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Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 80/2015 (COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA)

Referencia: 80/2015
Procedencia: COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA
Asunto: Resolución del contrato de obras complementarias de adecuación del entorno de la Casa Consistorial de Meruelo.
Fecha de aprobación: 18/3/2015

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 18 de marzo de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "El Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la resolución del contrato de obras complementarias de adecuación del entorno de la Casa Consistorial de Meruelo, remitido por V. E. el 19 de enero de 2015.

De los antecedentes remitidos resulta:

Primero.- El 16 de abril de 2009 el Pleno del Ayuntamiento de Meruelo aprobó el pliego de cláusulas administrativas particulares para la contratación de la obra "Casa Consistorial", del que destacan las siguientes:

2.C.-PRERROGATIVAS DEL AYUNTAMIENTO EN RELACIÓN CON ESTOS CONTRATOS

El órgano de contratación ostenta, en relación con el contrato que regula el presente pliego, las prerrogativas de interpretarlo y resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlo por razones de interés público, resolverlo y determinar los efectos de la resolución, así como todas aquellas reconocidas en la legislación vigente en relación con este contrato en el presente pliego y en los restantes documentos que tengan carácter contractual, todo ello de acuerdo con lo previsto en el artículo 194 de la LCSP.

El ejercicio de estas prerrogativas se realizará de acuerdo con lo previsto en los artículos 194 y 195 de la LCSP, siendo inmediatamente ejecutivos los acuerdos que adopte el Ayuntamiento al respecto, acuerdos que pondrán fin a la vía administrativa (...).

57.A.- CAUSAS DE RESOLUCIÓN

Son causas de resolución del contrato, en consonancia con lo previsto en los artículos 206 y 220 de la LCSP, las siguientes: 1.- Los retrasos en la ejecución de la obra, salvo cuando excepcionalmente se haya autorizado una prórroga del plazo de ejecución (...).

58.- CONSECUENCIAS DE LA RESOLUCIÓN ANTICIPADA DEL CONTRATO

C.- En los demás casos, la resolución implicará la indemnización de daños y perjuicios por parte del responsable de la causa de resolución. En todos los supuestos de resolución del contrato por causa imputable al contratista se incautará la totalidad de la garantía definitiva que tuviese depositada, con independencia de la cuantía de la indemnización que se le reclame. En caso de impago de la diferencia entre el importe de la garantía y la cantidad reclamada en concepto de daños y perjuicios, se reclamará la cantidad correspondiente por vía de apremio...

Segundo.- El 13 de abril de 2011 se formalizó en documento administrativo el contrato para la ejecución de las obras complementarias de adecuación del entorno de la nueva casa consistorial de Meruelo. Lo otorgaron el Alcalde, asistido por el Secretario, y un representante de CONAVINSA, S. A. Se relataba que el 18 de diciembre de 2009 el Ayuntamiento de Meruelo había suscrito un contrato de construcción de la nueva casa consistorial con la empresa CONAVINSA, S. A., por un precio de 1.640.255,45 euros más impuesto sobre el valor añadido. Se explicaba que, tras un procedimiento de selección del contratista negociado sin publicidad, el 13 de enero de 2011 el Ayuntamiento había adjudicado las obras complementarias a la misma empresa por un importe de 820.016,77 euros más impuesto sobre el valor añadido, en total 967.619,79 euros, cantidad que no superaba el cincuenta por ciento del contrato principal. Se fijaba un plazo de nueve meses desde el acta de comprobación del replanteo.

Tercero.- El Pleno del Ayuntamiento de Meruelo, en su sesión de 30 de abril de 2012, acordó aprobar la cesión del contrato por parte de la contratista a la empresa Corsán Corviam Construcción, S. A., así como comunicarlo al administrador concursal.

Cuarto.- El 1 de agosto de 2012 se elevó a escritura pública el contrato celebrado entre Corsán Corviam Construcción, S. A., y CONAVINSA, S. A. unipersonal, con la asistencia a esta última del administrador concursal, por el que la segunda cedía a la primera el contrato de ejecución de las obras complementarias de adecuación del entorno de la casa consistorial de Meruelo. Como anexo del contrato se incluían las tres certificaciones de obras (agosto, septiembre y octubre de 2011), por un importe conjunto de 369.257,37 euros.

Quinto.- El 8 de agosto de 2012 un representante de Corsán Corviam Construcción, S. A., entregó en el Ayuntamiento un aval del Banco Popular Español por importe de 41.008,84 euros como garantía del contrato.

Sexto.- El 30 de agosto de 2012 se firmó un documento entre la nueva contratista y el Ayuntamiento de Meruelo, representado por su Alcalde, por el que se estipulaba que las obras se ejecutarían en un plazo máximo de ocho meses contados a partir del 3 de septiembre de 2012.

Séptimo.- El 16 de agosto de 2013 el Alcalde de Meruelo dirigió un escrito a la contratista en el que decía que había finalizado el plazo de ejecución del contrato y le requería para que procediera a la inmediata finalización de las obras contratadas, pues de lo contrario se impondrían penalizaciones por retraso.

Octavo.- El 21 de agosto de 2013 un representante de la contratista presentó un escrito en el que explicaba que se había elaborado un proyecto modificado, redactado por el equipo director de las obras, que había sido visado el 28 de septiembre de 2012 y cuyo presupuesto recogía únicamente el importe pendiente de ejecutar, es decir 507.086,62 euros más impuesto sobre el valor añadido. Narraba que el 30 de enero de 2013 se había firmado entre la empresa y el Ayuntamiento, tras un procedimiento negociado sin publicidad, un contrato de ejecución de las "obras de remate de la nueva casa consistorial", por un importe de 111.570,25 euros, más impuesto sobre el valor añadido, con un plazo de ejecución hasta el 30 de agosto de 2013. Entendía que este contrato afectaba al plazo de ejecución de las obras complementarias, pues lo condicionaba. Además se decía que el 26 de marzo de 2013 se había firmado otro contrato menor para la ejecución de dos cunetas de recogida de escorrentías de las fincas colindantes, por 22.113,92 euros más impuesto sobre el valor añadido, que se había certificado en abril de 2013 y se había pagado por el Ayuntamiento. Añadía que había realizado en enero de 2013 trabajos de reparación ajenos a las obras contratadas (reparación del aparcamiento del Ayuntamiento, camino peatonal y recinto de cuadros eléctricos y sala de bombas que se inundaba), por los que se había emitido el 31 de mayo de 2013 una factura por 28.527,42 euros más impuesto sobre el valor añadido, cuyo pago pedía. En cuanto al contrato de las obras complementarias, señalaba que a partir de mayo de 2013 había comenzado a plantearse el "desfase presupuestario" respecto de la "diferencia de mediciones al tratar de cumplir las expectativas arquitectónicas de la Dirección de la obra", sin que fuera posible llegar a un consenso, por lo que se había encargado a un técnico externo un informe, que se adjuntaba, elaborado el 20 de agosto de 2013, según el cual las obras ya ejecutadas ascendían a 600.551,20 euros más impuesto sobre el valor añadido, lo que suponía un desfase económico respecto de los 390.872,25 euros certificados, cuyo abono se solicitaba. También solicitaba que se tramitase una suspensión temporal hasta el abono de este desfase y que se ampliase el plazo de ejecución por el tiempo perdido, más la parte proporcional del incremento presupuestario.

Entre otros documentos, adjuntaba una copia de los que siguen:

a) Presupuesto del proyecto modificado, de septiembre de 2012, por un total de 507.086,62 euros, más impuesto sobre el valor añadido.

b) Informe de un Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos de evaluación del importe de la obra ejecutada de las obras complementarias de adecuación del entorno de la casa consistorial de Meruelo.

Noveno.- El 25 de septiembre de 2013 el Alcalde de Meruelo contestó al escrito anterior con un oficio en el que se decía que las obras se encontraban paralizadas desde hacía meses por decisión unilateral de la contratista, con grave perjuicio al Ayuntamiento y en claro incumplimiento de las obligaciones contraídas. Negaba la suspensión temporal solicitada o la ampliación de plazo, dado que el plazo contractual estaba ya vencido, no existían impedimentos para el cumplimiento del contrato, y no se estaba tramitando modificado alguno. No consideraba acreditado desfase alguno, pues no reconocía más precios que los recogidos en el contrato, ni más partidas de obra que las incluidas en las certificaciones de obras emitidas por el director. Anunciaba que se iba a tramitar la factura que se solicitaba y que se iba a iniciar un expediente de resolución del contrato, con indemnización de daños y perjuicios para el Ayuntamiento.

Décimo.- El Pleno del Ayuntamiento de Meruelo, en su sesión de 15 de noviembre de 2013, acordó iniciar expediente de resolución del contrato, con incautación de la garantía definitiva, por incumplimiento del plazo.

Undécimo.- Abierto el trámite de audiencia, la contratista presentó un escrito de alegaciones en el que indicaba que en el momento de cesión del contrato la obra pendiente de ejecución ascendía a 507.086,62 euros, más impuesto sobre el valor añadido, y reconocía que se le había abonado el importe del contrato menor de marzo de 2013 así como los trabajos de reparación del aparcamiento de enero de 2013. Sostenía que las obras descritas en el proyecto no correspondían con las instrucciones y planos que había venido proporcionando la dirección facultativa, que incorporaban numerosas unidades nuevas y aumento de mediciones, a cuya ejecución no estaba obligada. Agregaba que la modificación del proyecto inicialmente aprobada por el Ayuntamiento requería un aumento de plazo, con arreglo al artículo 162 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, y que mientras no se hiciera el contrato quedaba virtualmente sin efecto. Exponía que en el mes de mayo había comenzado a manifestar discrepancias en diversas reuniones y negaba que la paralización de la obra hubiese sido unilateral, pues la dirección de la obra y el Ayuntamiento se habían negado a formalizar un proyecto modificado que recogiera la realidad de la obra ejecutada y pendiente de ejecutar, con lo que el retraso no le era imputable. Afirmaba que el Ayuntamiento era el primero que había incumplido el contrato al no redactarse ese proyecto modificado y recordaba que las modificaciones del contrato que supusiesen más del 20 por 100 del precio constituían causa de resolución, algo que concurría pues las modificaciones eran más del 35 por 100 del precio. Aducía que la contratista había sufrido importantes perjuicios económicos que debían ser resarcidos por la Administración contratante. Solicitaba de nuevo el abono del desfase de la obra, que se tramitase la suspensión temporal hasta que se aprobase el correspondiente proyecto modificado, y que se archivase el procedimiento de resolución.

Entre otros documentos, adjuntaba un nuevo informe del mismo Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, de noviembre de 2013, de evaluación del importe de obra ejecutada, en el que se decía que se había ejecutado obra por 602.258,67 euros, más por tanto que el presupuesto aprobado (507.086,62 euros).

Duodécimo.- El 10 de febrero de 2014 el Alcalde acordó ampliar el plazo de tramitación del procedimiento durante dos meses más.

Decimotercero.- El 7 de abril de 2014 la Secretaria del Ayuntamiento emitió un informe en el que concluía que procedía desestimar las alegaciones y resolver el contrato. Expresaba que el modificado aprobado por el Pleno el 4 de octubre de 2012 se había tramitado a petición de la contratista, pero que se había hecho sin aumentar el presupuesto, eliminando algunas unidades de obra (como la rehabilitación de la antigua hostería, que se había sustituido por su demolición). Negaba que se diese el supuesto del artículo 162 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas para ampliar el plazo y explicaba que no se había entendido por qué a primeros de junio de 2013 las obras habían sido abandonadas por la contratista. Narraba que había tenido lugar una reunión a primeros de junio de 2013 en la que la empresa había presentado una relación de precios, incluyendo algunas partidas sin ejecutar, que excedían los del contrato, a lo que el Ayuntamiento había respondido que pagaría los excesos de medición demostrables, pero no las partidas que se presentaban, y que tras la reunión no se habían reanudado los trabajos. Indicaba que el Ayuntamiento había cumplido con todas sus obligaciones y había pagado todas las facturas presentadas por la empresa sin incurrir en demora. Precisaba que por la dirección facultativa se había emitido un informe en agosto de 2013, que se adjuntaba, en el que se concluía que se había ejecutado hasta el abandono de las obras en junio un total de 335.510,15 euros, más 55.362,10 euros de partidas nuevas no incluidas en el proyecto original, si bien los trabajos y partidas pendientes de ejecución alcanzaban los 88.373,60 euros. Añadía que el Ayuntamiento había satisfecho 390.872,25 euros, que se correspondían con las dos primeras cifras, con lo que no se debía nada a la contratista, única responsable del incumplimiento del plazo.

Acompañaba al informe, entre otros documentos, un informe- certificación de la ejecución del contrato de la dirección facultativa, de agosto de 2013. En cuanto a los trabajos y partidas ejecutados como precios nuevos no incluidos en el contrato, por un total de 55.362,10 euros, expresaba que había partidas que eran asumibles al tratarse de trabajos necesarios, bien porque estaban implícitos en los trabajos, bien por derivarse de una mala ejecución previa, bien por ser parte indivisible de una buena ejecución de otras partidas. Detallaba todas y cada una de las partidas ejecutadas y pendientes. Decimocuarto.- Remitido el expediente al Consejo de Estado con suspensión del plazo de tramitación del procedimiento, por oficio de su Presidente de 25 de junio de 2014 se solicitó que fuera completado con diversos documentos y que se declarase la caducidad del procedimiento, por haber expirado el plazo de tres meses, con nueva incoación de otro procedimiento de resolución.

Decimoquinto.- El 25 de agosto de 2014 el Alcalde de Meruelo declaró la caducidad del procedimiento de resolución del contrato.

Decimosexto.- El Pleno del Ayuntamiento de Meruelo, en su sesión de 29 de agosto de 2014, acordó iniciar un nuevo expediente de resolución del contrato, con conservación de los informes realizados.

Decimoséptimo.- Abierto el trámite de audiencia, la contratista presentó un escrito en el que reproducía sus argumentos.

Decimoctavo.- El 17 de noviembre de 2014 el Alcalde de Meruelo acordó ampliar el plazo de tramitación durante dos meses adicionales.

Decimonoveno.- El 12 de enero de 2015 la Secretaria del Ayuntamiento informó que procedía desestimar las alegaciones y resolver el contrato por incumplimiento de la contratista, con pérdida de la garantía e incoación de expediente de determinación de los daños y perjuicios.

Vigésimo.- El 14 de enero de 2015 el Alcalde acordó remitir el expediente al Consejo de Estado y suspender el plazo de tramitación entre la petición del dictamen y su recepción.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso que se remitiera de nuevo el expediente al Consejo de Estado para dictamen, donde tuvo entrada el 26 de enero de 2015.

El asunto consultado plantea la resolución de un contrato de obras por incumplimiento de la empresa contratista.

El 13 de enero de 2011 el Ayuntamiento de Meruelo adjudicó el contrato de obras complementarias de adecuación de la casa consistorial. Dada esa fecha, el contrato se rige por la Ley de Contratos del Sector Público, cuyo texto refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre. Dispone el artículo 223, letra d, de este texto legal (que sigue a la letra en este punto al artículo 206 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre), que es causa de resolución de los contratos "la demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista".

Aunque el plazo de ejecución del contrato era de nueve meses desde el acta de comprobación del replanteo (punto segundo de antecedentes), como se produjo la cesión del contrato por parte de la adjudicataria primera a una nueva empresa, la actual contratista, por acuerdo de las partes el plazo se extendió durante ocho meses más, hasta el 3 de mayo de 2013 (punto sexto de antecedentes). Sin embargo, ha quedado acreditado en el expediente que el contratista interrumpió los trabajos a primeros de junio de 2013, con abandono de la obra (puntos noveno y decimotercero de antecedentes). En esa fecha, según ha informado la dirección facultativa, quedaban por ejecutar partidas por 88.373,60 euros (punto decimotercero de antecedentes).

En consecuencia, se ha comprobado una demora en el cumplimiento del plazo de entrega de las obras contratadas por parte de la empresa contratista, que constituye una causa de resolución. A la demora se ha añadido el abandono de la obra sin concluir y sin entregar, con lo que no ofrece duda que la contratista ha incumplido de modo grave sus obligaciones contractuales.

La empresa trata de justificar su conducta con diversos argumentos, que no pueden ser acogidos. En primer lugar, menciona otras dos obras contratadas por el Ayuntamiento (una para la ejecución de dos cunetas de recogida de aguas y otra de reparación), pero de su mismo escrito se deduce que la primera fue certificada en abril de 2013 y la segunda facturada en mayo de 2013. El precio de ambas ha sido completamente abonado. Aduce también las obras de remate de la casa consistorial, un contrato firmado en enero de 2013 por un importe de 111.570,25 euros, más impuesto sobre el valor añadido, con un plazo de ejecución hasta el 30 de agosto de 2013. Afirma la contratista que este último contrato condiciona el plazo del contrato de las obras complementarias de adecuación del entorno de la casa consistorial, pero no explica en absoluto por qué, ni mucho menos lo demuestra. Lo cierto es que ambos contratos son diferentes y según el Ayuntamiento independientes el uno del otro. Como se acaba de mencionar, la vinculación de ambos contratos a efectos de su finalización no se ha probado, y además el abandono de las obras ha determinado que tampoco en el plazo del segundo contrato (30 de agosto de 2013) se ha concluido el primero. La demora, por tanto, no puede justificarse de este modo.

El segundo argumento de la contratista gira en torno al artículo 162 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, aún vigente. Asegura que al aprobarse el modificado no se extendió el plazo, como debía haberse hecho. El precepto alegado dispone:

1.- Cuando sin introducir nuevas unidades de obra las modificaciones del proyecto provoquen variación en el importe del contrato e impliquen la necesidad de reajustar el plazo de ejecución de la obra, éste no podrá ser aumentado o disminuido en mayor proporción que en la que resulte afectado el citado importe. El plazo se concretará en meses redondeándose al alza el número de días sobrantes que resulte.

2.- Cuando sea necesaria la ejecución de unidades nuevas no previstas en el proyecto, el director de las obras elevará al órgano de contratación las propuestas de los precios nuevos y la repercusión sobre el plazo de ejecución del contrato. La conformidad por parte del contratista a los nuevos precios y a la variación del plazo total de la obra será condición necesaria para poder comenzar los trabajos correspondientes a las unidades nuevas.

El proyecto modificado, como señala el Ayuntamiento sin contradicción, fue propuesto por la contratista para dar viabilidad económica al contrato, eliminando ciertas unidades de obra que lo encarecían (como la rehabilitación de la antigua hostería) y sustituyéndolas por otras más económicas (como la demolición de esa hostería) (punto decimotercero de antecedentes). Como reconoce la propia contrata, no supuso alteración en el presupuesto de la obra.

De la propia lectura del precepto transcrito se infiere que no resulta necesario un aumento de plazo en toda modificación del contrato, ni siquiera si se introducen unidades de obra nuevas. Dependerá de cada caso. En el presente, la modificación contractual se aprobó por el Pleno del Ayuntamiento el 4 de octubre de 2012, cuando había transcurrido un mes del plazo de ejecución de ocho meses, muchísimo antes del "desfase presupuestario", que según la contratista comenzó a plantearse en mayo de 2013 (punto octavo de antecedentes). Se ha de recordar que el plazo de ejecución del contrato venció el 3 de mayo de 2013. La modificación contractual no incluyó aumento de plazo y ello no fue controvertido en absoluto por la contratista, que fue la solicitante de tal modificación. Resulta contrario a la buena fe que muchos meses después, ya vencido el plazo de ejecución, ejecutado en gran medida el modificado, emplee el argumento de que debió habérsele dado más plazo.

Sin embargo, el argumento principal de la contratista se refiere a la discordancia entre la obra proyectada (incluso con el modificado) y la ejecutada. Afirma que la dirección facultativa le obligó a introducir ciertos cambios y que tales cambios no se regularizaron con un segundo modificado, con aumento de presupuesto, como debía haberse hecho, con lo que se le ha ocasionado un perjuicio económico. Todo indica, en efecto, que el abandono de los trabajos se debió a una discrepancia con la dirección facultativa sobre la valoración económica de la obra.

Hay que reconocer que la contratista tiene en parte razón, en cuanto a la introducción de algunas partidas no contempladas en el proyecto. La misma dirección facultativa lo reconoce (punto decimotercero de antecedentes). La cuestión jurídica que se ha de afrontar es si tales partidas justifican o no el incumplimiento del plazo de ejecución del contrato (e incluso el abandono de la obra).

La contratista ha entregado un informe técnico encargado por ella según el cual se ha ejecutado obra que valora en 602.258,67 euros (punto undécimo de antecedentes), aunque solo se ha reconocido y certificado la suma de 390.872,25 euros (punto octavo de antecedentes). Habría un desfase, por tanto, de algo más de doscientos mil euros. En línea con esto aduce que se ha introducido "de facto" una modificación superior al 20 por 100, que supone causa de resolución.

Por su parte, la dirección facultativa, en un detenido estudio en el que analiza las unidades de obra una a una, entiende que las partidas fuera de presupuesto introducidas suponen un total de 55.362,10 euros. Esta suma ha sido objeto de inclusión en las certificaciones de obra y se ha abonado por completo a la contratista. Se ha de tener presente que el presupuesto de la obra, sin impuesto sobre el valor añadido, era de 820.016,77 euros (punto segundo de antecedentes).

Este Alto Cuerpo Consultivo considera que ha de prevalecer el criterio técnico de la dirección facultativa sobre el informe presentado. Sus atribuciones, su objetividad y su trabajo a lo largo de la ejecución de las obras avalan esta conclusión. Se ha de notar que el director de la obra "es la persona, con titulación adecuada y suficiente, directamente responsable de la comprobación y vigilancia de la correcta realización de la obra contratada" (cláusula 4 del Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la Contratación de Obras del Estado, aprobado por Decreto 3854/1970, de 31 de diciembre). Por consiguiente, su parecer tiene un peso del que carece un informe técnico de parte.

Así las cosas, las partidas introducidas fuera de presupuesto significan un 6,75 por 100 del presupuesto de ejecución por contrata del contrato. Todas esas partidas han sido ejecutadas antes del abandono de las obras, y pagadas por la Administración local según la valoración de la dirección facultativa en las diversas certificaciones. Para determinar si estas partidas justifican el incumplimiento de las obligaciones de la contratista conviene partir del artículo 160 del citado Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, que se titula "variaciones sobre las unidades de obra ejecutadas" y tiene este contenido:

1.- Sólo podrán introducirse variaciones sin previa aprobación cuando consistan en la alteración en el número de unidades realmente ejecutadas sobre las previstas en las mediciones del proyecto, siempre que no representen un incremento del gasto superior al 10 por 100 del precio primitivo del contrato, Impuesto sobre el Valor Añadido excluido.

2.- Las variaciones mencionadas en el apartado anterior, respetando en todo caso el límite previsto en el mismo, se irán incorporando a las relaciones valoradas mensuales y deberán ser recogidas y abonadas en las certificaciones mensuales, conforme a lo prescrito en el artículo 145 de la Ley, o con cargo al crédito adicional del 10 por 100 a que alude la disposición adicional decimocuarta de la Ley, en la certificación final a que se refiere el artículo 147.1 de la Ley, una vez cumplidos los trámites señalados en el artículo 166 de este Reglamento. No obstante, cuando con posterioridad a las mismas hubiere necesidad de introducir en el proyecto modificaciones de las previstas en el artículo 146 de la Ley, habrán de ser recogidas tales variaciones en la propuesta a elaborar, sin necesidad de esperar para hacerlo a la certificación final citada.

Obviamente no se trata de aplicar en su literalidad este precepto, pues versa sobre la alteración en el número de unidades realmente ejecutadas sobre las previstas en las mediciones del proyecto, y en el asunto consultado aparecen también unidades de obra no contempladas en el proyecto. Sin embargo, el artículo expresa un principio de flexibilidad hasta el 10 por 100 del precio que los contratistas han de soportar.

Resulta relevante, además, que el propio Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas prevé que se puedan incluir en las relaciones valoradas mensuales de obra "nuevas unidades de obra no previstas en el contrato", cuyos precios "hayan sido debidamente autorizados" (artículo 148.3). Tales relaciones valoradas han de ser sometidas a la contratista, que puede oponer reparos (artículo 149), a cuya vista se expiden las certificaciones de obra. En la práctica no es infrecuente que las propias certificaciones vengan firmadas por la empresa contratista como medio de expresión de su conformidad (cláusula 48 del Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la Contratación de Obras del Estado, antes citado). En el asunto consultado no parece que la contratista formulara reparo alguno a las certificaciones que incluían las nuevas unidades de obra.

En estas condiciones, el Consejo de Estado considera que la inclusión en la obra de partidas no contempladas en el presupuesto, por un importe que no excede del 6,75 por 100 del precio del contrato, no justifica el incumplimiento del plazo de ejecución por parte de la contratista. Y mucho menos su abandono de las obras. Ninguna de esas partidas parece que por su dificultad o complejidad exigieran un aumento de plazo, o al menos no ha sido alegado así por la contratista, que solo argumenta sobre la base del volumen de nueva obra.

La consecuencia de todo ello ha de ser la resolución del contrato por la demora de la empresa contratista por causa a ella imputable (artículo 212.4 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, antiguo artículo 196.4 del texto original de la Ley). Se trata de un incumplimiento de sus obligaciones que solo puede ser calificado de culpable, con lo que se ha de retener la garantía prestada para satisfacer con cargo a ella los daños y perjuicios irrogados al Ayuntamiento de Meruelo, que han de ser objeto de otro expediente separado.

En síntesis, este Alto Cuerpo Consultivo entiende que la empresa contratista ha incurrido en demora en el plazo de ejecución, con lo que el contrato ha de ser resuelto, y que la demora se debe a un incumplimiento culpable de sus obligaciones, pues en absoluto estaba justificada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede:

1º.- Resolver el contrato de ejecución de las obras complementarias de adecuación del entorno de la Casa Consistorial de Meruelo, concertado entre el Ayuntamiento de Meruelo y Corsán Corviam Construcción, S. A., con retención de la garantía definitiva prestada.

2º.- Recibir y liquidar las obras ejecutadas con arreglo al proyecto que sean de recibo.

3º.- Instruir un expediente para valorar y determinar los daños y perjuicios irrogados por la contratista al Ayuntamiento, compensándose, en su caso, la indemnización procedente a favor de la Administración local con el saldo resultante de la liquidación mencionada y con la garantía definitiva hasta la cantidad concurrente."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 18 de marzo de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA.

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