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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 13 de mayo de 2015, , emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 24 de abril de 2015, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento sobre concesión y uso de la bandera de España por el Cuerpo Nacional de Policía, su protocolo y escolta.

De los antecedentes remitidos resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento sobre concesión y uso de la bandera de España por el Cuerpo Nacional de Policía, su protocolo y escolta, consta de un preámbulo, un artículo único, por el que se aprueba el Reglamento, una disposición derogatoria y dos finales, de las que la primera se refiere al desarrollo normativo y la segunda a la entrada en vigor. El Reglamento contiene cuatro artículos y una disposición adicional.

El proyecto viene acompañado de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo que explica que el Cuerpo Nacional de Policía, definido por la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, como un instituto armado de carácter civil, es resultado de la fusión del Cuerpo Superior de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, el segundo de carácter militar, que, como heredero del Cuerpo de Policía Armada, tenía derecho a usar y ostentar la bandera nacional según el Decreto 485/1970, de 26 de febrero. Añade que el actual Cuerpo Nacional de Policía cuenta con unidades y servicios uniformados y participa en una diversidad de actos, conmemorativos y de otra naturaleza, en concurrencia con otras fuerzas y cuerpos de seguridad, nacionales y extranjeros, lo que aconseja recuperar el uso de la bandera de España. Agrega que, además, servirá de estímulo para el cumplimiento del servicio público que le es encomendado. Señala que el texto carece de impacto presupuestario, pues se dispone ya de banderas de España que se usan en actos institucionales.

Segundo.- Redactada una primera versión del proyecto, el Gabinete Técnico de la Subsecretaria de Defensa elaboró una nota informativa fechada el 24 de marzo de 2015. Consideraba muy adecuado regular el uso de la enseña nacional por el Cuerpo Nacional de Policía, pero expresaba que el proyecto tenía carencias, pues entre otros puntos no regulaba el procedimiento de solicitud de su uso; el expediente para la concesión; la autoridad que debía concederlo; el uso de la enseña nacional en la modalidad estandarte, que podía ser de interés para algunas unidades; ciertos aspectos de los honores a la bandera, como su posición en la formación o el armamento de la escolta; ni algunos puntos de la descripción de la bandera y accesorios. En cuanto a los fallecidos en acto de servicio, entendía que la bandera que por luto debía ondear a media asta era la del exterior de los edificios policiales, no la que se regulaba en el proyecto, que se refería a la concedida a cada unidad específicamente y custodiada en el interior, motivo por el que el precepto no debía figurar en el articulado.

Tercero.- El Secretario General Técnico del Ministerio del Interior emitió informe con fecha 26 de marzo de 2015. Señalaba que la bandera nacional debía concederse a los órganos y unidades de la Dirección General de la Policía y no al Cuerpo Nacional de la Policía, que en puridad no tenía órganos y era un cuerpo de funcionarios. Cuarto.- El 16 de abril de 2015 informó el Secretario General Técnico del Ministerio de la Presidencia, Director del Secretariado del Gobierno. Indicaba que el proyecto regulaba las banderas a media asta en caso de fallecimiento en acto de servicio de funcionarios policiales, pero que lo hacía con una indeterminación del período de duelo, que podría concretarse a similitud del artículo 40.3 del Reglamento de Honores Militares, aprobado por Real Decreto 684/2010, de 20 de mayo, que establecía un período de dos días en la unidad de origen del fallecido o de los fallecidos.

Quinto.- El 21 de abril de 2015 el Secretario General Técnico del Ministerio del Interior manifestó la legalidad, acierto y oportunidad del proyecto.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso que se remitiera el expediente al Consejo de Estado para dictamen.

Se consulta el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento sobre concesión y uso de la bandera de España por el Cuerpo Nacional de Policía, su protocolo y escolta.

El artículo 4 de la Constitución describe la bandera de España, cuyo uso se establece en la Ley 39/1981, de 28 de octubre, por el que se regula el uso de la bandera de España y el de otras banderas y enseñas. Su artículo 1 dispone:

La bandera de España simboliza la nación; es signo de la soberanía, independencia, unidad e integridad de la Patria y representa los valores superiores expresados en la Constitución.

Esta Ley determina un uso obligatorio, que cabría calificar como mínimo, de la bandera de España, y que se extiende entre otros a los edificios y establecimientos de las Administraciones públicas, las misiones diplomáticas y las oficinas consulares (artículo 3).

Obviamente la bandera, como símbolo de la Nación, puede ser utilizada por todos los poderes públicos, más allá de su obligatoriedad, así como por los ciudadanos, siempre que se haga con el debido respeto y sin plasmar en ella cualesquiera símbolos o siglas de partidos políticos, sindicatos, asociaciones o entidades privadas, algo prohibido por el artículo 8 de la ley citada. No se requiere un acto previo de autorización o concesión.

Sin embargo, las disposiciones que conceden el uso de la enseña nacional a una determinada unidad u organismo son numerosas en el presente, como lo han sido en el pasado. Tienen un profundo sentido simbólico y obedecen a una tradición histórica militar, ligada a la bandera como un elemento importante en la batalla. La concesión del uso de la bandera nacional va seguida de la entrega de una bandera singular, normalmente de materiales escogidos y de cuidada factura, que la unidad militar que la recibe custodia y honra. La entrega solemne se regula en las Reales Ordenanzas del Ejército de Tierra (aprobadas por Real Decreto 2945/1983, de 9 de noviembre, artículo 429), de la Armada (aprobadas por artículo 1014/1984, de 23 de mayo, artículos 606 a 608) y del Ejército del Aire (aprobadas por Real Decreto 494/1984, de 22 de febrero, artículo 467). En el pasado, tal bandera singular acompañaba a la unidad a la guerra: de hecho en los buques de la Armada esta bandera se sigue denominando "bandera de combate" (artículos 606 y 607 de las Reales Ordenanzas de la Armada).

El proyecto sometido a consulta se inscribe claramente en esta tradición. Concede el uso de la bandera nacional al Cuerpo Nacional de Policía en general y a algunos organismos de la Dirección General de la Policía en particular, lo que en buena lógica irá seguido de entrega de banderas individualizadas.

Aunque este tipo de disposiciones formen parte del acervo histórico de la milicia, el Consejo de Estado entiende que no existe ningún obstáculo para incorporar a ella el Cuerpo Nacional de Policía, "instituto armado de naturaleza civil, dependiente del Ministro del Interior", como lo configura el artículo 9.a) de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

No obstante, a la luz de las consideraciones anteriores se formulan tres observaciones, que pueden tal vez mejorar el proyecto.

Sobre la estructura de la disposición

Por de pronto, el Real Decreto sometido a consulta contiene un único artículo, por el que se aprueba el Reglamento sobre concesión y uso de la bandera de España por el Cuerpo Nacional de Policía. Ahora bien, debe distinguirse entre la norma reglamentaria que regula la concesión y la concesión misma. Lo verdaderamente importante, a la luz del preámbulo y de la memoria, es la concesión al Cuerpo Nacional de Policía (a varios de los organismos de la Dirección General) de la bandera nacional. Sin embargo, el proyecto entremezcla tal concesión con el reglamento que regulará, en el futuro, ulteriores concesiones. En particular, el artículo 2 del Reglamento prevé:

1.- En el ámbito de la Dirección General de la Policía el uso de la bandera de España corresponderá a los órganos de los Servicios Centrales con rango de subdirección general y a las Jefaturas Superiores de Policía.

2.- Excepcionalmente, podrá concederse el uso de la bandera de España a otras unidades de la Dirección General de la Policía en atención a su prestigio institucional y social, mediante resolución del Director General de la Policía.

El Consejo de Estado considera que una estructura más clara del proyecto llevaría a incluir dos artículos en el Real Decreto: uno primero, de concesión de la bandera a las unidades u órganos policiales que se determine, y uno segundo de aprobación del Reglamento sobre concesión y uso de la bandera de España por el Cuerpo Nacional de Policía, su protocolo y escolta. Esto realzaría el objeto fundamental de la disposición, al verificarlo de modo expreso y solemne. Además, atribuiría claramente tal concesión al Gobierno, bajo cuya dependencia están las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad según el artículo 104.1 de la Constitución, en línea con los precedentes históricos.

En efecto, el Decreto 485/1970, de 26 de febrero, por el que se concede el derecho a usar y ostentar la Bandera Nacional al Cuerpo de Policía Armada, que se deroga en el proyecto, tiene este tenor:

Artículo primero.- Se concede al Cuerpo de Policía Armada el derecho a usar y ostentar la Bandera Nacional, debiendo procederse a su entrega conforme a las disposiciones reglamentarias vigentes.

Artículo segundo.- La custodia de la Bandera queda encomendada a la Academia Especial de Policía Armada.

En igual sentido, el Decreto de 11 de junio de 1935, del Gobierno de la República, tenía este contenido:

Artículo único.- Se concede al Cuerpo de Seguridad el derecho al uso de la bandera nacional.

El preámbulo de este Decreto resulta expresivo de las circunstancias de la concesión; su primer párrafo decía así:

El Cuerpo de Seguridad, creado con la noble y alta misión de velar por el orden público, ha puesto siempre abnegación y sacrificio en el cumplimiento del deber; pero sus virtudes como Cuerpo civil e Institución armada, han culminado en los días de la pasada agitación revolucionaria, en que, con sus Secciones de Vanguardia y Asalto, cooperó heroicamente al restablecimiento de la paz pública.

El Cuerpo de Seguridad es un antecedente histórico evidente del Cuerpo de Policía Armada. En efecto, este se crea, con la denominación de Cuerpo de Policía Armada y de Tráfico, en la Ley de 8 de marzo de 1941, expresamente como reorganización de otros cuerpos precedentes, entre otros el Cuerpo de Seguridad y Asalto (artículo 1). En consonancia, su artículo 16 integraba en el nuevo Cuerpo de Policía Armada y de Tráfico, entre otros, a "las clases e individuos, ya depurados, del de Seguridad y Asalto" (párrafo primero).

Así pues, en congruencia con estos antecedentes, podría añadirse un nuevo artículo al proyecto de Real Decreto, que sería el primero, de concesión de la bandera nacional al Cuerpo Nacional de Policía (o a los órganos policiales que se determinen).

Sobre los órganos a los que se concede la enseña nacional

Como segunda observación, este Alto Cuerpo Consultivo entiende que debe reflexionarse sobre los órganos de la Dirección General de la Policía a los que se concede la bandera nacional. Ninguna dificultad ofrecen las Jefaturas Superiores de Policía, que tienen una notable raigambre y una singularidad territorial. Sin embargo, el proyecto también la concede "a los órganos de los Servicios Centrales con rango de subdirección general".

En la actualidad, según el artículo 3.2 del Real Decreto 400/2012, de 17 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior, dependen directamente del Director General de la Policía cuatro unidades con rango orgánico de subdirección general: la Dirección Adjunta Operativa, la Subdirección General de Recursos Humanos, la Subdirección General de Logística y el Gabinete Técnico del Director.

La primera cuestión que se ha de tener en cuenta es la variabilidad de la estructura orgánica con nivel de subdirección general de la Dirección General de la Policía. A título de ejemplo cabe citar el Real Decreto 1181/2008, por el que se modifica y desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior, derogado por el citado Real Decreto 400/2012, de 17 de febrero. En esa norma reglamentaria, en el contexto de una única Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, el Gabinete Técnico era uno solo para los ámbitos del Cuerpo Nacional de Policía y del Cuerpo de la Guardia Civil. Además de él tan solo tres unidades tenían rango orgánico de subdirección general: la Dirección Adjunta Operativa, la Subdirección General de Recursos Humanos y la Subdirección General de Gestión Económica, Técnica y Documental.

En cambio, en el Real Decreto anterior, el 1571/2007, de 30 de noviembre, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior, coexistían dos Gabinetes (uno para la Policía y otro para la Guardia Civil), pero en el ámbito del Cuerpo Nacional de Policía solo había dos unidades más con nivel de subdirección general: la Dirección Adjunta Operativa y la Subdirección General de Gestión y Recursos Humanos. Esta estructura no variaba la prevista en el Real Decreto anterior, el 991/2006, de 8 de septiembre, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior.

Por su parte, en el Real Decreto 1599/2004, de 2 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior, se mantenían tres unidades orgánicas con rango de subdirección general dependientes de la Dirección General de la Policía: la Subdirección General Operativa, la Subdirección General de Gestión y Recursos Humanos y la Subdirección General del Gabinete Técnico. Esta estructura mantenía la prevista en el Real Decreto 1449/2000, de 28 de julio, por el que se modifica y desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior, así como en el Real Decreto 1885/1996, de 2 de agosto, de estructura orgánica básica del Ministerio del Interior.

En consecuencia, se observa que en un lapso temporal no muy largo, de menos de veinte años, las unidades orgánicas de la Dirección General de la Policía con rango de subdirección general han variado mucho en su número y en su denominación. Esta mutabilidad, por otra parte frecuente en las estructuras ministeriales, hace que carezcan de la estabilidad y la raigambre social que resulta deseable en unidades a las que el Gobierno, solemnemente, concede la enseña nacional.

Como segunda cuestión, cabe plantearse si cada una de las cuatro subdirecciones generales tiene el peso y la importancia que merece la concesión, y subsiguiente entrega y custodia, de la bandera nacional. En particular, cabe referirse al Gabinete Técnico del Director General. El artículo 3.2.d) del ya citado Real Decreto 400/2012, de 17 de febrero, lo regula así:

El Gabinete Técnico, con nivel orgánico de subdirección general, con funciones de apoyo y asistencia al Director General para facilitarle el despacho y la coordinación de los órganos y unidades que dependen de él. Elaborará los estudios e informes necesarios, la tramitación de las disposiciones de carácter general en el ámbito de su competencia, y cuantas otras misiones le encomiende el titular de la Dirección General.

Entiende el Consejo de Estado que, por mucha importancia que este Gabinete tenga en el funcionamiento cotidiano de la Dirección General, su carácter auxiliar del Director y sus competencias no lo hacen el más idóneo para que se le conceda la enseña nacional.

Por lo demás, se ha de tener en cuenta que no tener concedida la enseña nacional en absoluto supone un menosprecio ni un desdoro para una determinada subdirección general. Ni tampoco impide el uso ordinario de la bandera nacional.

La consideración conjunta de estos razonamientos y de la mutabilidad de la estructura orgánica de la Dirección General de la Policía conducen a este Consejo de Estado a sugerir una fórmula distinta en la concesión de la enseña nacional. Además de las Jefaturas Superiores de Policía, que como se ha dicho son idóneas para esta concesión, podría otorgarse la bandera al Cuerpo Nacional de Policía, como tal, y prever que fuera custodiada en la Dirección Adjunta Operativa, la primera de las subdirecciones generales de la Dirección General.

La concesión de la bandera al Cuerpo Nacional de Policía se inscribe en los precedentes históricos antes citados, de concesión al Cuerpo de Policía Armada en el año 1970 y al Cuerpo de Seguridad en 1935.

No ofrece duda, además, que el Cuerpo Nacional de Policía es una realidad con un gran prestigio en la sociedad española y que sus miembros tienen un acrisolado espíritu de pertenencia. De hecho, el propio título del proyecto sometido a consulta revela a las claras que el propósito que subyace es el de conceder la bandera nacional al Cuerpo Nacional de Policía, más que a unas determinadas unidades administrativas. Lo mismo muestra el artículo 1 del Reglamento proyectado (El Cuerpo Nacional de Policía usará la bandera de España en las formaciones de sus actos protocolarios, especialmente con ocasión del Día de la Policía...). Por lo demás, el "estímulo para el cumplimiento del servicio público encomendado", que el preámbulo cita como motivo para la concesión, se proyectaría de inmediato sobre todos los miembros del Cuerpo, con independencia de su adscripción a una determinada subdirección o jefatura.

Cierto es que, como indica la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior (punto segundo de antecedentes), el Cuerpo Nacional de Policía no es más que un cuerpo de funcionarios y no reviste la condición de órgano administrativo. Pero esto no lo incapacita para que le sea concedida la enseña nacional. Se ha de tener en cuenta que la concesión (y su ulterior entrega, custodia y uso con los honores establecidos) tiene un valor eminentemente simbólico. Y además la tradición de este otorgamiento nace en las unidades militares y en los buques de guerra, con absoluta independencia de que tuvieran o no carácter de órgano administrativo.

En consecuencia, este Alto Cuerpo Consultivo sugiere que la concesión de la bandera nacional se haga al Cuerpo Nacional de Policía, con custodia por parte de la Dirección Adjunta Operativa, así como a las Jefaturas Superiores de Policía.

Sobre la concesión futura de la bandera a otras unidades

A este respecto, el artículo 2.2 del proyecto de Reglamento, antes transcrito, establece: Excepcionalmente, podrá concederse el uso de la bandera de España a otras unidades de la Dirección General de la Policía en atención a su prestigio institucional y social, mediante resolución del Director General de la Policía.

La referencia al "prestigio institucional y social" tiene mucho sentido, y refuerza las consideraciones que se acaban de exponer.

Entiende este Alto Cuerpo Consultivo que la concesión de la bandera nacional tiene un gran valor simbólico, que se subraya con la posterior ceremonia de entrega. Parece adecuado, por tanto, que sean autoridades del máximo nivel quienes la decidan, como manifiesta el proyecto de Real Decreto sometido a consulta, que será aprobado en Consejo de Ministros.

En el ámbito de las Fuerzas Armadas rige la Orden de 26 de abril de 1980, que aprueba las normas sobre concesión de la enseña nacional a unidades de las Fuerzas Armadas. Su artículo 2 prevé:

Dicha concesión deberá publicarse por Orden del Ministerio de Defensa, previa tramitación del adecuado expediente.

Su aplicación ha conducido a que sea el Ministro de Defensa el que resuelva sobre estas concesiones.

El ministro titular del departamento ministerial, como miembro del Gobierno (artículo 98.1 de la Constitución y artículo 4 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno), es sin duda una autoridad apropiada para la concesión de la bandera nacional. Por este motivo, entiende el Consejo de Estado que debería ser el Ministro del Interior, y no el Director General de la Policía, el que resolviera sobre ulteriores concesiones. Podría añadirse además, como hace la norma transcrita, que se decidirá previa tramitación de un expediente, para significar que ha de venir precedida por la adecuada reflexión sobre todas las circunstancias concurrentes.

A modo de síntesis de las consideraciones anteriores, este Alto Cuerpo Consultivo muestra un parecer favorable al proyecto remitido en consulta, pero entiende que puede ser mejorado de tres maneras: alterando su estructura para que quede más clara, en el texto del Real Decreto, la concesión de la bandera nacional; ciñendo esta al Cuerpo Nacional de Policía, en vez de a las subdirecciones generales de la Dirección General de la Policía, aunque la Dirección Adjunta Operativa podría custodiar la bandera, así como a las Jefaturas Superiores de Policía; y reservando al Ministro del Interior, previa instrucción de un expediente, la resolución sobre futuras concesiones a otras unidades policiales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado por mayoría es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento sobre concesión y uso de la bandera de España por el Cuerpo Nacional de Policía, su protocolo y escolta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 13 de mayo de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.