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Número de expediente: 804/2015 (INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO)

Referencia: 804/2015
Procedencia: INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO
Asunto: Proyecto de orden por la que se declara la caducidad de la concesión de explotación "Honor de Miengo" n° 14.005 y "Demasía a Honor de Miengo" n° 14.005-D que afecta a las provincias de Huelva y Badajoz, titularidad de la empresa Cofivacasa, S.A".
Fecha de aprobación: 19/11/2015

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 19 de noviembre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de Orden de V. E. de 21 de julio de 2015, el Consejo de Estado ha examinado el expediente de la propuesta de Orden ministerial por la que se declara la caducidad de la concesión de explotación para recursos mineros de la sección C, denominada "Honor de Miengo", número 14.005, incluida su demasía denominada "Demasía a Honor de Miengo", número 14.005-D.

De antecedentes resulta:

1. Por Resolución de 10 de octubre de 1966 de la Dirección General de Minas y Combustibles del Ministerio de Industria se otorgó a la entidad Minera de Andévalo, S. A. la concesión directa de explotación para la mina denominada "Honor de Miengo", con el nº 14.005.

Tras la aprobación de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, y de conformidad con lo previsto en su disposición transitoria primera, la Dirección General de Minas y Combustibles dictó Resolución de fecha 3 de junio de 1978, acordando "...consolidar a Minera de Andévalo por un período de treinta años, prorrogable por plazos iguales hasta un máximo de noventa años, los derechos mineros de la concesión denominada "Honor de Miengo", nº 14.005, en la provincia de Huelva, para la explotación de mineral de cobre". Dicha resolución fue notificada a la entidad interesada el 20 de junio de 1978.

2. El 30 de junio de 1989, la Junta de Andalucía autorizó la transmisión de los derechos mineros de la concesión que ostentaba Minera de Andévalo, S. A. a favor de Prerreducidos integrados del Suroeste de España, S. A. (PRESUR).

Por Resolución de la Dirección General de Minas del Ministerio de Industria de 11 de julio de 1995 se otorgó a PRESUR la "Demasía a Honor de Miengo", nº 14.005-D, con una superficie de 1.787 hectáreas, a añadir a las 8.558 hectáreas de la concesión "Honor de Miengo".

3. El 10 de abril de 2006, la entidad PRESUR solicitó la prórroga de la concesión inicial y su demasía, alegando que la Resolución de 3 de junio de 1978 le había sido notificada el 11 de abril de 1979.

La Dirección General de Política Energética y Minas del entonces Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, adoptada previo informe nº 471/2010, de 17 de mayo de 2010, de la Abogacía del Estado en dicho departamento, adoptó una resolución el 27 de mayo siguiente, en cuyos antecedentes, y entre otras cosas, se dice lo siguiente:

"Según consta en los archivos de la Delegación Provincial de Huelva el documento relativo a la notificación de la resolución de 3 de junio de 1978 a la entidad Minera de Andévalo, S. A. es de fecha 20 de junio de 1978. De conformidad con el artículo 81.1 del Reglamento General para el Régimen de la Minería (...) "para la obtención de cada prórroga el concesionario deberá presentar tres años antes como mínimo de la terminación de la vigencia de la concesión la correspondiente solicitud...", con lo que la solicitud de prórroga ha sido presentada fuera del plazo reglamentariamente concedido, siendo extemporánea. (...)

Por otro lado, con fecha de registro de entrada en la Delegación Provincial de Huelva de 15 de septiembre de 2006, D. José Luis Canto Poza, en representación de PRESUR, presenta escrito en el que comunica que en fecha 31 de mayo de 2006 la entidad entró en liquidación, con el objeto de ir liquidándola ordenadamente, vendiendo sus activos y financiando los compromisos con sus trabajadores, adjuntando a dicho escrito copia del acta de la Junta en la que se aprobó la liquidación de PRESUR. En el mismo escrito se especifica que todo el personal de la plantilla actual de PRESUR pasará a situación de prejubilación antes del 31 de diciembre de 2009.

Con fecha 24 de noviembre de 2009 la Dirección General de Ordenación Industrial, Energética y Minera de la Consejería de Industria, Energía y Medio Ambiente, Junta de Extremadura, emite informe considerando inadmisible la solicitud de prórroga de la explotación denominada "Honor de Miengo" nº 14.005 y su Demasía, en la superficie que afecta a la provincia de Badajoz.

Asimismo, con fecha 16 de noviembre de 2009, la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa, Junta de Andalucía, informa desfavorablemente el otorgamiento de la prórroga".

De los fundamentos de derecho de la resolución que se viene citando, cabe destacar el siguiente párrafo:

"El artículo 81.1 del Reglamento General para el Régimen de la Minería señala que "para la obtención de cada prórroga el concesionario deberá presentar la correspondiente solicitud tres años antes, como mínimo, de la terminación de la vigencia de la concesión, la correspondiente solicitud dirigida al Director General de Minas, en la Delegación provincial del Ministerio de Industria y Energía que corresponda, acompañada de un informe detallado suscrito por el director facultativo responsable, en el que deberá demostrarse la continuidad del recurso explotado o el descubrimiento de uno nuevo, cálculo de reservas, proyecto general de explotación para el siguiente período y técnicas de explotación, tratamiento y beneficio adecuadas al progreso tecnológico", habiéndose, sin embargo, presentado la solicitud de prórroga en fecha 11 de abril de 2006, y a sabiendas de que la viabilidad económica del proyecto está mermada al encontrarse la entidad concesionaria PRESUR en situación de liquidación".

En la parte dispositiva, la Dirección General acuerda "...denegar la prórroga del período de vigencia de la concesión "Honor de Miengo" nº 14.005 y "Demasía a Honor de Miengo" nº 14.005-D (...) al haber sido solicitada su prórroga fuera del plazo establecido por el artículo 81.1 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, y no estar suficientemente acreditada su viabilidad económica al encontrarse la entidad concesionaria, PRESUR, en liquidación".

Esta resolución de 27 de mayo de 2010 de la Dirección General de Política Energética y Minas devino consentida y firme al no interponerse contra ella recurso alguno.

4. Mediante escritura otorgada el 10 de diciembre de 2010 e inscrita en el Registro Mercantil de Madrid el 29 de diciembre siguiente, la sociedad PRESUR fue absorbida por Comercial Financiera Vasco- Castellana, S. A. (COFIVACASA), integrada en el grupo SEPI.

5. El 19 de diciembre de 2014, la Subdirección General de Minas del Ministerio de Industria, Energía y Turismo se dirigió a la Delegación Territorial de Huelva de la Junta de Andalucía, interesando la remisión del expediente completo de la concesión "...con el fin de revisar, si procede, la resolución denegatoria de la prórroga y en particular la notificación de la resolución de fecha 3 de junio de 1978, debido a que dicho documento puede ser crucial para la resolución del expediente".

El 13 de febrero de 2015 se recibió oficio procedente de la indicada Delegación Territorial en el que se comunicaba la inviabilidad de la confección de una copia completa del expediente, por ser muy voluminoso, añadiendo, no obstante, que se acompañaba "...copia en soporte DVD de la documentación actualmente escaneada (...) señalándose que no se incluye el documento relativo a la notificación de la Resolución de 3 de junio de 1978 (...) al no haberse localizado el mismo en el expediente".

6. El 20 de febrero de 2015 la Dirección General de Política Energética y Minas se dirigió a la Abogacía del Estado en el Ministerio de Industria, Energía y Turismo, refiriéndose a un "informe jurídico (...) presentado por GTA Villamagna Abogados a petición de COFIVACASA, sucesora de la empresa pública PRESUR", en el que "se hace un análisis de la situación legal en la que se encuentran todas las concesiones cuya titularidad pertenece a COFIVACASA". Son "nueve concesiones, siete de la cuales están siendo tramitadas actualmente por la Junta de Andalucía al estar íntegramente situadas en Andalucía, mientras que las otras dos son competencia de la Dirección General de Política Energética y Minas, al estar afectando a las provincias de Huelva y Badajoz". Estas dos concesiones son las "denominadas "Honor de Miengo" y "Demasía a honor de Miengo"".

En el relato de los antecedentes relativos a las dos concesiones de referencia, el oficio de la Dirección General de Política Energética y Minas señalaba que a raíz de la absorción de PRESUR por la SEPI (COFIVACASA) "se solicitó el informe de GTA Villamagna Abogados, en el que se pone en duda la legalidad de la denegación de la prórroga (aunque cabe señalar que no fue recurrida en su momento)" y se pretende su revocación. El oficio concluía diciendo que "dado que la eventual posible revisión de la resolución denegatoria a la que se está haciendo referencia depende de aspectos eminentemente jurídicos, se solicita una valoración sobre la procedencia o no de dicha revisión, y una confirmación del informe que dicho órgano emitió con fecha 17 de mayo de 2010 a este respecto". En el índice de los documentos del expediente se hace constar que esta solicitud de informe se formula "tras reunión con SEPI". 7. Figura en el expediente el aludido informe de GTA Villamagna Abogados, que está firmado en 2013, sin precisión de mes o día, y que no está firmado. En lo que hace a la vigencia de las concesiones mineras, y entre otras consideraciones, el informe sostiene que la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, no ha establecido que las prórrogas de las concesiones deban solicitarse con una antelación determinada, con lo que exigir el cumplimiento del plazo de antelación previsto en el artículo 81.1 del Reglamento General para el Régimen de la Minería "pugnaría con el régimen general común (mínimo común denominador) que para todas las concesiones demaniales ha querido establecerse en la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas".

También dice el informe que la declaración de caducidad de una concesión minera requiere la instrucción de un expediente administrativo, de modo que hasta que dicha declaración no se produzca "deberá necesariamente considerarse que la concreta concesión minera permanece vigente, aun cuando pudiera estar afectada por una causa de caducidad". En cuanto a las concesiones de referencia, "la Administración no ha iniciado ningún procedimiento para declarar su caducidad, de tal forma que tanto "Honor de Miengo" como su Demasía deben considerarse vigentes, lo que se demostraría, entre otros aspectos, por el hecho de que se sigan girando los cánones de superficie minera correspondientes...".

Así las cosas, "cabría la posibilidad de solicitar la prórroga de dichas concesiones por otro plazo de treinta años...". Es cierto que la solicitud de prórroga presentada por la interesada fue denegada por Resolución de 27 de mayo de 2010 de la Dirección General de Política Energética y Minas. Pero "nada impediría jurídicamente la revocación de oficio de dicha resolución denegatoria al amparo de lo previsto por el artículo 105.1 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento administrativo común...", que permite la revocación por la Administración de sus actos de gravamen o desfavorables. Por lo demás, la resolución de referencia "no aportó ningún elemento probatorio que efectivamente acredite que la notificación de la consolidación de "Honor de Miengo" se realizara en la fecha aducida por la Administración (el 20 de junio de 1978) y no en la señalada por PRESUR (11 de abril de 1979)", con lo que debía aceptarse la fecha alegada por PRESUR, puesto que a la Administración compete probar la realización de las notificaciones administrativas.

8. El informe solicitado por la Dirección General de Política Energética y Minas en su oficio de 20 de febrero de 2015 fue emitido por la Abogacía del Estado en el Ministerio de Industria, Energía y Turismo (Asesoría Jurídica de Industria y Energía), el 20 de marzo siguiente.

Observa este extenso y cuidado informe que, de acuerdo con la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de julio de 2001 (recurso 216/1997), "la potestad de revisión que el artículo 105 de la Ley 30/1992 concede a la Administración para los actos de gravamen o desfavorables no constituye una fórmula alternativa para impugnar fuera de plazo los actos administrativos consentidos y firmes, sino sólo para revisarlos por motivos de oportunidad", de suerte que "la petición de revisión no puede ser ocasión para discutir si el acto de gravamen se ajusta o no al ordenamiento jurídico, pues ello sólo puede hacerlo el interesado impugnando en tiempo y forma el acto discutido".

Con todo, la asesoría jurídica informante entra a examinar el régimen de prórroga y caducidad de las concesiones de explotación de recursos mineros, afirmando la indubitada aplicación a los hechos de que se trata del artículo 81.1 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, y ello incluso tras la aprobación de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, cuyo artículo 84.3 prevé que "las concesiones y autorizaciones sobre bienes de dominio público se regirán en primer término por la legislación especial reguladora de aquéllas y, a falta de normas especiales o en caso se insuficiencia de éstas, por las disposiciones de esta ley".

Por otra parte, "si bien es cierto que, con carácter general, la declaración de caducidad de una concesión minera exige la tramitación de un procedimiento contradictorio, no lo es menos que este principio reconoce como reveladora excepción el supuesto de caducidad por expiración de plazo, en el que, más allá de toda duda, el artículo 111.c) del Reglamento General para el Régimen de la Minería afirma que "si se trata de una autorización de un aprovechamiento o concesión de explotación cuyo plazo hubiera expirado sin haberse solicitado la prórroga correspondiente, o si ésta hubiese sido denegada, se estará a lo dispuesto en el párrafo anterior", párrafo anterior en el que, por su parte, se afirma que "se declarará por el Ministro, sin más trámite, la caducidad del permiso, comunicándolo a los interesados"".

"Como puede verse -sigue el informe- la dicción reglamentaria explicita que la declaración de caducidad tiene en tal caso carácter necesario (así se infiere de la forma imperativa "se declarará") y se verificará de plano, sin más trámite y, por tanto, sin necesidad de expediente contradictorio previo". Y añade a continuación: "Ello es plenamente lógico por cuanto, en rigor, la declaración administrativa tiene, en dicho caso, mero carácter de constancia, al haberse producido la caducidad "ope legis" por el simple transcurso del plazo de vigencia". Para respaldar esta conclusión, el informe cita varias sentencias, y en particular la nº 785/2011 del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 22 de julio de 2011, que, entre otras cosas, dice lo siguiente en relación con la aplicación del artículo 111 del Reglamento General para el Régimen de la Minería:

"La resolución de la Administración se limita, pues, en este supuesto, a declarar la caducidad del permiso de investigación, caducidad que se produce "ope legis", por ministerio de la ley; por lo que en el caso que nos ocupa, no se exigía la tramitación de específico procedimiento administrativo previo alguno, y así, constatada por la Administración la indudable expiración del plazo por el que fue otorgado el permiso de investigación sin haberse solicitado oportunamente la prórroga prevista en el precitado Reglamento (...) por resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de 28 de diciembre de 2005, se caduca el mencionado permiso de investigación, al haber expirado el plazo por el que fue otorgado...".

Concluye la Abogacía del Estado que "es lógica, jurídica y conceptualmente inaceptable", que, como se pretende en el informe de GTA Villamagna Abogados, "una concesión cuyo plazo de vigencia ha expirado pueda, no obstante, seguir vigente por el mero hecho de que no se haya declarado formalmente su caducidad por expiración de dicho plazo...". Para mayor persuasión, la asesoría informante cita la disposición final segunda del Reglamento General para el Régimen de la Minería, con arreglo a la cual "todos los plazos que se fijan en este Reglamento serán improrrogables y fatales, salvo que expresamente se haya previsto su prórroga...".

Establecido lo anterior, la Abogacía del Estado pasa a "abordar la cuestión central objeto de informe, a saber, si la resolución de 27 de mayo de 2010 es susceptible de revocación". Ocurre que dicha resolución no incurrió en infracción alguna: "En efecto, la solicitud [de prórroga de la concesión] se había deducido el 10 de abril de 2006, cuando lo cierto es que la resolución de 3 de junio de 1978, por la que se consolidaban los derechos mineros de la concesión por el plazo de treinta años, había sido notificada a la entonces titular de los mismos (Minera de Andévalo, S. A. ) el 20 de junio de 1978, lo que hacía exigible que tal solicitud hubiera sido presentada no más tarde del 20 de junio de 2005 (tres años antes de su expiración el 20 de junio de 2008)".

Viene inmediatamente después esta afirmación capital: "Debe excluirse toda incertidumbre sobre la fecha de tal notificación". Es cierto que no se ha encontrado el documento relativo a dicha notificación. Sin embargo, y así se hizo constar en el informe de la propia Abogacía del Estado que precedió a la Resolución de 27 de mayo de 2010, "se conservan en esta Abogacía copia de los antecedentes documentales entonces acompañados", y entre ellos "obra una copia del escrito que la mercantil Minera de Andévalo, S. A. dirigió el 23 de junio de 1978 a la Jefatura de Minas de Huelva, en el que se manifestaba, literalmente, lo que sigue (énfasis añadido): "En fecha 20 de los corrientes, hemos recibido del Ministerio de Industria escrito de Consolidación de Derechos de las minas; 2ª Ampliación a Honor de Miengo, Ampliación a Honor de Miengo 1ª, 2ª, y 3ª fracción, las cuales les devolvemos sin firmar, ya que el 2 de junio presentamos oficios de estas minas para la caducidad de sus expedientes, no así Honor de Miengo cuya copia debidamente firmada les remitimos".

Este escrito de 23 de junio de 1978 "debe tener la eficacia prevista tanto en el artículo 79.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo entonces vigente como en el actual artículo 58.3 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento administrativo común, en tanto comporta el expreso reconocimiento por el interesado de la efectiva existencia de notificación y de la fecha en que se practicó". Por todo ello, y teniendo también en cuenta que la afirmación de la interesada de que la notificación tuvo lugar el 11 de abril de 1979 carece de toda adveración probatoria, "resulta indubitada la adecuación a derecho de la resolución de 27 de mayo de 2010 al haber apreciado que la solicitud de prórroga objeto de denegación no había sido deducida con la antelación exigida por el artículo 81 del Reglamento General para el Régimen de la Minería".

Hace notar asimismo la Abogacía del Estado que la Resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas de 27 de mayo de 2010 "encontraba un fundamento adicional, a saber, cuál era el relativo a la inviabilidad económica del programa de explotación propuesto por la solicitante, al hallarse ésta en proceso de liquidación, extremo sobre el que el sedicente informe [de GTA Villamagna Abogados] no realiza consideración alguna y que no se vería desvirtuado por el hecho de la posterior y sobrevenida absorción de dicha mercantil solicitante por la sociedad estatal COFIVACASA".

Por último, la asesoría informante advierte que la revocación de la Resolución de 27 de mayo de 2010 "podría, en el momento presente, lesionar intereses de terceros". Y ello porque, "habiendo expirado dicho plazo de vigencia, el terreno sobre el que se proyecta la concesión analizada debería reputarse, una vez sean cumplimentadas las formalidades oportunas, franco y registrable en los términos de los artículos 56 y 57 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, y, por tanto, disponible para cualesquiera terceros, a los que sería dable solicitar directamente el otorgamiento de una concesión de explotación, al amparo del artículo 84 [del mismo Reglamento]".

Las conclusiones del informe de la Asesoría Jurídica de Industria y Energía tienen el siguiente tenor:

"- No es dable la revocación de la resolución de 27 de mayo de 2010, que debe reputarse ajustada a derecho, confirmando en este sentido lo ya manifestado por esta Abogacía en su informe 471/2010.

- Debe concluirse que la concesión analizada está incursa en caducidad, por expiración de su plazo de vigencia, desde el 20 de junio de 2008, y ello "ope legis", sin perjuicio de que deba dictarse sin más demora resolución que así lo declare".

9. El 13 de abril de 2015 emitió informe la Abogacía General del Estado confirmando en todos sus puntos el informe de 20 de marzo anterior de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Industria, Energía y Turismo (Área de Industria y Energía).

Añadía la Abogacía General del Estado que la conclusión de que la concesión minera de referencia está incursa en caducidad no quedaba desvirtuada "por la que pudiera calificarse como situación de tolerancia a que ha dado lugar la propia Administración al no declarar la caducidad y al haber seguido girando las oportunas liquidaciones en concepto de canon de superficie de minas". Invocaba la Abogacía General del Estado la doctrina establecida en los dictámenes del Consejo de Estado nº 2.680/98, de 15 de octubre, y nº 875/2005, de 8 de septiembre, entre otros, doctrina que, "aunque referida a supuestos de incumplimiento de obligaciones del concesionario, sienta el criterio de que la inactividad de la Administración no puede dar lugar sino a una situación de mera tolerancia en el uso del dominio público, pero que no tiene virtualidad jurídica suficiente para dar lugar a un título legal que justifique ese uso". Tampoco la liquidación del canon minero, actividad carente de cobertura legal, constituía un hecho que permitiera considerar vigente la concesión.

Había, pues, que concluir que la concesión no está vigente y que debía procederse a su declaración de caducidad.

10. La Abogacía del Estado en el Ministerio de Industria, Energía y Turismo (Asesoría Jurídica de Industria y Energía) emitió un nuevo informe el 19 de mayo de 2015, también a solicitud de la Dirección General de Política Energética y Minas. En los antecedentes del informe se hace constar que su objeto es una propuesta de Orden ministerial por la que se declara la caducidad de la concesión de explotación para recursos mineros de la sección C, denominada "Honor de Miengo", número 14.005, incluida su demasía denominada "Demasía a Honor de Miengo", número 14.005-D.

Dicha propuesta de orden acompaña al informe de referencia y en su parte dispositiva tiene el siguiente tenor:

"Este Ministerio, haciendo uso de las atribuciones que le confiere el artículo 88 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, y el artículo 111 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, acuerda declarar la caducidad de la concesión de explotación "Honor de Miengo" número 14.005 y "Demasía a Honor de Miengo" número 14.005-D, sita en los términos municipales de Santa Olalla de Cala y Cala (Huelva), afectando su perímetro a las provincias de Huelva y Badajoz, de la que es titular en la actualidad la empresa COFIVACASA, S. A. , no admitiéndose nuevas solicitudes para recursos distintos de los que, en su caso, estuviesen reservados a favor del Estado, hasta que se convoque el concurso a que se refiere el artículo 39.2 de la vigente Ley de Minas ya citada".

La Asesoría Jurídica de Industria y Energía informaba favorablemente la aludida propuesta de orden ministerial, formulando, eso sí, dos observaciones. En primer lugar, la orden debería subrayar su carácter meramente declarativo de la extinción de la concesión, que tuvo lugar por el simple transcurso del plazo de treinta años a contar desde la notificación de la resolución de 3 de junio de 1978. Por otra parte, y aunque el artículo 111.c) del Reglamento General para el Régimen de la Minería preveía que la caducidad de que se trata ha de declararse "sin más trámite", sin embargo "parecería razonable (atendido el principio general de buena fe plasmado en el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, así como lo previsto en el artículo 84 del mismo texto legal) que se diera traslado para alegaciones a la interesada de la propuesta de resolución sometida a informe, a fin de que pudiera manifestar lo que a su derecho conviniera".

11. El 24 de junio de 2015 tuvo entrada en el Ministerio de Industria, Energía y Turismo un escrito de alegaciones de COFIVACASA, S. A.

En el escrito se insistía en la tesis de que exigir el cumplimiento del plazo de antelación previsto en el artículo 81.1 del Reglamento General para el Régimen de la Minería está en contradicción con el régimen general común que para todas las concesiones demaniales ha querido establecerse en la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas; y se decía, entre otras consideraciones, que el escrito de 23 de junio de 1978 dirigido por Minera de Andévalo, S. A. a la Jefatura de Minas de Huelva, reconociendo haber recibido el 20 de junio anterior la consolidación de derechos de las minas "Honor de Miengo", era una simple fotocopia. Por otro lado, tal escrito venía firmado por D. Miguel Márquez Delgado, Jefe del Departamento Técnico de Minera de Andévalo, pero que no era administrador ni representante legal de dicha entidad, con lo que el escrito de que se trata no podía tener efecto jurídico para la interesada. Además, "podría incluso considerarse que quien firmó el escrito de 23 de junio de 1978 incurrió en error refiriéndose a una notificación de cuestión distinta a la que aquí nos ocupa". En suma, el escrito en cuestión no podía considerarse como prueba fehaciente de la fecha de notificación de que se trata, siendo así que a la Administración correspondía probar la realidad y la legalidad de la notificación.

Concluía el escrito que la propuesta de orden ministerial era contraria a derecho, pues no procedía declarar la caducidad de la concesión minera de referencia, debiendo en cambio revocarse la Resolución de 27 de mayo de 2010 por la que se denegó su prórroga.

12. Obra en el expediente un último informe de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Industria, Energía y Turismo (Asesoría Jurídica de Industria y Energía), que lleva fecha 2 de julio de 2015 y recae sobre el escrito de alegaciones formulado por COFIVACASA.

El aludido informe repite de forma resumida los argumentos formulados por la Asesoría Jurídica de Industria y Energía en informes anteriores recaídos sobre el asunto, y, en cuanto a la afirmación de que del escrito de 23 de junio de 1978 solo se conserva una copia, recuerda que el artículo 267 de la Ley de Enjuiciamiento Civil otorga valor probatorio a las copias simples de los documentos públicos, en tanto no sea impugnada su autenticidad, cosa que la asesoría informante entiende que la representación de COFIVACASA no hace.

Por otra parte, carece de fundamento el cuestionamiento que se hace de la representación del firmante del escrito de 23 de junio de 1978, puesto que "tanto con arreglo al artículo 24.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 como del artículo 32.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en el ámbito administrativo se presume la representación para los actos de mero trámite, como indudablemente lo es el acuse de recibo de una notificación".

Y en punto a la vigencia del artículo 81.1 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, informa la Asesoría Jurídica de Industria y Energía que tal vigencia se sostiene en la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2015 (recurso 406/2013).

Termina el informe del que se da cuenta reiterando el juicio favorable sobre la propuesta de orden ministerial de declaración de caducidad de la concesión minera de referencia y manifestando que, aunque el artículo 111.c) del Reglamento General para el Régimen de la Minería disponía que la aludida caducidad había de declararse "sin más trámite", comunicándolo así a los interesados, sin embargo, a fin de que el expediente estuviera revestido de las mayores garantías jurídicas, y dado que era obvio que COFIVACASA se oponía a la declaración de caducidad, se sugería que el expediente se remitiera en consulta al Consejo de Estado, a tenor de lo previsto en el artículo 22.12 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que atribuía a la Comisión Permanente de dicho Consejo competencia dictaminadora sobre los supuestos de "extinción de concesiones administrativas, cualquiera que sea su objeto, cuando se formule oposición por parte del concesionario".

13. Ya el expediente en el Consejo de Estado, COFIVACASA solicitó y obtuvo audiencia en el expediente. Dicha entidad presentó el 22 de septiembre de 2015 (es decir, fuera del plazo que al efecto se le había concedido) un escrito en el que se reafirmaba en las alegaciones que había formulado ante el Ministerio de Industria, Energía y Turismo, y manifestando, entre otras cosas, que la fotocopia del escrito de 23 de junio de 1978 "ni se sabe de dónde ha salido ni puede comprobarse su autenticidad, de manera que -y esto es lo relevante a los efectos del presente procedimiento- no puede suplir el deber de la Administración de custodiar en debida forma los acuses de recibo de sus notificaciones". Acababa el escrito solicitando la emisión de un dictamen desfavorable a la propuesta de orden ministerial.

Y así el expediente, se emite la presente consulta.

I. Hay dos precisiones que deben hacerse sobre la naturaleza y el objeto del presente dictamen. En el último informe de los emitidos por la Abogacía del Estado en el Ministerio de Industria, Energía y Turismo (Asesoría Jurídica de Industria y Energía), de fecha 2 de julio de 2015, se sugiere la remisión del propio expediente al Consejo de Estado. Se trata, según el tenor literal del informe de la Abogacía del Estado, de una simple sugerencia, pues el procedimiento sobre el que recae el dictamen es el regulado en el artículo 111.c) del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, que dispone que la caducidad de la concesión minera en el supuesto de que aquí se trata ha de declararse "sin más trámite", comunicándoselo así a los interesados.

Sin embargo, la Abogacía del Estado informante formula la aludida sugerencia a fin de que el expediente esté revestido de las mayores garantías jurídicas y teniendo en cuenta que COFIVACASA se oponía a la referida declaración de caducidad, y que el artículo 22.12 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado atribuye a la Comisión Permanente de dicho Consejo competencia para dictaminar sobre los supuestos de "extinción de concesiones administrativas, cualquiera que sea su objeto, cuando se formule oposición por parte del concesionario". En realidad, la cita del mencionado precepto no resulta adecuada, porque podría hacer pensar, equivocadamente, que la presente consulta es preceptiva, cuando del artículo 111.c) del Reglamento General para el Régimen de la Minería se deduce claramente que es facultativa, es decir, formulada al amparo del artículo 25.1 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado. De ahí que la Abogacía del Estado se limite a sugerir que la consulta se formule, en lugar de indicar que resulta procedente.

Cabe añadir que, como la propia Abogacía del Estado acertadamente observa en su anterior informe de 20 de febrero de 2015, la declaración de caducidad de concesión minera prevista en el artículo 11.c) del Reglamento General para el Régimen de la Minería tiene "carácter necesario (...) y se verificará de plano, sin más trámite y, por tanto, sin necesidad de expediente contradictorio previo", lo cual "es plenamente lógico por cuanto, en rigor, la declaración administrativa tiene, en dicho caso, mero carácter de constancia, al haberse producido la caducidad "ope legis" por el simple transcurso del plazo de vigencia". En conclusión, y sin perjuicio de lo que más adelante se argumentará, la mera constatación del transcurso de un plazo no requiere un expediente contradictorio ni tampoco la garantía que supone la emisión preceptiva de un dictamen del Consejo de Estado.

II. Establecido así el carácter facultativo del presente dictamen, conviene delimitar el ámbito del objeto sobre el que recae. Con arreglo a la orden de remisión, el dictamen debe versar sobre la propuesta de Orden ministerial por la que se declara la caducidad de la concesión de explotación para recursos mineros de la sección C, denominada "Honor de Miengo", número 14.005, incluida su demasía denominada "Demasía a Honor de Miengo", número 14.005-D. Sin embargo, hay que recordar cómo se inició el expediente, que lo fue mediante solicitud de COFIVACASA de que se revocara la Resolución de 27 de mayo de 2010 de la Dirección General de Política Energética y Minas por la que se denegó la prórroga de la concesión minera de referencia. Tal solicitud no llegó a documentarse formalmente, pero lo cierto es que la citada dirección general interesó de la Abogacía del Estado la emisión de un informe sobre la revocación de dicha resolución tras haber mantenido una reunión con SEPI (en cuyo grupo se integra COFIVACASA) y después de haber conocido el informe de GTA Villamagna Abogados en el que, entre otros aspectos, se propugna tal revocación.

Ello significa que el expediente recae también sobre la solicitud de revocación formulada por COFIVACASA, y defendida por la misma entidad en sus escritos de alegaciones, solicitud que debe ser examinada en este dictamen y luego expresamente resuelta por la autoridad consultante. Ciertamente, y sobre ello se volverá más abajo, esa solicitud no equivale a una verdadera acción de revocación, pero, aun sobre la base del derecho de petición, debe resolverse. Por lo demás, el análisis de la petición de revocación debe abordarse en primer lugar, porque tiene prioridad lógica sobre la cuestión de la declaración de caducidad de la concesión minera cuya prórroga se denegó por la Resolución de 27 de mayo de 2010 de la Dirección General de Política Energética y Minas.

III. El artículo 105.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, dispone que "las Administraciones públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico". Con carácter general, el artículo 106 de la propia ley prevé que "las facultades de revisión no podrán ser ejecutadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las Leyes". Conviene traer inmediatamente a colación una cita que el informe de la Abogacía del Estado de 20 de febrero de 2015 hace de la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de julio de 2001 (recurso 216/1997), con arreglo a la cual "la potestad de revisión que el artículo 105 de la Ley 30/1992 concede a la Administración para los actos de gravamen o desfavorables no constituye una fórmula alternativa para impugnar fuera de plazo los actos administrativos consentidos y firmes, sino solo para revisarlos por motivos de oportunidad", de suerte que "la petición de revisión no puede ser ocasión para discutir si el acto de gravamen se ajusta o no al ordenamiento jurídico, pues ello sólo puede hacerlo el interesado impugnando en tiempo y forma el acto discutido".

En este sentido, debe insistirse en que no existe una verdadera acción de revocación fundada en motivos de legalidad, y justiciable como tal, que los administrados puedan ejercer, sino que el impulso que conduce a la revocación ha de partir, en su caso, de la Administración, que estará principalmente movida por razones de oportunidad e interés público, aunque ello no impida que entre las consideraciones que la lleven a revocar puedan entrar también las de legalidad.

Pues bien, según se dejó constancia en los antecedentes de este dictamen, la Resolución de 27 de mayo de 2010 de la Dirección General de Política Energética y Minas no fue impugnada por PRESUR, entidad luego absorbida por COFIVACASA, con lo que dicha resolución devino firme y consentida. Quiere ello decir que el presente procedimiento no puede estar principalmente dedicado a discutir si esa resolución se ajusta o no al ordenamiento jurídico. Sin embargo, a efectos meramente dialécticos y por coherencia con el enfoque que se ha seguido en el expediente, el presente dictamen abordará más adelante el aludido debate.

Pero primero debe apurarse el argumento principal, es decir, aquel cuyo resultado ha de servir como criterio de decisión del procedimiento. Como resulta de la doctrina jurisprudencial citada, la revocación de los actos de gravamen puede acordarse sobre todo por motivos de oportunidad, siempre que no se transgredan los límites establecidos en los artículos 105.1 y 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Hay que observar que la entidad interesada no ha formulado una sola alegación sobre las razones de oportunidad en que podría fundarse la revocación de la Resolución de 27 de mayo de 2010. Pero, incluso admitiendo, nuevamente a efectos dialécticos, que tales motivos de oportunidad existieran, sería necesario verificar que una hipotética revocación respetaría los aludidos límites legales.

Resulta relevante, en este sentido, lo observado por la Abogacía del Estado en su informe de 20 de febrero de 2015, y reflejado en los antecedentes, a saber, que tal revocación "podría, en el momento presente, lesionar intereses de terceros". Y ello porque, "habiendo expirado dicho plazo de vigencia, el terreno sobre el que se proyecta la concesión analizada debería reputarse, una vez sean cumplimentadas las formalidades oportunas, franco y registrable en los términos de los artículos 56 y 57 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, y, por tanto, disponible para cualesquiera terceros, a los que sería dable solicitar directamente el otorgamiento de una concesión de explotación, al amparo del artículo 84 [del mismo Reglamento]".

Es lo cierto que el principio de concurrencia competitiva no solo rige en el ámbito de la contratación del sector público, sino que también debe gobernar el acceso a los bienes demaniales por la vía de la concesión administrativa. Por ello, una revocación de la Resolución de 27 de mayo de 2010, que traería consigo el otorgamiento de la prórroga de la concesión minera de referencia, habría de considerarse a la vez, y por la misma razón, contraria al ordenamiento jurídico en el sentido del artículo 105.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y contraria a los derechos de los particulares que pudieran estar interesados en los recursos mineros correspondientes, en el sentido del artículo 106 de la misma ley.

Así las cosas, si en el expediente no se ha alegado razón alguna de conveniencia o interés público para justificar la revocación de la Resolución de 27 de mayo de 2010, y si el hipotético ejercicio de esta facultad revisora excedería de los límites previstos en la legislación general de procedimiento administrativo, se impone la conclusión de que no procede revocar la resolución aludida, conclusión a la que ya había llegado la Abogacía del Estado del departamento consultante en su informe de 20 de febrero de 2015 y que fue confirmada por el informe de 13 de abril de 2015 por la Abogacía General del Estado.

IV. La anterior conclusión no necesita ningún refuerzo ni fundamento adicional. Sin embargo, y según ya se ha hecho constar, la Abogacía del Estado ha optado por entrar en el debate de la adecuación a derecho de la Resolución de 27 de mayo de 2010, sin duda por el deseo, que ha dominado la tramitación del expediente, de rodear su despacho de las máximas garantías y quitar cualquier posible duda sobre la corrección de la actuación administrativa en el asunto. Por seguir una línea de coherencia con la estructura del expediente, se aborda seguidamente la mencionada cuestión, en el bien entendido de que ello no resulta necesario para fundar la ya establecida conclusión sobre la no procedencia de la revocación de la Resolución de 27 de mayo de 2010 de la Dirección General de Política Energética y Minas.

En realidad, el informe de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Industria, Energía y Turismo de 20 de febrero de 2015 contiene una exposición muy completa y bien fundada sobre la legalidad de dicha resolución, con lo que bastaría aquí remitirse a tal informe. En efecto, por un lado la vigencia y necesaria aplicación a los hechos del artículo 81.1 del Reglamento General para el Régimen de la Minería resulta incuestionable. Al fijar un plazo de tres años de antelación al de la fecha de caducidad de la concesión para solicitar su prórroga, el citado precepto establece una característica norma especial. Se trata de contar con el tiempo suficiente para tomar una decisión tan relevante como es la de prorrogar por treinta años una concesión minera. Ese plazo de tres años se requiere para el estudio detenido de la documentación, de indudable complejidad, que debe acompañar a la solicitud de prórroga, en los términos que se detallan en el propio artículo 81 del Reglamento General para el Régimen de la Minería.

Dicha norma especial resulta obviamente de aplicación a los hechos de que se trata, de acuerdo con lo previsto en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, cuyo artículo 84.3 declara que "las concesiones y autorizaciones sobre bienes de dominio público se regirán en primer término por la legislación especial reguladora de aquéllas y, a falta de normas especiales o en caso se insuficiencia de éstas, por las disposiciones de esta ley". Por lo demás, y como ha señalado la Abogacía del Estado, esta interpretación viene avalada por la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2015 (recurso 406/2013).

En cuanto a la fecha de notificación de la Resolución de 3 de junio de 1978 de la entonces Dirección General de Minas y Combustibles, de consolidación de los derechos de las minas "Honor de Miengo", ninguna tacha cabe oponer a la utilización como medio de prueba de la copia del escrito de 23 de junio de 1978 en el que un empleado de la entonces titular de la concesión reconocía haber recibido el 20 de junio de 1978 la citada resolución de consolidación de derechos mineros. Se trata de un escrito con un firmante perfectamente identificado y un contenido más explícito del que suele corresponder a un simple y lacónico acuse de recibo. Por supuesto, y como ha demostrado la Abogacía del Estado, en nada enervan la virtualidad probatoria de este escrito las circunstancias de que solo se conserve una copia y de que su firmante careciera de poder de representación de la compañía minera para la que trabajaba. Hay que añadir que COFIVACASA no ha presentado ningún documento que respalde su afirmación de que la notificación de que se trata tuvo lugar el 11 de abril de 1979.

Todo ello lleva a confirmar la conclusión a la que llega la Abogacía del Estado en su informe de 20 de febrero de 2015 de que "resulta indubitada la adecuación a derecho de la resolución de 27 de mayo de 2010 al haber apreciado que la solicitud de prórroga objeto de denegación no había sido deducida con la antelación exigida por el artículo 81 del Reglamento General para el Régimen de la Minería". De este modo, incluso si la cuestión de la revocación de tal resolución se sustanciara desde el prisma de la legalidad, habría que concluir que no procede revocarla. Y cabe recordar, por último, lo que también pone de manifiesto en el mismo lugar la Abogacía del Estado, esto es, que la Resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas de 27 de mayo de 2010 "encontraba un fundamento adicional, a saber, cuál era el relativo a la inviabilidad económica del programa de explotación propuesto por la solicitante, al hallarse ésta en proceso de liquidación", extremo sobre el que nada se dice en los escritos de alegaciones de la sociedad interesada.

V. Una vez desestimada la solicitud de revocación sobre la que se viene razonando, entiende el Consejo de Estado que debe procederse inmediatamente a la declaración mediante Orden ministerial de la caducidad de la concesión minera denominada "Honor de Miengo", incluida su demasía.

Más arriba quedaron expuestas las reglas que rigen el procedimiento de tal declaración, que se contienen en el artículo 111.c) del Reglamento General para el Régimen de la Minería, con arreglo al cual "si se trata de una autorización de un aprovechamiento o concesión de explotación cuyo plazo hubiera expirado sin haberse solicitado la prórroga correspondiente, o si ésta hubiese sido denegada, se estará a lo dispuesto en el párrafo anterior", párrafo anterior en el que, por su parte, se afirma que "se declarará por el Ministro, sin más trámite, la caducidad del permiso, comunicándolo a los interesados".

En el presente caso, la concesión analizada está incursa en caducidad, por expiración de su plazo de vigencia, lo que tuvo lugar el 20 de junio de 2008, es decir, treinta años después de la notificación a la concesionaria de la resolución de consolidación de los derechos mineros de la explotación "Honor de Miengo". Según se ha visto muy pormenorizadamente, la extemporánea solicitud de prórroga de la concesión se desestimó por Resolución de 27 de mayo de 2010 de la Dirección General de Política Energética y Minas y en el presente dictamen se concluye que la solicitud de revocación de tal resolución debe, a su vez, desestimarse.

No queda, pues, más que proceder a la declaración formal de la caducidad de la concesión de que se trata, que, como señaló la Abogacía del Estado en su informe de 20 de febrero de 2015, es un acto necesario que tiene "mero carácter de constancia, al haberse producido la caducidad "ope legis" por el simple transcurso del plazo de vigencia". Ello justifica que, de acuerdo con el transcrito artículo 111.c) del Reglamento General para el Régimen de la Minería, la declaración se adopte "sin más trámite". Sin embargo, en el presente caso, y por el deseo expreso de la Administración consultante de que el procedimiento se rodeara de todas las garantías, se dio en su momento audiencia a la interesada y se emite ahora el facultativo dictamen de este Consejo de Estado. Cabe todavía añadir que, como apuntó en su informe la Abogacía General del Estado, con cita de dictámenes de este Consejo de Estado, la liquidación por la Administración del canon minero correspondiente a la explotación "Honor de Miengo" es una actividad carente de causa de la que no pueden extraerse consecuencias respecto de la vigencia de la concesión.

En lo que hace a la propuesta de Orden ministerial por la que se declara la caducidad de la concesión de explotación "Honor de Miengo", número 14.005, y "Demasía a Honor de Miengo", número 14.005-D, que afecta a las provincias de Huelva y Badajoz, titularidad de la empresa COFIVACASA, S. A. , que obra en el expediente, el Consejo de Estado entiende que su texto debe modificarse para dar cuenta del procedimiento relativo a la solicitud formulada por dicha entidad de que se revocara la Resolución de 27 de mayo de 2010 de la Dirección General de Política Energética y Minas. El relato que se haga del procedimiento en cuestión habría de incluir una mención del presente dictamen, haciendo constar que se requirió con carácter facultativo. Asimismo, en la frase anterior a la parte dispositiva de la orden debe incluirse la fórmula correspondiente a la consulta elevada a este Consejo de Estado ("de acuerdo con" u "oído", según proceda). También debería seguirse la observación formulada por la Abogacía del Estado (Asesoría de Industria y Energía) en su informe de 19 de mayo de 2015 instando a que la orden subraye su carácter meramente declarativo de la extinción de la concesión, que tuvo lugar por el simple transcurso del plazo de treinta años a contar desde la notificación de la resolución de 3 de junio de 1978. Ya en otro orden de cuestiones, en la segunda línea de los antecedentes de la propuesta de orden falta la abreviatura "Ha" (hectáreas) tras el número 8.556, y en la parte dispositiva de la propia orden deberían identificarse los términos municipales de la provincia de Badajoz que se ven afectados por la concesión, del mismo modo que se nombran los de la provincia de Huelva que se encuentran en esa situación.

Y en virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Primero. Que procede desestimar la solicitud formulada por COFIVACASA, S. A. de que se procediera a la revocación de la Resolución de 27 de mayo de 2010 de la Dirección General de Política Energética y Minas.

Segundo. Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, procede declarar mediante orden ministerial la caducidad de la concesión de explotación para recursos mineros de la sección C, denominada "Honor de Miengo", número 14.005, incluida su demasía denominada "Demasía a Honor de Miengo", número 14.005-D."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 19 de noviembre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO.

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