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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 5 de mayo de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de la Orden de V. E. de 25 de febrero de 2016, con registro de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al deslinde de los términos municipales de Mendavia (Navarra) y Arrúbal (La Rioja).

De antecedentes resulta:

Primero.- El 24 de octubre de 2013, la Alcaldesa-Presidenta de Mendavia remitió a la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el expediente de deslinde tramitado hasta tal fecha entre los términos municipales de Arrúbal, perteneciente a La Comunidad de La Rioja, y Mendavia, perteneciente a la Comunidad Foral de Navarra. De su contenido se deduce la existencia de disconformidad entre ambos municipios en relación con la delimitación de los términos municipales. El referido escrito se acompañaba del acta levantada por separado por la Comisión de deslinde del Municipio de Mendavia (Navarra).

Su propuesta se basa en un informe de un ingeniero técnico en topografía realizado de conformidad con el Acta de 27 y 29 de noviembre de 1924, inicial entre Agoncillo y Mendavia, y el Acta de 30 de abril de 1954 para la segregación de Arrúbal de Agoncillo, que fue rechazada por el Ayuntamiento de Arrúbal, al considerar que el límite entre ambos municipios es el río Ebro.

Segundo.- El 29 de octubre de 2013 el Alcalde de Arrúbal remitió escrito solicitando la iniciación del procedimiento de deslinde respecto del Municipio de Mendavia. Expone la falta de acuerdo en el trazado de la línea límite intermunicipal entre ambos términos así como la necesidad de fijar los límites entre ambos municipios por haber quedado desdibujados a raíz del desplazamiento natural del cauce del río Ebro. Funda su criterio en un dictamen jurídico solicitado a un abogado, dos informes técnicos de 2013 elaborados por el arquitecto municipal y numerosa documentación entre la que cita el Acta de deslinde de 19 de junio de 1935, el plano parcelario del término municipal de Agoncillo (en su anejo Arrúbal), elaborado entre los años 1933 y 1934, plano a escala 1/5000 de la finca del término de Arrúbal, expediente de segregación de Arrúbal de Agoncillo de 4 de agosto de 1952 y Normas Subsidiarias de Planeamiento de Arrúbal vigentes entre 1994 y 2003. Concluye que "no constan documentos (...) que justifiquen el trazado de la línea divisoria establecido en el acta de 1924 a instancia de Mendavia sin la asistencia de Agoncillo", así como la necesidad de atender a "otros documentos (...) referidos a la situación de hecho existente (...), que confirman la línea provisional fijada en 1935 sobre la base divisoria de las aguas aceptada por Mendavia".

Tercero.- La Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales requirió al Ayuntamiento de Arrúbal para que completara la documentación remitida, pues por error el expediente se envió incompleto.

Subsanado lo anterior, remitió las actas levantadas por separado al Instituto Geográfico Nacional para la designación de ingenieros, el señalamiento de fecha para la realización de actuaciones y el desarrollo de operaciones de campo.

De la documentación aportada al expediente merece mención lo siguiente: - Acta de la operación practicada para reconocer la línea de término y señalar los mojones comunes a los términos municipales de Mendavia y de Agoncillo, pertenecientes el primero a la provincia de Navarra y el segundo a la provincia de La Rioja, levantada por el Instituto Geográfico los días 27 y 29 de noviembre de 1924. - Acta de la operación practicada para reconocer la línea de término y señalar los mojones comunes a los términos municipales de Mendavia y de Agoncillo, pertenecientes el primero a la provincia de Navarra y el segundo a la provincia de Logroño, levantada por el Instituto Geográfico y Catastral el 30 de abril de 1954 "en virtud del Decreto del Ministerio de la Gobernación de 4 de agosto de 1952, por el que se segrega el Barrio de Arrúbal del municipio de Agoncillo, para constituirse en municipio independiente, con capitalidad y denominación de Arrúbal". - Cuadernos topográficos de campo y planimetrías a escala 1:25.000 de "los términos municipales de Mendavia (Navarra) y Arrúbal (Logroño)" de 1925.

La documentación aportada al expediente por los Ayuntamientos pone de relieve que la discrepancia afecta a la totalidad de la línea límite que ha de haber entre ambos términos municipales, que se dibuja a lo largo de seis mojones, siendo el primero (M1) un mojón triple o mojón de los tres términos, común también al término municipal de Agoncillo, y siendo el último (M6) también un mojón común a los tres términos municipales de Mendavia (Navarra), Arrúbal y Agoncillo (La Rioja).

Cuarto.- El Instituto Geográfico Nacional solicitó la acumulación del expediente con otro tramitado en relación con el mismo término municipal de Mendavia, si bien respecto del municipio de Agoncillo (sobre el que informó el Consejo de Estado en el dictamen nº 129/2016, de 7 de abril). Desestimada tal pretensión por el órgano instructor, procedió a comunicar a este el nombre del ingeniero designado así como a proponer la convocatoria de los interesados a una reunión el 4 de junio de 2014 en la Casa Consistorial del municipio de Mendavia.

Asistieron a la misma los representantes de los Ayuntamientos de Agoncillo, Arrúbal, Mendavia y Alcanadre, de las Delegaciones del Gobierno en La Rioja y en Navarra, de la Comunidad Autónoma de La Rioja y de la Comunidad Foral de Navarra, perseverando en sus desavenencias, como así quedó plasmado en el acta de la reunión levantada por el Instituto Geográfico Nacional.

Quinto.- El 11 de agosto de 2014 se reciben en el Instituto Geográfico Nacional, mediante escrito remitido por la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, las propuestas definitivas de las Comisiones de deslinde de Mendavia y Arrúbal, para la elaboración del informe-propuesta.

El Ayuntamiento de Mendavia basa su propuesta en el Acta levantada por el Instituto Geográfico y Catastral el 30 de abril de 1954, con motivo de la segregación del Barrio de Arrúbal del término municipal de Agoncillo para constituirse en municipio independiente.

Apoya su pretensión en el informe realizado por un ingeniero técnico en topografía que ha asignado coordenadas UTM en los sistemas geodésicos de referencia ETRS89 y ED50, huso 30, a los mojones y a los puntos intermedios, cuando la línea límite entre los dos mojones consecutivos es el eje del río Ebro.

La Comisión de deslinde del Ayuntamiento de Arrúbal considera que la línea límite entre ambos municipios debe fijarse de conformidad con el Acta de deslinde de jurisdicciones de 1935. Insiste acerca de la falta de claridad e incluso de validez del acta de 1954 y afirma que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, debe respetarse la situación de hecho existente que acredita el dominio posesorio de Arrúbal sobre el enclave controvertido y confirma la línea provisional fijada en 1935 sobre la base divisoria de aguas aceptada por Mendavia.

A la vista de lo anterior, el Instituto Geográfico Nacional elaboró su informe-propuesta el 12 de noviembre de 2015, en el que se analiza el contenido, por orden cronológico, de las distintas actas obrantes en el expediente, de las que expresa, además de lo expuesto por las comisiones de deslinde en las actas antes referidas, lo siguiente:

- Respecto del acta de deslinde de las jurisdicciones de Agoncillo y Mendavia levantada el 19 de junio de 1935, destaca el carácter provisional de la línea en ella fijada y transcribe que las partes "habiendo discrepancia en la línea límite de derecho, reconocen como línea provisional de hecho la que a continuación se expresa: desde el mojón de los tres términos, reconocido por el Instituto Geográfico, de Alcanadre, Agoncillo y Mendavia, los dos primeros de la provincia de Logroño y el último de la provincia de Navarra, hasta el mojón número dos también reconocido por el Instituto Geográfico, de Agoncillo y Mendavia, sito en el pago denominado "Valdegón", la línea divisoria o de separación de hecho a que se refiere esta acta, es el eje o centro de las aguas corrientes del río Ebro". - En relación con el Acta de 30 de abril de 1954, recuerda que está basada en el Acta levantada por el Instituto Geográfico y Catastral en 1924, "para dar cumplimiento a lo que dispone la ley (...) y el Decreto del Ministerio de la Gobernación de 4 de agosto de 1952, por el que se segrega el Barrio de Arrúbal del municipio de Agoncillo constituyéndose el mismo como municipio independiente". Pone de manifiesto que el municipio de Agoncillo no participó en el levantamiento del Acta de 1924, que sí compareció en el acto de levantamiento del Acta de 1954 si bien solo manifestó su conformidad respecto del primero de los dos mojones comunes a los tres términos municipales entre Agoncillo, Mendavia y Arrúbal. Señala, por lo demás, que los mojones primero, segundo, tercero, cuarto y quinto del Acta de 1954 son respectivamente los mojones tercero, cuarto, quinto, sexto y séptimo del Acta de 1924, así como que en el Acta de 1954 se establece un nuevo sexto mojón común a Mendavia, Arrúbal y Agoncillo en su pertenencia a San Martín de Berberana, cuya posición quedó provisional al no existir conformidad entre los Ayuntamientos.

Señala el informe que, ante la complejidad jurídica que presenta el expediente, el Instituto Geográfico Nacional solicitó al órgano instructor que se pronunciara sobre la validez de las actas y la prevalencia entre ellas, así como que, en respuesta a tal petición, la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales comunicó, el 1 de agosto de 2014, que la jurisprudencia del Tribunal Supremo en materia de deslindes entre municipios pertenecientes a distintas Comunidades Autónomas dispone:

- Deberá atenderse, con carácter prioritario y preferente, a lo que resulte de deslindes anteriores, teniendo estos prioridad sobre el resto de documentos que puedan constituir un elemento probatorio en el expediente. - La incomparecencia de un Ayuntamiento en un deslinde no puede cuestionar la vigencia y validez del mismo, si dicha entidad fue correctamente emplazada.

A la vista de todo lo anterior, el Instituto Geográfico Nacional concluye que su propuesta se ha de fundamentar en el Acta levantada por el Instituto Geográfico y Catastral el día 30 de abril de 1954, basada a su vez en el acta levantada los días 27 y 29 de noviembre de 1924 a pesar de que a su levantamiento no compareciera representación del Ayuntamiento de Agoncillo (Arrúbal era un barrio de Agoncillo), pues consta de manera fehaciente que fue oportunamente emplazado.

El informe relaciona las coordenadas en el sistema geodésico de referencia ETRS89 proyección UTM, huso 30, de las posiciones de los mojones del Acta de 1954, y en su caso, de los puntos que definen la geometría de la línea entre ellos. La recuperación de la línea límite, cuando coincide con el eje del río Ebro, se ha llevado a cabo promediando las geometrías ajustadas de ambas márgenes. La línea se ordena en un total de seis mojones, siendo el primer mojón el común a los términos municipales (M3T) y el último mojón el número 6.

Sexto.- Recibido el informe del Instituto Geográfico Nacional, el 7 diciembre de 2015 la Dirección General lo remitió a los Ayuntamientos de Mendavia y Arrúbal y a las Comunidades Autónomas de Navarra y La Rioja, abriendo plazo de audiencia para alegaciones por quince días, ampliado luego siete días más a petición de las partes.

El Ayuntamiento de Mendavia y el Gobierno de Navarra remitieron escritos prestando su conformidad al informe-propuesta del Instituto Geográfico Nacional.

Con fecha 12 de enero de 2016 formularon alegaciones el Ayuntamiento de Arrúbal y el Gobierno de La Rioja, en los que se señala que la propuesta de deslinde formulada por Mendavia se basa en una operación realizada de forma unilateral cuando Arrúbal no era aún sino un barrio de Agoncillo, acto de deslinde unilateral al que además no asistió ninguna representación de este último Ayuntamiento por lo que no fue consentido por ambas partes.

Séptimo.- La Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha elaborado el 15 de febrero de 2016 propuesta de resolución del expediente de deslinde en la que concluye que la línea límite entre los dos municipios es la que señala el Instituto Geográfico Nacional en su informe de 12 de noviembre de 2015.

Y, en tal estado el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen.

I. El Consejo de Estado emite su consulta en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.19 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, en relación con el artículo 50.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, adicionado por el artículo primero (modificación decimoquinta) de la Ley 11/1999, de 21 de abril, y con el artículo 3.11 del Real Decreto 3426/2000, de 15 de diciembre, por el que se regula el procedimiento de deslinde de términos municipales pertenecientes a distintas Comunidades Autónomas.

II. Se han cumplido en el presente caso los trámites establecidos en el citado Real Decreto 3426/2000, de 15 de diciembre.

Figuran en el expediente las actas de las Comisiones de deslinde de los respectivos Ayuntamientos, el informe del Instituto Geográfico Nacional y la propuesta de resolución formulada por el servicio instructor, una vez oídas las Administraciones interesadas.

En cuanto a las exigencias generales del procedimiento administrativo durante su tramitación por la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, cabe observar que esta ha respetado en lo esencial las garantías establecidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, dando acceso al expediente a las partes interesadas con traslado de la documentación e informes que iban siendo objeto de emisión e incorporación al expediente.

III. La competencia para resolver el expediente corresponde al titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en virtud del artículo 3.12 del Real Decreto 3426/2000 y del artículo 14.1.k) del Real Decreto 256/2012, de 27 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica de aquel Ministerio, cuyo titular habrá de dictar resolución motivada dentro de los veinte días siguientes a la recepción del dictamen del Consejo de Estado y notificarla a los Ayuntamientos, Diputaciones y Comunidades Autónomas interesados y al Instituto Geográfico Nacional, disponiendo su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

IV. La cuestión planteada en el expediente se ciñe a determinar los límites controvertidos entre los términos municipales de los municipios de Mendavia (Navarra) y Arrúbal (La Rioja), que constituyen además límite entre las provincias de Navarra y La Rioja y entre la Comunidad Foral de Navarra y la Comunidad Autónoma de La Rioja.

La controversia se extiende al total de la línea divisoria entre ambos términos municipales, línea que se dibuja a lo largo de seis mojones, siendo el primero (M1) un mojón triple o mojón de los tres términos, común también al término municipal de Agoncillo y siendo el último (M6) también un mojón común a los tres términos municipales de Mendavia (Navarra), Arrúbal y Agoncillo (La Rioja).

V. El término municipal es el territorio en el que el Ayuntamiento ejerce su competencia, razón por la que la fijación de los límites de los municipios debe quedar establecida con nitidez en el momento de su creación, como establece el artículo 15.c) del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, lo que no excluye, sin embargo, que en ocasiones puedan surgir dudas o discrepancias entre los municipios colindantes acerca de los límites territoriales de sus términos a consecuencia de los avatares históricos.

Para solucionar dichas dudas o discrepancias y concretar la línea o líneas delimitadoras de los territorios municipales, el ordenamiento arbitra procedimientos de deslinde, siendo aplicable, en el caso de los municipios que pertenecen a distintas Comunidades Autónomas, el regulado por el Real Decreto 3426/2000, de 15 de diciembre.

Como ha señalado el Consejo de Estado (entre otros, en los dictámenes números 896/2009, de 23 de julio y 571/2011, de 12 de mayo), en la resolución de un procedimiento de deslinde han de ser objeto de consideración las alegaciones de las Corporaciones locales afectadas, verificadas a la luz de los antecedentes -lejanos o próximos- y sometidas a criterios técnicos -para lo que está prevista la intervención del Instituto Geográfico Nacional- y a criterios jurídicos -lo que justifica la intervención del Consejo de Estado-, de modo que se fundamente de manera consistente el pronunciamiento que tiene y solo puede tener un valor declarativo.

Por otro lado y según se infiere de la jurisprudencia del Tribunal Supremo (desde las Sentencias de 23 de octubre de 1902 hasta la más reciente de 19 de septiembre de 2006) y la doctrina del Consejo de Estado (dictámenes números 40.334, 53.447, 1.245/93, 1.625/93 y 897/99 citados en los recientes dictámenes números 355/2012, de 24 de mayo y 415/2014, de 17 de junio), la Administración, para resolver expedientes de deslinde, ha de basarse, en primer lugar, en lo que resulte de deslindes anteriores practicados de conformidad con los municipios interesados, dando preferencia a los antaño denominados deslindes jurisdiccionales que delimitaban el ámbito de competencias locales, frente a los deslindes de carácter meramente fiscal o practicados a otros específicos o singulares efectos. Solo a falta de documentos expresivos de deslindes anteriores debidamente practicados, consentidos y aprobados -pues si los hay no pierden eficacia ya que los acuerdos administrativos firmes, aun tácitos, no caducan por el transcurso del tiempo como dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de abril de 1967-, debe atenderse al estado de hecho y a otros datos entre los que destacan los documentos que, aun no siendo de deslinde, expresen de modo preciso la situación de los terrenos en cuestión o los actos reveladores de la potestad administrativa en la zona de litigio.

Esa exigencia de que, al resolver un procedimiento de deslinde, deba estarse a deslindes anteriormente practicados responde a la conveniencia de dotar de estabilidad a los términos municipales, que se refleja asimismo en la prohibición destacada por la jurisprudencia de que los deslindes ya realizados puedan ser modificados por uno posterior, ejemplo de la cual puede citarse la Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Alto Tribunal de 8 de abril de 1967, a cuya doctrina se hace mención en la más reciente de 1 de julio de 2008, que refiere "que las Reales Órdenes de 11 de mayo de 1898 y 4 de enero de 1906 habían reconocido ya que era jurisprudencia constante que los deslindes consignados en un documento público no pueden modificarse por un nuevo deslinde que carecería de finalidad y que no pueden suscitarse cuestiones sobre límites jurisdiccionales en pueblos limítrofes cuando dichos límites hayan sido fijados y reconocidos de común acuerdo entre los representantes de los pueblos interesados, lo que reiteraron las Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de abril, 30 de mayo y 13 de diciembre de 1930 y 7 de marzo de 1932" (fundamento de derecho quinto).

En fin, esta prohibición de modificar los deslindes anteriormente efectuados, que la jurisprudencia viene señalando desde finales del siglo XIX, ha sido recogida por el vigente artículo 19 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial, a cuyo tenor: "cuando los Ayuntamientos interesados estén conformes en los límites existentes en la actualidad, cualquiera que sea la fecha de las actas en que hubieran sido establecidos, no procederá nueva fijación, salvo casos excepcionales en que documentalmente se justifiquen errores materiales o vicios de procedimiento en la delimitación anterior". El carácter excepcional y tasado de las causas de modificación de las lindes de los términos municipales se impone así, incluso en el caso de que exista avenencia de los municipios interesados, en garantía de la estabilidad de los límites territoriales que debe observarse por razones de interés público.

VI. Es de conformidad con lo expuesto como debe abordarse el análisis de las desavenencias entre los términos municipales de Mendavia y Arrúbal en orden a fijar su línea divisoria.

El debate se plantea en relación con la prevalencia que deba otorgarse a los dos deslindes controvertidos, por un lado el operado por el Acta de 30 de abril de 1954, por razón de la segregación del Barrio de Arrúbal del municipio de Agoncillo para convertirse en un municipio independiente y que se elaboró sobre el trazado de la línea divisoria establecido en el Acta de 1924, y el deslinde establecido en el Acta de 1935.

Se discute la validez del Acta de 1924, pues su levantamiento lo fue a instancia de Mendavia y sin la asistencia de Agoncillo, circunstancia que Arrúbal opone por entender que ese vicio se proyecta sobre la de 1954. Frente a este criterio se eleva el opuesto a la validez del Acta de 1935, que contiene una línea provisional fijada sobre la base divisoria de las aguas aceptada por Mendavia y en la que se dice que la fijación de la línea límite fue aceptada de hecho pero no de derecho.

Como se puso de relieve en antecedentes, la falta de comparecencia de un municipio en un deslinde que le atañe, si ha sido debidamente emplazado, no es causa suficiente para privar de validez el deslinde que se acuerde en dicho acto.

Por otro lado, la determinación de una línea intermunicipal con carácter provisional en aras de solventar una situación de hecho tampoco parece razón suficiente para cuestionar un deslinde anterior (el de 1924) luego confirmado (en el Acta de 1954).

Tales razones llevan a coincidir con el criterio manifestado por el Instituto Geográfico Nacional en su informe de 12 de noviembre de 2015 de acuerdo con el cual se ha elaborado la propuesta de resolución del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que establece como línea límite entre los municipios de Mendavia y Arrúbal la que recoge el Acta de 30 de abril de 1954, basada a su vez en el acta levantada los días 27 y 29 de noviembre de 1924.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede fijar la línea límite entre los términos municipales de Mendavia (Navarra) y Arrúbal (La Rioja) conforme al informe emitido por el Instituto Geográfico Nacional de 12 de noviembre de 2015, aceptado en la propuesta de resolución de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 15 de febrero de 2016."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 5 de mayo de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.