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Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 795/2015 (HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS)

Referencia: 795/2015
Procedencia: HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Asunto: Proyecto de real decreto por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del sector público local.
Fecha de aprobación: 17/9/2015

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 17 de septiembre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V. E. de fecha 20 de julio de 2015 (con registro de entrada el día 22 siguiente), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del sector público local.

De antecedentes resulta: PRIMERO. Contenido del proyecto El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de parte expositiva, treinta y nueve artículos (repartidos a lo largo de cinco títulos, algunos de los cuales se dividen en capítulos y secciones), siete disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y dos finales. El preámbulo se divide en cinco apartados. El primero de ellos hace especial referencia a los aspectos del proyecto que desarrollan las previsiones contenidas en los artículos 213 y 218 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRLHL), en su redacción por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (citada en lo que sigue por su numeración o como LAL). También destaca que, en el desarrollo de estos aspectos, se ha salvaguardado el principio de autonomía local, "en la medida en que [el proyecto] se limita a establecer los estándares mínimos del régimen de control, por lo que corresponde a las distintas corporaciones adaptar a su realidad los distintos instrumentos que se prevén, en función de los riesgos y de los medios disponibles". El apartado II recoge sucintamente la idea general según la cual se estructura el reglamento proyectado: hacer los desarrollos obligados y abordar algunos otros oportunos. Aclara que el régimen de control interno no agota la singularidad del régimen de la intervención, que debe completarse con la regulación de aspectos como los relativos a los funcionarios con habilitación de carácter nacional, la provisión de puestos de trabajo entre los interventores o su régimen disciplinario y retributivo. El apartado III describe las líneas principales de los títulos I a IV del Reglamento, que tratan, respectivamente, de las reglas comunes al ejercicio del control interno en las Entidades Locales (EE LL) -control que "se estructura en dos modalidades: función interventora y control financiero", comprendiendo este último el control permanente y la auditoría pública-, de la función interventora propiamente dicha a lo largo de todas sus fases (incluyendo aspectos novedosos, como la fiscalización de la comprobación material de la inversión y los supuestos de omisión de la función interventora), del control financiero (modalidad de regulación completamente novedosa en el ámbito local, de la que se destaca el Plan Anual de Control Financiero) y, por último, del control interno de las EE LL. Al Título V sobre la fiscalización previa limitada se dedica un apartado completo de la parte expositiva, habida cuenta de la "especial heterogeneidad que impera en el ámbito del sector público local" y pensando en las EE LL de menor dimensión en su actividad económico-financiera. Por último (apartado V), se resume diciendo que el Reglamento incorpora las previsiones del TRLHL y, a la vez, asume una función con proyección innovadora, la de "incorporar reglas, técnicas y procedimientos de auditoría pública que se traduzcan en mejoras sustanciales en el ejercicio del control interno de las Entidades Locales". La estructura y contenido del Reglamento pueden resumirse así: - El Título I trata sobre las disposiciones generales y comprende dos capítulos: * Capítulo I, Del ámbito de aplicación y los principios del ejercicio del control interno (artículos 1 a 3) * Capítulo II, De los deberes y facultades del órgano de control (artículos 4 y 5) - El Título II regula la función interventora y abarca tres capítulos: * Capítulo I, Del ejercicio de la función interventora (artículos 6 y 7) * Capítulo II, Del procedimiento para el ejercicio de la función interventora sobre los derechos e ingresos (que comprende un único artículo 8, sobre la fiscalización previa de derechos e ingresos) * Un extenso Capítulo III acerca del procedimiento para el ejercicio de la función interventora sobre gastos y pagos, dividido a su vez en seis secciones: ? Sección 1ª. Disposiciones comunes (artículos 9 a 14) ? Sección 2ª. De la fiscalización previa de la aprobación o autorización de gastos y de la disposición o compromiso de la Entidad Local (artículos 15 y 16) ? Sección 3ª. De la intervención previa del reconocimiento de la obligación y de la inversión (artículos 17 a 19) ? Sección 4ª. De la intervención formal y material del pago (artículos 20 a 22) ? Sección 5ª. De la fiscalización previa de las órdenes de pago a justificar y anticipos de caja fija (artículos 23 a 26) ? Sección 6ª. De la omisión de la función interventora (artículo 27) - El Título III trata de la función de control financiero, en cuatro capítulos: * Capítulo I, Del ejercicio del control financiero, tratando en general sobre dichas formas, la obtención de información y la planificación de tal control (artículos 28 a 30, respectivamente) * Capítulo II, sobre el control permanente (artículo 31) * Capítulo III, De la auditoría pública (artículos 32 y 33) * Capítulo IV, Del resultado del control financiero (relativo a los informes y sus destinatarios (artículos 34 y 35) - El Título IV regula el llamado Informe resumen y el plan de acción (en dos artículos, 36 y 37) - El Título V aborda el régimen de control simplificado: ámbito de aplicación y régimen de control interno (artículos 38 y 39) - Las disposiciones adicionales, en número de siete, versan sobre los municipios de gran población y los regímenes especiales de Madrid y Barcelona; el régimen de control interno local en los territorios forales; la formación continua por parte de los funcionarios encargados del control; el régimen jurídico de los convenios celebrados entre la Intervención General de la Administración del Estado y las Corporaciones Locales; la remisión al Tribunal de Cuentas; el acceso a la información correspondiente a la auditorías realizadas por auditores privados; y la fiscalización de los expedientes electrónicos. - La disposición transitoria se refiere a la aplicación del régimen de control interno en las Entidades Locales. - La derogatoria contiene una cláusula de derogación genérica al uso. - Las dos disposiciones finales tratan, respectivamente, acerca del título competencial que sirve de sustento al Reglamento (artículo 149.1.14ª de la Constitución) y de su entrada en vigor (el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado). SEGUNDO. Contenido del expediente A) Obran dos versiones del proyecto, una de fecha 11 de marzo y la otra de fecha 19 de junio de 2015 que se remite a este Consejo. Ambas han estado a cargo de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). Junto a la versión definitiva figura una memoria del análisis de impacto normativo de la que cabe destacar los siguientes puntos: - La motivación, además de la puramente legal del desarrollo del artículo 213 TRLHL, es la de "reforzar el papel de la función interventora en las Entidades Locales". Al desarrollar el citado precepto se pretende, además, cubrir un vacío legal y hacer posible la aplicación generalizada de técnicas, como la auditoría en sus diversas vertientes, a las Entidades Locales en términos homogéneos a los desarrollados en otros ámbitos del sector público. Se destaca también que la disposición adicional séptima de la LAL "pretende reforzar las funciones de control interno en el sector público local abriendo la posibilidad de que las Entidades Locales puedan suscribir convenios de colaboración con la Intervención General de la Administración del Estado como mecanismo de apoyo y asistencia a los órganos de control de las corporaciones locales". - Se enumeran así los objetivos del proyecto: * Permitir una gestión más eficaz, homogénea y transparente de los órganos de control interno en todo el territorio nacional, dada la importancia de las funciones que desempeñan en las Corporaciones Locales, y su repercusión en el interés general. * Cubrir el vacío legal existente en materia de control interno en las entidades que conforman el sector público local. * Reforzar el papel y las funciones de los órganos de intervención. * Homogeneizar los procedimientos de control asimilándolos a la estructura de control establecida para el sector público estatal. * Garantizar una mayor profesionalidad y eficacia en el ejercicio de las funciones de control interno. - Más que de oportunidad de la norma, se habla de "perentoria necesidad" por cumplir con el mandato legal de desarrollo y para hacer posible la aplicación homogénea de técnicas de auditoría y control en todo el sector público. - El impacto económico general es positivo por cuanto la norma "viene a facilitar, agilizar y uniformizar el ejercicio del control interno en el sector público local en todo el territorio nacional"; el presupuestario, incuantificable aunque de esperados efectos positivos dado que se fija un modelo de control interno basado en los principios de estabilidad y sostenibilidad financiera (por su parte, "la cuantificación económica referida a los convenios de colaboración con la IGAE corresponde a la norma generadora de la modificación y no a la de desarrollo"); no tiene impactos en la unidad de mercado ni sobre el género, ni supone la introducción de cargas administrativas. B) Han emitido informe sobre el proyecto la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, la Dirección General de la Función Pública, el Tribunal de Cuentas, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), el Consejo General de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local (COSITAL) y el Consell de Col?legis de Secretaris, Interventors i Tresorers d"Administració Local de Catalunya (CSITAL Cataluña). Cuenta cada uno de estos informes con una nota de valoración por parte del órgano proponente. C) Otorgada audiencia a las Comunidades Autónomas (CC. AA), remitieron escritos con observaciones las de Aragón, Andalucía, Madrid, Castilla y León, Región de Murcia y País Vasco. Junto a cada uno de estos escritos obra una nota de valoración por parte del órgano proponente. D) Constan las conformidades de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos y la Subsecretaría de Hacienda y Administraciones Públicas. E) Obra el informe de la Secretaría General Técnica del departamento proponente. Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen. I. Objeto y competencia Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del sector público local. La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen con carácter preceptivo de conformidad con el artículo 22.3 de su Ley Orgánica. II. Procedimiento La tramitación del proyecto se ha ajustado a las exigencias previstas para los proyectos de reglamento por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; con la ordenación formal prevista por los artículos 1 y 2 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, que ordena incluir las memorias, estudios e informes a que se refiere el artículo 24 de la Ley del Gobierno [apartados 1.a) y 1.b), párrafo segundo] en un único documento denominado memoria del análisis de impacto normativo, redactado por el órgano proponente con la estructura y contenido que se detallan en el citado real decreto. En efecto, figuran en el expediente, en la memoria del análisis de impacto normativo, los informes y apreciaciones sobre la oportunidad de la propuesta, el análisis de su contenido jurídico, su incidencia presupuestaria y el impacto por razón de género. El proyecto fue objeto de un trámite de audiencia a las CC. AA. Además de los informes de otros órganos y unidades administrativas, obran las conformidades de los órganos superiores del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y se ha emitido el informe de su Secretaría General Técnica (artículo 24.2 de la citada ley). Por tratarse de una norma que afecta a las competencias de las EE LL, se ha recabado y obtenido informe tanto de la FEMP como de COSITAL (Consejo General de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local); en este último caso en el nivel estatal y en el de Cataluña. Finalmente, y a pesar de haber advertido de la necesidad de recabarlo tanto la Secretaría General Técnica del departamento proponente como la propia memoria del proyecto, se echa en falta el informe de la Comisión Nacional de la Administración Local, a la que el artículo 117.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) configura como "órgano permanente para la colaboración entre la Administración General del Estado y la Administración Local", encomendándole el artículo 118.1.A.a) de la citada ley la competencia de "emitir informe en los siguientes supuestos: (...) Anteproyectos de Ley y proyectos de disposiciones administrativas de competencia del Estado en las materias que afecten a la Administración local, tales como las referentes a su régimen organizativo y de funcionamiento; régimen sustantivo de sus funciones y servicios -incluidas la atribución o supresión de competencias-; régimen estatutario de sus funcionarios; procedimiento administrativo, contratos, concesiones y demás formas de prestación de los servicios públicos; expropiación y responsabilidad patrimonial; régimen de sus bienes y haciendas locales". III. Base legal y rango de la norma Además de la potestad reglamentaria originaria que el artículo 97 de la Constitución otorga al Gobierno, el proyecto cuenta con la habilitación específica prevista en el artículo 213 TRLHL, en su redacción por la LAL: "Se ejercerán en las Entidades Locales con la extensión y efectos que se determina en los artículos siguientes las funciones de control interno respecto de su gestión económica, de los organismos autónomos y de las sociedades mercantiles de ellas dependientes, en sus modalidades de función interventora, función de control financiero, incluida la auditoría de cuentas de las entidades que se determinen reglamentariamente, y función de control de la eficacia. A propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el Gobierno establecerá las normas sobre los procedimientos de control, metodología de aplicación, criterios de actuación, derechos y deberes del personal controlador y destinatarios de los informes de control, que se deberán seguir en el desarrollo de las funciones de control indicadas en el apartado anterior. Los órganos interventores de las Entidades Locales remitirán con carácter anual a la Intervención General de la Administración del Estado un informe resumen de los resultados de los citados controles desarrollados en cada ejercicio, en el plazo y con el contenido que se regulen en las normas indicadas en el párrafo anterior". Así pues, hay base legal suficiente y el rango de real decreto es adecuado. IV. Consideraciones 1.- La norma sometida a consulta tiene por objeto principal desarrollar el control presupuestario interno de las EE LL, previsto en el artículo 213 TRLHL (mientras que el artículo 223 del mismo texto normativo regula el control externo, a desarrollar por el Tribunal de Cuentas). Este control interno, como recientemente ha recordado este Consejo (dictamen número 1.274/2014, de 15 de enero de 2015), es el que tiene lugar en el seno de la Administración, sometido a principios unitarios y realizado por órganos específicos para fiscalizar la actividad financiera del sector público (Intervención). Sin embargo, la función interventora no agota hoy el control interno, que se produce también mediante las modalidades del control financiero permanente y de la auditoría pública. Por eso, aunque la norma tiene estrictamente por objeto desarrollar el artículo 213 TRLHL, también presenta una "proyección innovadora", que busca introducir "mejoras sustanciales en el ejercicio del control interno en las Entidades Locales" (todo ello, según el último párrafo del preámbulo). Es claro, por lo demás, que estas otras funciones desarrollan también la ley, pues aparecen ya previstas en otros preceptos del TRLHL, como sus artículos 220 y 221. Todo ello forma parte del replanteamiento de alguna de las instituciones cardinales del régimen económico-financiero del sector público, como la del mismo presupuesto -con las nociones de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera-, la del sistema de contabilidad y, como queda dicho, la del control interno. Por todo ello, en esta materia son de fundamental importancia las normas ya citadas del TRLHL, especialmente en lo que se refiere a la función interventora stricto sensu los artículos 213 y 218 recientemente modificados por Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Pero está también en estrecha conexión con la norma que rige el control interno del Estado, con el que se busca homogeneizar el régimen de control de las EE LL (como expresamente recuerda varias veces el preámbulo de la norma, con objeto de conseguir una regulación uniforme en todo el sector público, y sin perjuicio de la tutela financiera que pueda corresponder a las CC. AA). Tal norma es el Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen del control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado (RIGAE), que ha sido recientemente modificado por el Real Decreto 109/2015, de 20 de febrero (sobre cuyo proyecto se pronunció el antes citado dictamen número 1.274/2014). 2.- En este marco, la norma se dicta al amparo del artículo 149.1.14ª de la Constitución, que atribuye competencia exclusiva al Estado en materia de Hacienda general. Nada hay que objetar a la invocación de dicho título, pues el dictado de la norma es respetuoso con el principio de autonomía local. La parte expositiva afirma que "el diseño del modelo respeta el principio de la autonomía local, en la medida en que se limita a establecer los estándares mínimos del régimen de control, por lo que corresponde a las distintas corporaciones adaptar a su realidad los distintos instrumentos que se prevén, en función de los riesgos y de los medios disponibles". En su dictamen número 338/2014, de 27 de marzo, este Consejo tuvo ocasión de afirmar que, de conformidad con el artículo 149.1.14ª de la Constitución sobre la Hacienda general, la competencia del Estado en esta materia incluirá "aquellos casos en los que la normativa estatal tenga por objeto la regulación de instituciones comunes a las distintas Haciendas o de medidas de coordinación entre la Hacienda estatal y las Haciendas de las Corporaciones Locales, o también cuando su finalidad sea la salvaguarda de la suficiencia financiera de las Haciendas locales garantizada por el artículo 142 de la Constitución" (con cita de la STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 4). En fin, en su respuesta a una de las observaciones formuladas durante el expediente, el órgano proponente se ha apoyado en esta jurisprudencia y doctrina, para señalar por lo que respecta al proyecto sometido a consulta que "el desarrollo reglamentario del artículo 213 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (...) constituye una manifestación de la competencia estatal y tiene por objeto regular las normas sobre los procedimientos de control, metodología de aplicación, criterios de actuación, derechos y deberes del personal controlador y destinatarios de los informes de control, que se deberán seguir en el desarrollo de las funciones de control. Se entiende que el contenido del texto que se presenta a informe es consistente con el citado artículo y con el artículo 218, siendo el régimen de control un requisito básico que contribuye a salvaguardar el objetivo constitucional de la suficiencia financiera, además de respetar la autonomía local para adaptar dicho modelo a sus necesidades". 3.- La norma en proyecto, tras recoger en su Título I las reglas relativas al ámbito de aplicación, a las distintas modalidades de control interno y sus principios, y a los deberes y facultades del órgano interventor, trata en el Título II de la función interventora en sentido estricto y en el Título III de las otras dos modalidades: el control permanente y la auditoría pública. Entre los deberes del personal controlador, se incluye el de dar traslado de las actuaciones potencialmente delictivas o constitutivas de infracción administrativa, en línea con la reciente modificación del RIGAE mediante el Real Decreto 109/2015, de 20 de febrero. Por lo que hace a la función interventora, trata de sus fases, distinguiendo de forma clásica entre la fiscalización previa, la intervención del reconocimiento de las obligaciones, la intervención formal del pago y su intervención material. Regula también la fiscalización de conformidad, los reparos y las discrepancias (para cuya resolución desarrolla los artículos 217.2 y 218 TRLHL en la forma que se verá). De forma novedosa, como ya se ha dicho, regula con acierto a juicio de este alto órgano consultivo las consecuencias de la omisión de la función interventora. En lo relativo a la función de control financiero permanente, el Título III sigue de cerca las previsiones del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen del control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado. Y en cuanto a la ejecución de las actuaciones de auditoría pública, el Reglamento en proyecto, además de prever otros aspectos, se remite en primer término a "las normas de auditoría del sector público aprobadas por la Intervención General de la Administración del Estado y a las normas técnicas que las desarrollen". Como ya se dijo en el dictamen número 1.274/2014, es esta una materia en la que abundan este tipo de habilitaciones a las normas jurídicas dictadas por órganos administrativos con vocación de generalidad y permanencia y que deben observar, desde luego, los pertinentes trámites de procedimiento y exigencias de publicidad. En esta materia es de destacar la Circular de la IGAE 2/2009, de 16 de septiembre, sobre auditoría pública. Por último, el Título IV se refiere al informe resumen y al plan de acción, a elaborar respectivamente por el órgano interventor y por el Presidente de la entidad local, y el Título V establece un régimen de control simplificado para "aquellas entidades locales incluidas en el ámbito de aplicación del modelo simplificado de contabilidad local", siguiendo la "especial heterogeneidad que impera en el ámbito del sector público local" - dice la parte expositiva-, con lo que se quiere hacer alusión a la existencia de regímenes municipales especiales, en particular para las entidades de reducida dimensión, que han sido tradicionalmente una excepción al uniformismo del régimen municipal español. 4.- Por todo lo anterior, no se objeta la legalidad del proyecto sin perjuicio de las observaciones que se formulan a continuación. V.- Observaciones 1.- El artículo 2.2.a) emplea una anómala expresión ("la propia entidad local, en adelante, la Administración General de la Entidad Local"), que se repite después en ese mismo artículo (apartado 4) y en otros posteriores (8, 15, 28 y 31), la cual carece de sentido. Basta con hacer referencia a la Entidad Local, sin más, como se hace en muchos otros preceptos (el Presidente, el Pleno o el órgano interventor de la Entidad Local), lo que resulta más escueto y correcto. 2.- Los apartados 3 a 7 del artículo 2 deberían separarse y regularse en un artículo independiente. En efecto, estos apartados no hacen referencia al ámbito de aplicación -tampoco en sentido objetivo- sino que definen y delimitan las modalidades de control interno que posteriormente se desarrollan en el Reglamento. 3.- La redacción del artículo 2.4 resulta mejorable. Dice así: "La función interventora tiene por objeto controlar, antes de que sean aprobados, los actos de la Administración General de la Entidad Local y de sus organismos autónomos, cualquiera que sea su calificación, y, en los supuestos en que así lo determine la normativa aplicable, los consorcios, cuando sus estatutos o el régimen de control establecido por la Administración Pública a la que estén adscritos establezcan un régimen de fiscalización previa, que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso". En particular, el inciso relativo a los consorcios que se remarca en el texto anterior, sin objetarse, debiera llevarse a otra frase separada. Asimismo la aclaración "antes de que sean aprobados" deriva de toda la construcción de la intervención como una función ex ante y no resulta estrictamente necesaria. En suma, se estima que es mucho más claro, y debe acercarse la redacción en lo posible a este modelo, lo que dispone el paralelo artículo 2.2 del Real Decreto 2188/1995: "La función interventora tiene por objeto controlar todos los actos de la Administración del Estado y de sus Organismos autónomos que den lugar al reconocimiento de derechos y de obligaciones de contenido económico, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven y la recaudación, inversión o aplicación en general de los caudales públicos, con el fin de asegurar que la administración de la Hacienda Pública se ajusta a las disposiciones aplicables en cada caso". 4.- El artículo 5.7 debería precisar que "Los funcionarios actuantes en el control financiero podrán revisar los sistemas informáticos de gestión económico-financiera que sean precisos para llevar a cabo sus funciones de control", calificativo que se añade en el artículo 31.5.f) del Reglamento, aun cuando no figura en el paralelo artículo 5.2 RIGAE. 5.- El artículo 7.1 ("En el ejercicio de la función interventora cabría distinguir entre fiscalización previa e intervención previa en los términos señalados en los apartados siguientes") debe tener un tono normativo en lugar de didáctico. Así, puede decirse -entre otras posibles maneras- que la función interventora se ejercerá bien como fiscalización previa bien como intervención previa, en los términos señalados en los apartados siguientes. 6.- El artículo 8.3 hace referencia a la "citada sustitución", que ha sido mencionada en el apartado 1 anterior. Parece preferible hacer una remisión más completa a ese antecedente. 7.- Debe mejorarse la redacción del artículo 9.1, que reza: "El órgano interventor recibirá el expediente original completo y, una vez reunidos todos los justificantes y emitidos los informes preceptivos, cuando esté en disposición de que se dicte acuerdo por quien corresponda". Parece que el sentido de lo que se quiere establecer es el siguiente: El órgano interventor recibirá el expediente original completo, una vez reunidos todos los justificantes y emitidos los informes preceptivos, y a la espera únicamente de que se dicte acuerdo por el órgano competente. Si es así, ha de emplearse esta redacción u otra de términos similares. 8.- El artículo 9.2 menciona en su primer párrafo un plazo de cinco días hábiles "computados de igual forma"; sin embargo, no se ha hecho referencia en ese momento a ninguna forma de cómputo. El párrafo segundo sí que contiene una regla relativa al cómputo ("A estos efectos, el cómputo de los plazos citados anteriormente se iniciará el día siguiente a la fecha de recepción del expediente original y una vez se disponga de la totalidad de los documentos"). Si la remisión se refiere a esta última regla, entonces debería decirse: "... computados en la forma a que se refiere el párrafo siguiente". 9.- Parece que la rúbrica del artículo 12 no debiera ir separada por un punto seguido, sino expresar simplemente: "Régimen de fiscalización e intervención limitada previa de requisitos básicos". 10.- El artículo 14 se refiere a la resolución de las discrepancias. En un extremo meramente formal, el artículo 14.1 in fine debe remitir a lo previsto "en el artículo 217, en el apartado 2 del artículo 218 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, y en los apartados siguientes de este artículo [no: de este reglamento]". 11.- Otro problema de mayor calado se presenta en cuanto al mecanismo de elevación de la resolución de las discrepancias que, de forma potestativa, se instrumenta por el artículo 14.4 del proyecto. Este precepto establece lo siguiente: "El Presidente de la Entidad Local y el Pleno, a través del citado Presidente, podrán elevar resolución de las discrepancias al órgano de control competente por razón de la materia de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera. El Presidente remitirá la discrepancia directamente a la Intervención General de la Administración del Estado o al órgano equivalente, en el caso de que la Comunidad Autónoma tenga atribuida la tutela financiera, y deberá comunicarlo al órgano interventor y demás partes interesadas. Junto a la discrepancia deberá remitirse el expediente completo. La resolución adoptada por el órgano de control competente por razón de la materia de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera tendrá carácter vinculante. Cuando las resoluciones y acuerdos adoptados por la Entidad Local sean contrarios al sentido del informe del órgano interventor o a la resolución adoptada por el órgano de control competente por razón de la materia de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera, se incluirán en la relación referida en el apartado 7 de este artículo [relación de acuerdos contrarios a los reparos formulados] (...)". [A la vista del proyecto remitido, parece que el artículo 14.4 comienza con los tres párrafos que se acaban de reproducir. No es claro, por el formato en que se ha remitido el texto, si el último párrafo reproducido -que comienza con "La resolución adoptada..." y finaliza con "... el apartado 7 de este artículo"- es un solo párrafo, o si por el contrario son dos párrafos: uno que llegaría hasta "... tendrá carácter vinculante", y otro que comenzaría con "Cuando las resoluciones...". Siguiendo la primera de las soluciones apuntadas, esto es, que se trata de un solo párrafo tercero del artículo 14.4, este dictamen hará referencia en lo que sigue al artículo 14.4, tercer párrafo, primer inciso o frase ("La resolución adoptada por el órgano de control competente por razón de la materia de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera tendrá carácter vinculante") y al artículo 14.4, tercer párrafo, segundo inciso o frase ("Cuando las resoluciones y acuerdos adoptados por la Entidad Local sean contrarios al sentido del informe del órgano interventor o a la resolución adoptada por el órgano de control competente por razón de la materia de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera, se incluirán en la relación referida en el apartado 7 de este artículo")]. Estas reglas desarrollan las previsiones del artículo 218 TRLHL, en su redacción por la Ley 27/2013, que reforzó las funciones de los Secretarios-Interventores en materia de informes sobre resolución de discrepancias. Su apartado 2 establece la siguiente norma: "Sin perjuicio de lo anterior, cuando existan discrepancias, el Presidente de la Entidad Local podrá elevar su resolución al órgano de control competente por razón de la materia de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera". Nada se dice, pues, en la ley sobre el contenido ni sobre el alcance de dicho informe. Durante la elaboración del expediente se ha objetado por alguno de los intervinientes que el carácter vinculante del órgano de control de la Administración que ostente la tutela financiera vulneraría el principio de autonomía local, así como los de atribución de responsabilidad a los órganos competentes y no prevalencia de la opinión de los órganos de control sobre los gestores. Pues bien, el Consejo de Estado observa en primer lugar un problema de contradicción entre lo establecido en el artículo 14.4, tercer párrafo, primer inciso y lo dispuesto en el artículo 14.4, tercer párrafo, segundo inciso, que antes también se ha reproducido. En efecto, si la fuerza de la opinión del órgano superior fuese vinculante, no tendría sentido incluir en la relación de acuerdos contrarios a los reparos los disconformes con "la resolución adoptada por el órgano de control competente por razón de la materia de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera", pues este supuesto -por definición- no podría existir. Tampoco el preámbulo despeja esta duda, al afirmar que "Los informes de resolución de discrepancias tendrán carácter vinculante, no obstante, conforme al principio de autonomía local, corresponderá su resolución definitiva al Presidente o al Pleno de la Entidad Local que deberá dejar constancia, en cualquier caso, acerca del criterio aplicado". Existe por ello, en segundo lugar, un problema de fondo. En efecto, si se da al término "vinculante" su riguroso sentido (que condiciona la decisión del órgano gestor, en sentido habilitante u obstativo), entonces el establecimiento de tal carácter para el informe del órgano de control competente de la Administración que ostente la tutela financiera es contrario a la autonomía local. En efecto, tal obligatoriedad de seguir lo dispuesto por el informe del órgano de control condicionaría la decisión a adoptar por el Presidente o el Pleno de la Entidad Local. Y es claro que tal no es el sistema que establece el proyecto (que otorga la posibilidad, como se vio, de apartarse de los reparos de la Intervención) ni el que está fijado por el artículo 218.3 TRLHL, que establece: "El órgano interventor remitirá anualmente al Tribunal de Cuentas todas las resoluciones y acuerdos adoptados por el Presidente de la Entidad Local y por el Pleno de la Corporación contrarios a los reparos formulados, así como un resumen de las principales anomalías detectadas en materia de ingresos. A la citada documentación deberá acompañar, en su caso, los informes justificativos presentados por la Corporación local". Por todo ello, debe suprimirse el artículo 14.4, párrafo tercero, primer inciso, del proyecto de Real Decreto sometido a consulta (el cual establece "La resolución adoptada por el órgano de control competente por razón de la materia de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera tendrá carácter vinculante"). Esta observación tiene carácter esencial a los efectos de lo dispuesto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

12.- Resulta extraña la expresión que emplea el artículo 26.1 ("sin perjuicio de las regulaciones específicas sobre esta materia que puedan establecer las bases de ejecución y las normas reglamentarias de las Entidades Locales"); debería suprimirse la referencia a las bases de ejecución, que difícilmente podrán contener regulaciones de carácter general.

13.- El artículo 27.2 se refiere a "alguna de las omisiones indicadas en el número anterior", que sin embargo solo se refiere a la omisión de la función interventora, en general. Debe aclararse la redacción.

14.- La regla del artículo 28.5 ("En el ejercicio del control financiero serán de aplicación las normas vigentes de control financiero y auditoría pública del sector público estatal"), parece que debe completarse estableciendo que tales normas serán aplicables de forma supletoria.

15.- Ha de aclararse si la modificación a que se refiere el artículo 30.4 del Plan Anual de Control Financiero también ha de someterse, para su información, al Pleno de la Entidad Local (como respecto a dicho plan dispone con carácter general el artículo 30.3).

16.- Como observaciones de carácter formal cabe hacer las siguientes: * Ha de uniformarse el régimen de mayúsculas y minúsculas en las expresiones Entidades Locales y Corporaciones Locales; y en otras que las emplean indistintamente (auditoría pública y Auditoría Pública: artículo 33; plan de acción y Plan de Acción: rúbrica del Título IV y artículo 37); etcétera. * El último párrafo del apartado I del preámbulo debe comenzar diciendo: "También cabe señalar...". * Al comienzo del apartado II de la parte expositiva, en lugar de hablar de "extremos susceptibles de desarrollo porque imperativamente así venía impuesto por la propia ley...", debe hacerse referencia a "aspectos de obligado desarrollo por venir así imperativamente dispuesto por la propia ley". * Han de situarse correctamente las comas del párrafo cuarto del apartado III del preámbulo: "El capítulo I del título I regula los principios generales del ejercicio del control interno, donde [o entre los cuales] cabe destacar la obligatoriedad...". * En el siguiente párrafo, la expresión "en base a un análisis previo de riesgos", debe sustituirse por la de "con base [o con apoyo] en" tal análisis. * El último párrafo del apartado IV de la parte expositiva debe comenzar diciendo: "Por último conforman [o integran] el Real Decreto siete disposiciones adicionales...". * En el artículo 15.1.b), no debe decirse "cualesquier otro acto de naturaleza análoga", sino simplemente "cualquier otro acto". * En el artículo 28.3.B) se ha de corregir una errata y añadir la preposición: "con objeto de verificar...". * En el artículo 29.2 se emplean las siglas TRLRHL, que deben sustituirse por la denominación completa "texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales". * Resulta en exceso coloquial la expresión "papeles de trabajo" que emplea la disposición adicional sexta; debiera sustituirse por la de "documentos soporte" u otra más técnica. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación que se formula en el apartado V.11 de las consideraciones de este dictamen (relativa al artículo 14.4, párrafo tercero, primer inciso, del proyecto) y consideradas las restantes, puede someterse al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del sector público local."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 17 de septiembre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

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