuir todo el terreno franco a uno solo de los concesionarios o dividirlo entre dos o más.

4.- Cumplidos todos los requisitos de adjudicación, en el plazo de quince días se procederá a devolver la garantía a los demás solicitantes, si los hubiere, en proporción a la superficie no adjudicada a los mismos.

El apartado 4 prevé la devolución de la garantía completa, en caso de no adjudicación, o parcial, en caso de adjudicación sólo de una parte de lo solicitado. Esta última siempre será posible si se ha aportado en efectivo. Sin embargo, si la garantía se ha prestado mediante valores, participaciones de fondos de inversión, avales o seguros de caución, más que una devolución parcial lo que procede es la sustitución de la garantía por otra de menor importe. Se ha de notar que el Reglamento de la Caja General de Depósitos, aprobado por Real Decreto 161/1997, de 7 de febrero, a que remite el artículo 21.2 de la Ley del Sector de Hidrocarburos, permite todos los tipos de garantías citados. Quizás pudiera precisarse este punto en el texto.

Disposición transitoria única.1

Los expedientes de derechos mineros y de derechos del dominio público de hidrocarburos que estuvieran en tramitación antes del uno de enero de 2015, se instruirán y resolverán de acuerdo con lo dispuesto en la normativa vigente hasta esa fecha.

Para el otorgamiento de los derechos mineros, el elipsoide de referencia será el internacional de Hayford (Madrid, 1924), datum europeo (Postdam, 1950) y meridiano de Greenwich como origen de longitudes. Se adoptará la proyección Universal Transversal Mercator (UTM) y la distribución de husos y zonas internacionales.

Para los derechos del dominio público de hidrocarburos, se cumplirá lo dispuesto en el artículo 16.3.2 del Reglamento de la Ley sobre Investigación y Explotación de Hidrocarburos de 27 de junio de 1974 aprobado por Real Decreto 2362/1976, de 30 de julio, en lo que no se oponga a la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, con fecha anterior a 1 de enero de 2015.

Esta disposición deriva de la disposición transitoria tercera de la citada Ley 18/2014, de 15 de octubre, que prevé:

Lo dispuesto en el artículo 67.Uno de esta Ley y en los párrafos segundo y tercero del artículo setenta y seis. Dos de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas en su nueva redacción será de aplicación a partir del 1 de enero de 2015. Hasta entonces, para el otorgamiento de los derechos mineros, el elipsoide de referencia será el internacional de Hayford (Madrid, 1924), datum europeo (Postdam, 1950) y meridiano de Greenwich como origen de longitudes. Se adoptará la proyección Universal Transversal Mercator (UTM) y la distribución de husos y zonas internacionales. Para los derechos del dominio público de hidrocarburos, se cumplirá lo dispuesto en el artículo 16.3.2. del Reglamento de la Ley sobre Investigación y Explotación de Hidrocarburos de 27 de junio de 1974 aprobado por Real Decreto 2362/1976, de 30 de julio, en lo que no se oponga a la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, en sus redacciones vigentes antes de la entrada en vigor de la presente Ley.

Aunque esta disposición transitoria que se acaba de transcribir ordena cumplir lo dispuesto en el artículo 16.3.2 del Reglamento de la Ley sobre Investigación y Explotación de Hidrocarburos de 27 de junio de 1974, en la disposición derogatoria de la misma Ley 18/2014, de 15 de octubre (apartado 2, letra d), lo deroga. Realmente la derogación la llevó a cabo el Real Decreto-Ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (disposición derogatoria, apartado 2, letra d), que tenía una disposición transitoria similar a la transcrita (también la tercera). Aunque la técnica legislativa es mejorable, parece claro que ambas normas de rango legal preveían la derogación sin perjuicio de la aplicación transitoria del precepto reglamentario, para expedientes iniciados antes del 1 de enero de 2015.

El proyecto sometido a consulta, en la disposición transitoria única, apartado 1, al igual que hace la Ley, invoca el artículo 16.3.2 del Reglamento de la Ley sobre Investigación y Explotación de Hidrocarburos de 27 de junio de 1974, sin hacer referencia a su derogación. Obviamente la disposición transitoria quiere referirse a la redacción del precepto anterior a su derogación. No obstante, para evitar equívocos debería decirse de modo explícito.

Disposición transitoria única.2

Las solicitudes de pase a concesión que tengan lugar con posterioridad al uno de enero de 2015, pero que sean derivadas de un permiso de investigación otorgado con anterioridad a dicha fecha, se considerarán como continuación del expediente del cual derivan a efectos de la delimitación del terreno afectado, según se describe en el artículo 75.1 de la Ley 22/1973, de Minas y les será de aplicación lo dispuesto en el apartado primero de esta disposición transitoria si la solicitud del permiso de investigación del que derivan es anterior al uno de enero de 2015.

Asimismo, las solicitudes de concesiones de explotación o de almacenamiento de hidrocarburos que tengan lugar con posterioridad al uno de enero de 2015, pero deriven de un permiso de investigación de hidrocarburos otorgado o solicitado con anterioridad a dicha fecha, se considerarán como continuación del expediente del cual derivan a efectos de delimitación del terreno afectado, y les será de aplicación lo dispuesto en el párrafo primero del apartado primero de esta disposición transitoria.

En el primer párrafo el inciso "según se describe en el artículo 75.1 de la Ley 22/1973, de Minas", resulta poco claro. La memoria y el resto del expediente guardan silencio sobre él. El precepto legal citado establece:

A los efectos de esta Ley, se denominará cuadrícula minera al volumen de profundidad indefinida cuya base superficial quede comprendida entre dos paralelos y dos meridianos, cuya separación sea de veinte segundos sexagesimales, que deberán coincidir con grados y minutos enteros y, en su caso, con un número de segundos que necesariamente habrá de ser de veinte o cuarenta.

El inciso, tal y como figura en el proyecto, sólo hace más compleja la redacción de la disposición transitoria y, como nada añade, puede ser suprimido.

Disposición final segunda.- Entrada en vigor

Este real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

Ni en la memoria ni en ningún otro lugar del expediente remitido en consulta se razona la urgencia de la entrada en vigor del proyecto. Ciertamente, la adaptación a la Ley 18/2014, de 15 de octubre, conviene que no se dilate, pero ello no implica prescindir de la "vacatio legis" establecida con carácter general en el ordenamiento jurídico. En aras de la mayor seguridad jurídica y del conocimiento por parte del sector afectado, entiende el Consejo de Estado que debería observarse el plazo general de veinte días para la entrada en vigor previsto en el artículo 2.1 del Código Civil.

Preámbulo

El punto 12 de las Directrices de técnica normativa, ya citadas, comienza así:

La parte expositiva de la disposición cumplirá la función de describir su contenido, indicando su objeto y finalidad, sus antecedentes y las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta. Si es preciso, resumirá sucintamente el contenido de la disposición, a fin de lograr una mejor comprensión del texto, pero no contendrá partes del texto del articulado.

Pese a que el proyecto de real decreto es breve, tres párrafos del preámbulo se dedican a describir su contenido (párrafos quinto, sexto y séptimo). Sin embargo, tal resumen del contenido ha de ser "sucinto", según el texto que se acaba de transcribir. El Consejo de Estado considera que puede simplificarse el preámbulo reduciendo la descripción. Por ejemplo, podría suprimirse el comienzo del párrafo sexto ("En la disposición adicional única se señala que el proyecto normativo no supone incremento adicional de gasto"), así como el párrafo séptimo ("Igualmente, en la disposición final primera se especifica el título competencial, y en la disposición final segunda se establece la entrada en vigor de este real decreto"), sobre todo porque se dedica un párrafo del preámbulo después, el décimo, a detallar el título competencial.

Por otra parte, el párrafo octavo del preámbulo tiene esta redacción:

Esta reglamentación se desarrolla de conformidad con lo establecido en la disposición final segunda de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, que habilita al Gobierno para aprobar un real decreto que desarrolle la aplicación de la modificación del artículo 76.Dos de la Ley 22/1973, de 21 de julio, conforme a su nueva redacción.

Sin embargo, la disposición final segunda de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, no cita explícitamente la Ley de Minas, ni por tanto su artículo 76.2. En cambio, como se ha expuesto, tal disposición habilita para dictar un real decreto no sólo en relación con los derechos mineros, sino también con los derechos del dominio público sobre hidrocarburos (apartado 6). Ambas se abordan en el proyecto. En consecuencia, ha de modificarse el párrafo transcrito para hacer referencia a los hidrocarburos. Una posibilidad, entre otras muchas, sería sustituir el último inciso ("que desarrolle..." hasta el final), por "en materia de minería y de hidrocarburos".

En síntesis, este Alto Cuerpo Consultivo considera que el proyecto no contradice el ordenamiento jurídico, aunque se han formulado algunas observaciones que pueden mejorarlo en diversos aspectos.

Observaciones de redacción

En los artículos 3 y 5.1 las referencias a otros artículos del proyecto ha de ir con número, no con letra. En expresión de las Directrices de técnica normativa (punto 27), con cardinales arábigos.

En el artículo 5.6 sobra la expresión "los mismos".

En el preámbulo, la palabra "aplicación" se repite en dos líneas casi seguidas, al final del párrafo tercero y al comienzo del cuarto. En este mismo párrafo se usan dos gerundios ("dando lugar", "considerándose"), que pueden ser evitados. En el párrafo siguiente, el quinto, la palabra "aplica" se usa dos veces (líneas 3 y 4), sin el pronombre reflexivo "se".

Conviene repasar los signos de puntuación, pues en algunos lugares sobran comas (por ejemplo, en el artículo 2, línea 7, tras "demasías, en el artículo 3, tras "artículo dos"), en tanto que en otros faltan (por ejemplo, en el párrafo primero del preámbulo, línea 6, tras "en concreto").

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede elevarse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se establece el procedimiento para la gestión de los derechos mineros y de los derechos del dominio público de hidrocarburos afectados por el cambio del sistema geodésico de referencia."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 9 de junio de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO.