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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 17 de septiembre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de una Orden de V. E. de 14 de mayo de 2015, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial "Esteban Terradas".

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto de Real Decreto, de los Estatutos y del Plan Inicial de Actuación del Instituto y de la memoria del análisis de impacto normativo

A. El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de preámbulo, un artículo, cuatro disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales; a continuación se insertan los Estatutos -sic- del Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial "Esteban Terradas".

En el preámbulo se pone de manifiesto que, a resultas de lo dispuesto en el informe elaborado por la Comisión para la Reforma de la Administración Pública, el artículo 2 de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, ha aprobado la integración en el Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial "Esteban Terradas" del organismo autónomo Canal de Experiencias Hidrodinámicas de El Pardo, del Instituto Tecnológico "La Marañosa" y del Laboratorio de Ingenieros del Ejército "General Marvá".

El resultado de esta integración es -según se dice- "una simplificación en las tareas administrativas, derivada de la fusión de las unidades de gestión, de la mayor eficiencia en el empleo de recursos y de las economías de escala que conlleva", al tiempo que -añade el preámbulo- se dota a este organismo de "la capacidad de generación de recursos" en aras del cumplimiento del principio de sostenibilidad financiera.

En virtud de las consideraciones expuestas, el artículo único de la norma proyectada dispone la integración de los tres entes mencionados en el Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial "Esteban Terradas" (en adelante, INTA) y la aprobación de los nuevos Estatutos de este organismo.

La disposición adicional primera prevé la integración en el INTA del patrimonio de los tres entes a extinguir.

La disposición adicional segunda precisa que las referencias a esos tres entes contenidas en la normativa vigente se entenderán a partir de ahora realizadas al INTA.

La disposición adicional tercera deja constancia de que la aprobación de los nuevos Estatutos no supondrá incremento de gasto público.

La disposición adicional cuarta ordena la supresión de los tres entes que van a integrarse en el INTA, así como la de diversos órganos de este.

La disposición transitoria primera establece el régimen aplicable al personal de los tres entes a extinguir y que pasará a formar parte del INTA.

La disposición transitoria segunda prevé que el INTA se hará cargo de los ingresos y gastos de estos entes con cargo a las partidas de este organismo establecidas en los Presupuestos Generales del Estado para el año 2015, sin perjuicio de que deban rendir cuentas anuales separadas en relación con el ejercicio de 2014.

La disposición transitoria tercera precisa que las tarifas y precios públicos de los servicios que preste el INTA serán hasta el 31 de diciembre de 2015 los mismos que aplicaban cada uno de los entes que se integran en dicho organismo y aclara que en dicha fecha deberán estar aprobadas unas tarifas y precios públicos únicos.

La disposición derogatoria única extiende su alcance a las normas reglamentarias reguladoras de los entes que se integran en el INTA y contiene asimismo una cláusula derogatoria tácita de cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en la norma proyectada.

La disposición final primera modifica el Real Decreto 454/2012, de 5 de marzo, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Defensa, suprimiendo las menciones que en el mismo se realizan a los entes a extinguir.

La disposición final segunda habilita al Ministro de Defensa para el desarrollo de la norma proyectada.

La disposición final tercera prevé, por último, que esta norma entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

B. Después de la parte dispositiva del proyecto de Real Decreto se insertan los nuevos Estatutos del INTA, que constan de veintisiete artículos distribuidos en tres capítulos.

El capítulo I ("Disposiciones generales") determina la naturaleza jurídica del INTA -organismo autónomo- y su adscripción al Ministerio de Defensa a través de su Secretaría de Estado (artículo 1), establece el régimen jurídico de este organismo así en general (artículo 2), como en el orden presupuestario, económico-financiero, de intervención, control financiero y contabilidad (artículo 3) y en materia de contratación (artículo 4), patrimonial (artículo 5) y de personal (artículo 6), enumera su finalidad y funciones (artículo 7) y las actividades que puede desarrollar (artículo 8) y precisa cuáles de sus actos ponen fin a la vía administrativa (artículo 9).

El capítulo II ("De la organización del Instituto") está integrado por tres secciones.

La sección 1ª ("Órganos de gobierno") menciona como tales al Consejo Rector, el Presidente y el Director General (artículo 10), regula la composición, competencias y funcionamiento del Consejo Rector (artículos 11, 12 y 13) y determina las facultades del Presidente (artículo 15) y del Director General (artículo 16).

La sección 2ª ("De la estructura del Instituto") prevé que el INTA contará con seis unidades -una Secretaría General y cinco Subdirecciones Generales-, de las cuales dos son órganos de gestión y cuatro se corresponden con las áreas científico-técnicas del organismo (artículo 17).

La sección 3ª ("De los órganos de gestión") regula las funciones y la ubicación de la Secretaría General (artículo 18) y de la Subdirección General de Coordinación y Planes (artículo 19).

La sección 4ª ("De los órganos de ejecución") determina las funciones y la ubicación de la Subdirección General de Sistemas Espaciales (artículo 20), de la Subdirección General de Sistemas Aeronáuticos (artículo 21), de la Subdirección General de Sistemas Terrestres (artículo 22) y de la Subdirección General de Sistemas Navales (artículo 23).

La sección 5ª ("De los departamentos tecnológicos y de los centros de instalaciones científico técnicas") precisa la dependencia orgánica y las funciones de tales departamentos (artículo 24) y centros (artículo 25).

La sección 6ª ("De la dirección de los campus del Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial "Esteban Terradas"") concreta las funciones de los directores de los diversos campus del organismo (artículo 26).

El capítulo III ("De los convenios de colaboración") establece el régimen jurídico aplicable a los convenios que el INTA celebre con otros agentes públicos o privados.

C. Junto a los Estatutos se adjunta el Plan Inicial de Actuación del INTA, en el que, de conformidad con las disposiciones legales vigentes, se detallan los objetivos de este organismo y los recursos humanos, financieros y materiales precisos para su funcionamiento.

D. Por lo demás, la memoria del análisis de impacto normativo justifica la oportunidad del proyecto de Real Decreto en términos similares a los del preámbulo, describe su contenido y tramitación, analizando las observaciones formuladas a lo largo de la misma, y pondera los impactos derivados de su aprobación: en particular, se detallan de forma pormenorizada las ventajas de orden presupuestario que se producirán con la integración prevista, aunque no se cifra de modo concreto el previsible ahorro que se espera obtener.

SEGUNDO. Contenido del expediente

El texto inicial del proyecto de Real Decreto, en el que se insertan los Estatutos del INTA, y del Plan Inicial de Actuación de este organismo fue sometido a la consideración de diversos órganos del Ministerio de Defensa, concretamente de la Dirección General de Infraestructuras, de la Intervención General, de la Dirección General de Personal, de la Secretaría de Estado y de la Asesoría Jurídica General, que, en fechas 13 de marzo, 18 de marzo, 8 de abril, 30 de mayo y 12 de junio de 2014, evacuaron sus respectivos informes.

A resultas de las observaciones recibidas se ultimó, con fecha 15 de septiembre de 2014, una nueva versión del proyecto de Real Decreto con los Estatutos del INTA, a la que se adjuntó una memoria del análisis de impacto normativo. Este texto fue informado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas el 19 de noviembre siguiente.

Tras este informe se redactó, con fecha 15 de enero de 2015, un tercer texto del proyecto de Real Decreto con los Estatutos del INTA y del Plan Inicial de Actuación de este organismo, así como una nueva memoria. El 12 de febrero siguiente, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas emitió otra vez su informe en relación con la disposición proyectada.

El 12 de marzo de 2015 vio la luz una cuarta versión del proyecto de Real Decreto con los Estatutos del INTA, de su Plan Inicial de Actuación y de la memoria. El 9 de abril siguiente, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas formuló todavía determinadas observaciones.

El último texto del proyecto de Real Decreto con los Estatutos del INTA, del Plan Inicial de Actuación y de la memoria lleva fecha 24 de abril de 2015 y ha recibido la plena conformidad de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Defensa y de Hacienda y Administraciones Públicas en informes de fechas 24 de abril y 6 de mayo de 2015.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto y carácter de la consulta

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial "Esteban Terradas".

El dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, cuyo artículo 22.3 prevé que su Comisión Permanente deberá ser consultada en relación con los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones". En el presente caso, la norma proyectada se dicta en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (en adelante, LOFAGE), de ahí la obligatoriedad del dictamen.

II. Tramitación del expediente

El proyecto de Real Decreto se ha tramitado de acuerdo con el procedimiento de elaboración de reglamentos establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Así, con el texto proyectado se acompaña una memoria del análisis de impacto normativo prevista en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, en la que se analiza la oportunidad, el coste económico y el impacto por razón de género de la norma (artículo 24.1.a) de la Ley del Gobierno).

No se ha abierto un trámite de audiencia por tratarse de una disposición orgánica de la Administración General del Estado (artículo 24.1.e) de la Ley de Gobierno).

Por lo demás, ha informado la Secretaría General Técnica del departamento ministerial proponente, que es el Ministerio de Defensa (artículo 24.2 de la Ley del Gobierno).

III. Fundamento legal de la norma

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta trae causa del artículo 2 de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, en el que se dispone la integración en el Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial "Esteban Terradas" del organismo autónomo Canal de Experiencias Hidrodinámicas de El Pardo, del Instituto Tecnológico "La Marañosa" y del Laboratorio de Ingenieros del Ejército "General Marvá". El precepto dice así:

"1. Se aprueba la integración en el Organismo Público de Investigación Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial "Esteban Terradas" (INTA), organismo autónomo adscrito al Ministerio de Defensa a través de la Secretaría de Estado, del organismo autónomo Canal de Experiencias Hidrodinámicas de El Pardo (CEHIPAR), así como del Instituto Tecnológico "La Marañosa" y del Laboratorio de Ingenieros del Ejército "General Marvá".

2. El INTA, como Organismo Público de Investigación, seguirá ejecutando actividades de investigación científica y técnica, así como de prestación de servicios tecnológicos, y estará especializado en la investigación y el desarrollo tecnológico, de carácter dual, en los ámbitos aeroespacial, de la aeronáutica, de la hidrodinámica y de las tecnologías de la defensa y seguridad.

El INTA se subrogará en las funciones y en la titularidad de los derechos y las obligaciones y en toda clase de relaciones jurídicas que correspondan al organismo autónomo CEHIPAR, el Instituto Tecnológico "La Marañosa" y el Laboratorio de Ingenieros del Ejército "General Marvá".

El INTA actuará en el marco de las prioridades señaladas por el Ministerio de Defensa, y dentro de las directrices de investigación, desarrollo e innovación de interés para la defensa nacional que le asigne el departamento.

3. Dentro de los seis meses posteriores a la entrada en vigor de esta Ley se procederá a la aprobación de los nuevos estatutos del INTA, así como de su plan inicial de actuación, momento en el que se producirá la efectiva integración mencionada en el apartado 1 (...).

El personal afectado por la integración se adscribirá al INTA y se le respetará la situación administrativa o laboral en que se encuentre en el momento de la constitución efectiva...."

A consecuencia de la integración prevista en el artículo 2 de la Ley 15/2014, se hace precisa la aprobación de un nuevo Estatuto del INTA, cuyo proyecto es objeto del presente dictamen. La oportunidad de la referida integración, que viene impuesta por la ley, excede de los límites de la presente consulta, que debe limitarse a valorar la adecuación de la norma proyectada al ordenamiento vigente.

IV. Rango de la norma

El rango de Real Decreto de la disposición es el apropiado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 62.3 de la LOFAGE.

V. Observaciones a su contenido

La principal consideración que suscita el análisis de la norma proyectada es de orden terminológico, ya que la integración de tres entes de naturaleza diversa en el Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial "Esteban Terradas" no ha traído consigo un cambio de la denominación de este organismo, tal y como hubiera sido procedente. En efecto, los entes suprimidos e integrados en el INTA se dedicaban a cuestiones relativas a la ingeniería terrestre y naval distintas de las aeroespaciales, pese a lo cual el proyecto de Real Decreto mantiene intacto el nombre del organismo. De este modo se producirá una discordancia entre la denominación del INTA, que solo hace referencia a las actividades aeroespaciales que hasta ahora ha venido desarrollando, y las funciones que, también en el ámbito terrestre y naval, ejercerá en el futuro (artículo 7.1 del proyecto de Estatuto): buen reflejo de la aludida discordancia es que en el Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial vaya a existir una Subdirección General de Sistemas Navales, resultante de la asunción de las funciones del Canal de Experiencias Hidrodinámicas de El Pardo. Esta anomalía trae causa del propio tenor del artículo 2 de la Ley 15/2014 de 16 de septiembre, que dispuso la integración de los tres entes ya referidos en el INTA, manteniendo la denominación de este. No obstante, cabe recordar que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 63, apartados 1 y 2, de la LOFAGE, el cambio del nombre de un organismo autónomo, siempre y cuando no vaya acompañado de una "alteración de sus fines generales, del tipo de Organismo público o de las peculiaridades relativas a los recursos económicos, al régimen de personal, de contratación, patrimonial, fiscal y cualesquiera otras que exijan norma con rango de ley", puede hacerse por mediante Real Decreto del Consejo de Ministros. De este modo, sería factible otorgar al organismo resultante de la integración una denominación que describa con mayor fidelidad posible las actividades -no solo aeroespaciales- que va a desarrollar el futuro: tal denominación podría ser la de Instituto Nacional de Técnicas Terrestres, Navales y Aeroespaciales "Esteban Terradas", denominación que es, por lo demás, coherente con las múltiples facetas desarrolladas a lo largo de su carrera profesional por este ilustre matemático, físico e ingeniero catalán.

También desde este mismo punto de vista terminológico, debe observarse que la mención a los "Estatutos" del organismo, que se emplea de forma recurrente a lo largo de la norma proyectada, debería sustituirse por la más correcta de "Estatuto", empleada por el Real Decreto 88/2001, de 2 de febrero, que ahora se deroga. En tales términos razonó el Consejo de Estado -y se ha mantenido sin controversia- desde que se dictaminó al amparo de la LOFAGE sobre el estatuto de los organismos autónomos y entidades públicas empresariales.

El contenido del nuevo Estatuto aborda, a lo largo de sus tres capítulos, todos y cada uno de los aspectos exigidos por el artículo 62.1 de la LOFAGE, y lo hace ajustándose a lo dispuesto en las normas administrativas de general y pertinente aplicación en materia organizativa y procedimental, presupuestaria, económico-financiera, patrimonial, de contratación y de personal.

Cabe realizar, sin embargo, alguna consideración en relación con la situación en que quedará el personal de los entes suprimidos. El apartado 3 de la disposición adicional cuarta del proyecto de Real Decreto establece que los empleados públicos de tales entes "se integrarán en su totalidad en el INTA". La disposición transitoria primera, por su parte, establece un "régimen transitorio del personal" con el que pretende cohonestarse el respeto a la situación administrativa o laboral de tales empleados con las medidas de desarrollo de la norma proyectada que en el futuro puedan dictarse. En principio, la eventual adopción de estas medidas es legítima, siempre y cuando se respete la situación administrativa o laboral existente en el momento actual, como exige el artículo 2.3 de la Ley 15/2014. El mantenimiento de dicha situación no es pues un límite legal meramente transitorio, como pudiera entenderse a la vista de la disposición transitoria primera. Por ello, esta disposición debería reformularse o matizarse, de forma que no quepa duda de que el respeto a dicha situación no tiene carácter coyuntural o transitorio. En tal sentido, parece preferible que el contenido de la disposición transitoria primera se reubique, al menos en sus aspectos sustanciales, como una nueva disposición adicional quinta, cuya rúbrica no sea la actual de "Régimen transitorio del personal" sino la de "Régimen del personal de los organismos y unidades suprimidos": a esta nueva disposición adicional quinta debería incorporarse, por razones de unidad material, el apartado 3 de la actual disposición adicional cuarta.

Por lo demás, debería repasarse la sistemática y redacción de la norma proyectada en aras de lograr una mayor simplicidad y exactitud de las formulaciones y de las citas legales que en la misma se contienen y, sobre todo, con el fin de evitar reiteraciones innecesarias presentes en ocasiones tanto en el preámbulo como en su parte dispositiva.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. someter al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto remitido en consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 17 de septiembre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.