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Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 171/2015 (COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA)

Referencia: 171/2015
Procedencia: COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA
Asunto: Resolución del contrato de consultoría y asistencia técnica, con referencia CA RD 3/05, relativo a la "Dirección Facultativa, Dirección de la Ejecución y Coordinación y Seguimiento de la Seguridad y Salud de las obras de construcción de la Fase III del Plan Director de Ampliación y Reforma del Hospital Universitario "Marqués de Valdecilla", en Santander y demolición de las edificaciones existentes en el ámbito de actuación".
Fecha de aprobación: 12/3/2015

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 12 de marzo de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de comunicación de V. E. de 19 de febrero de 2015, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente de resolución del contrato de consultoría y asistencia técnica, con referencia CA RD 3/05, relativo a la "Dirección Facultativa, Dirección de la Ejecución y Coordinación y Seguimiento de la Seguridad y Salud de las obras de construcción de la Fase III del Plan Director de Ampliación y Reforma del Hospital Universitario "Marqués de Valdecilla", en Santander, y demolición de las edificaciones existentes en el ámbito de actuación".

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Por Orden de 20 de noviembre de 2006 del Director Gerente del Servicio Cántabro de Salud, se acordó el inicio del expediente para la contratación de las obras de construcción de la Fase III del Plan Director de ampliación y reforma del Hospital Universitario "Marqués de Valdecilla", en Santander, y demolición de las edificaciones existentes en el ámbito de actuación.

El 26 de febrero de 2007, se procedió a la adjudicación de las citadas obras de construcción de la Fase III a la UTE integrada por las empresas Obrascón Huarte Lain, S. A., FCC Construcción, S. A., y Ascan Empresa Constructora y de Gestión, por un importe de adjudicación de 69.790.024,92 euros, más IVA (lo que suponía una baja del 11,38% sobre el presupuesto de licitación). El plazo de ejecución quedó fijado en 32 meses, desde la firma del acta de comprobación del replanteo. El contrato se formalizó el 30 de marzo de 2007 (CA 53/06, relativo a las Obras de construcción de la Fase III del Plan Director de Ampliación y Reforma del Hospital Universitario "Marqués de Valdecilla", en Santander, y demolición de las edificaciones existentes en el ámbito de actuación).

SEGUNDO.- Con anterioridad a la referida Orden de 20 de noviembre de 2006 y a la consecuente formalización del citado contrato de 30 de marzo de 2007, se había adjudicado ya (a la UTE ...... , ...... y ...... ), el 13 de junio de 2005, un contrato de consultoría y asistencia técnica, con referencia CA RD 3/05, relativo a la "Dirección Facultativa, Dirección de la Ejecución y Coordinación y Seguimiento de la Seguridad y Salud de las obras de construcción de la Fase III del Plan Director de Ampliación y Reforma del Hospital Universitario "Marqués de Valdecilla", en Santander, y demolición de las edificaciones existentes en el ámbito de actuación".

Dicho contrato de consultoría y asistencia técnica tenía "carácter complementario" respecto al contrato principal de obras de construcción y se adjudicó de manera "condicionada" de conformidad con lo previsto en el apartado 1 del pliego de cláusulas administrativas particulares: "si se formaliza el contrato para la ejecución de las obras a que se refiere el objeto principal de este contrato, el adjudicatario realizará los trabajos de dirección facultativa de las mismas y, en su caso, los de aprobación, control y seguimiento del Plan de Seguridad y Salud, conforme a lo establecido en este Pliego".

TERCERO.- Por lo que se refiere al contrato principal de obras de construcción (CA 53/06, relativo a las Obras de construcción de la Fase III del Plan Director de Ampliación y Reforma del Hospital Universitario "Marqués de Valdecilla", en Santander, y demolición de las edificaciones existentes en el ámbito de actuación), en el dictamen núm. 1.197/2012, de 8 de noviembre, el Consejo de Estado consideró acreditado que la adjudicataria del citado contrato, no cumplió ni el programa de trabajo -y por tanto los plazos parciales-, ni su principal obligación que era la de ejecutar los trabajos que constituían el objeto del mismo.

Entendió el dictamen, a la vista de la documentación obrante en el expediente, que se había producido la práctica paralización de la ejecución de la obra en la anualidad 2012 que, unida a la inobservancia de los plazos parciales y la presunción del incumplimiento del plazo final pactado (30 de junio de 2013), legitimaban que la Administración contratante optase por la resolución del contrato. Se estimaba, así, que concurría la causa de resolución consistente en el incumplimiento de los plazos parciales y la razonable imposibilidad de cumplir el plazo final - causa prevista en el apartado e) del artículo 111 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas-.

Mediante acuerdo del Director Gerente del Servicio Cántabro de Salud de 15 de noviembre de 2012, se acordó la resolución del mencionado contrato CA 53/06, con incautación de la totalidad de las garantías constituidas por la adjudicataria. Esa misma resolución ordenó la recepción y liquidación de los trabajos efectuados que fueren de recibo y ordenó la instrucción del oportuno expediente para determinar, en su caso, los daños y perjuicios causados a la Administración, exigiendo su abono en el caso en que su montante superase el importe de las garantías prestadas.

CUARTO.- Al haberse acordado la resolución del contrato principal de obra por causa imputable al contratista, y una vez liquidado el contrato el 24 de junio de 2013 y haberse autorizado el pago al contratista de los excesos de medición y otros conceptos el 31 de octubre de 2013, se estima por la Administración autonómica que procede aplicar al contrato complementario CA RD 3/05 ("Dirección Facultativa, Dirección de la Ejecución y Coordinación y Seguimiento de la Seguridad y Salud de las obras de construcción de la Fase III del Plan Director de Ampliación y Reforma del Hospital Universitario "Marqués de Valdecilla", en Santander, y demolición de las edificaciones existentes en el ámbito de actuación") la causa de resolución prevista en el artículo 214.d) del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.

En concreto, el citado artículo 214.d), que se dedica a las causas de resolución de los contratos de consultoría y asistencia y de servicios, establece en esa letra d) que "los contratos complementarios a que se refiere el artículo198.2 quedarán resueltos, en todo caso, cuando se resuelva el contrato principal", previendo el mencionado artículo 198.2, en su segundo párrafo, que "solo tendrán el concepto de contratos complementarios aquellos cuyo objeto se considere necesario para la correcta realización de la prestación o prestaciones objeto del contrato principal". Los efectos de la resolución se contemplan en el artículo 215.1 del texto refundido, conforme al cual "la resolución del contrato dará derecho al contratista, en todo caso, a percibir el precio de los estudios, informes, proyectos, trabajos o servicios que efectivamente hubiese realizado con arreglo al contrato y que hubiesen sido recibidos por la Administración".

Dicho contrato, como ya se ha referido en el antecedente segundo, había sido adjudicado a la UTE ...... , ...... y ...... , el 13 de junio de 2005, por importe de 2.209.441 euros, formalizándose el contrato el 13 de julio de 2005.

En informe de 28 de abril de 2014, la Subdirectora de Gestión Económica e Infraestructuras propone al órgano de contratación del Servicio Cántabro de Salud la incoación del expediente de resolución sobre la base de los argumentos jurídicos expuestos.

QUINTO.- Por Resolución de 29 de abril de 2014, del Director Gerente del Servicio Cántabro de Salud (SCS), se acuerda la incoación del procedimiento de resolución del contrato CA RD 3/05, que incluía la propuesta de liquidación de los correspondientes honorarios, con un saldo a favor de la Administración de 10.837,50 euros.

SEXTO.- El acuerdo de inicio del procedimiento fue notificado el 5 de mayo de 2014, a la contratista "UTE ...... , ...... y ...... " y sus avalistas.

Concedido trámite de audiencia, por diez días naturales, desde la referida notificación del acuerdo, ni la UTE contratista ni sus avalistas presentaron escrito de alegaciones. No obstante, con fecha 26 de mayo de 2014, la UTE presentó un escrito con el que pretende exonerarse de cualquier responsabilidad en relación a posibles incumplimientos contractuales, aludiendo a interferencias en su trabajo de otras unidades administrativas. En todo caso, no se hace una oposición específica a la resolución del contrato ni a los concretos incumplimientos de las obligaciones contractuales contenidos en la propuesta de la Subdirección de Gestión Económica e Infraestructuras, de 28 de abril de 2014.

SÉPTIMO.- Con fecha 28 de mayo de 2014 se formula propuesta de resolución del contrato objeto de examen, por el órgano instructor.

El 3 de junio de 2014, el Director Gerente del Servicio Cántabro de Salud acuerda la suspensión del plazo para resolver el procedimiento.

Con fecha 10 de noviembre de 2014, el informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales (artículo 109.c) del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y artículo 151.4 de la Ley 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de Cantabria) pone de manifiesto que el derecho de la contratista a que hace referencia el artículo 215 de la LCAP, anteriormente citado, nacerá de la resolución del correspondiente contrato, sin que sea correcto acumular en un único procedimiento la resolución del contrato y su liquidación, como se desprende del acuerdo de inicio del procedimiento.

Por lo anterior, el Servicio Jurídico propone incoar un nuevo procedimiento de resolución, sin referencia a la liquidación del contrato, que deberá ser objeto de tramitación separada.

OCTAVO.- Mediante resolución de 2 de diciembre de 2014, el Director Gerente del Servicio Cántabro de Salud acordó: (i) levantar la suspensión del plazo para resolver y (ii) proceder al archivo de las actuaciones, sin perjuicio de la posibilidad de incoar un nuevo procedimiento de resolución.

NOVENO.- Con fecha 29 de diciembre de 2014, el Director Gerente del Servicio Cántabro de Salud acordó el inicio de un nuevo procedimiento de resolución del contrato CA RD 3/05, sobre la base de lo dispuesto en el artículo 214.d) del texto refundido de la LCAP.

DÉCIMO.- Notificado dicho acuerdo a la UTE contratista el 2 de enero de 2015, ésta solicitó una ampliación del plazo para presentar alegaciones. Autorizado un período adicional de 5 días naturales, mediante escrito de 16 de enero de 2015, la contratista presentó escrito de alegaciones en el que formula su oposición a la resolución incoada.

Se afirma ante todo por la contratista que la resolución que se pretende no es de aplicación al contrato 3/05, por cuanto éste es un contrato de consultoría y asistencia técnica que no es complementario del contrato principal.

UNDÉCIMO.- La propuesta de resolución, tras un extenso resumen de los antecedentes del caso, entra en el análisis de las alegaciones de la contratista; considera incontrovertible que el contrato 3/05 es un contrato complementario, pues así resulta del pliego, con las consecuencias que ello implica tras la resolución del contrato principal (53/06), el 15 de noviembre de 2012. Concluye la propuesta de resolución que procede, en definitiva, la resolución del contrato 3/05, tras la que habrá que recibir los trabajos efectivamente realizados y liquidar el contrato.

DUODÉCIMO.- En informe de 12 de febrero de 2015, el Servicio de Asesoramiento Jurídico de la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales, que recuerda la doctrina del Consejo de Estado sobre la resolución de contratos complementarios (cita los dictámenes números 651/2007 y 681/2009), muestra su parecer favorable a la propuesta de resolución y recuerda que es preceptivo el dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado.

DÉCIMO TERCERO.- Mediante acuerdo de 19 de febrero de 2015, del Director Gerente del SCS, se suspende el plazo para resolver el procedimiento y notificar la resolución al amparo de lo previsto en el artículo 42.5.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Y en tal estado, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. La consulta versa sobre el procedimiento de resolución del contrato de consultoría y asistencia técnica, con referencia CA RD 3/05, relativo a la "Dirección Facultativa, Dirección de la Ejecución y Coordinación y Seguimiento de la Seguridad y Salud de las obras de construcción de la Fase III del Plan Director de Ampliación y Reforma del Hospital Universitario "Marqués de Valdecilla", en Santander, y demolición de las edificaciones existentes en el ámbito de actuación".

La consulta se plantea en los mismos términos que la conocida por el Consejo de Estado con el número 170/2015, relativa al contrato de consultoría y asistencia técnica, con referencia CA RD 54/06, relativo al "Control de calidad de la ejecución de las obras de construcción de la Fase III del Plan Director de Ampliación y Reforma del Hospital Universitario "Marqués de Valdecilla", en Santander, y demolición de las edificaciones existentes en el ámbito de actuación".

Es competente para la emisión del dictamen, al haberse formulado oposición por la contratista, la Comisión Permanente del Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 22.11 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

El dictamen se ha solicitado con carácter de urgencia, con expresa invocación del artículo 19 de la Ley Orgánica 3/1980. No se ha justificado la razón de dicha urgencia, que debería haber sido motivada por la autoridad consultante.

II. Al procedimiento de resolución del contrato 3/05 le es de aplicación el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, pues fue adjudicado el 19 de abril de 2007.

III. La principal cuestión controvertida en el expediente ha sido la consistente en determinar si el contrato 3/05 es o no un contrato complementario del contrato principal de obra 53/06, que fue resuelto en noviembre de 2012.

En el presente caso, y a la vista de la documentación obrante en el expediente, en particular el pliego y el propio contrato formalizado, puede considerarse que el contrato 3/05 (al igual que el contrato 54/06) es un contrato complementario del de obras. Tal carácter complementario deriva de que las prestaciones contenidas en su objeto resultan necesarias para la correcta realización de la prestación de éste (artículo 198.2 del TRLCAP). Por ello, la duración del contrato de asistencia técnica estaba vinculada a los propios plazos de ejecución de las obras. Como muestra de ello, el apartado 1 del pliego de cláusulas administrativas del contrato indica la existencia de un objeto principal del contrato (referido a los trabajos de redacción del proyecto) y un objeto condicionado cuando señala que "si se formaliza el contrato para la ejecución de las obras a que se refiere el objeto principal de este contrato, el adjudicatario realizará los trabajos de dirección facultativa de las mismas y en su caso, los de aprobación, control y seguimiento del Plan de Seguridad y Salud, conforme a lo establecido en este Pliego". En otros términos, los trabajos relativos a la dirección facultativa de las obras se encuentran condicionados a la previa adjudicación del contrato de obras, lo que acredita -como señala el Informe del Servicio Jurídico- el carácter complementario del contrato examinado respecto del contrato principal del de obras pese a que el mismo fuera adjudicado con posterioridad a la redacción del proyecto.

Otra de las notas que permiten identificar la naturaleza complementaria del contrato de dirección de obra respecto del contrato principal de obras, es la relativa a la vinculación en la duración del contrato accesorio respecto del principal. Así, de conformidad con lo previsto en el artículo 198 del TRLCAP, el apartado 3 del pliego de cláusulas administrativas señala, en cuanto a la duración de los trabajos de dirección de obra, que "el plazo de ejecución de los trabajos de dirección facultativa será el que resulte de la oferta adjudicataria de las obras de construcción de referencia, conforme al programa de ejecución de la misma, incrementado en el tiempo necesario para realizar los trabajos relacionados con la liquidación de la obra. Su cómputo se iniciará con el acta de comprobación del replanteo de la obra, salvo que exista reserva fundada que impida el comienzo de la misma..." y más claramente cuando indica "... el plazo establecido para los trabajos de dirección facultativa será prorrogado automáticamente en función de las variaciones que experimente el plazo de ejecución de las obras a que se refiere la dirección".

A mayor abundamiento, el apartado 19 del pliego que regula la suspensión del contrato indica que "cuando como consecuencia de las incidencias que pudiesen surgir en el desarrollo de las obras, éstas fuesen suspendidas temporal o parcialmente, quedará asimismo suspendido temporal o parcialmente el contrato de Consultoría y Asistencia, en lo referente a la Dirección de Obras de las afectadas por la suspensión por el mismo plazo que aquéllas. En el caso de suspensión definitiva de las obras también quedarán suspendidos definitivamente los trabajos de Dirección de Obras afectadas a aquellas".

Una vez sentado lo anterior, de acuerdo con el artículo 214.d) del TRLCAP, los contratos complementarios "quedarán resueltos, en todo caso, cuando se resuelva el contrato principal".

En estos términos, el Consejo de Estado considera que, en efecto, al contrato 3/05, en cuanto contrato complementario del contrato 53/06 ya resuelto en 2012, le es de aplicación el régimen del artículo 214.d) de la LCAP y procede su resolución, en los términos indicados en la propuesta. A este respecto viene reiterando este Alto Cuerpo Consultivo (entre otros, dictamen 651/2007) que el artículo 214, letra "d", señala que "los contratos complementarios a que se refiere el artículo 198.2 quedarán resueltos, en todo caso, cuando se resuelva el contrato principal". La expresión de la ley en este punto ("en todo caso") es tajante, y no admite discusión en cuanto a que, a partir del momento en que concurre esta causa, debe tramitarse el expediente de resolución del contrato, sin que sea relevante la voluntad del contratista.

Finalmente, alega también la UTE contratista que en el presente caso concurre una ausencia de incumplimiento del contratista. Sin embargo, la causa que motiva la resolución del presente procedimiento no descansa en el eventual incumplimiento contractual que, en su caso, haya podido producirse, sino en el carácter complementario del contrato a resolver en relación con el contrato principal.

Señala también la UTE, a este respecto, que desde enero de 2013 no interviene en la dirección de la obra del Hospital, aunque se han realizado trabajos complementarios a la misma por encargo directo del Servicio Cántabro de Salud. "El cese en la intervención obedece -prosigue la UTE- a que el Servicio Cántabro de Salud ha adjudicado la terminación de la obra sin respetar el contrato vigente con la Dirección de Obra. Se trata, por tanto, de un desistimiento unilateral y tácito". La UTE contratista no identifica la naturaleza de los trabajos realizados desde enero de 2013. Sin embargo, el apartado 3.2 del pliego ya preveía la posibilidad de extender la vigencia del contrato por el tiempo necesario para "realizar los trabajos relacionados con la liquidación de la obra".

Cabe recordar, en este punto, que la resolución del contrato principal de obra se acordó el 15 de noviembre de 2012, previo dictamen del Consejo de Estado, n° 1.197/2012, de 8 de noviembre, en el que se informó favorablemente la propuesta de resolución del "Contrato de Obras de Construcción de la Fase III del Plan Director de Ampliación y Reforma del Hospital Universitario "Marqués de Valdecilla" en Santander, y demolición de las edificaciones existentes en el ámbito de actuación" concluyendo que:

"En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

1°.- Que procede la resolución del contrato con referencia CA 53/06 relativo a las "Obras de Construcción de la Fase III del Plan Director de Ampliación y reforma del Hospital Universitario Marqués de Valdecilla, en Santander, y demolición de las edificaciones existentes en el ámbito de actuación", adjudicado el 26 de febrero de 2007 a la UTE Hospital Marqués de Valdecilla Fase III (Obrascón, Huarte Laín, S. A., FCC Construcción, S. A., y ASCAN empresa constructora y de gestión, S. A.), con incautación de la garantía constituida por la adjudicataria.

2°.- Que procede la recepción y liquidación de los trabajos ejecutados que fueren de recibo.

3o.- Que procede la instrucción del oportuno expediente para determinar, en su caso, los daños y perjuicios causados a la Administración, exigiendo además su abono si su montante superase el importe de la garantía prestada."

Así pues, resulta evidente que el contrato cuya resolución ahora se pretende, incluía dentro de sus prestaciones las derivadas de la liquidación de la obra principal y que la misma no pudo ser llevada a cabo por la UTE sino después de haber resuelto el contrato principal de obra. Una vez finalizados los trabajos de liquidación del contrato principal, no cabe deducir que se produzca el "desistimiento unilateral y tácito" de la Administración alegado por la UTE, sino que precisamente debe procederse a la resolución del contrato.

Consecuentemente, la causa que motiva la resolución del presente contrato reside exclusivamente en la previa resolución en fecha 15 de noviembre de 2012, del contrato principal de obras de construcción de la fase III del Plan Director de Ampliación y Reforma del Hospital Universitario "Marqués de Valdecilla", en Santander y demolición de las edificaciones existentes en el ámbito de actuación respecto del que el presente contrato de consultoría y asistencia tiene carácter accesorio en los términos previstos en el artículo 214.d) del TRLCAP y no en el desistimiento unilateral y tácito de la Administración previsto en el apartado 214.b) alegado por la UTE.

Los efectos de la resolución serán los previstos en el artículo 215.1 del texto refundido, conforme al cual "la resolución del contrato dará derecho al contratista, en todo caso, a percibir el precio de los estudios, informes, proyectos, trabajos o servicios que efectivamente hubiese realizado con arreglo al contrato y que hubiesen sido recibidos por la Administración".

Y todo ello sin perjuicio de señalar que los citados efectos económicos de esta resolución tienen su causa final en la resolución del contrato principal de obras, ya producida por causas imputables a ese contratista principal, lo que podría ser tenido en cuenta a los efectos de la indemnización de daños y perjuicios reclamable a dicho contratista principal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen

Que procede resolver el contrato de consultoría y asistencia técnica, con referencia CA RD 3/05, relativo a la "Dirección Facultativa, Dirección de la Ejecución y Coordinación y Seguimiento de la Seguridad y Salud de las obras de construcción de la Fase III del Plan Director de Ampliación y Reforma del Hospital Universitario "Marqués de Valdecilla", en Santander, y demolición de las edificaciones existentes en el ámbito de actuación"."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 12 de marzo de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA.

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