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Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 437/2015 (INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO)

Referencia: 437/2015
Procedencia: INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO
Asunto: Resolución del contrato menor de servicios para la redacción del proyecto básico y de ejecución, redacción del estudio de seguridad y salud, asesoramiento a la dirección facultativa e informe final de las obras mínimas, que contempla la inspección técnica de edificios (ITE) del Palacio de Congresos de Madrid.
Fecha de aprobación: 23/7/2015

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 23 de julio de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. registrada de entrada el 30 de abril de 2015, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la resolución del contrato menor de servicios para la redacción del proyecto básico y de ejecución, redacción del estudio de seguridad y salud, asesoramiento a la dirección facultativa e informe final de las obras mínimas, que contempla la inspección técnica de edificios (ITE) del Palacio de Congresos de Madrid.

De antecedentes resulta:

Primero.- En el año 2007, el Palacio de Congresos de Madrid fue objeto de la preceptiva Inspección Técnica de Edificios (ITE). Tras dicha inspección, se levantó acta desfavorable en la que se ponían de manifiesto una serie de deficiencias del citado inmueble.

Segundo.- Con la finalidad de subsanar tales deficiencias, el Instituto de Turismo de España (en adelante, Turespaña) inició la tramitación para la celebración de un contrato menor de servicios, por importe de 19.720 euros y con un plazo de ejecución de un mes. De acuerdo con el Pliego de Bases Técnicas, el objeto del contrato consistía en: - La redacción del proyecto básico y de ejecución de las obras a realizar. - La redacción del estudio de seguridad y de salud. - El asesoramiento durante las obras objeto de la asistencia técnica. - La emisión de informe favorable de la Inspección Técnica de Edificios. En relación con la obligación de emitir "informe favorable", el artículo 2º.3 del Pliego de Bases Técnicas señalaba que "se deberá presentar al facultativo representante del Organismo, una vez finalizados los trabajos que son objeto de esta asistencia técnica, el informe favorable de la ITE, y llevar a cabo su posterior tramitación ante el Ayuntamiento de Madrid".

Por su parte, en lo que hace a las funciones de asesoramiento durante la obra, el artículo 3º del Pliego de Bases Técnicas establecía que el contratista "asesorará a la dirección facultativa durante la ejecución de las obras para que ésta se ejecute de forma que se garantice el posterior informe favorable de la ITE, y realizará cuantas visitas sean precisas hasta su recepción a fin de resolver las contingencias que se produzcan en las materias de su competencia".

Tercero.- El 21 de octubre de 2008, el mencionado contrato menor fue adjudicado por importe de 19.332,56 euros a don Antonio Pascual Ortiz, es decir, al mismo técnico inspector que había firmado el acta desfavorable de la ITE.

La ejecución de los trabajos fue adjudicada a otra empresa, Gestión Integral de Construcción 2005, S.L., el 27 de septiembre de 2009, por importe de 209.337,66 euros. La dirección de la obra fue asumida por los servicios técnicos de Turespaña.

Cuarto.- La elaboración del proyecto básico y de ejecución y del estudio de seguridad y salud fueron realizados y recibidos de conformidad por Turespaña, abonándose por este concepto al contratista la cantidad de 13.532,79 euros.

Sin embargo, mediante sendos informes de los servicios técnicos de Turespaña fechados en diciembre de 2010 y diciembre de 2011, se puso de relieve el incumplimiento del contratista de la obligación de prestar los servicios de asesoramiento durante las obras, así como de la obligación de emitir un informe de ITE favorable una vez ejecutadas por parte de la Administración las obras de subsanación de deficiencias. El importe de las prestaciones dejadas de realizar ascendía a 5.799,77 euros.

En tales informes se razona que, durante la realización de las obras, don Antonio Pascual Ortiz sostuvo que -de acuerdo con el Código Técnico de la Edificación, aprobado por Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo- era precisa una ignifugación total de la estructura del edificio, extremo Este que no se contemplaba ni en el acta de ITE ni en el proyecto que el propio contratista había elaborado. Como consecuencia de lo anterior, se mantuvieron diversas reuniones en la sede de Turespaña, en las que participaron el Jefe del Área de Gestión Inmobiliaria y la Secretaria General del Instituto. En tales reuniones se acordó que el contratista emitiría un informe técnico sobre la cuestión, que sin embargo el interesado nunca llegó a elaborar.

Los servicios técnicos de Turespaña estimaban: - Que no es objeto de la ITE analizar la estabilidad de la estructura frente al fuego. Se señala que la normativa de aplicación es la Ordenanza del Ayuntamiento de Madrid de Conservación, Rehabilitación y Estado Ruinoso de las Edificaciones, de 28 de enero de 1999 (hoy derogada). De acuerdo con lo establecido en el artículo 28.1 de la citada ordenanza, las condiciones relativas a la seguridad constructiva que el informe de ITE ha de comprobar son, en lo que respecta a la estructura del edificio, las siguientes: "1. Seguridad, estabilidad y consolidación estructurales, de tal forma que no se produzcan en el edificio o partes del mismo daños que tengan su origen o afecten a la cimentación, los soportes, las vigas, los forjados, los muros de carga u otros elementos estructurales que comprometan directamente la resistencia mecánica y la estabilidad del edificio". Por tanto, la ITE no incluye el análisis de la resistencia frente al fuego de la estructura, solamente el análisis de resistencia mecánica y la estabilidad. - Que el acta de ITE desfavorable levantada por don Antonio Pascual Ortiz y el proyecto contemplaban entre las obras que habían de realizarse las relativas a la protección contra incendios de la estructura metálica provisional posterior al incendio sufrido por el Palacio de Congresos en 1995 y a diez pilares preexistentes en el sótano, pero no contemplaban la necesidad de protección ignífuga de todo el edificio del Palacio. - Que en la memoria del proyecto se señalaba la necesidad de proteger "el resto de la estructura metálica existente", de forma genérica y sin especificar, y que "las actuaciones a realizar (en relación con esa protección del resto de la estructura) las deberá proponer la Dirección facultativa en el momento de realizar las obras". Sin embargo, en el resto de los documentos que conformaban el proyecto no se hacía referencia a tales obras, cuya realización se justificaba en la memoria en cumplimiento del Código Técnico de la Edificación, norma que no resulta de aplicación en este caso por no consistir las obras de subsanación en una intervención en el edificio del Palacio que altere su configuración arquitectónica (único caso en el que el mencionado Código Técnico sería aplicable de conformidad con lo establecido en su artículo 2.1, en relación con el artículo 2.2 b) de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación). - Que las obras contempladas en el proyecto habían sido adecuadamente realizadas.

Quinto.- Con base en los informes de los servicios técnicos de Turespaña anteriormente descritos, el 28 de enero de 2013 se inició expediente de resolución contractual por incumplimiento grave del contratista de una parte de las obligaciones establecidas en el Pliego de Bases Técnicas correspondiente.

Sexto.- En dicho expediente se concedió el preceptivo trámite de audiencia al contratista, que presentó las correspondientes alegaciones. Recibidas tales alegaciones, los servicios técnicos de Turespaña emitieron un nuevo informe de fecha 18 de febrero de 2013 en el que se reiteraban las conclusiones ya expuestas en sus informes anteriores. Asimismo, con fecha 6 de mayo de 2013, la Abogacía del Estado de Turismo informó en sentido favorable a la resolución del contrato por incumplimiento culpable del contratista, considerando acreditado -sobre la base de los informes técnicos obrantes en el expediente- el incumplimiento de la labor de asistencia técnica y de la emisión de un informe de ITE favorable contempladas en el contrato.

Séptimo.- Al no resolverse el expediente de resolución contractual incoado en el plazo máximo de tres meses legalmente establecido, se produjo la caducidad del mismo. Por ello fue iniciado un segundo expediente, en el que de nuevo informaron tanto los servicios técnicos de Turespaña (8 de agosto de 2014) como la Abogacía del Estado de Turismo (10 de junio de 2014) en sentido coincidente con lo expresado en los informes emitidos con ocasión de la tramitación del primer expediente de resolución incoado.

Octavo.- El segundo de los expedientes iniciados tampoco pudo culminarse en plazo, produciéndose su caducidad y dando lugar a la incoación de un tercer expediente de resolución en fecha 17 de febrero de 2015. Mediante Resolución de la Presidenta de Turespaña de fecha 29 de abril de 2015 se acordó la suspensión del plazo para resolver y notificar, de acuerdo con el artículo 42.5 c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Noveno.- En este tercer expediente se dio audiencia al contratista, que presentó escrito de alegaciones el 25 de febrero de 2015. En él comenzaba denunciando el hecho de que la Administración había permitido la caducidad sucesiva de dos expedientes. Tras ello, detallaba la cronología de los hechos, insistiendo en que había venido avisando del riesgo que conllevaba la no ignifugación completa de la estructura y haciendo referencia a tres escritos dirigidos a Turespaña, al Ayuntamiento de Madrid y al Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid, así como a la reunión mantenida con la Secretaria General del Instituto a este respecto.

Afirmaba no haber incumplido el contrato suscrito con Turespaña en tanto no le es posible emitir un informe de ITE favorable mientras no se ignifugue totalmente la estructura del Palacio de Congresos, "pues se adquiere una responsabilidad profesional ciertamente relevante al dar como segura una parte del edificio que en modo alguno lo está, y que puede ocasionar grave peligro para las personas y cosas si Turespaña persiste en celebrar actos y eventos sin proceder a las actuaciones de ignifugación recomendadas".

Señalaba, además, que la necesidad de llevar a cabo la ignifugación de toda la estructura no se había contemplado en el proyecto porque no había podido apreciarse con anterioridad al inicio de la realización de las obras, dado que el acta de ITE se levantó tras una inspección meramente ocular.

Entendía que los informes suscritos por los servicios técnicos de Turespaña carecían de la imparcialidad precisa, por lo que solicitaba la emisión de un informe pericial de un arquitecto superior no vinculado a ninguna de las partes, a cuyas conclusiones afirmaba someterse de antemano. El interesado concluía oponiéndose a la revocación contractual, pidiendo la realización de las obras de ignifugación recomendadas y solicitando el abono de los honorarios devengados por importe de 5.799,77 euros.

Mediante Resolución de la Subdirectora General de Gestión Económico Administrativa y Tecnologías de la Información de Turespaña de fecha 26 de marzo de 2015, fue denegada la práctica de la prueba solicitada por el contratista con base en dos motivos. En primer lugar, se señalaba que el interesado confundía la naturaleza del procedimiento administrativo que estaba sustanciándose con un arbitraje civil; y que los actos de la Administración gozan de presunción de validez y por ello corresponde a los administrados desvirtuar dicha presunción, aportando, a su costa, los documentos y pruebas que para ello estimen procedente. En segundo lugar, se argumentaba que el informe pericial solicitado tiene un alcance cuyo resultado está ya suficientemente acreditado en el expediente, toda vez que obran en él varios informes emitidos por arquitectos superiores de los servicios técnicos de Turespaña (los cuales gozan de una presunción de veracidad e independencia).

Notificada la resolución denegatoria de la prueba al contratista, el mismo presentó el 13 de abril 2015 escrito en el que no consideraba convincentes los argumentos esgrimidos por la Administración para rechazar la práctica de prueba solicitada; se reiteraba en todos los argumentos formulados con anterioridad e insistía en que la relación de dependencia de los servicios técnicos de Turespaña pone en cuestión su objetividad; afirmaba que esperaba "encontrar mayor objetividad en la fase judicial, que sin duda habrá de producirse"; y recordaba la preceptividad del dictamen del Consejo de Estado en este caso.

Décimo.- Con fecha 25 de marzo de 2015, los servicios técnicos de Turespaña emitieron informe en el que se reiteraba la posición mantenida en informes anteriores.

Además, se exponía que, ejecutadas las obras previstas en el proyecto elaborado por el contratista y ante la reiterada negativa de este a emitir informe favorable de ITE, los técnicos de Turespaña, en virtud de su condición de directores facultativos de la obra, habían levantado acta de recepción definitiva de tales obras el 6 de agosto de 2010, así como certificado final de la realización de obras el 12 de febrero de 2012.

Al haberse dirigido el contratista al Ayuntamiento de Madrid mediante un escrito de 17 de octubre de 2011 en el que denunciaba que no se habían llevado a cabo adecuadamente los trabajos referidos a la ignifugación del Palacio de Congresos, los servicios municipales requirieron de Turespaña una justificación de las obras realizadas en este sentido. Por este motivo, los servicios técnicos de Turespaña emitieron nuevamente certificado final de las obras en fecha 12 de febrero de 2012, haciendo constar que se había llevado a cabo "la protección contra incendios de la estructura de nueva construcción, la protección contra la corrosión de la zona exterior y la protección contra incendios de la estructura vista del edificio".

Según consta en documentación que se une al expediente, dicho certificado fue presentado en la Junta Municipal de Distrito de Tetuán del Ayuntamiento de Madrid y, tras su examen, se procedió (en fecha 5 de marzo de 2013) a la inscripción del Palacio de Congresos en el registro de inmuebles como edificio cuyas deficiencias a efectos de ITE habían sido subsanadas.

Undécimo.- La Subdirectora General de Gestión Económico Administrativa y Tecnologías de la Información de Turespaña formuló propuesta de resolución (que aparece en el expediente sin fechar) en sentido favorable a la resolución contractual.

Se estimaba, en línea con lo mantenido reiteradamente en los informes de los servicios técnicos de Turespaña, que las obras habían quedado ejecutadas adecuadamente conforme al proyecto elaborado por el contratista y que, al requerir este la ejecución de obras no previstas en dicho proyecto, incumple gravemente sus obligaciones contractuales de asesoramiento técnico y de emisión de informe favorable de ITE.

En lo que respecta a la prueba pericial solicitada por el interesado, la propuesta afirmaba que su práctica había sido denegada motivadamente, de acuerdo con el artículo 80.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Por todo lo anterior, se concluye la procedencia de resolver el contrato y, en consecuencia, de no abonar al interesado la cantidad de 5.899,77 euros, correspondiente a la parte de las prestaciones contractuales no ejecutadas.

Duodécimo.- La propuesta fue favorablemente informada por la Abogacía del Estado de Turismo, que reiteró las consideraciones expuestas en sus informes anteriores. Además, el último de los informes recabados avalaba expresamente la denegación de prueba efectuada por la instructora del expediente.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. El presente dictamen preceptivo se evacua con base en lo establecido en el artículo 22.11 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, conforme al cual su Comisión Permanente ha de ser consultada en los expedientes sobre nulidad, interpretación y resolución de los contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista.

En igual sentido se pronuncia el artículo 195.3.a) de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP), aplicable al contrato objeto del presente expediente en función de su fecha de adjudicación.

II. El procedimiento seguido se ajusta en lo sustancial a la citada LCSP y a lo establecido en el artículo 109 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Constan, así, la audiencia al contratista, los informes de los órganos técnicos que avalan la propuesta de resolución y el informe de la Abogacía del Estado. Asimismo, se ha recabado el preceptivo dictamen de este Consejo.

III. Con carácter preliminar, resulta pertinente hacer una reflexión acerca de las deficiencias que se detectan en el modo en el que se plasmaron en el Pliego de Bases Técnicas las obligaciones del contratista.

En dicho pliego se establecían tres clases de obligaciones contractuales: 1) La redacción del proyecto básico y de ejecución de las obras a realizar, así como la redacción del estudio de seguridad y de salud; 2) El asesoramiento durante las obras objeto de la asistencia técnica; y 3) "La emisión de informe favorable de la Inspección Técnica de Edificios".

El contratista cumplió con la primera clase de obligaciones, habiendo recibido la remuneración correspondiente. En cambio, la Administración le imputa el incumplimiento de las otras dos, dado que durante la ejecución de las obras manifestó la necesidad de ignifugar toda la estructura del Palacio de Congresos, lo que no había puesto de manifiesto en el proyecto básico y de ejecución que había elaborado; al no procederse a tal ignifugación íntegra por parte de Turespaña, el contratista no suscribió el "informe favorable" de ITE, pues entendía que el Palacio no cumplía los requisitos necesarios a efectos de inspección técnica. A pesar de lo anterior, los técnicos de Turespaña pudieron presentar en el Ayuntamiento de Madrid la documentación suficiente para lograr que los servicios municipales competentes inscribieran el Palacio de Congresos en el registro correspondiente como edificio con deficiencias subsanadas tras la ITE desfavorable.

El origen de la situación anterior se encuentra, en gran medida, en una inadecuada configuración en el Pliego de Bases Técnicas de la obligación del contratista de emitir un informe "favorable" de la Inspección Técnica de Edificios. Resulta evidente la improcedencia de imponer contractualmente el sentido, en este caso favorable, de un informe técnico como aquel al que el pliego se refiere. Por ello, esta cláusula del pliego únicamente puede interpretarse en el sentido de que el contratista estaba obligado a emitir el informe favorable, una vez constatada según su criterio técnico la suficiencia de las obras para garantizar la finalidad perseguida por la ITE y únicamente entonces.

Una interpretación distinta conduciría necesariamente a la invalidez, por la ilicitud de su objeto, de la obligación de redacción de informe establecida en el pliego (artículos 1.255 y 1.271 del Código Civil). Dado que, de conformidad con el artículo 1.284 del propio Código Civil, "si alguna cláusula de los contratos admitiere diversos sentidos, deberá entenderse en el más adecuado para que produzca efecto", la interpretación adecuada del pliego en este caso supone entender que la obligación de emitir un informe "favorable" quedaba supeditada a que el contratista considerase, de acuerdo con su opinión profesional, que el edificio reunía las características necesarias tras las obras de subsanación efectuadas. En otro orden de cosas, no resulta en modo alguno claro a la luz de la ordenanza municipal reguladora de la ITE a qué documento se está refiriendo el pliego cuando alude a ese "informe favorable de la Inspección Técnica de Edificios" que el contratista había de suscribir una vez finalizadas las obras de subsanación.

La ordenanza del Ayuntamiento de Madrid de Conservación, Rehabilitación y Estado Ruinoso de las Edificaciones, de 28 de enero de 1999, establece cuáles son las actuaciones que han de realizarse ante el resultado desfavorable de una ITE, que se concretan en la obligación del titular del edificio de llevar a cabo las obras necesarias para subsanar los defectos apreciados en la ITE realizada. La ejecución de tales obras (que podrá encargarse al propio técnico que efectuó la ITE desfavorable) puede precisar o no de un proyecto previo.

En lo que respecta a la comprobación de la adecuada ejecución de los trabajos, el artículo 34 de la Ordenanza señala que "el control del cumplimiento de la ejecución de las obras y trabajos ordenados se llevará a cabo por los servicios municipales, de acuerdo con la distribución de competencias vigente. Una vez terminadas las actuaciones ordenadas, dichos servicios enviarán al departamento gestor de la inspección técnica una copia del certificado final de obras visado por el Colegio Profesional [sólo se exigirá visado colegial obligatorio en los supuestos contemplados en el art. 2 del Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto] o, en el caso de no precisar proyecto técnico de obras, un certificado de idoneidad que se ajustará en su contenido a los parámetros que fije el impreso que a tal efecto apruebe el Gerente Municipal de Urbanismo y estará firmado por el técnico competente responsable de su correcta ejecución y visado por el Colegio Oficial correspondiente. La presentación de dichos documentos es imprescindible para que el Departamento mencionado proceda a la inclusión de la finca en el Registro de Edificios".

De conformidad con este precepto, el documento que era necesario presentar en el Ayuntamiento de Madrid a los efectos de acreditar la subsanación de los defectos detectados en la ITE desfavorable era distinto según las obras hubieran precisado o no de proyecto previo. En el primer caso ese documento era la certificación final de las obras, mientras que en el segundo la ordenanza alude a un certificado de idoneidad suscrito por el técnico responsable de su ejecución. Por tanto, y dado que en el presente caso las obras necesitaron de un proyecto previo, el documento cuya presentación ante el Ayuntamiento de Madrid era necesaria para acreditar la subsanación de los defectos detectados en la ITE inicial era la certificación final de las obras.

Si cuando el pliego hace alusión a la obligación del contratista de elaborar un "informe favorable" de ITE se está refiriendo - como parece- al documento que era preciso presentar ante los servicios municipales, es decir, el certificado final de las obras, lo cierto es que tal certificado le correspondía expedirlo a la dirección de la obra, tal y como dispone el artículo 12 (en relación con el 13) de la Ley 38/1999, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Edificación. En el presente caso, la dirección de la obra no fue asumida por don Antonio Pascual Ortiz, que fue el autor del previo informe desfavorable de ITE y del proyecto de las obras de subsanación, pero al que no se encomendó ni su ejecución (contratada con otra empresa) ni su dirección. La dirección de la obra correspondió a los técnicos de Turespaña, que de hecho emitieron el certificado final que sirvió a los servicios competentes del Ayuntamiento de Madrid, de acuerdo con la ordenanza, para tomar razón en el correspondiente registro municipal de la subsanación de los defectos detectados en el Palacio de Congresos a efectos de ITE.

En consecuencia, no se alcanza a comprender el motivo por el cual el pliego establecía la obligación del contratista de elaborar un informe favorable de ITE para llevar a cabo su tramitación por el Ayuntamiento, cuando el documento idóneo a estos efectos es un certificado que debía ser suscrito, no por el contratista redactor del proyecto y asesor de la dirección de la obra, sino por la propia dirección de la obra (es decir, por los técnicos de Turespaña).

IV. Una vez puestas de manifiesto estas deficiencias de la delimitación en el Pliego de Bases Técnicas de las obligaciones del contratista del contrato menor, procede entrar a examinar la concurrencia de la causa de resolución contractual aducida por la Administración, contemplada en el artículo 206.f) de la LCSP ("El incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales, calificadas como tales en los pliegos o en el contrato"). Según la propuesta de resolución, se ha producido el incumplimiento de dos obligaciones que se consideran esenciales del contratista (aun no calificándose expresamente como tales en el pliego): su obligación de asesorar técnicamente durante la ejecución de las obras y su obligación de emitir un informe favorable de ITE.

1) Procede analizar, primeramente, si existió o no un incumplimiento de la obligación de asesoramiento técnico encomendada al contratista.

Ha quedado acreditado en el expediente y no es objeto de discusión por las partes el hecho de que, durante la ejecución de las obras, el contratista realizó varias visitas a las mismas y se mantuvieron sucesivas reuniones en las que don Antonio Pascual Ortiz puso de manifiesto la necesidad de proceder a la ignifugación de la totalidad de la estructura del edificio, exigencia esta que reiteró varias veces -una vez finalizadas las obras- por escrito y en la reunión mantenida en la sede de Turespaña con asistencia de la Secretaria General de este organismo.

En consecuencia, no cabe duda de que el contratista desplegó su función de asesoramiento (que, por lo demás, no fue cuestionada por la Dirección de las obras durante la realización de los trabajos, sino únicamente tras finalizarse los mismos), sin que a juicio de este Consejo sea suficiente para desvirtuar dicho cumplimiento en lo esencial la circunstancia, mencionada en los informes de los servicios técnicos de Turespaña, de no haber reflejado el contratista tales requerimientos en un informe, como le fue solicitado.

El contratista asesoró durante la realización de las obras de forma tal que se garantizase una futura "ITE favorable", según su criterio técnico. Sin entrar a discutir lo acertado o no de dicho criterio, lo que en realidad se plantea en el presente caso es la cuestión de si el contratista debió o no haber apreciado con anterioridad, es decir, al elaborar el proyecto básico y de ejecución, las necesidades de protección contra incendios que consideró exigibles una vez iniciadas las obras.

La Administración contratante argumenta que las exigencias de ignifugación de la estructura completa del edificio no fueron contempladas por el contratista en el proyecto básico y de ejecución. Se señala que este último únicamente se refería a la necesidad de ignifugar la llamada "estructura provisional" que se construyó tras el incendio del Palacio de Congresos, así como la estructura vista del edificio. En cuanto a la estructura interna, el proyecto solo se refería a la ignifugación de diez pilares del sótano (si bien se reconoce una mención "génerica" en la memoria de dicho proyecto a la ignifugación del "resto de la estructura" en orden a dar cumplimiento a los requisitos contemplados en el Código Técnico de la Edificación). En cambio, una vez iniciadas las obras, el contratista consideró necesario ignifugar toda la estructura interna. La Administración entiende que este nuevo requerimiento técnico debió haber sido contemplado en el proyecto, mientras que el contratista aduce que el proyecto se elaboró teniendo en cuenta la información obtenida tras la inspección visual que sirvió de base al informe de ITE desfavorable emitido en su momento, y que a través de esa inspección meramente visual no habían podido detectarse las necesidades que después se pusieron de manifiesto.

Como puede apreciarse, la omisión que la Administración imputa al contratista no viene referida a su labor de asesoramiento durante la ejecución de los trabajos, sino, en su caso, a una inadecuada previsión en el proyecto de las obras cuya ejecución era necesaria (o incluso a la insuficiencia de la inspección ocular como método para garantizar adecuadamente que el Palacio de Congresos reunía todos los requisitos necesarios a efectos de ITE).

Por ello, a juicio de este Consejo no cabe mantener que el interesado no cumplió adecuadamente su obligación contractual de prestar asesoramiento técnico durante las obras. En todo caso, cabría exigir la responsabilidad del contratista por error en el proyecto, de conformidad con lo previsto en el artículo 288 de la LCSP, en el supuesto de que se dieran dos condiciones: en primer lugar, que, como alega la Administración y rechaza el interesado, este último hubiera podido y debido contemplar en el proyecto básico y de ejecución la necesidad de ignifugación de la estructura completa; y, en segundo lugar, que se acreditase que de tal omisión en el proyecto se hubiera derivado algún perjuicio para la Administración.

2) En lo que respecta al segundo de los incumplimientos que se imputan al contratista, se refiere a la obligación de emitir un "informe favorable de ITE". Como se ha razonado con anterioridad, debe interpretarse que tal obligación quedaba condicionada a que, según el juicio técnico del contratista, se hubieran realizado en el Palacio de Congresos todas las obras necesarias para considerar que dicho edificio cumplía todos los requisitos que son objeto de la ITE.

Dado que, según el parecer profesional del contratista (en cuya valoración no procede entrar en esta sede), en ausencia de una completa ignifugación de la estructura del Palacio de Congresos, el edificio no cumplía adecuadamente tales requisitos, no resulta exigible la obligación de emitir un informe favorable sobre el particular. En consecuencia, ningún incumplimiento cabe imputar al contratista en este sentido.

A lo anterior cabe añadir que la negativa por parte de don Antonio Pascual Ortiz a emitir el informe favorable que se le solicitaba no causó perjuicio alguno a Turespaña en lo que respecta al reconocimiento de la subsanación de los defectos apreciados en la ITE del Palacio de Congresos. En efecto, la Administración obtuvo dicho reconocimiento mediante la inscripción del edificio en el correspondiente registro municipal, una vez examinado por los servicios competentes del Ayuntamiento de Madrid el certificado final de las obras expedido por los servicios técnicos de Turespaña (que, como se ha expuesto, era el documento necesario para llevar a cabo la tramitación pertinente en el Ayuntamiento).

V. Al no haberse incumplido, según el parecer de este Consejo, ninguna de las obligaciones exigibles previstas en el pliego, no procede la resolución contractual pretendida por Turespaña, por no concurrir la causa esgrimida para fundar tal resolución. Debe, en cambio, procederse a la liquidación del contrato, abonándose a don Antonio Pascual Ortiz la cantidad de 5.799,77 euros en concepto de retribución por el asesoramiento prestado.

VI. Más allá de lo anterior, resulta oportuno, al hilo de los hechos que se han puesto de manifiesto en el presente expediente, realizar dos reflexiones adicionales:

1) En primer término, la Administración encomendó la elaboración de un proyecto de subsanación de las deficiencias apreciadas en la ITE del Palacio de Congresos, así como la emisión de un informe que certificase la suficiencia de las obras realizadas al efecto, al mismo profesional técnico que suscribió el informe de ITE desfavorable.

En este sentido, la normativa reguladora de la Inspección Técnica de Edificios no establece previsión alguna en orden a evitar un eventual conflicto de intereses de los técnicos que suscriben tanto los informes de ITE como la documentación acreditativa de la adecuada subsanación de deficiencias previamente apreciadas en esos informes.

La norma estatal que actualmente regula la materia es la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, que se refiere al "Informe de Evaluación de los Edificios" (cuyo contenido es más amplio que el de un informe de ITE tradicional). Sin perjuicio de esta regulación estatal, que tiene carácter básico, puede existir normativa autonómica o municipal que la desarrolle. De hecho, fueron tradicionalmente las ordenanzas de los distintos municipios las únicas disposiciones que regularon la inspección técnica de edificios, hasta que la obligación de someter los inmuebles a dicha inspección periódica se estableció a nivel estatal en el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa (hoy derogado en lo que se refiere a la inspección técnica de edificios por la ya citada Ley 8/2013, de 26 de junio).

Pues bien, la Ley 8/2013, de 26 de junio, regula el objeto del Informe de Evaluación de Edificios, los edificios obligados a someterse a ese informe y la cualificación técnica que es preciso ostentar para llevar a cabo, así como la periodicidad con la que debe cumplirse esa obligación. No se establece, sin embargo, ningún límite que impida que el mismo técnico que levanta un acta de inspección desfavorable en relación con el edificio sea el mismo al que se encomiende la ejecución de las obras de subsanación correspondientes y a su vez el mismo que acredite ante los servicios municipales la suficiencia de dichas obras de subsanación (lo que parece ser práctica común); o que el técnico que suscribe el informe de evaluación del edificio sea el propietario del mismo.

En alguna otra ocasión el Consejo de Estado se ha pronunciado ya acerca de la importancia de preservar la independencia de las personas y entidades a las que el ordenamiento encomienda funciones de inspección dirigidas a garantizar las condiciones de seguridad adecuadas en cada caso. En particular, cabe mencionar el dictamen nº 201/2015, de 23 de abril, recientemente emitido en relación con el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 224/2008, de 15 de febrero, sobre normas generales de instalación y funcionamiento de las estaciones de inspección técnica de vehículos (ITV), en el que, al hilo del tratamiento de los supuestos de incompatibilidad entre el desarrollo de la actividad de inspección técnica de vehículos y otras actividades, se contenía un exhaustivo análisis acerca de la necesidad práctica y jurídica de garantizar adecuadamente la ausencia de conflictos de intereses en el ejercicio de dicha actividad de inspección.

Conforme al mismo espíritu del dictamen citado, entiende el Consejo de Estado que convendría impulsar la introducción en la normativa estatal de las cautelas precisas en orden a evitar un conflicto de intereses en los técnicos que intervienen tanto en el proceso de evaluación técnica de un edificio como en el de subsanación de las deficiencias detectadas y acreditación de la adecuada ejecución de los trabajos desarrollados con esa finalidad.

2) En segundo lugar, no cabe duda de la especial importancia que reviste el cumplimiento de los requisitos de seguridad correspondientes en un edificio de las características del Palacio de Congresos de Madrid, cuyo destino principal ha sido tradicionalmente el de albergar la celebración de eventos, con la afluencia continua de público que ello conlleva.

En el expediente sometido a consulta se ha puesto de manifiesto una discrepancia de índole técnica entre los servicios de Turespaña y el contratista interesado en relación con la suficiencia de las condiciones de seguridad del Palacio de Congresos en lo que respecta al concreto extremo de su protección frente a incendios.

La documentación obrante en el expediente no permite entender solventada tal discrepancia técnica, por lo que no puede este Consejo dejar de señalar la necesidad de que se realicen las inspecciones y estudios pertinentes para comprobar si dichas condiciones de seguridad son las adecuadas.

Asimismo, y en su caso, habrá de procederse a adoptar las medidas que resulten precisas, no solamente a los efectos de cumplir con los requisitos cuya observancia es exigible para obtener una ITE favorable (de la que ya se dispone), sino, más allá, en orden a garantizar las máximas condiciones de seguridad del edificio en relación con su resistencia frente al fuego.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

1º.- Que no procede resolver el contrato menor de servicios para la redacción del proyecto básico y de ejecución, redacción del estudio de seguridad y salud, asesoramiento a la dirección facultativa e informe final de las obras mínimas, que contempla la inspección técnica de edificios del Palacio de Congresos de Madrid.

2º.- Que procede liquidar el contrato menor y abonar a don Antonio Pascual Ortiz la cantidad de 5.799,77 euros.

3º.- Que procede adoptar las medidas en relación con la protección contra incendios del Palacio de Congresos de Madrid a las que se refiere el subapartado 2) del apartado VI de las consideraciones del presente dictamen."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 23 de julio de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE ACCTAL.,

EXCMO. SR. MINISTRO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO.

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