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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 7 de abril de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de la Orden de V. E. de 19 de febrero de 2016, con registro de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al deslinde de los términos municipales de Mendavia (Navarra) y Agoncillo (La Rioja).

De antecedentes resulta:

Primero.- El 24 de octubre de 2013, la Alcaldesa-Presidenta de Mendavia remitió a la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas el expediente de deslinde tramitado hasta tal fecha entre los términos municipales de Agoncillo, perteneciente a la Comunidad de La Rioja, y Mendavia, perteneciente a la Comunidad Foral de Navarra. De su contenido se deduce la existencia de disconformidad entre ambos municipios en relación con la delimitación de los términos municipales. El referido escrito se acompañaba del acta levantada por separado por la Comisión de deslinde del Municipio de Mendavia (Navarra).

El 30 de octubre de 2013 el Alcalde de Agoncillo remitió a la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas el acta de deslinde entre los municipios de Agoncillo y Mendavia de fecha 23 de octubre de 2013, levantada por separado por la Comisión Municipal de Agoncillo, al no haber habido acuerdo en el trazado de la línea límite intermunicipal entre ambos términos. En el escrito de remisión, se hacen constar los datos, antecedentes y detalles necesarios para justificar la propuesta sobre la fijación de la línea divisoria con el municipio de Mendavia.

Segundo.- La Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales remitió las actas levantadas por separado al Instituto Geográfico Nacional para la designación de ingenieros, el señalamiento de fecha para la realización de actuaciones y el desarrollo de operaciones de campo.

De la documentación aportada al expediente, merece especial mención lo siguiente:

- Acta de deslinde y amojonamiento entre Agoncillo y Mendavia fechada el 27 de abril de 1871.

- Acta de la operación practicada para reconocer la línea de término y señalar los mojones comunes a los términos municipales de Mendavia y de Agoncillo, pertenecientes el primero a la provincia de Navarra y el segundo a la provincia de Logroño, levantada por el Instituto Geográfico los días 27 y 29 de noviembre de 1924.

- Acta adicional al acta anterior levantada por el Instituto Geográfico y Catastral el 30 de abril de 1954 en virtud del Decreto del Ministerio de la Gobernación de 4 de agosto de 1952, por el que se segrega el Barrio de Arrúbal del municipio de Agoncillo, para constituirse en municipio independiente.

- Cuadernos topográficos de campo de fechas 19 de diciembre y 28 de diciembre de 1924 del itinerario de la línea límite entre los términos municipales de Mendavia (Navarra) y Agoncillo (Logroño).

- Planimetrías a escala 1:25.000 de "los términos municipales de Mendavia (Navarra) y Arrúbal (Logroño)" y de la zona 1ª del término municipal de Mendavia de fecha 1 de abril de 1925.

El 4 de junio de 2014 se celebró una reunión en la Casa Consistorial del municipio de Mendavia, con asistencia de representantes de los Ayuntamientos de Agoncillo, Arrúbal, Mendavia y Alcanadre, de las Delegaciones del Gobierno en La Rioja y en Navarra, de la Comunidad Autónoma de La Rioja y de la Comunidad Foral de Navarra, así como del Instituto Geográfico Nacional.

El Instituto Geográfico Nacional levantó acta de la misma fecha en la que deja constancia de las desavenencias entre las comisiones de deslinde y señala que, ante la persistencia de las desavenencias entre las referidas comisiones de deslinde, aquellas deben, de conformidad con el artículo 3.7 del Real Decreto 3426/2000, remitir actas por separado al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas con sus propuestas definitivas, lo más concretas posibles desde el punto de vista geométrico, y su fundamentación jurídica.

Tercero.- Remitidas las propuestas definitivas, se pone de relieve que la discrepancia entre ambos términos municipales alcanza la totalidad de la línea que separa ambos municipios, con la peculiaridad de que, a lo largo de esta, existe un tramo en el que se enclava el municipio de Arrúbal, antes perteneciente al término municipal de Agoncillo.

Esta circunstancia dibuja una línea divisoria entre los dos municipios en conflicto poco habitual, pues discurre desde un primer mojón común a Mendavia, Agoncillo y Viana -que no se discute- hasta un mojón común a los términos municipales de Arrúbal, Mendavia y Agoncillo, discurre luego entre los municipios de Mendavia y Arrúbal, para continuar en una parte última entre Mendavia y Agoncillo, hasta un mojón común de aquellos dos términos municipales con Alcanadre.

Las posiciones enfrentadas lo son, como se dijo, respecto de la totalidad de la línea divisoria, de manera que se han tramitado dos expedientes diversos, uno relativo al deslinde de Mendavia con Agoncillo - objeto de este expediente- y otro que atañe a la línea divisoria entre Mendavia y Arrúbal -que se tramita en paralelo ante el Instituto Geográfico Nacional-.

En este asunto concreto, el Ayuntamiento de Mendavia basa su propuesta en el Acta de 27 y 29 de noviembre de 1924 así como en su Acta adicional levantada por el Instituto Geográfico y Catastral el 30 de abril de 1954, con motivo de la segregación del Barrio de Arrúbal del término municipal de Agoncillo para constituirse en municipio independiente. Tal propuesta discurre a lo largo de once mojones, siendo el primero el común a los tres términos municipales de Viana, Mendavia y Agoncillo y el último el mojón común a los términos municipales de Mendavia, Agoncillo y Alcanadre. El mojón número 3 del acta de 1924 pasó en 1954 a ser M3T, es decir, mojón común a tres términos municipales, esto es Mendavia, Agoncillo y Arrúbal -a raíz de su segregación-. Apoya su pretensión en un informe realizado por un ingeniero técnico en topografía que ha asignado coordenadas UTM en los sistemas geodésicos de referencia ETRS89 y ED50, huso 30 a los mojones y a los puntos intermedios cuando la línea límite entre los dos mojones consecutivos es el eje del río Ebro.

La comisión de deslinde del Ayuntamiento de Agoncillo considera que la línea límite entre ambos municipios debe fijarse de conformidad con el Acta de deslinde de jurisdicciones de 1935, que sitúa el límite municipal entre el mojón común a los términos municipales de Alcanadre, Agoncillo y Mendavia hasta el mojón que separa Agoncillo y Mendavia con Valdegón, mediante el eje del río Ebro. Sostiene que el Acta de 1924 no tiene el carácter de deslinde jurisdiccional de términos municipales además de que no compareció la representación de su Ayuntamiento lo que priva a dicha acta del carácter de deslinde consentido. Tampoco considera válido el documento de 1954 pues aunque el Ayuntamiento de Agoncillo sí asistió, manifestó, al igual que los representantes de Arrúbal, que daba su conformidad solo a parte del itinerario. En cambio, sí consideran válida el Acta levantada el 27 de abril de 1871 y en especial la levantada el 19 de junio de 1935, que afirman lo fue con fines propios de deslinde jurisdiccional y que contiene -dicen- un reconocimiento expreso por parte de Mendavia de su aceptación como línea provisional de hecho.

Cuarto.- Mediante oficio de 25 de junio de 2014 el Instituto Geográfico Nacional dio traslado a la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de informe relativo al acto de deslinde celebrado el 4 de junio anterior.

En el referido informe analiza el contenido, por orden cronológico, de las distintas actas obrantes en el expediente, destacando, además de lo expuesto por las comisiones de deslinde en las actas antes referidas, lo siguiente:

- Respecto del Acta de deslinde y amojonamiento de la villa de Mendavia de 27 de abril de 1871, interpreta que es un documento en el que solo se reconoce un pequeño tramo de la línea límite entre Mendavia y Agoncillo: el que va desde el mojón de los tres términos común con Viana hasta el denominado en dicha acta "mojón séptimo" que se encontraría situado en algún punto de la "orilla del ribazo que hace el Ebro...", sin que figure pronunciamiento expreso sobre que la geometría de la línea a partir de ahí discurra por el eje del río Ebro hasta el punto triple común con Alcanadre, como defiende el Ayuntamiento de Agoncillo. De hecho, señala el Instituto Geográfico Nacional que en el acta de 1871 se dice textualmente "que la comisión que asiste por la villa de Agoncillo ha sido nombrada por la Corporación para realizar el apeo y deslinde general del término municipal de Valdegón" y no para el reconocimiento total de la línea límite de Mendavia.

- En cuanto a la operación practicada para reconocer la línea de término y señalar los mojones comunes a los términos municipales de Mendavia (Navarra) y Agoncillo (Logroño) levantada por el Instituto Geográfico los días 27 y 29 de noviembre de 1924 para dar cumplimiento a la legislación relativa a la formación del Catastro parcelario en España, pone de relieve que la representación de Agoncillo no asistió al reconocimiento de la línea "a pesar de haber sido citado oportunamente como lo prueba el recibo del oficio de citación del Instituto Geográfico que se une al Acta de 1924". Sí asistió en 1954 al levantamiento de un acta adicional "manifestando, al igual que los representantes de Arrúbal, que daban su conformidad solamente al señalamiento del mojón 3 de 1924 (que no se modificó en 1954) que es el más occidental de los dos mojones de tres términos en que confluyen los términos municipales de Mendavia, Agoncillo y Arrúbal".

- Respecto del acta de deslinde de las jurisdicciones de Agoncillo y Mendavia levantada el 19 de junio de 1935, destaca de esta el siguiente párrafo: "habiendo discrepancia en la línea límite de derecho, reconocen como línea provisional de hecho la que a continuación se expresa: desde el mojón de los tres términos, reconocido por el Instituto Geográfico, de Alcanadre, Agoncillo y Mendavia, los dos primeros de la provincia de Logroño y el último de la provincia de Navarra, hasta el mojón número dos también reconocido por el Instituto Geográfico, de Agoncillo y Mendavia, sito en el pago denominado "Valdegón", la línea divisoria o de separación de hecho a que se refiere esta acta es el eje o centro de las aguas corrientes del río Ebro". En relación con esta acta señala el Instituto Geográfico Nacional que mientras que la Comisión de Agoncillo reconoce la línea así descrita como límite de hecho y de derecho, la Comisión de Mendavia la reconoce como línea límite de hecho, pero no de derecho, pues considera como tal la delimitada en el acta de 1924.

- Acta de 30 de abril de 1954, adicional a la de 1924, levantada por el Instituto Geográfico y Catastral, "en virtud de lo dispuesto en el Decreto del Ministerio de la Gobernación de 4 de agosto de 1952, por el que se segrega el Barrio de Arrúbal del municipio de Agoncillo constituyéndose el mismo como municipio independiente". Pone de manifiesto el Instituto Geográfico Nacional que los mojones primero, segundo y tercero del Acta de 1954 son los mismos que los del Acta de 1924 y se establece un nuevo cuarto mojón, común a Mendavia, Arrúbal y Agoncillo. Los mojones quinto, sexto, séptimo y octavo (común con Alcanadre) de 1954 son los mojones octavo, noveno, décimo y undécimo de 1924, respectivamente.

A la vista de lo anterior, expresa el informe que la naturaleza del conflicto es de índole más jurídica que técnica, puesto que su resolución dependerá de la prevalencia que se establezca entre las diferentes actas obrantes en el expediente. Por ello y ante la complejidad jurídica que presenta el expediente, solicitó al órgano instructor pronunciamiento sobre la validez de las actas y la prevalencia entre ellas.

Quinto.- En respuesta a tal petición, la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas emitió un informe el 15 de julio de 2014 en cuyas conclusiones establece que "de la jurisprudencia reiterada de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo confirmada por sus pronunciamientos más recientes, en materia de deslindes entre municipios pertenecientes a distintas Comunidades Autónomas, se puede colegir que:

- Para resolver los expedientes de deslinde, la Administración deberá atender, con carácter prioritario y preferente, a lo que resulte de deslindes anteriores, teniendo éstos prioridad sobre el resto de documentos que puedan constituir un elemento probatorio en el expediente.

- El hecho de que uno de los Ayuntamientos no haya comparecido en un deslinde no puede cuestionar la vigencia y validez del mismo, si dicha entidad fue correctamente emplazada".

Sexto.- El 12 de noviembre de 2015 y a la vista de lo anterior, el Instituto Geográfico Nacional emitió informe en el que concluye que, dado que el deslinde más antiguo obrante en el expediente, el de 1871, parece referirse únicamente al tramo inicial de la línea y no expresa cómo continuar ésta hasta llegar al entorno del río Ebro, su propuesta debe fundamentarse en el Acta de 1924 (con su acta adicional de 1954) a pesar de que a su levantamiento no compareciera representación del Ayuntamiento de Agoncillo, pues consta de manera fehaciente que fue oportunamente emplazado.

El informe relaciona las coordenadas en el sistema geodésico de referencia ETRS89 proyección UTM, huso 30, de las posiciones de los mojones del Acta de 1924 y su Acta adicional de 1954, recuperando la línea límite, cuando coincide con el eje del río Ebro, promediando las geometrías ajustadas de ambas márgenes.

La línea se ordena en un total de 8 mojones, siendo mojón número 3 el común a los términos municipales de Mendavia, Agoncillo y Arrúbal (M3T) y el mojón número 8 el común a los términos municipales de Mendavia, Agoncillo y Alcanadre.

El informe se acompaña de fotografías de los mojones, la versión digital del informe, planimetría a escala 1:25000 de los términos municipales de Agoncillo y Arrúbal (Logroño) y Mendavia (Navarra) de 1925, y la representación de la propuesta sobre ortofotografía del PNOA 2012 a escala 1:10000.

Séptimo.- Recibido el informe del Instituto Geográfico Nacional, el 7 diciembre de 2015, la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales lo remitió a los Ayuntamientos de Mendavia y Agoncillo y a las Comunidades Autónomas de Navarra y La Rioja.

Los días 11 y 12 de enero de 2016 formularon alegaciones el Ayuntamiento de Agoncillo y el Gobierno de La Rioja, reiterando lo expresado en las propuestas formuladas en el acto de deslinde y, en especial, insistiendo en el carácter unilateral del Acta de 1924.

El Ayuntamiento de Mendavia y el Gobierno de Navarra manifestaron su conformidad con el informe propuesta.

Octavo.- La Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha elaborado el 8 de febrero de 2016 propuesta de resolución del expediente de deslinde en el que concluye que la línea límite entre los dos municipios es la que señala el Instituto Geográfico Nacional en su Informe de 12 de noviembre de 2015 así como que dicha línea límite viene representada por los puntos que el Instituto Geográfico Nacional ha seleccionado para racionalizar su trazado, simplificándolo.

Y, en tal estado el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen.

I. El Consejo de Estado emite su consulta en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.19 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, en relación con el artículo 50.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, adicionado por el artículo primero (modificación decimoquinta) de la Ley 11/1999, de 21 de abril, y con el artículo 3.11 del Real Decreto 3426/2000, de 15 de diciembre, por el que se regula el procedimiento de deslinde de términos municipales pertenecientes a distintas Comunidades Autónomas.

II. Se han cumplido en el presente caso los trámites establecidos en el citado Real Decreto 3426/2000, de 15 de diciembre. Figuran en el expediente las actas de las Comisiones de deslinde de los respectivos Ayuntamientos, el informe del Instituto Geográfico Nacional y la propuesta de resolución formulada por el servicio instructor, una vez oídas las Administraciones interesadas.

En cuanto a las exigencias generales del procedimiento administrativo durante su tramitación por la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, cabe observar que esta ha respetado en lo esencial las garantías establecidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Dicho centro directivo ha requerido a los distintos municipios afectados, ha dado acceso al expediente a las partes interesadas con traslado de la documentación e informes que iban siendo objeto de emisión e incorporación al expediente, y el informe del Instituto Geográfico Nacional está fundado en la documentación incorporada al expediente y suficientemente motivado.

III. La competencia para resolver el expediente corresponde al titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en virtud del artículo 3.12 del Real Decreto 3426/2000 y del artículo 14.1.k) del Real Decreto 256/2012, de 27 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica de aquel. El Ministro habrá de dictar resolución motivada dentro de los veinte días siguientes a la recepción del dictamen del Consejo de Estado y notificarla a los Ayuntamientos, Diputaciones y Comunidades Autónomas interesados y al Instituto Geográfico Nacional, disponiendo su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

IV. La cuestión planteada en el expediente se ciñe a determinar los límites controvertidos entre los términos municipales de los municipios de Mendavia (Navarra) y Agoncillo (La Rioja), que constituyen límite entre la Comunidad Foral de Navarra y la Comunidad Autónoma de La Rioja.

La controversia se extiende al total de la línea divisoria entre ambos términos municipales, línea que inicia en un primer mojón común a los municipios de Mendavia, Agoncillo y Viana -el más oriental- y finaliza en un último mojón también común a tres términos municipales: Mendavia, Agoncillo y Alcanadre. El deslinde entre los municipios de Mendavia y Agoncillo presenta dos peculiaridades frente a otros procedimientos de deslinde entre municipios pertenecientes a distintas Comunidades Autónomas.

En primer lugar, en los terrenos cuya titularidad se discute y en los que corresponde delimitar la línea divisoria entre ambos términos municipales discurre el río Ebro, cuyo cauce además ha variado con el paso de los años. Pero además y en segundo lugar, se enfrenta el deslinde a la dificultad derivada de la existencia de un municipio enclavado en el término municipal de Agoncillo, el municipio de Arrúbal, que fue un barrio de aquel hasta su segregación en 1954.

Ello tiene como consecuencia que exista, a lo largo de la línea divisoria de los términos municipales de Mendavia y Agoncillo, un tramo que separa Mendavia de Arrúbal y que se extiende entre dos mojones comunes a los tres términos municipales (Mendavia, Agoncillo y Arrúbal), tramo cuyo deslinde se ha tramitado en paralelo ante el Instituto Geográfico Nacional.

V. Siendo el término municipal el territorio en el que el Ayuntamiento ejerce su competencia, la fijación de los límites de los municipios debe quedar establecida con nitidez en el momento de su creación, como dispone el artículo 15.c) del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, lo que no excluye, empero, que en ocasiones puedan surgir dudas o discrepancias entre los municipios colindantes acerca de los límites territoriales de sus términos a consecuencia de los avatares históricos.

Para solucionar dichas dudas o discrepancias y concretar la línea o líneas delimitadoras de los territorios municipales, el ordenamiento arbitra procedimientos de deslinde, siendo aplicable, en el caso de los municipios que pertenecen a distintas Comunidades Autónomas, el regulado por el Real Decreto 3426/2000, de 15 de diciembre.

Como ha señalado el Consejo de Estado (entre otros, en los dictámenes números 896/2009, de 23 de julio, 571/2011, de 12 de mayo, y 44/2015, de 12 de marzo), en la resolución de un procedimiento de deslinde, han de ser objeto de consideración las alegaciones de las Corporaciones locales afectadas, verificadas a la luz de los antecedentes -lejanos o próximos- y sometidas a criterios técnicos -para lo que está prevista la intervención del Instituto Geográfico Nacional- y a criterios jurídicos -lo que justifica la intervención del Consejo de Estado-, de modo que se fundamente de manera consistente el pronunciamiento que tiene valor declarativo.

Según se infiere de reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo (desde las Sentencias de 23 de octubre de 1902 y de 20 de marzo y 15 de noviembre de 1928, hasta la más reciente de 19 de septiembre de 2006) y doctrina del Consejo de Estado (dictámenes números 1.625/93, 897/99, 2.944/2002, 3.704/2002 y 2.308/2003 citados en los recientes dictámenes números 355/2012, de 24 de mayo, y 415/2014, de 17 de junio), la Administración, para resolver expedientes de deslinde, ha de basarse, en primer lugar, en lo que resulte de deslindes anteriores practicados de conformidad con los municipios interesados, dando preferencia a los antaño denominados deslindes jurisdiccionales que delimitaban el ámbito de competencias locales, frente a los deslindes de carácter meramente fiscal o practicados a otros específicos o singulares efectos. Y es solo a falta de documentos expresivos de deslindes anteriores debidamente practicados, consentidos y aprobados cuando debe atenderse entonces al estado de hecho y a otros datos entre los que destacan los documentos que, aun no siendo de deslinde, expresen de modo preciso la situación de los terrenos en cuestión.

La razón de ser de la exigencia de que, al resolver un procedimiento de deslinde, deba estarse a deslindes anteriormente practicados responde a la conveniencia de dotar de estabilidad a los términos municipales. En este sentido, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo ha señalado en la Sentencia de 1 de julio de 2008, en la que se cita la doctrina ya sentada en otra anterior de 8 de abril de 1967 "que las Reales Órdenes de 11 de mayo de 1898 y 4 de enero de 1906 habían reconocido ya que era jurisprudencia constante que los deslindes consignados en un documento público no pueden modificarse por un nuevo deslinde que carecería de finalidad y que no pueden suscitarse cuestiones sobre límites jurisdiccionales en pueblos limítrofes cuando dichos límites hayan sido fijados y reconocidos de común acuerdo entre los representantes de los pueblos interesados, lo que reiteraron las Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de abril, 30 de mayo y 13 de diciembre de 1930 y 7 de marzo de 1932". Esta prohibición de modificar los deslindes anteriormente efectuados, que la jurisprudencia viene señalando, desde finales del siglo XIX, ha sido recogida por el vigente artículo 19 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial, a cuyo tenor: "cuando los Ayuntamientos interesados estén conformes en los límites existentes en la actualidad, cualquiera que sea la fecha de las actas en que hubieran sido establecidos, no procederá nueva fijación, salvo casos excepcionales en que documentalmente se justifiquen errores materiales o vicios de procedimiento en la delimitación anterior". Se impone así por tanto el carácter excepcional y tasado de las causas de modificación de las lindes de los términos municipales, que no puede abordarse ni con avenencia de los municipios interesados, en garantía de la estabilidad de los límites territoriales que debe observarse por razones de interés público.

VI. A la vista de la doctrina expuesta procede ahora analizar la controversia planteada en el deslinde entre los términos municipales de Mendavia y Agoncillo, que versa sobre la totalidad de la línea divisoria entre ambos términos municipales salvo en lo concerniente al primer mojón (M1), común a los municipios de Mendavia, Agoncillo y Viana (Navarra).

El municipio de Mendavia sostiene la vigencia del deslinde operado por el Acta de 1924, posteriormente confirmado en el Acta de 1954, levantado a raíz de la segregación del Barrio de Arrúbal del municipio de Agoncillo para convertirse en un municipio independiente. El trazado de la línea divisoria establecido en el Acta de 1924 lo fue a instancia de Mendavia y sin la asistencia de Agoncillo, circunstancia que este opone. Entiende el Municipio de Agoncillo que el Acta de 1924 está viciada de nulidad de pleno derecho por su incomparecencia y se manifiesta partidario de la vigencia del Acta de 1935, inspirada en la anterior de 1871 y en la que se establece una línea provisional fijada sobre la base divisoria de las aguas aceptada por Mendavia. Sin embargo, esta aceptación tiene un alcance limitado en tanto que, como pone de relieve el Instituto Geográfico Nacional, el levantamiento del acta de 1935 respondió a la existencia de una discrepancia en lo concerniente a la delimitación de la línea límite de derecho, razón por la que se vino a establecer una línea provisional de hecho consistente en el eje o centro de las aguas corrientes del río Ebro.

Como ha quedado expuesto con anterioridad, existe una constante doctrina en favor de la prevalencia del deslinde anterior en el tiempo en aras de garantizar la estabilidad de los lindes territoriales. De conformidad con tal criterio, debería prevalecer el Acta de 1871 si bien resulta acreditado en el expediente y así lo señala de manera expresa el informe del Instituto Geográfico Nacional, que la referida Acta tenía carácter parcial y tan sólo aborda el deslinde de un pequeño tramo inicial entre Mendavia y Agoncillo sin que exprese cómo debe luego continuar.

El carácter parcial del Acta de 1871 no resulta subsanado por el Acta de 1935 pues, como se deriva de los distintos informes citados, ésta se levantó "habiendo discrepancia en la línea límite de derecho" y su contenido se reconoció como "línea provisional de hecho". El carácter provisional del deslinde que entonces se fijó, unido a la manifestación expresa por parte del municipio de Mendavia acerca de su reconocimiento como línea de hecho y no de derecho, impide en definitiva sostener la prevalencia de las Actas de 1871 y 1935.

Esta conclusión no cede ante las alegaciones relativas a la invalidez del Acta de 1924 con fundamento en el hecho de que el municipio de Agoncillo no compareciera a su acto de levantamiento, pues, como ha señalado la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, tras ser consultada al respecto, el hecho de que uno de los Ayuntamientos no haya comparecido en un deslinde no permite cuestionar la vigencia y validez del mismo, si dicha entidad fue correctamente emplazada. Resulta del expediente y así lo afirma el Instituto Geográfico Nacional (antecedente cuarto) que el Municipio de Agoncillo fue debidamente citado para el levantamiento del Acta de deslinde de 1924 si bien no compareció, circunstancia que no puede perjudicar a quienes sí participaron en el procedimiento.

La línea divisoria planteada por el Instituto Geográfico Nacional y luego asumida por la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en su propuesta de resolución, es la contenida en el Acta de 1924 completada con el Acta de 1954.

Como resulta de antecedentes, el Acta de 1924 discurre a través de once mojones, el primero común a Mendavia, Agoncillo y Viana y el último común a los municipios de Mendavia, Agoncillo y Alcanadre. El Acta de 1954 vino a configurar el mojón tercero como el M3T común a Mendavia, Agoncillo y Arrúbal, estableció como mojón número cuarto el siguiente común a esos tres mismos términos municipales, y dio nueva numeración a los mojones números 8, 9, 10 y 11 del acta de 1924, que pasaron a ser los mojones número 5, 6, 7 y 8. Se deduce además de lo anterior que los mojones 4, 5, 6 y 7 del Acta de 1924 pasaron a integrar la línea de deslinde entre Mendavia y Arrúbal tras la constitución de este como municipio independiente.

La línea así descrita, que discurre a lo largo de los ocho mojones del Acta de 1954, corregida en los términos expuestos en el informe del Instituto Geográfico Nacional, es la que debe prevalecer por los argumentos antes expuestos.

VII. Por todo ello, en definitiva, debe estarse a la delimitación realizada por el Instituto Geográfico Nacional en su informe de 12 de noviembre de 2015 y de acuerdo con el cual se ha elaborado la propuesta de resolución del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que establece como línea límite entre los municipios de Mendavia (Navarra) y Agoncillo (La Rioja) la que se recoge en el Acta levantada por el Instituto Geográfico los días 27 y 29 de noviembre de 1924 y en su Acta adicional levantada por el Instituto Geográfico y Catastral de 30 de abril de 1954.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede fijar la línea límite entre los términos municipales de Mendavia (Navarra) y Agoncillo (La Rioja) conforme al informe emitido por el Instituto Geográfico Nacional de 12 de noviembre de 2015 aceptado en la propuesta de resolución de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 8 de febrero de 2016."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 7 de abril de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.